Introdução

1No Brasil, a desestruturação do neoliberalismo desenvolvimentista, implementado nos dois primeiros mandatos do governo Lula (2003-2010), abriu margem para a radicalização do neoliberalismo no país (Saad Filho e Morais, 2018). O cenário de polarização política, a eclosão da extrema direita e o processo de impeachment da presidente Dilma Rousseff, em 2016, formou o cenário de transição para o período ultraliberal da política brasileira.

3Governo de coalizão é uma realidade em países em que o poder Legislativo é multipartidário (Couto, Soares e Livramento, 2021; Alves, 2017). No Brasil, os “Presidentes precisam de maioria ampla e coesa para implantar políticas públicas novas, mudar as existentes, ou fazer reformas. Negociar uma coalizão majoritária não é escolha, é um imperativo” (Abranches, 2021, p. 72-73). No presidencialismo de coalizão brasileiro, o poder Executivo possui dois importantes instrumentos para a formação da base aliada no Congresso: a distribuição de cargos ministeriais e o controle do orçamento (Chaisty, Cheeseman e Power, 2014).

4Ao partir da premissa de que o sistema de governo influencia a governança do turismo e as políticas de turismo (Upadhya, 2016; Mendonça Sobrinho, 2018; Silva, 2020; Todesco e Silva, 2021, Silva e Fonseca, 2023; Pequeno, 2023), este estudo tem por objetivo analisar como o Ministério do Turismo (MTur) brasileiro foi cooptado pelo presidencialismo de coalizão nos governos ultraliberais, de 2016 a 2022, tendo como foco a distribuição de cargo ministerial e o controle do orçamento pelos partidos políticos.

5O Ministério do Turismo, criado em 2003, no governo do presidente Lula, é o principal órgão oficial de turismo do país, em que dele dependem, sobremaneira, os órgãos de turismo estaduais e municipais, no que se refere às orientações dadas pelos planos e programas estabelecidos pelo MTur e ao envio de recursos públicos de investimento.

6Com o acirramento da crise econômica no país, a partir de 2015, a manutenção do Ministério do Turismo na estrutura governamental foi posta em discussão, como forma de enxugamento da máquina pública, de corte de cargos e de redução de gastos públicos. A mídia brasileira noticiou a possível extinção do MTur em 2015, 2016, 2018 e 2020 (G1, 2015; Estadão, 2015; Panrotas, 2016; R7, 2018; CNN Brasil, 2020). O MTur, no entanto, manteve-se na estrutura dos governos ultraliberais do presidente Michel Temer (2016-2018) e do presidente Jair Bolsonaro (2019-2022).

7Nossa hipótese é a de que o Ministério do Turismo permaneceu na estrutura administrativa dos governos ultraliberais (Gov. Temer e Gov. Bolsonaro), que defendiam o enxugamento da máquina pública, porque o MTur cumpre um papel no jogo do presidencialismo de coalizão, tanto na acomodação de partidos aliados no comando da pasta, como na execução de emendas parlamentares (alocação de recursos públicos de investimento definida pelos deputados e senadores).

8O artigo está estruturado em cinco seções: a primeira apresenta o objetivo da pesquisa; a segunda contextualiza a radicalização do neoliberalismo no Brasil, a partir da crise do capitalismo e do golpe político efetuado em 2016; a terceira seção apresenta o referencial teórico-metodológico oriundo da ciência política para subsidiar a análise; a quarta seção discorre sobre o presidencialismo de coalizão nos governos Temer e Bolsonaro, com foco nos rebatimentos desse modelo de governo no Ministério do Turismo; a quinta e última seção traz as considerações finais.

9Pela escassez de trabalhos que abordam a relevância do sistema de governo na capacidade institucional dos órgãos oficiais de turismo, essa pesquisa procura demonstrar que, ao menos no caso brasileiro, a relação do poder executivo com o poder legislativo, em busca de governabilidade, tem alto impacto na governança do turismo.

I. Crises, Golpe Político e a Radicalização do Neoliberalismo no Brasil

10O termo neoliberalismo é muitas vezes utilizado de forma ampla e vaga, compreendido corriqueiramente como sinônimo de políticas econômicas de austeridade fiscal e de supressão de direitos e programas sociais. Ainda que essas façam parte do conjunto de práticas neoliberais, o neoliberalismo pode ser compreendido como o regime de governamentalidade predominante na atual fase do capitalismo (Dardot e Laval, 2016; Andrade, Cortês e Almeida, 2021).

11O processo de difusão e radicalização do neoliberalismo no mundo foi gerado e alimentado pelas suas próprias crises (Dardot e Laval, 2019). Após o fracasso do liberalismo econômico, com a crise da Bolsa de Nova York, em 1929, e a Grande Depressão dos anos 1930, sucedidos por duas Grandes Guerras, os Estados, apoiados na nova macroeconomia keynesiana e na teoria estruturalista do desenvolvimento, concentraram-se em intervir na economia e na área social de forma ativa, em busca do pleno emprego, bem-estar social e crescimento econômico (Bresser-Pereira, 2014). Porém, para a grande parte dos países do Terceiro Mundo, segundo Harvey (2013), esse "liberalismo embutido" foi um sonho distante, e nos países centrais, começou a ruir após as crises de acumulação, com a queda na taxa de lucro, alta do desemprego e estagflação.

12A partir da década de 1970, o neoliberalismo se alastra em alguns países por meio de golpe de Estado, de forma autoritária, rápida e brutal (sendo o Chile um exemplo clássico), e em países democráticos por meio da criação do consentimento popular, com a articulação de valores culturais e tradicionais, de temores (de comunistas, imigrantes, etc.), de slogans políticos e da ideia de liberdade individual, utilizando-se dos meios de comunicação, das corporações e das instituições civis para a circulação de sua ideologia (Harvey, 2013).

13Na década de 1990, o neoliberalismo torna-se hegemônico enquanto uma lógica política, cultural e normativa, denotando uma lógica específica de governo (dos homens) regida pelo princípio da concorrência em todas as áreas (Dardot e Laval, 2016). Destarte, as políticas dos países pouco se diferenciam, mesmo com a mudança de partidos políticos no poder.

14No Brasil, mesmo com a chegada de Lula na presidência, pelo Partido dos Trabalhadores (PT), em 2003, a racionalidade neoliberal e as especificidades das alianças políticas constrangeram as possibilidades de um governo de esquerda. A alternativa, segundo Saad Filho e Morais (2018), foi uma política híbrida denominada de neoliberalismo desenvolvimentista, durante o “superciclo das commodities”, que sustentaram crescimento econômico, criação de empregos em larga escala, distribuição de renda, inclusão social e estabilidade política, sem o governo confrontar os interesses do capital, com o compromisso de jogar as “regras do jogo”.

15A fase áurea do neoliberalismo desenvolvimentista brasileiro foi interrompida a partir de 2011, em grande medida, reflexo da crise financeira de 2008 que derrubou a demanda interna das grandes economias centrais impactando na exportação brasileira de commodities, desestruturando os pilares do neoliberalismo desenvolvimentista no início do Governo Dilma Rousseff, sucessora política de Lula (Saad Filho e Morais, 2018).

16No primeiro mandato do Governo Dilma (2011-2014), enquanto a elite econômica pressionava pela desregulamentação do mercado de trabalho e de uma contração fiscal, nas ruas, movimentos demandavam por melhorias no mercado de trabalho e pela ampliação do acesso a bens e serviços públicos (Bastos, 2017). Em um momento, em que o sistema político e suas instituições perdiam legitimidade com a Operação Lava Jato, que de forma midiática e politizada expusera as vísceras da relação do Estado com as grandes corporações (Pinto et al., 2019).

17No início do segundo mandato, o Governo Dilma optou pela agenda empresarial e conservadora demandada pela elite econômica, sem, no entanto, obter os resultados desejados, e ao preterir as demandas sociais em uma fase de desaceleração econômica, perdeu popularidade (Bastos, 2017).

18Em um cenário adverso de desaceleração econômica, escândalos de corrupção envolvendo importantes partidos e figuras políticas, movimentos na rua, conflitos entre instituições (Executivo, Legislativo e Judiciário) e dificuldades em gerenciar sua coalizão de governo, a presidente Dilma sofreu impeachment, sob o frágil argumento de crime de responsabilidade fiscal, sendo afastada de seu cargo, em 12 de maio de 2016, com o mandato cassado em 31 de agosto do mesmo ano (Moraes, Miranda e Azolin, 2017; Carvalho, Viana e Carlomagno, 2019).

20Cabe ressaltar que crise de popularidade, segundo Andrade (2019, p. 111), “se apresenta como ocasião propícia para radicalizar o neoliberalismo, sempre em nome de respostas emergenciais à crise econômica”. No Congresso Nacional, o Governo Temer aprovou: o Teto dos Gastos Públicos (EC n. 95, de 15 de dezembro de 2016), que congelou as despesas do governo por 20 anos; a Reforma Trabalhista (Lei n. 13.467/2017), retraindo os direitos sociais dos trabalhadores; a alteração do Marco Legal do Pré-Sal (Lei n. 13.365/2016), pondo fim à exclusividade da Petrobras na exploração do petróleo; entre outras.

21A aprovação dessas (contra)reformas no Congresso Nacional evidencia que, no Brasil, a segunda década do séc. XXI foi marcada por um movimento político centrífugo à direita, conforme apontam Bolognesi, Ribeiro e Codato (2023), ao analisarem o posicionamento dos partidos políticos brasileiros em 2010 e 2018. No gráfico 1, é possível observar que um número maior de partidos passou a ocupar posições mais extremadas à direita, enquanto posições partidárias à esquerda não cresceram (Bolognesi, Ribeiro e Codato, 2023).

22Conforme, Dardot e Laval (2019), esse é um movimento que ocorre em várias localidades do mundo, derivada da radicalização neoliberal, que vem promovendo “a forte ascensão dos regimes autoritários e dos partidos de extrema direita, apoiados por uma ampla parte das classes populares nacionais, ainda mais agressivo, militarizado e violento”, que no caso brasileiro, culmina na vitória eleitoral de Jair Messias Bolsonaro.

23Na eleição presidencial de 2018, a ultradireita brasileira tem pela primeira vez uma candidatura explícita. Para o presidencialismo de coalizão, conforme Abranches (2021, p. 72), a vitória de Bolsonaro foi disruptiva, aumentando a instabilidade política e o risco de ruptura da ordem democrática, ao se apresentar como “um presidente minoritário, com mentalidade autoritária e sem base partidária real, em um contexto de polarização radicalizada, hiperfragmentação e desalinhamento partidário”.

24Com foco nos governos Temer e Bolsonaro, a seguir, apresentamos o referencial teórico-metodológico utilizado para analisar o Ministério do Turismo no presidencialismo de colaizão, a partir dos cargos ministeriais e do controle do orçamento.

II. Referencial Teórico-Metodológico

25Na literatura internacional, há pesquisas que apontam para a influência do sistema político e da política econômica na estrutura de governança do turismo e nas políticas públicas de turismo (Webster, Ivanov e Illum, 2009; Ruhanen, Scott, Ritchie e Tkaczynski, 2010; Pechlaner e Volgger, 2013, Upadhya, 2016). Esses estudos tratam de analisar de forma comparativa a gestão do turismo em países democráticos, autoritários e totalitários, assim como incluem em suas análises o sistema político econômico (liberalismo, social-democracia, comunismo e mercantilismo).

26No entanto, não há muitos trabalhos que evidenciam a influência dos sistemas de governo na gestão do turismo. No caso do Brasil, há pesquisas recentes que demonstram como o sistema de governo tem um peso significativo na capacidade institucional da gestão pública do turismo, em especial, na realização dos investimentos públicos na área (Silva, 2020; Silva e Fonseca, 2023; Pequeno, 2023).

27O sistema de governo brasileiro é marcado pelo presidencialismo de coalizão, desde o final da década de 1980 com o processo de redemocratização, em que o chefe do Executivo para garantir governabilidade precisa manter uma base aliada no Congresso Nacional, caracterizado pelo multipartidarismo (no país existem 29 partidos políticos).

28Um marco dos estudos sobre coalizão foi publicado na década de 1960, "A Theory of Coalition Formation" (1961), de Willian Gamson, da Universidade de Harvard, o qual definiu coalizões como alianças temporárias entre indivíduos ou grupos que possuem objetivos diferentes, mas não incompatíveis, com a expectativa dos integrantes receberem uma recompensa proporcional aos recursos que emprestam à coalizão.

29Desde então, são fartos os trabalhos que se debruçam sobre governos de coalizão, podendo ser identificados na ciência política quatros gerações de estudos (Couto, Soares e Livramento, 2021): a primeira geração refere-se ao desenvolvimento, entre os anos de 1950 e 1970, de modelos teóricos sobre o funcionamento das coalizões (Caplow, 1959; Riker, 1962); a segunda geração, a partir de meados da década de 1970, procurou consolidar as teorias por meio de testes empíricos, com foco especial nos países parlamentaristas e multipartidários da Europa (Browne, 1971; Browne e Franklin, 1973); a terceira geração inseriu variáveis institucionais e sociais, evidenciando as peculiaridades de cada país, abarcando também em suas análises países de regimes presidencialistas (Cheibub, Przeworski e Saiegh, 2004; Chaisty, Cheeseman e Power, 2014); por fim, a quarta geração fez o esforço de incluir a complexidade das relações intrapartidárias, desconstruindo a ideia dos partidos como blocos unitários homogêneos, assim como abarcou as esferas nacionais e subnacionais no exame das coalizões (Albala, 2018; Borges, Albala e Burtnik, 2017).

30No Brasil, o termo presidencialismo de coalizão foi cunhado por Abranches (1988), no período da redemocratização. No regime democrático brasileiro, com a presença de múltiplos partidos políticos no Congresso Nacional, o presidente eleito é compelido a criar alianças partidárias para obter governabilidade, concedendo a indicação pelos partidos aliados para os cargos de ministro (denominado de gabinete de coalizão). Amorim Neto (1994) também acrescenta o gabinete de cooptação, quando o governo eleito consegue ampliar sua base aliada após a eleição, ofertando cargos e acordos com partidos anteriormente vistos como oposição.

31Chaisty, Cheeseman e Power (2014) asseguram que há pelo menos 5 ferramentas-chave do poder Executivo para construir as coalizões legislativas: a) poder de agenda; b) controle orçamentário; c) gestão de gabinete (distribuição de ministérios); d) poderes partidários; e) instituições informais. Na América Latina, incluindo o Brasil, as ferramentas mais utilizadas para a formação da coalizão são o controle orçamentário e a distribuição de cargos ministeriais (Chaisty, Cheeseman e Power, 2014).

32Do outro lado, os partidos políticos nas coalizões se orientam pelo vote-seeking (busca de apoio eleitoral), office-seeking (busca de cargos ministeriais) e policy-seeking (busca de influência na elaboração de políticas) (Strøm, 1990). Conforme Mendonça Sobrinho (2018, p. 35), “os partidos aderem a coalizões para ter ganhos, seu poder de barganha (tamanho no Legislativo) é importante para definir o que ganham, e os ganhos, em termos de ministérios, não são iguais”.

33Nesse estudo, para analisarmos a distribuição de cargo ministerial e o controle do orçamento pelos partidos políticos no Ministério do Turismo, foi realizada uma pesquisa documental, com levantamento de dados primários e secundários referentes a: composição dos partidos de coalizão; posição ideológica dos partidos; partido político no comando do MTur; emenda parlamentar por ministério; emenda parlamentar por partido político; e, orçamento executado; abrangendo os anos de 2016 a 2022.

Quadro 1: Procedimentos Metodológicos

Tipo de pesquisa	Fontes	Informações coletadas	Informação organizada
Pesquisa documental	Atlas do Estado Brasileiro - plataforma do Instituto de Pesquisas Aplicadas (Ipea) com dados e análises sobre o setor público.	● Presidentes, partidos, coalizões e gabinetes ministeriais de 2003 a 2022.	quadro 2
	Siga Brasil - plataforma do Senado que apresenta dados do orçamento público	● Orçamento executado pelo MTur de 2003 a 2022; ● Emendas parlamentares executadas pelo MTur, por ano e por partido; ● Emendas parlamentares executadas pelos demais ministérios.	gráfico 1 tabela 1 tabela 2

Fonte: elaboração própria (2024)

34Os dados foram coletados na plataforma Siga Brasil, do Senado Federal que disponibiliza informações orçamentárias do governo federal brasileiro. O banco de dados do Atlas do Estado Brasileiro do Ipea foi utilizado para a coleta de informações a respeito das coalizões parlamentares e gabinetes ministeriais. Os dados foram tratados em gráficos e tabelas para subsidiar os argumentos apresentados.

III. Presidencialismo de Coalizão e o Ministério do Turismo nos Governos Ultralibeirais

35Mauerberg Jr. (2016) elenca sete variáveis para mensurar a importância dos ministérios para as coalizões: 1. cargos; 2. orçamento; 3. recursos oriundos de convênios; 4. número de servidores; 5. agências ligadas ao ministério; 6. capacidade de regulação de políticas; 7. tempo de permanência dos ministros. Mendonça Sobrinho (2018) inclui mais uma variável: a participação dos ministérios no policy making, por meio de proposições legislativas.

36Com esses critérios, o Ministério do Turismo aparece nos estudos entre os três ministérios de menor importância dos governos de 2003 a 2014. Porém, em sua tese, Mendonça Sobrinho (2018) assegura que os partidos obtêm ganhos (payoffs) mesmo quando ocupam ministérios menos centrais na agenda do Executivo.

37Como se pode observar no quadro 2, o Ministério do Turismo, apesar de ter uma posição marginal na agenda de governo (Mendonça Sobrinho, 2018; Todesco e Silva, 2021; Oliveira et al. 2022), sempre teve seu cargo de ministro ocupado por partidos políticos da coalizão e, em alguns períodos, por personalidades sem representação partidária, mas apadrinhados por políticos da coalizão.

Quadro 2: Ministros de Turismo e partidos políticos da coalizão (2003-2022)

Governo Partido	Espectro Político do Partido do Presidente	Período	N. de Ministérios	Ministros de Turismo	Partidos de Coalizão no Início do Governo	% de Cadeiras da Câmara
Lula 1 - PT	esquerda	2003-2007	Início: 32 Final: 30	● Walfrido dos Mares Guia (PTB)	PT, PSB, PDT, PPS, PCdoB, PV, PL e PTB	48,5%
Lula 2 - PT	esquerda	2007-2010	Início: 32 Final: 37	● Marta Suplicy (PT) ● Luiz Barreto Pereira Filho	PT, PSB, PDT, PCdoB, PV, PTB, PMDB, PP, PR e PRB	70%
Dilma 1 - PT	esquerda	2011-2014	Início: 38 Final: 39	● Pedro Novais Lima (PMDB) ● Gastão Vieira (PMDB) ● Vinicius Lages	PT, PMDB, PDT, PCdoB, PSB, PR, PSC, PRB, e o apoio do PP	72,5%
Dilma 2 - PT	esquerda	2015-2016	Início: 39 Final: 32	● Henrique Eduardo Alves (PMDB) ● Alberto Alves ● Alexandre Teixeira	PT, PMDB, PSD, PP, PR, PDT, PRB, PROS e PCdoB	64%
Temer - PMDB*	direita	2016-2018	Início: 27 Final: 24	● Henrique Eduardo Alves (PMDB) ● Alberto Alves ● Marx Beltrão (MDB) ● Vinicius Lummertz	PMDB, PSDB, DEM, PP, PR, PRB, PSD, PTB, PSB e PPS	65,5%
Bolsonaro - PSL**	extrema- direita	2019-2022	Início: 22 Final: 23	● Marcelo Álvaro Antônio (PSL) ● Gilson Machado Neto (PSC/PL) ● Carlos Alberto Gomes de Brito (-)	PSL e PR	16,5%

Notas: *PMDB altera a sua sigla ao final de 2017 para MDB. **Bolsonaro sai do partido em nov. 2019.

Fonte: elaboração própria, com base em Ipea, Atlas do Estado Brasileiro.

38Nota-se que, o Governo Temer e o Governo Bolsonaro não só mantiveram o MTur na estrutura governamental, como colocaram o seu partido no comando da pasta (MDB e PSL, respectivamente).

39Após o impeachment de Dilma, o Governo Temer, do PMDB, ao assumir com a pauta de enxugamento da máquina estatal, reduziu o número de ministérios de 32 para 27 e distribuiu ministérios para 9 partidos, aumentando o número de partidos na coalizão em relação ao final do Governo Dilma (Borges e Barbosa, 2019).

40O antigo PMDB, atual MDB, fez parte da base aliada de todos os governos, desde 1992, e é um dos principais partidos que compõem o denominado Centrão, que aglutina partidos de centro e centro-direita a depender dos interesses em pauta (Abranches, 2021). Para esse partido foi sempre estratégico participar da coalizão dos governos, até porque as recompensas (payoffs) em ser oposição são sempre menores. Historicamente, com um número expressivo de cadeiras na Câmara, o PMDB sempre esteve entre os partidos com o maior número de ministérios, cenário que se altera somente no Gov. Bolsonaro.

41Nesse contexto, o fato do Ministério do Turismo acomodar o PMDB, desde 2011, com os ministros Pedro Novais, Gastão Vieira e Henrique Eduardo Alves, foi decisivo para a sua manutenção na estrutura do Governo Temer. Em 2016, foram mais facilmente extintos os ministérios que estavam sob o controle de partidos da esquerda, principalmente sob o comando do PT, tais como os ministérios da Cultura, das Comunicações, do Desenvolvimento Agrário, das Mulheres, da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos (Medida Provisória n. 726/2016).

42Por outro lado, é possível perceber que no Governo Temer, a pasta apresentou maior instabilidade no cargo, com 4 mudanças de ministros em 3 anos, sendo 2 do PMDB e 2 sem representação partidária. Lopez, Bugarin e Bugarin (2015) demonstram que mudanças de ministros, mesmo que do mesmo partido, produzem mudanças significativas no quadro de cargos de confiança. Essa mudança frequente no MTur impacta no ciclo da produção de políticas, nas fases de elaboração, decisão e implementação (Pequeno, 2023), porém isso parece não ser preocupação dos sucessivos governos. “O Estado se tornou a fonte dos recursos de sobrevivência das agremiações [dos partidos], não pela via do controle dos cargos como meio de implementar políticas, mas pelo controle dos postos como recursos de poder por si, como patronagem” (Lopez, 2015, p. 15).

43Isso reforça os achados de Mendonça Sobrinho (2018), ao revelar que o MTur, para os partidos políticos de coalizão, tem relevância em relação às recompensas no controle de recursos e poder (pork and patronage) e menor relevância para a influência na elaboração de políticas (policy making). Em outras palavras, isso significa que os partidos políticos no Brasil não estão interessados em ocupar o MTur para definir e decidir as políticas de turismo, mas sim, para estarem no controle de recursos.

44Todesco e Silva (2021) consideram que o MTur teve sua fase de consolidação institucional durante os dois primeiros mandatos do Gov. Lula (2003-2010), período em que seu orçamento esteve em constante crescimento, seu quadro de servidores aumentou em 34% e o órgão elaborou consistentemente planos e programas nacionais de turismo. Já no Gov. Dilma Rousseff, o MTur começou entrar em crise orçamentária, com um salto apenas por causa dos investimentos para a Copa do Mundo (2014) e os Jogos Olímpicos (2016) (gráfico 2).

45No Gov. Temer, o MTur teve seu pior período em termos de orçamento e seu Plano Nacional de Turismo (PNT) foi lançado apenas em 2018. Grande parte das linhas de atuação que o documento contemplou já estava em andamento desde o Gov. Lula e Gov. Dilma (PNT 2003-2007; PNT 2007-2010; PNT 2013-2016), com o diferencial de duas linhas: “apoiar o planejamento do turismo integrado ao setor de segurança pública”; e “incentivar o turismo responsável” (Brasil, 2018).

46Ao assumir, o Gov. Bolsonaro reeditou o Plano Nacional de Turismo (2018-2022) do Governo Temer, pelo Decreto n. 9.791/2019, somente para excluir o “incentivo ao turismo LGBT” (Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis, Transexuais e Transgêneros), que estava contemplado na linha de ação “Turismo Responsável”, afirmando que o “Brasil não pode ser um país do turismo gay” (Gravia, 2019).

47O discurso reacionário e retrógrado sempre fez parte de seu comportamento e desde o início se mostrou um governo disruptivo (Abranches, 2022). O Governo Bolsonaro não fez um governo de coalizão nos padrões dos governos anteriores (Cruz e Souza, 2023), elegeu-se pelo PSL em aliança com o PRTB, duas legendas até então inexpressivas. A reboque de Bolsonaro, o PSL elegeu 52 deputados, a segunda maior bancada, representando 10% das cadeiras da Câmara, com o apoio formal do PR, a coalizão chegou em 16,5% (quadro 2), porém, durou apenas um ano, tornando o poder Executivo frágil perante as negociações na Câmara.

48No governo de posse de Bolsonaro, havia apenas um ministro partidário, Marcelo Álvaro Antônio, do Ministério do Turismo, do PSL, os demais: 4 ministros eram políticos sem representação de partidos (Agricultura, Casa Civil, Cidadania, Meio Ambiente e Saúde), e outros 4 ministros eram militares (Defesa, Ciência e Tecnologia, Minas e Energia, Secretaria de Governo) (Ipea, 2023). Aliás, o governo Bolsonaro colocou um expressivo número de militares em cargos civis, totalizando 6.157 militares em 2020 (34,5% a mais em relação ao ano de 2016), como parte de sua estratégia de manutenção no poder pelo apoio militar (como revelaria o relatório da Polícia Federal em novembro de 2024). Até mesmo no Ministério do Turismo, 7 militares assumiram cargos de confiança, em 2021 (Schmidt, 2022).

50A aprovação das emendas de relator, em 2020, marca a vitória do Legislativo na ampliação dos seus poderes sobre o controle orçamentário, pois permitiu ao parlamentar relator da Lei Orçamentária Anual (LOA) incluir emendas que devem ser priorizadas pelo Executivo, sem a necessidade de critério definido para a distribuição ou destino do recurso público, impondo sua execução e dificultando a sua fiscalização (conhecidas como orçamento secreto).

51O processo orçamentário brasileiro está previsto em três estágios: 1. elaboração da peça orçamentária pelo Executivo (Projeto de Lei Orçamentária-PLOA); 2. discussão, modificação e aprovação pelo Legislativo (Lei Orçamentária Anual-LOA); 3. execução dos gastos pelo Executivo, o qual possui o poder de agenda e a “chave do cofre” (Batista, 2015). As emendas parlamentares são aplicadas no segundo estágio do processo orçamentário, configurando-se em um instrumento do Legislativo que dá poder aos parlamentares (senadores e deputados) para acrescentar, suprimir ou modificar determinados itens (rubricas) do projeto de lei orçamentária enviado pelo Executivo. Existem diferentes tipos de emenda parlamentar: emenda individual (RP6), emenda de bancada (RP7), emenda de comissão (RP8) e, desde 2020, emenda de relator (RP9) (Controladoria Geral da União, s.d.).

52Silva (2020), ao analisar o impacto das emendas parlamentares no orçamento do Ministério do Turismo de 2003 a 2016, evidencia o alto percentual das emendas parlamentares no orçamento do MTur, considerando isso uma das razões do MTur não alcançar resultados satisfatórios em sua missão de promover o desenvolvimento do turismo no país, uma vez que há uma desconexão entre o que se estabelece nas políticas de turismo e a destinação dos recursos definida pelos parlamentares. Além disso, Silva (2020) revela que as emendas ao MTur são para investimentos majoritariamente em obras, dos mais diversos tipos, ou seja, a área do turismo é considerada um grande "guarda-chuva" para as emendas parlamentares, sob a justificativa vaga dos investimentos corroborarem com o desenvolvimento turístico da localidade receptora do recurso.

53No entanto, Silva (2020) não inclui em seu estudo uma análise dos partidos beneficiados por essas emendas. Sobre esse tema, numa pesquisa mais ampla, Batista (2015) analisou as emendas parlamentares executadas por todos os ministérios de 2003 a 2010, e constatou que os ministérios priorizam a execução de emendas na seguinte ordem: de parlamentares de seu próprio partido; de parlamentares do partido do presidente; de parlamentares pertencentes à coalizão; e, por último, de parlamentares de fora da coalizão.

54A seguir, analisaremos como foi a execução das emendas parlamentares pelo MTur, abarcando o Governo Temer e o Governo Bolsonaro, o primeiro conhecido pela gestão eficiente de sua coalizão no Congresso para a aprovação de reformas neoliberais, e o segundo, conhecido pelo rompimento com o padrão de coalizão do arranjo político-institucional brasileiro e pela perda de controle do orçamento para o Legislativo.

55De 2016 a 2022, conforme mostra a tabela 1, o MTur se configurou entre os 10 ministérios que executaram os maiores volumes de emendas parlamentares referentes a recursos de investimento (tabela 1). Em 2020, chegou a ser o 7º ministério no ranking de emendas executadas. Os outros ministérios que receberam maior volume de emendas, também são ministérios que possuem maior volume de orçamento próprio, tais como Ministério da Saúde, Ministério do Desenvolvimento Regional, Ministério da Educação. Portanto, o impacto das emendas no MTur é maior, visto que muitas vezes ele se torna um mero executor de emendas de políticos do Congresso, sem quase orçamento próprio para administrar e aplicar nos programas de turismo.

Tabela 1: Execução orçamentária e emendas parlamentares do MTur, de 2016-2022

Gov.	Ano	Posição no Ranking dos Ministérios com maior valor de emendas de investimento	Total executado pelo MTur (R$)	Total de investimento executado pelo MTur (R$)	Total de Emenda Parlamentar de Investimento (R$)	% de Emenda no Total de Investimento do MTur
Temer	2016	8	716.348.614	553.898.855	226.492.803,00	40,89%
	2017	10	761.982.643	604.738.871	182.296.744,00	30,14%
	2018	9	1.109.427.444	958.175.927	254.899.969,00	26,60%
Bolsonaro	2019	9	808.544.812	601.516.273	205.231.261,00	34,12%
	2020	7	1.097.870.167	863.178.582	790.476.081,00	91,58%
	2021	10	571.853.326	292.328.590	191.527.115,00	65,52%
	2022	10	789.510.582	488.933.259	140.684.579,00	28,77%

Fonte: Elaboração própria, com base nos dados do Senado, SIGA Brasil. Coleta em fevereiro de 2024.

56No Governo Bolsonaro, em 2020, as emendas chegaram a corresponder a 91,58% do total do investimento executado pelo MTur (tabela 1), ou seja, nesse ano o ministério praticamente só executou recursos definidos pelos parlamentares, apresentando um baixo controle do seu orçamento. A pasta teve maior autonomia orçamentária, nos anos de 2018 e 2022, quando chegou a ter menos de 30% de seu orçamento executado vinculado a emenda parlamentar, correspondendo aos últimos anos da gestão de Temer e Bolsonaro, respectivamente.

57Para analisar, como foi distribuído as emendas parlamentares pelos partidos políticos durante as duas gestões, foram somadas as emendas empenhadas em 6 categorias: partido do presidente; partido do ministro; partidos de coalizão; partidos de direita (fora da coalizão); partidos de esquerda (oposição); não informado e sem partido. No caso do Governo Bolsonaro, foi acrescentado mais uma categoria: emendas de relator, criado ainda na sua gestão (tabela 2).

Tabela 2: Emendas parlamentares executadas pelo MTur de 2016-2022

Governo Temer (2016-2018)	Total de emendas executadas pelo MTur (R$)	%
Partido do Presidente e do Ministro (PMDB/MDB)	R$ 128.782.443,67	18,4%
Partidos de coalizão (PSDB, DEM, PP, PR, PRB, PSD, PTB e PPS)	R$ 305.133.997,13	43,7%
Partidos de direita (fora da coalizão)	R$ 88.459.974,22	12,7%
Partidos de esquerda (oposição)	R$ 174.576.276,47	25,0%
Não informado e sem partido	R$ 1.785.967,38	0,3%
Total	R$ 698.738.658,875	100%
Governo Bolsonaro (2019-2022)	Total de emendas executadas pelo MTur (R$)	%
Partido do Presidente (2019) e do Ministro 2019-2020 (PSL)	R$ 30.574.902,00	1,8%
Partido do Ministro 2021-2022 (PSC)	R$ 5.250.000,00	0,3%
Partidos de direita e extrema-direita (alinhados ao governo)	R$ 462.520.332,81	26,9%
Partidos de centro esquerda e esquerda (oposição)	R$ 262.491.985,98	15,3%
Emendas de relator (RP9)	R$ 752.119.662,67	43,7%
Não informado	R$ 207.937.006,42	12,1%
Total Geral	R$ 1.720.893.889,88	100,0%

Fonte: Elaboração própria, com base nos dados do Senado, SIGA Brasil. Coleta em fevereiro de 2024.

58No caso do Governo Temer, os partidos da base aliada eram o PSDB, DEM, PP, PR, PRB, PSD, PTB, PSB e PPS, entretanto, o PSB e o PPS, de centro-esquerda, romperam em 2017, ficando apenas os partidos do espectro à direita. O Ministério do Turismo, no Governo Temer, empenhou uma porcentagem expressiva de emendas do partido do então presidente e do ministro (MDB), 18%. Em seguida, os partidos da coalizão abarcaram 43,7% do valor total das emendas empenhadas pelo MTur, 12% foram para partidos de direita alinhados ao governo fora da coalizão oficial e 25% foram para os partidos de esquerda, oposição ao governo (tabela 2). O que demonstra, em certa medida, que o MTur auxiliou o Governo Temer a recompensar (payoffs) seu próprio partido e partidos aliados pelo apoio obtido no Congresso Nacional para aprovação de suas políticas ultraliberais.

59Já, o Governo Bolsonaro, mesmo não formando uma coalizão sólida, não deixou de ter apoio no Legislativo dos partidos da direita e extrema-direita em votações no Congresso. Conforme Mariani, Yukari e Faria (2022), o PTB, PL, Novo, Podemos, Patriota, União, PP, PSC e Republicanos estiveram alinhados ao Governo Bolsonaro em votação de matérias na Câmara.

60O Governo Bolsonaro realizou um governo de coalizão atípico, ou seja, não utilizou os ministérios como forma de angariar apoio no Congresso, por outro lado, cedeu em grande medida o controle do orçamento para o Centrão, com as emendas de relator apelidadas de “orçamento secreto” pela falta de transparência na destinação do recurso, ampliando as possibilidades de corrupção.

61O governo buscou a coalizão por meio da entrega do controle orçamentário para sua autoproteção, devido aos pedidos de impeachment (engavetados na Câmara) e a abertura da Comissão Parlamentar de Inquérito da Pandemia. Esse perfil de coalizão fica evidente na tabela 1, em que 91% do orçamento executado do MTur, em 2020, foram provenientes de emendas parlamentares, o qual o MTur tem pouca ou nenhuma gerência sobre o destino do recurso. Do total do investimento emendas executadas pelo MTur, entre 2019 e 2022, 43% foram emendas de relator, em que o MTur sequer tem conhecimento sobre o projeto contemplado com o recurso público e a sua real efetivação.

Considerações Finais

62O trabalho procurou compreender as razões de o Ministério do Turismo ter permanecido na estrutura de governos ultraliberais entre os anos de 2016 e 2022, em um período em que o discurso da redução de ministérios e de cargos públicos era sedutor para a população e para os partidos políticos que se alinhavam cada vez mais à direita e à extrema direita.

63O impeachment de Dilma Rousseff abriu a janela de oportunidade para o acirramento das políticas ultraliberais no Brasil, nesse contexto, seu vice assume com uma gestão eficiente da coalizão no Congresso para aprovação das (contra)reformas tão necessárias, segundo a elite empresarial e financeira. Logo ao assumir, reduziu significativamente o número de ministérios, acomodou os partidos aliados e manteve o Ministério do Turismo, mesmo com os rumores de que esse seria extinto pela sua inexpressividade na agenda política.

64Ao observar os partidos que estiveram historicamente no comando da pasta e o peso das emendas parlamentares no orçamento ministerial, fica evidente que o MTur permaneceu na estrutura governamental do Gov. Temer pelo papel que desempenhou no presidencialismo de coalizão, ou melhor, pelo fato de ter sido reduto do partido MDB, desde 2011, atendendo, em especial, as emendas dos partidos aliados.

65No Governo Bolsonaro, mais uma vez, o MTur surpreendeu ao ser mantido na estrutura do governo, tendo em vista que Bolsonaro sempre deixou claro seu desejo de reduzir drasticamente as pastas ministeriais. O MTur, não apenas se manteve, como foi o primeiro e único ministério partidário no governo de posse, acolhendo o indicado do mesmo partido do presidente (PSL).

66Ambos os governos ultraliberais, diferentemente do período neodesenvolvimentista do Governo Lula, não investiram pesadamente na área, como também não criaram programas de grande expressividade para o setor. Mas, assim como os governos anteriores, utilizaram o MTur para suas estratégias de acomodação de interesses partidários. No caso do Governo Temer, os parlamentares atendidos foram sobretudo do espectro à direita, aliados às reformas aprovadas no Congresso Nacional. Já, no Governo Bolsonaro, devido a sua débil coalizão no Congresso e em busca de autoproteção, perdeu em grande medida o controle do orçamento para o Legislativo, o que tornou o Centrão o maior beneficiário da definição do direcionamento dos investimentos públicos.

67A forma como o MTur tem sido tratado no presidencialismo de coalizão, como um depósito de emendas dos partidos da coalizão, tornou-se um obstáculo ao melhor desempenho de suas competências, dificultando sua autonomia na implementação de políticas (Silva, 2020; Pequeno, 2023). Esse cenário ficou ainda mais grave no governo de extrema direita de Bolsonaro, pois as emendas chegaram a representar, em 2020, 91% de todo investimento realizado pelo MTur, e somente as emendas de relator (orçamento secreto) chegaram a representar 43,7% de todo orçamento executado em emendas pelo MTur entre 2019 e 2022, o qual não teve nenhum controle sobre o direcionamento e fiscalização desse investimento.

68No caso específico do Brasil, defendemos que o presidencialismo de coalizão explica, em grande medida, a baixa capacidade do Ministério do Turismo em definir a alocação de seus recursos e executá-los de acordo com seu planejamento estratégico e essa situação parece ter se agravado nos governos ultraliberais.

69Os resultados da pesquisa reforçam a importância de compreender o sistema de governo de um país para analisar a capacidade institucional dos órgãos oficiais de turismo na execução de políticas de turismo e de investimentos no setor. Essa pesquisa abre oportunidade para novos estudos comparativos com países que também apresentem o presidencialismo de coalizão como modelo de governo.