Introduction

1Au Brésil, dès la campagne présidentielle, le gouvernement élu de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2011), plus connu sous le nom de "gouvernement Lula", a manifesté son intention de chercher des moyens de concilier la croissance économique et l’équité sociale dans le cadre du développement du capitalisme tardif brésilien. Ce scénario a indiqué la reprise de certains postulats du keynésianisme dans la sphère politico-économique, ce qui a contribué à renforcer l’hypothèse des chercheurs sur l’émergence d’un "nouveau développementalisme", en tant que symbole de la recherche de la consolidation d’un État-providence utopique, jamais atteint historiquement au Brésil (Bresser-Pereira, 2009 ; Paccola et Alves, 2018).

2Cependant, loin d’un consensus sur la question de savoir si la conduite politique et économique adoptée était uniquement néo-développementiste ou un approfondissement et une continuation du néolibéralisme qui avait émergé au cours de la décennie précédente, la praxis politique du gouvernement au cours de cette période a signalé la coexistence des deux perspectives, révélant une ambiguïté fondamentale qui a caractérisé les gouvernements du PT au début du 21e siècle (Fagnani, 2011).

3D’un côté, il y a eu une nette prise de distance par rapport aux tendances néolibérales diffusées dans le monde entier entre les années 1970 et 1990. La négation du paradigme néolibéral s’est matérialisée par l’inclusion de propositions keynésiennes et développementalistes dans l’orientation des politiques publiques, visant à promouvoir l’inclusion sociale, la distribution des revenus et la réduction des inégalités associées à la poursuite de la croissance (Pochmann, 2011 ; Carvalho, 2018). En même temps, la position et les décisions dans la conduite de l’économie étaient conformes au récent passé néolibéral du Brésil, qui a vu l’émergence de lignes directrices néoclassiques basées sur l’adoption prioritaire d’un agenda orthodoxe de mesures économiques (Boito Jr., 2006 ; Tristão, 2011).

4Dans le domaine du tourisme, en 2003, inaugurant un changement important dans la gestion et la conduite de la politique publique du tourisme au Brésil, le ministère du Tourisme (MTur) a été créé au milieu des contradictions du gouvernement Lula face à l’existence simultanée et conflictuelle du néo-développementalisme et du néo-libéralisme. En ce sens, compte tenu de la dualité qui a caractérisé la conduite des actions du gouvernement fédéral brésilien entre 2003 et 2011, dans quelle mesure les principes du néo-développement et/ou de ce que l’on appelle le néo-libéralisme ont-ils coexisté et influencé la conduite du tourisme sur la base des orientations du MTur ?

5Avec cette question centrale pour comprendre les éléments directeurs des politiques publiques du tourisme au Brésil, l’objectif de cette étude est d’analyser les plans et programmes nationaux pour le développement du tourisme, élaborés par le ministère du Tourisme, à la lumière d’une propagation et d’une reproduction supposées des paradigmes et principes du néo-développementalisme et du néo-libéralisme, tous deux très présents sous les gouvernements de Lula. Sur le plan méthodologique, la recherche bibliographique a été utilisée pour recenser les études sur le néolibéralisme et le néodéveloppement au Brésil aux XXe et XXIe siècles, et la recherche documentaire pour recenser et examiner les documents relatifs à la politique et aux programmes touristiques, en particulier pour la période étudiée (2003-2011).

I. Néolibéralisme et néo-développement au Brésil

6Le néolibéralisme est né d’un mouvement d’intellectuels (Colloque Walter Lippmann) en réaction aux postulats du keynésianisme et du social-libéralisme, ainsi qu’aux perspectives d’un État développemental-nationaliste, prônant un retour au format économique du libéralisme de laissez-faire.

7L’objectif du néolibéralisme est de retrouver la forme classique du capitalisme basée sur le laissez-faire, en posant des limites à l’intervention de l’État dans l’économie. À partir d’une refondation des bases théoriques du libéralisme et de la définition d’une nouvelle politique, la naissance du néolibéralisme va viser une intervention étatique spécifique, proprement libérale (Dardot ; Laval, 2016).

8Cependant, bien qu’il ait été débattu pour la première fois au milieu des années 1930, juste après la grande crise de 1929, le néolibéralisme a connu une longue période de désertion politique et intellectuelle avec la montée du keynésianisme. Le néolibéralisme n’a atteint une forme d’hégémonie qu’avec la crise des années 1960 et 1970, qui a entraîné la fragilité et l’instabilité du modèle idéologique basé jusqu’alors sur le "nouveau libéralisme", fondé sur les théories de Keynes.

9Pour tenter de sortir de la récession qui a secoué l’économie mondiale, menaçant la structure capitaliste d’une possible extinction, le néolibéralisme prône, sur le plan économique et politique, le rôle prépondérant du marché, avec une croyance en l’efficience et l’efficacité fondées sur la recherche incessante du profit, ainsi qu’à travers les lois du marché libre et de la libre concurrence, avec une intervention minimale de l’État dans la régulation des activités économiques.

10En outre, le néolibéralisme se fonde sur la défense des libertés économiques avec la libre entreprise par la déréglementation de l’économie et des marchés, la flexibilisation juridique, la débureaucratisation et la décentralisation du pouvoir de décision par des réformes de l’État, et l’encouragement et la propagation de valeurs liées à l’individualisme, à l’esprit d’entreprise et à la concurrence. D’autre part, elle soutient également la restructuration productive avec la mondialisation économique de la production et de la consommation, en promouvant et en impliquant la libre circulation et la mobilité des flux de capitaux par le biais d’entreprises et de sociétés qui commencent à opérer à l’échelle transnationale afin de transcender les territoires, les frontières et la souveraineté des États-nations (Harvey, 2003 ; 2005).

11Bien que le néolibéralisme ait été hégémonisé par des agents politiques et économiques situés dans les pays du Nord, c’est en Amérique latine qu’ont eu lieu les premiers processus imposants de néolibéralisation. Les pays du Sud, déjà affaiblis par l’instauration de régimes autoritaires et les processus de récession économique qui ont suivi, ont servi de laboratoire pour l’expérimentation néolibérale, conformément aux défis et aux objectifs consistant à toujours recommencer un nouveau cycle d’accumulation après une démarche de dévaluation. Les processus de néolibéralisation et d’ajustement économique en Amérique latine ont commencé dans les années 1980 et se sont poursuivis tout au long des années 1990, guidés par le Consensus de Washington, imposé aux pays comme condition à la renégociation de leur dette extérieure (Soares, 2002).

12Au Brésil, la "crise de la dette" et la récession économique caractérisée par une forte inflation, une stagnation économique, une baisse des taux de croissance, une augmentation de la dette extérieure générant un déficit et un déséquilibre de la balance commerciale, une dépendance à l’égard des prêts à taux d’intérêt élevé du FMI, et l’augmentation conséquente des niveaux de chômage, ont signifié la fin du miracle économique sous le régime militaire et ont annoncé la crise de l’État développemental-nationaliste et son épuisement consécutif (Tristão, 2011).

13Après une longue période de croissance économique grâce aux politiques de développement nationalistes adoptées depuis les années 1930 - basées sur l’industrialisation et la substitution des importations - l’effondrement économique, politique et social a conduit au déclin de la dictature militaire et à la mise en place du processus de redémocratisation dans les années 1980. L’ouverture politique, provoquée dans une large mesure par la profonde effervescence politique et la crise économique et sociale, a signifié l’épuisement du régime d’accumulation en vigueur jusqu’alors et a suivi les tendances des changements survenus dans le monde entier dans la structure du capitalisme (Gennari, 2001 ; Soares, 2002).

14Cependant, cette perspective est parallèle au fait que, dans le cas du Brésil, l’inégalité socio-économique a persisté, puisque le pays a suivi des processus de développement régional inégaux. Ainsi, les processus de néolibéralisation se sont installés à un moment de profonde fragilité économique, sociale et politique, et ont été responsables d’une accentuation significative d’un panorama de sous-développement alarmant présent dans tous les pays d’Amérique latine.

15Avec le tournant de la décennie, les années 1990 ont marqué le début du processus de néolibéralisation effective au Brésil face à la persistance de la stagnation économique et de l’instabilité sociale. Le gouvernement de Fernando Collor de Mello (1990-1992) a inauguré la rupture avec l’ancien modèle d’État développementiste en se montrant attaché et adepte des postulats néolibéraux et de la politique américaniste d’ouverture commerciale. Cependant, le néolibéralisme a connu un véritable essor avec le gouvernement de son successeur, Itamar Franco (1992-1994), par la déréglementation financière, et surtout avec gouvernement de Fernando Henrique Cardoso - FHC (1995-2002).

16Le gouvernement FHC a approfondi le néolibéralisme au Brésil en défendant et en appliquant largement des politiques fondées sur les principes de la décentralisation de l’État par rapport à la centralisation du marché, toutes deux basées sur le marché libre. Ainsi, durant son administration, il a promu, mis en œuvre et promulgué le démantèlement de l’État dans le but de le rendre "minimal", élargi l’ouverture des marchés avec la dérégulation des flux de capitaux, la privatisation des actifs publics, la financiarisation de l’économie, repris le paradigme américaniste en termes de politique étrangère, parmi d’autres actions clairement liées au paradigme néolibéral, telles que la centralisation du trépied macroéconomique dans l’économie (Sader, 2013). En ce sens, l’ensemble du cadre politico-économique a été formulé en vue d’établir un nouveau régime d’accumulation fondé sur l’internationalisation, la subordination et la dépendance, qui visait à fournir des garanties pour la libre valorisation du capital dans le pays.

18Le gouvernement a adopté le mantra de la croissance économique et de la modération, refusant tout signe de régulation du marché. D’autre part, l’action des gouvernements Lula a également donné lieu à des analyses d’un courant politique appelé "néo-développementalisme". Ce courant s’est imposé en Amérique latine à partir des années 2000, notamment au Brésil et en Argentine (Bresser-Pereira, 2010 ; Mafort ; Assunção, 2016). Le néo-développementalisme se définit comme une sorte de "nouveau développementalisme", une stratégie supposée alternative basée sur la critique de l’orthodoxie conventionnelle des politiques libérales et néolibérales classiques. En contrepoint des réformes structurelles, le néo-développementalisme représente une tentative de sauvetage des postulats keynésiens, visant à revenir à l’ancien développementalisme brésilien des années 1930, qui a eu lieu pendant les années d’or du capitalisme au 20e siècle (Bresser-Pereira, 2009).

19Pour critiquer cette proposition, Sampaio Júnior (2012) souligne que le néo-développementalisme n’est rien d’autre qu’une troisième voie/discours qui représente une version ultralight du néolibéralisme qui a imposé l’ajustement structurel à l’économie brésilienne en réponse aux impératifs du capital financier, se différenciant par la prémisse de chercher à atténuer les effets les plus délétères de l’ordre mondial sur la croissance, tels que l’approfondissement de l’inégalité sociale. En ce sens, "le défi du néo-développementalisme est donc de réconcilier les aspects ‘positifs’ du néolibéralisme - engagement en faveur de la stabilité monétaire, austérité budgétaire, recherche de la compétitivité internationale, absence de toute forme de discrimination à l’égard du capital international - avec les aspects "positifs" de l’ancien développementalisme - engagement en faveur de la croissance économique, de l’industrialisation, du rôle régulateur de l’État, de la sensibilité sociale" (Sampaio Júnior, 2012, p. 679).

20En ce qui concerne le gouvernement Lula, s’il a présenté un programme économique visant à répondre aux hypothèses néolibérales en termes de stabilité monétaire et financière, sans rompre avec les principes du gouvernement précédent, il a également cherché à revenir à la perspective d’un développement économique basé sur des politiques sociales, bien que pour des auteurs tels que Sampaio Júnior (2012), une telle combinaison de croissance économique et d’équité sociale soit incompatible à long terme.

21S’appuyant sur une stratégie de coordination politique entre les différents secteurs de la société civile, tels que le marché, les mouvements sociaux et, au niveau international, avec d’autres pays d’Amérique latine, le président Lula a représenté une nouvelle ère dans le scénario politique et économique brésilien. Le point de rupture qui a distingué l’ère Lula des autres gouvernements a été le fait que, tout en adoptant l’agenda néolibéral orthodoxe en matière de politique économique, il l’a aussi partiellement contredit en créant et en mettant en œuvre un ensemble de politiques de transfert de revenus pour lutter contre la pauvreté, avec une intervention active de l’État pour atténuer les inégalités socio-économiques (Pochmann, 2011).

22L’un des résultats de ces politiques est la Bolsa Família, l’un des plus grands programmes de transferts monétaires au monde, qui a permis de réduire l’extrême pauvreté dans le pays de 27 %, contribuant ainsi à réduire les inégalités de revenus (IPEA, 2010) ; et le programme Minha Casa Minha Vida, créé en 2009, qui visait à subventionner des logements à des prix abordables pour les familles à faible revenu, produisant environ 6 millions d’unités de logement (IPEA, 2015).

23Dans ce contexte, le nouveau développementalisme adopté par le gouvernement Lula a comporté en partie un volet d’inspiration keynésienne, montrant la complémentarité et le partenariat entre l’État et le marché, et un structuralisme cépalien défendant la stratégie de transformation productive et d’équité sociale, qui cherche à concilier la croissance économique avec une meilleure répartition des revenus, même si le marché exerce une domination significative. Cette combinaison démontre que "cette montée du néo-développementalisme montre que la politique de l’État sous les gouvernements du PT a une orientation claire et vise le développement capitaliste sans toutefois rompre avec certains piliers du modèle néolibéral" (Boito Jr., 2013, p. 174).

24Dans une coexistence et une complémentarité conflictuelles et contradictoires, il nous semble clair que, sans rompre avec les fondements du modèle néolibéral, le gouvernement Lula a commencé à combiner le néolibéralisme, qui reste un projet hégémonique dans la politique brésilienne, avec un scénario de politiques sociales qui sortent du cadre des principes néolibéraux, un courant connu sous le nom de néodéveloppementalisme (Paccola ; Alves, 2018). Malgré cela, les gouvernements Lula ont été loin de supplanter le néolibéralisme, de réaliser le développement et de mettre fin au régime d’exploitation et de dépendance, un visage historique du pays qui se perpétue jour après jour.

II. Brèves considérations sur le tourisme dans le processus de mondialisation du capital

25Le tourisme gravite de manière conflictuelle autour des deux dimensions qui le définissent : il est à la fois une pratique sociale et une activité économique. En tant que phénomène social vaste et complexe, le tourisme englobe, influence, est influencé et conditionné par un certain nombre de facteurs et par les sphères cachées de la société moderne et contemporaine, en particulier les sphères économique et politique.

26Le tourisme est indéniablement un produit de l’ordre capitaliste libéral, apparu comme activité économique et de loisir au XIXe siècle. Bien que cette activité ne se soit consolidée qu’au XXe siècle, les premiers signes de son émergence coïncident avec la période du libéralisme classique, qui a établi le marché libre bourgeois dans le contexte du capitalisme industriel (Magalhães, 2006).

27Le tourisme acquiert et absorbe un large spectre caractéristique de la logique de la marchandise qui a émergé avec les processus d’industrialisation, l’internationalisation du capital et les événements historiques signalés par les avancées technologiques, l’intensification de l’urbanisation et les relations conflictuelles établies entre le capital et le travail, tous issus de la nouvelle société fondée sur les révolutions bourgeoise, française et industrielle (Hobsbawm, 2006). En ce sens, historiquement, le tourisme est un phénomène qui est apparu au cœur de la modernité et qui est lié à tous les processus qui la concernent.

28Ainsi, le tourisme en tant que pratique n’est pas à l’abri du monde dans son ensemble et n’existe pas non plus dans une réalité séparée. Il doit être considéré comme un élément constitutif/producteur et, en même temps, comme un produit de la société capitaliste moderne. Par conséquent, le tourisme est imprégné des relations, transformations et mouvements paradoxaux, énigmatiques et contradictoires qui découlent du capitalisme et sont accentués par celui-ci, qui est continuellement hégémonisé dans l’espace-temps.

29C’est surtout au cours du XXe siècle que le tourisme est apparu comme une activité économique avec l’émergence et la consolidation de la société bureaucratique moderne de consommation dirigée (Lefebvre, 2002), qui contraint les individus à entrer dans le processus d’achat, y compris de services de loisirs, dont font partie les produits touristiques. Selon Carlos (2002, p. 49), "[...] le tourisme révèle ainsi le changement de la relation espace-temps dans le monde moderne, réalisant l’espace comme une marchandise en même temps qu’il soumet le temps libre au monde de la marchandise", dans une société où chaque moment de la vie est pénétré et dominé par les intentions de réaliser la marchandise.

30Dans la logique du capital, le tourisme est considéré comme une activité économique qui est progressivement devenue attrayante grâce à la rentabilité obtenue par la production croissante de richesses, de sorte que "le tourisme et les loisirs entrent dans ce moment historique comme un moment de réalisation de la reproduction du capital, comme un moment de reproduction de l’espace - suscité par l’extension du capitalisme" (Carlos, 2002, p. 49). En même temps, l’hégémonie de l’approche économique éloigne le tourisme de la notion de phénomène social qui englobe d’autres sphères critiques dans lesquelles il influe sur les stratifications de classe de la société capitaliste.

31Considéré comme un vecteur important pour soutenir et ratifier les mécanismes de reproduction, le tourisme intègre multilatéralement les prémisses du paradigme économique hégémonique, sous les préceptes du marché libre, de la concurrence et de la libre entreprise. Dans ce scénario, la défense du marché comme seul moyen possible pour le tourisme de se développer donne le ton à une focalisation claire sur les intérêts de classe de l’accumulation et de la croissance économique.

32Avec le néolibéralisme et la mondialisation du capital, l’activité économique du tourisme continue d’être présentée comme un secteur attractif de l’économie pour l’investissement public et privé et l’exercice de l’accumulation du capital à travers la dialectique production sociale/appropriation privée de la richesse. Plus que de se perpétuer en tant que mode "alternatif" de développement économique (par rapport à la production industrielle traditionnelle), dans l’inauguration du capitalisme néolibéral mondialisé, le tourisme a assumé un rôle clé dans le maintien d’une croissance mondiale quasi infinie, devenant l’une des principales activités recrutées par le nouveau moment de la longue géographie historique du capitalisme et au cœur de la nouvelle économie de services émergente.

33Le tourisme, qui représente environ 10 % du PIB mondial (OMT, 2020), a pris une certaine importance dans les indices économiques, de sorte que les agents hégémoniques du marché ont commencé à se concentrer davantage sur le produit touristique en tant qu’élément fondamental de l’exercice de l’accumulation du capital basé sur les processus de reproduction et d’intensification de l’incitation à la consommation. Le tourisme cherche ainsi à se remettre des crises du capitalisme et à relancer un nouveau cycle de valorisation.

34Par conséquent, le tourisme a été stimulé par une meilleure compréhension du secteur, à la fin du 20e siècle, comme une activité importante qui génère de la richesse et qui a donc le potentiel de stimuler et d’entraîner des taux de croissance économique et, supposément, de réduire les disparités sociales entre les régions et d’aider à surmonter les crises économiques.

35Les mesures visant à stimuler le tourisme comprennent une institutionnalisation publique croissante et la création de politiques visant à développer l’activité sur le territoire. Au Brésil, depuis le milieu des années 60, et de manière plus incisive à partir des années 90, l’État s’est efforcé d’institutionnaliser et d’encourager le secteur privé du tourisme par le biais de financements publics. En outre, la stimulation de la mise en place d’infrastructures touristiques urbaines de base, l’ouverture du commerce et l’entrée de capitaux étrangers ont joué un rôle important dans l’attraction d’investissements privés dans le pays, destinés à l’aviation commerciale, à l’hébergement et aux loisirs, ce qui a permis d’accroître les flux touristiques (figure 01).

36Les données sur les arrivées de touristes étrangers au Brésil et les arrivées dans les aéroports brésiliens (figure 02) indiquent une augmentation des flux à la fin du XXe siècle et au début du XXIe, étant donné que les politiques publiques de cette période et les investissements publics et privés ont été consacrés au développement du secteur touristique.

Figure 02 - Arrivées de passagers dans les aéroports brésiliens (en millions)

Année	Vols intérieurs	Vols internationaux	Année	Vols intérieurs	Vols internationaux
1998	26,1	5,5	2004	36,6	6,2
1999	26,7	5,0	2005	43,1	6,8
2000	29,0	5,4	2006	46,3	6,4
2001	32,6	5,0	2007	50,0	6,4
2002	32,9	4,6	2008	48,7	6,5
2003	30,7	5,4	2009	56,0	6,5
			2010	6,2	7,2

Source : BNDES. Banque nationale de développement économique et social (2011).

38Le tourisme commence à refléter le cadre idéologique, politique, institutionnel et économique mondialisé qui commence à se faire sentir, d’abord dans les politiques, puis dans les actions sur le territoire brésilien, afin d’incorporer dans les discours et les pratiques les éléments définis par le nouveau paradigme. Selon Cruz (2006, p. 337), "avec la consécration du néolibéralisme en tant que paradigme économique et politique, nous avons assisté, dans les années 1990, au Brésil, à la phase peut-être la plus aiguë de la transition d’un État interventionniste à un État partenaire du marché, qui se reflète dans le tourisme sous la forme de politiques publiques engagées dans la production et la reproduction du capital par rapport à l’investissement public".

39D’autre part, tout en étant considéré comme un secteur prometteur de l’économie néolibérale, le tourisme a été simultanément approprié par les processus de néolibéralisation, reflétant et reproduisant les tendances du scénario politico-économique néolibéral émergent, fondé sur la flexibilisation et la déréglementation, conformément aux principes du Consensus de Washington de l’époque. Dans les années 1990, alors que le Brésil s’alignait sur les tendances à la libéralisation économique, les nouvelles caractéristiques du néolibéralisme dans le secteur du tourisme pouvaient être observées dans la tendance à la déréglementation du transport aérien, des opérateurs et des agences de voyage ; l’ouverture des marchés, permettant aux chaînes multinationales d’hébergement, de transport et d’agences/opérations d’entrer dans le pays, en bref, aux entreprises touristiques et aux sociétés de toutes sortes, avec pour résultat un tourisme brésilien conforme au tourisme global, informatisé et mondialisé de l’ère néolibérale du capital.

III. Néolibéralisme, néo-développement et tourisme au Brésil sous les gouvernements Lula (2003-2011)

40En 2003, le gouvernement élu de Luiz Inácio Lula da Silva, tout en annonçant un programme économique visant à répondre aux hypothèses néolibérales en termes de stabilité monétaire et financière, sans rompre avec le cahier des charges du gouvernement précédent, a également conduit à un retour à la perspective de la recherche d’un développement économique basé sur des politiques sociales. Ainsi, entre 2003 et 2011, il y a eu une combinaison entre le néolibéralisme, qui est resté le projet hégémonique de la politique brésilienne, et une sorte de néo-développementalisme, basé sur l’élaboration et la mise en œuvre de politiques publiques axées sur les questions sociales, qui échappaient à la portée des principes néolibéraux.

41Pendant la période néolibérale du Brésil, dans les années 1990, l’État a joué un rôle important dans la promotion du tourisme dans le pays en créant des plans et des programmes guidés par la politique nationale du tourisme. Au cours du processus de néolibéralisation au Brésil, le tourisme a atteint un niveau d’importance sans précédent en termes de volume de politiques publiques mises en œuvre par l’État brésilien, le Programme de développement touristique du Nord-Est (PRODETUR) étant l’une de ses plus grandes expressions à partir du milieu des années 90.

42Dans l’ère néo-développementiste, le rôle de l’État dans l’élaboration, la promulgation et la diffusion des politiques s’est intensifié, justifié par le paradigme d’une plus grande intervention de l’État dans l’économie. Cependant, dans le néo-développement brésilien, l’État n’agit pas seulement pour inciter et promouvoir le secteur, mais légifère également en termes de régulation, marquant le retour d’une intervention de l’État basée, dans une certaine mesure, sur le contrôle.

43Cependant, dans le cas du tourisme, les gouvernements Lula ont simultanément prôné la décentralisation de la gestion du tourisme, démontrant la coexistence d’un principe néolibéral de réduction de la participation de l’État, alors que dans le même temps, dans le néo-développementalisme, ce même État doit partiellement réguler les activités économiques.

44En 2008, dans le droit fil des efforts déployés par l’État pour réglementer l’activité, le gouvernement Lula a mis en place le premier cadre juridique complet pour le secteur, contenant des sections et des articles définissant les compétences, les responsabilités, la réglementation et le contrôle : la loi générale sur le tourisme n° 11.771, qui prévoit la politique nationale du tourisme (Brasil, 2008). Malgré l’établissement important du cadre réglementaire de l’activité sous forme juridique avec une loi spécifique pour le secteur, le principal héritage du gouvernement Lula pour le tourisme brésilien a été la création pionnière du ministère du Tourisme (MTur) en 2003.

45En tant qu’organe administratif direct, l’activité obtiendrait des prérogatives avec son propre ministère et un budget exclusif, visant à gérer les plans et les programmes, ainsi que la possibilité d’entretenir des relations directes avec d’autres ministères et gouvernements au niveau de l’État et de la commune (Henz et al., 2010).

47Cependant, bien qu’il représente une attention fédérale particulière pour le tourisme et une avancée considérable pour le secteur, le MTur nouvellement inauguré, tout en exposant de nouvelles actions et stratégies d’incitation pour le tourisme brésilien, a également continué à orienter les politiques publiques du tourisme sur la base d’anciennes directives des gouvernements précédents et, par conséquent, du paradigme néolibéral. C’est ce qui ressort des plans nationaux de tourisme qui ont été lancés et qui, sans transposer la lecture du tourisme construite par les gouvernements précédents, ont continué à promouvoir le tourisme comme une activité importante.

48En outre, les plans manifestent l’intention de réduire les inégalités régionales en créant des emplois et des revenus en attirant des investissements étrangers, en stimulant la compétitivité entre les destinations, en augmentant la part du tourisme dans les indices économiques nationaux et en encourageant la décentralisation de la gestion de l’activité dans le pays (Brasil, 2003 ; Brasil, 2007).

49Cependant, Becker (2001) a déjà averti que, bien qu’il y ait eu des luttes politiques intenses pour mettre fin au régime autoritaire et à son centralisme, il convient d’être prudent quant aux risques de dilution du pouvoir dans le cadre d’une décentralisation non réglementée qui encourage une concurrence agressive entre les localités. Ainsi, selon l’auteur, c’est au niveau fédéral qu’il revient de réglementer les conflits qui surviennent entre les États, en particulier lorsqu’il s’agit de faire appel à des ressources, ce qu’il ne fait pas, puisqu’il va dans la direction opposée en encourageant la pratique du jeu concurrentiel typiquement néolibéral entre les destinations et les villes.

50D’autre part, les politiques touristiques encouragent les approches novatrices depuis 2003, même si leur succès et leur mise en œuvre sont limités. En ce sens, les prémisses de l’inclusion sociale se distinguent, avec des incitations pour le tourisme domestique et l’inclusion des groupes à faible revenu dans les pratiques touristiques, la stimulation du développement endogène et le développement local basé sur les piliers de la durabilité (Ramos, 2010).

51L’orientation politique qui allait être donnée au tourisme à partir du gouvernement Lula a commencé à se manifester lorsque le MTur a lancé un nouveau Plan national du tourisme 2003-2007 (Brasil, 2003). Ce plan proposait que la planification et la gestion du tourisme au Brésil se fondent sur les principes d’éthique, de durabilité, de réduction des inégalités et de création et de distribution d’emplois et de revenus, ainsi que sur l’attrait économique de la création d’un produit touristique brésilien de qualité et de la stimulation de sa consommation sur les marchés national et international (Candiotto ; Bonetti, 2015).

52Suivant les prémisses proposées par le PNT, le Programme de régionalisation du tourisme - Roteiros do Brasil (PRT) a également été lancé en 2004, dans le but de planifier et d’organiser l’offre touristique, surtout en élaborant des routes et des itinéraires touristiques. Le PRT a modifié l’échelle de la municipalisation du Programme national de municipalisation du tourisme (PNMT), créé dans les années 1990, pour la faire passer au niveau régional, en tant que stratégie de planification et de gestion, de promotion et de commercialisation, visant et proposant d’étendre les actions qui étaient auparavant centrées sur le niveau municipal aux régions qui seraient créées et classées comme régions touristiques (Candiotto ; Bonetti, 2015).

53Bien que le programme soit destiné au niveau régional, l’EPR a continué à prôner la décentralisation de la gestion du tourisme. Le PRT a prolongé les problèmes de méthodologie de gestion qui se posaient depuis le PNMT, liés au caractère mécanique et aléatoire qui ne tenait pas compte des spécificités de chaque réalité dans l’application des propositions contenues dans le programme (Cavalcanti ; Hora, 2002). Dans ce sens, Ramos (2010) critique l’approche de la régionalisation du MTur en soulignant le problème de continuer à préconiser l’établissement de la gouvernance locale par le biais de la gestion participative, car le programme ignore les complexités du processus de participation.

54Outre le fait qu’il ne tient pas compte des souhaits et des particularités locales dans le développement des produits touristiques, ni du développement ou non de l’activité touristique sur leurs territoires, " [...] le discours des programmes politiques du ministère du Tourisme ignore complètement les structures de pouvoir locales et, bien qu’il se concentre sur la régionalisation, en mettant l’accent sur les caractéristiques spécifiques de chaque région, il ne tient pas compte de la diversité " (Ramos, 2010, p. 30).

55Ainsi, l’EPR s’est intéressé à la création de produits touristiques basés sur le développement de routes et d’itinéraires qui s’approprient les éléments attractifs de chaque lieu afin de les rentabiliser sur le marché du tourisme, dans le but d’ajouter des avantages compétitifs à chaque destination qui compose une région touristique donnée.

56En corrélation avec les objectifs du Plan national du tourisme, le PRT visait en somme à attirer les touristes nationaux et étrangers vers les nouveaux produits formatés afin d’augmenter la génération de devises, en mettant l’accent sur l’aspect économique du tourisme en tant que priorité dans les stratégies de gestion définies pour le développement du tourisme dans le pays. Par conséquent, à l’instar de la PNT, la PRT est également une politique qui s’inscrit dans le cadre de la néolibéralisation du tourisme.

57Au cours du mandat suivant de Lula da Silva (2007-2011), le deuxième Plan national du tourisme (PNT 2007-2010) (Brésil, 2007) a été publié, lié et intégré au Programme d’accélération de la croissance (PAC), avec la rhétorique selon laquelle " tous les Brésiliens peuvent bénéficier de l’activité, que ce soit en tant que touristes, travailleurs, prestataires de services, entrepreneurs, etc. " (Santos, 2017, p. 107).

58La proposition de ce PNT était plus discursivement liée à la promotion de l’inclusion sociale, avec l’objectif de socialiser la pratique du tourisme en augmentant le tourisme intérieur en termes de production et de consommation. Cependant, il y a une continuation des anciennes orientations basées sur des préoccupations économiques, telles que la stimulation de la compétitivité par la création d’emplois et de revenus et l’amélioration de la qualité et de la diversification du produit touristique. Il est clair qu’il y a une simplification de la solution proposée au problème de l’exclusion sociale qui n’a pas pris en compte la complexité du concept, qui va au-delà des termes économiques et qui va au-delà de l’insertion précaire des individus dans le marché de la production touristique.

59Bien que présente dans les discours des politiques touristiques, la prémisse de l’augmentation des voyages des classes populaires en tant que forme d’inclusion sociale a été réalisée beaucoup plus en raison du scénario de prospérité socio-économique résultant de l’amélioration des revenus et de l’augmentation de l’emploi dans le scénario macroéconomique, que par des actions spécifiques découlant des plans nationaux de tourisme. Cependant, malgré les faiblesses et l’inefficacité des plans à souligner la fonction sociale du tourisme, au cours de cette période (2003-2011), de nouveaux scénarios ont été consolidés dans la planification et la gestion publique du tourisme avec l’expansion, la connexion et la continuité des politiques destinées au secteur. En outre, bien que de manière insuffisante et précaire, le tourisme en tant que pratique sociale a été mis en lumière par ces politiques grâce à la proposition d’intégrer les classes les moins favorisées dans les pratiques liées au voyage.

60Cette perspective diffère sensiblement du modèle néolibéral suivi et appliqué au tourisme dans les années 1990, qui s’est traduit par des politiques axées exclusivement sur les intérêts du marché, lequel s’est à son tour concentré sur les classes à revenus élevés en tant que public cible de ses stratégies de marketing, faisant du tourisme une pratique élitiste et exclusive/exclusive.

61Comme ce fut le cas avec le gouvernement Lula da Silva dans divers secteurs, comme nous l’avons vu plus haut en termes de dichotomie entre les politiques économiques et les politiques sociales, l’approche du tourisme est douteuse et double, et reflète la nature contradictoire et conflictuelle de la confluence et de la simultanéité de deux paradigmes opposés au sein d’un même gouvernement : le néolibéralisme et le néo-développementalisme.

62Ainsi, les politiques touristiques sont influencées par les deux perspectives : parfois avec des tendances néolibérales, avec la défense inconditionnelle du tourisme en tant que secteur important pour la croissance économique nationale avec les principes de concurrence et de décentralisation ; parfois avec des connotations néo-développementistes, avec des actions et des perspectives d’inclusion sociale par le biais des voyages, le tourisme apparaît comme une stratégie pour le développement local. En d’autres termes, on tente d’équilibrer le tourisme en tant qu’outil de développement économique national selon les principes du capital, tout en l’associant à une tentative d’équité sociale à petite échelle.

Considérations finales

63Le "néo-développementalisme" brésilien a créé des mécanismes de gouvernance du tourisme marqués par la logique de coproduction des politiques et de leur mise en œuvre par des agents régionaux/locaux dans le cadre de partenariats public-privé afin d’exécuter le rôle de l’État. Ce modèle impose des outils néolibéraux en offrant l’action facilitatrice de l’État, la marchandisation de la nature et la possibilité pour le capital international de prendre le contrôle des infrastructures et des réseaux stratégiques pour rendre le développement du tourisme viable.

64Cette configuration soulève des questions sur les développements et les changements substantiels induits par ces politiques, dans le sens de la présentation d’une perspective socio-économique inclusive et spatialement distribuée ou du maintien de la nature concentrative de l’activité touristique. La réalité ne fait qu’accentuer la "guerre des lieux" entre les destinations consolidées, qui ont réellement élargi et diversifié leur offre, et les destinations embryonnaires, qui ont émergé comme des "îlots de prospérité" appartenant principalement au capital international qui a inséré une rhétorique double et contradictoire de "développement" en affectant directement la marchandisation de la nature et la création d’infrastructures spatiales publiques.

65Bien que ces prémisses de la croissance touristique apparaissent comme des recettes toutes faites pour le développement régional, voire national, l’implacable "main invisible" du capitalisme néolibéral règne en maître, étendant de nouvelles formes de "développement géographique inégal" par le biais de déréglementations et d’assouplissements successifs, tels que les lois sur l’environnement et la déréglementation du trafic aérien.

66En ce sens, sous les deux gouvernements Lula da Silva (2003-2011), la double perspective du néo-développementalisme et du maintien du néolibéralisme a tissé le profil enchevêtré des programmes et des plans mis en œuvre dans le cadre de l’agenda brésilien du développement. L’orientation stratégique de ces politiques confirme le maintien des hypothèses néolibérales sur le tourisme au Brésil, puisqu’elles maintiennent le statu quo parmi les propriétaires des moyens de production (les entreprises touristiques), tout en soulignant les attentes insatisfaites en matière d’autosuffisance de communautés prétendument durables, qui ont été générées par les initiatives néodéveloppementistes.