Introducción

1El turismo se ha convertido en una fuerza significativa en las sociedades contemporáneas durante el último siglo, adquiriendo un impulso particular en la segunda mitad del mismo (Urry, 1996; Higgins-Desbiolles, 2006; Croes, Ridderstaat y Shapoval, 2020; Pimentel et al., 2023). Este auge coincide con el establecimiento de sociedades posindustriales (Touraine, 1969), marcándolo como un nuevo sector en la economía global y como una práctica social que se expande junto al capitalismo (Harvey, 1992; Cesar-Dachary, 2015; Pimentel, 2022). u crecimiento está impulsado por un conjunto de factores, tales como la aceleración sociocultural, económica y tecnológica (Rosa, 2019), junto con los avances productivos (Paula y Paes, 2021), la división social e internacional del trabajo (César-Dachary, Arnaiz-Burne y César-Arnaiz, 2017), y una creciente demanda de tiempo libre entre los trabajadores (Veal, 2019; Zuzanek, 2020a).

2Para muchos países, el sector turístico es visto como ofreciendo un potencial para fomentar el desarrollo (De Kadt, 1984; Croes et al., 2020; Pimentel et al., 2023). Sin embargo, como se ha señalado anteriormente (Pimentel et al., 2024), existe una contradicción sistémica en el uso del turismo como motor de desarrollo. Por un lado, se percibe como un medio para generar ingresos destinados a fines sociales, tales como la reducción de la pobreza y la creación de empleo. Por otro lado, para atraer turismo, es necesario escalar la producción y adherirse a principios de gestión neoliberal. Esta expansión implica un número creciente de turistas y de todos los actores vinculados a la cadena de suministro turístico, reforzando dichos principios para mantener o aumentar el flujo de turistas.

3Esta dinámica da lugar a un sistema complejo, en el que las interacciones entre los actores configuran y estabilizan los procesos organizacionales e institucionales. Así, surge una especie de “campo” (e.g., Bourdieu), “sistema” (e.g., Luhmann) o “proceso difuso” (e.g., Foucault), en el cual las dinámicas interactivas de los actores en contacto, insertos en una misma situación de copresencia, estructuran y estabilizan progresivamente los procesos organizacionales e institucionales de forma cuasi-autorreferencial (Pimentel, 2012; 2018; 2024). Este sistema cuasi-autorreferencial progresivamente va creando sus propios imperativos, y añadiendo algunos nuevos o modificando los preexistentes, planteando interrogantes sobre la dependencia previa de recursos económicos.

4En un primer momento, esto se debe a la inserción del turismo en una Superestructura Macroeconómica y Política (en adelante, SEMP), como el sistema económico mundial (Amin, 1974; Gunder Frank, 1978; Arrighi, 1994; Wallerstein, 2000), y al establecimiento de una Economía Política del Turismo (en adelante, EPT) (Britton, 1991; Mosedale, 2016; Bianchi, 2018), alineada con la SEMP previa del capitalismo (César Dachary, Arnaiz Burne & Arnaiz-César, 2017), nos ayuda a entender la intrincada interrelación entre el turismo y los marcos económicos más amplios. Al examinar la división internacional del trabajo dentro del turismo, se puede discernir cómo las posiciones y roles de los países en el SMPS, en particular los relacionados con el turismo internacional, modelan profundamente las oportunidades y limitaciones a las que se enfrenta un país (ya sea un sistema nacional turístico o no) dentro del escenario preexistente, donde los recursos y su acceso ya están establecidos.

5En este contexto, la elaboración e implementación de estrategias de desarrollo por parte de los Estados nacionales adquiere una importancia primordial. Es a través de la formulación de políticas públicas que una nación puede recalibrar su posición dentro del orden existente, tanto a nivel nacional como internacional. Sin embargo, las políticas públicas son inherentemente complejas y controvertidas, constituyendo lo que a menudo se denomina un “problema perverso” (Rittel y Webber, 1973; Head, 2022; Pimentel et al., 2024), caracterizado por la asimetría cognitiva y preferencias cargadas de valor hacia soluciones específicas. Por lo tanto, para estimular el desarrollo, un Estado nacional debe enfrentar disparidades internas y externas y utilizar eficazmente sus herramientas de política.

7Los esfuerzos teóricos y metateóricos, como destaca Ritzer (2007), presentan un desafío dentro de este subcampo. Un reto significativo radica en la elaboración de puentes metateóricos que aborden diferentes niveles de análisis y combinen distintos conceptos y enfoques. A pesar de las contribuciones teóricas, los enfoques existentes suelen emplear análisis de un solo nivel, descuidando las complejas interacciones entre diversos sistemas, estructuras y mecanismos que configuran nuestra realidad (Brante, 2001a; 2001b; Vandenberghe, 2013). De este modo, persiste la necesidad de un análisis más integrador y exhaustivo.

9De este modo, en este artículo conceptual desarrollamos un marco analítico integral para examinar la EPT utilizando el caso de Brasil durante los gobiernos del Partido de los Trabajadores (Luís Inácio Lula da Silva 2003-2010 y Dilma Rousseff 2011-2016). Este período marcó un aumento notable en el sector turístico en la historia de Brasil, constituyendo una de las tres épocas de crecimiento significativo en el turismo receptivo (1970-1980; 1990-2000; 2002-2016). Nuestros hallazgos subrayan que el turismo en Brasil experimentó transformaciones profundas tanto cuantitativas como cualitativas durante el período analizado. Sin embargo, el éxito relativo alcanzado, para que se pueda ser repetido y mantenido, sigue anclado en (y, en nuestra visión, debe seguir) una perspectiva de gestión, a fin de atender a los requisitos sistémicos – del sistema turístico y de os suprasistemas en que este se insiere – los cuáles se manifiestan aquí como factores condicionantes de la estructura, instituciones y de la acción social.

I. Orden Neoliberal y Economía Política En/Del Turismo

10Nuestro punto de partida es el orden neoliberal, ampliamente difundido y asumido a nivel mundial como una nueva doxa (Bourdieu, 2001; Harvey, 2005; Brown, 2015). Diversos intelectuales convergen en esta posición. Por ejemplo, Hart y Negri (2000), Boltanski y Chiapello (2009), Pierre Muller (2009) y Brenner (2018), entre otros, muestran, cada uno a su manera, cómo hemos llegado a integrar una economía mundial (Wallerstein, 1974; 2000), generando un “nuevo referente global” (Muller, 1985; 2000; 2009; 2014) que moldea el imaginario colectivo mundial.

11Asumiendo la existencia y el papel de estas macroestructuras (políticas, económicas, sociales, culturales, etc.), resulta necesario comprender cómo funcionan y cómo impactan en nuestras vidas. Cualquier cambio –y, en última instancia, uno estructural, como es el caso de las acciones sociales colectivas e institucionalizadas de los países– debe enfrentarse a esta realidad. Aunque no constituye una condición suficiente (Bhaskar, 2005) para el cambio, la posibilidad del conocimiento (Vandenberghe, 2001) es una condición necesaria (Bhaskar, 2005) para lograr transformaciones con éxito.

15No obstante, existe una tendencia clara hacia un mayor énfasis en el turismo dentro de las agendas nacionales de desarrollo, donde se reconoce cada vez más como una actividad económica significativa y, en ocasiones, estratégica. Por ejemplo, en América Latina, la evidencia empírica muestra a menudo un cambio tangible en el panorama productivo, con naciones que destinan más espacio y recursos para fortalecer este sector (Eddy, 2016; Pimentel, 2017; 2021; 2022). Este fenómeno no es aislado, sino que se reproduce en numerosos países, constituyéndose efectivamente en una tendencia global. Su adopción es más notable en naciones periféricas, principalmente debido a su limitada capacidad de inversión y al menor desembolso de capital que demanda la industria del turismo en comparación con otros sectores.

16Sin embargo, no existe una fórmula única para alcanzar estos objetivos. Dada la dependencia humana del sector turístico; el nivel asimétrico de desarrollo entre los diferentes países; sus necesidades, prioridades y capacidad de acción; así como los factores contextuales (tiempo-espacio) que condicionan las posibilidades de acción, las políticas públicas de turismo son ejemplos emblemáticos de lo que se conocen como “problemas perversos” o “problemas difíciles de resolver” (Rittel y Webber, 1973; Head, 2022; Pimentel et al., 2024) en el ámbito de las políticas públicas. Estos problemas se caracterizan por la falta de conocimiento preciso, la diversidad de enfoques y los distintos valores o prioridades atribuidos al turismo por una variedad de actores, incluidos residentes, turistas, trabajadores, gestores y responsables de la formulación de políticas (Head, 2022, p. 21).

18En las últimas décadas, el paradigma de la EPT se ha vuelto más variado y complejo, reflejando las relaciones sociales multifacéticas del capitalismo. Según Yrigoy (2021), existen tres corrientes conceptuales principales dentro de la economía política del turismo: una enfocada en las regulaciones estatales y la formulación de políticas, arraigada en la escuela francesa de regulación; otra basada en el posmodernismo y el posestructuralismo, particularmente interesada en cuestiones de género e identidad; y el enfoque marxista, centrado en la teoría del valor-trabajo de Marx. A pesar de sus diferencias sustanciales, todos estos enfoques comparten la creencia de que los ámbitos político y económico están intrínsecamente entrelazados. Aunque la escuela de regulación y la política posestructuralista han influido en los estudios de turismo, el término “economía política” en este contexto generalmente se refiere a la Economía Política Marxista, que explica cómo los discursos y representaciones del turismo desvían la atención de las relaciones de poder económico y político en el turismo (Yrigoy, 2021).

19Analizar cómo se generan los ingresos –o, en la terminología marxista, el valor excedente – es el primer paso necesario para comprender la naturaleza del turismo como proceso capitalista. La economía política del turismo debe examinar la naturaleza de los ingresos turísticos para llevar a cabo un análisis crítico del turismo y revelar las desigualdades sociales y contradicciones subyacentes (Yrigoy, 2021). En este contexto, por ejemplo, Bianchi y Man (2020) critican los principios de “crecimiento inclusivo” y “trabajo decente” promovidos por la OMT, ya que esta narrativa ignora el contexto de injusticias estructurales que consolidan desigualdades y reproducen prácticas laborales explotadoras, perpetuando un modelo de desarrollo turístico orientado al crecimiento.

21Además de las dos principales ramas de la economía política clásica y crítica, separadas por una división epistemológica, Mosedale (2011) identifica cuatro enfoques en el estudio de la EP (ver tabla 1).

Tabla 1: Cuatro enfoques en el estudio de la Economía Política

Enfoque	Características principales
Marxismo (economía política marxista)	 Analiza los procesos relacionales de producción, basándose en el materialismo histórico, enfatizando la producción y la materialidad para comprender la historia social y las relaciones de poder, y revela las estructuras del sistema económico.  La estructura del capitalismo es dual (clase trabajadora vs. capitalistas), se basa en tensiones inherentes y en una competencia por recursos escasos.  El sistema capitalista tiende a la inestabilidad y a crisis periódicas de sobreacumulación o sobreproducción. Las formas difusas y fragmentadas de dispersión del capital ayudan al sistema capitalista a adquirir resiliencia.
Teoría de la regulación	 Se enfoca en las relaciones sociales del sistema de producción capitalista y en las respuestas regulatorias a dichos cambios, basado en un marco conceptual cuádruple dado por: a) regímenes de acumulación, b) trayectorias industriales (reflejan cambios en la producción que influyen en la organización laboral y en los regímenes de acumulación); c) modos de regulación, y d) la estructura hegemónica.  La elección del modo de regulación depende de la estrategia política, económica e institucional de un país.
Economía Política Comparada e Internacional	 Analiza la diversidad de sistemas político-económicos, considerando la influencia de los contextos históricos y de dependencia de trayectoria, y examina el impacto de las diferencias institucionales (e.g. ideológicas y estructurales) sobre las economías y la sociedad civil, y sus consecuencias en economías y sociedades.  Se enfoca en las variedades del capitalismo dentro de los estados-nación o regiones, analizando las relaciones entre ellos, moldeadas por la competencia por recursos en la economía capitalista global, mostrando la naturaleza global del capitalismo con enfoque en escalas nacionales e instituciones (nacionalismo metodológico).  Marcos basados en procesos, como las cadenas de productos globales y redes de producción, analizan las conexiones relacionales entre actores diversos en los procesos de producción.
Economía Política Cultural	 Se basa en el “giro cultural” en ciencias sociales, usando la crítica posmoderna y posestructuralista de las prácticas discursivas y manifestación del poder capitalista para cuestionar las perspectivas materialistas tradicionales, destacando las dimensiones culturales (a menudo ignoradas en los análisis tradicionales de la EP) y explorando la compleja interacción entre cultura y economía.  Considera cuatro interpretaciones de la relación cultura-economía: a) la determinación de la cultura por la economía; b) la inserción de los procesos económicos en significados culturales; c) la representación de la economía a través de medios culturales como símbolos, signos y discursos; y d) la producción, circulación y consumo de materiales culturales.  Al integrar significados culturales en análisis materiales, el objetivo es ver cómo los discursos dominantes, influenciados por valores sociales y dinámicas de poder, refuerzan normas sociales y reproducen relaciones de poder dominantes, perpetuando estructuras de dominación existentes.

Fuente: elaboración propia basada en Mosedale (2011, pp. 25-35).

22Para explorar esta cuestión, recurrimos a argumentos y conceptos de los cuatro enfoques de Economía Política (EP) revisados por Mosedale (2014), aunque no de forma sistemática, sino de manera libre y experimental, para construir nuestro marco heurístico. Por ejemplo, de la EP marxista, empleamos la lógica general de distribución asimétrica de recursos y competencia. De la Teoría de la Regulación, consideramos la interacción entre los espacios internacionales y nacionales y cómo las instituciones los gestionan, en particular el Estado por medio de las políticas públicas. De la EP Comparativa e Internacional, tomamos como referencia el marco temporal y cómo la trayectoria de dependencia de una senda (path dependency) puede moldear acciones posteriores. Finalmente, de la EP Cultural, enfocamos en los aspectos culturales, simbólicos y discursivos relacionados con la utilización política de recursos materiales.

23Argumentamos que existe una convergencia de resultados entre los niveles micro, meso y macro, que influye en las posibilidades de acción para agentes individuales, grupos sociales, organizaciones y sistemas sociales. El grado de empoderamiento o restricción en el entorno inmediato de un actor depende de la conjunción favorable de factores en cada nivel. Sin embargo, ni la convergencia de los tres niveles ni las restricciones que enfrenta un actor son suficientes o necesarias, debido a la apertura de la realidad, donde elementos ocultos o no observables pueden influir en el sistema o contrapesarlo (Bhaskar, 2005). No obstante, en ausencia de otros factores, esta convergencia y condicionamiento estructural (Archer, 2000) tienden a orientar el sistema a lo largo de una trayectoria determinada, conocida como dependencia de la trayectoria (path dependency).

24En nuestra propuesta, el primer nivel es el macrosocial, que proporciona un tipo de análisis de “conjuntura” basado en la coyuntura internacional, la cual denota el estado de las fuerzas en un momento dado. A pesar de las relaciones duraderas y factores estructurales (instituciones, mecanismos y relaciones permanentes) a lo largo del tiempo, vemos este análisis principalmente como dinámico (o coyuntural) debido a su escasa estabilidad, la diversidad de actores y el potencial para cambios significativos en un corto período. Empezar en el nivel macrosocial es crucial ya que abarca todos los factores menores dentro de este entorno.

25Así, consideramos como factores principales en esta escala los siguientes: a) la economía mundial (como un sistema), que implica la integración de los países (sistemas nacionales) en el sistema de comercio internacional; b) los regímenes políticos de los Estados nacionales y sus políticas nacionales para asuntos exteriores; c) el repertorio cultural y el imaginario en el sistema internacional en relación con los valores culturales nacionales (incluyendo la religión como un subsistema); y d) la posición relacional en el espacio-tiempo de los Estados nacionales en el marco mundial en un momento determinado, es decir, su posición particular (ubicación) en una área geográfica y las oportunidades temporales abiertas y accesibles en un momento específico de la historia.

26En resumen, basado en una perspectiva de Realismo Crítico (Bhaskar, 2005; Vandenberghe, 2013), centrada en los niveles de realidad y el problema de la escala (Brante, 2001a, 2001b), sostenemos que una convergencia de factores – sean ellos positivos o negativos – en distintos niveles (micro, meso y macro) (Brante, 2001; Ritzer, 2007), permitirá y creará condiciones para la acción, tanto individual como colectiva (Pimentel, 2012; 2024), habilitándola o restringiéndola (Archer, 2001), dentro de un sistema de relaciones preexistente, que puede ser reproducido o reformulado, pero que crean limitaciones y selectividades (Jessop, 2005) cuanto a las posibilidades de juicio, elección, toma de decisiones e implementación (Pimentel, 2012). Por ejemplo, la convergencia de factores positivos en diferentes niveles (micro, meso y macro) permitirá y creará condiciones que empoderan la acción, ya sea individual o colectiva, mientras que una convergencia de circunstancias negativas limitará la capacidad de acción (Pimentel, 2024).

II. La Economía Política del Turismo durante los Gobiernos del Partido de los Trabajadores (Luís Inácio Lula da Silva 2003-2010 y Dilma Rousseff 2011-2016*11)

A. El Modelo Analítico

28Esta posición marginal es aún más notable al considerar el contexto de América del Sur, donde Brasil recibe menos o el mismo número de turistas que países más pequeños, como Argentina y Chile, respectivamente (Figura 2). Por un lado, esta posición geográfica estructural, “lejana” de los mayores centros emisores de turismo, dificulta un aumento significativo, ya que la distancia, como señalaron McKercher, Chan y Lam (2008), impacta directamente en los movimientos turísticos, representando el 80% de los desplazamientos totales una relación de 1.000 km entre las áreas emisoras y receptoras. Además, esto también afecta el precio, el cual influye directamente en la distribución del flujo turístico (Rabahy, 2019), así como el largo tiempo involucrado en este tipo de desplazamiento, que exige un viaje más planificado y/o estruturado (y, a su vez, reduce considerablemente el número de viajes de corta estadía y/o compras impulsivas), impactando también en los procesos psicológicos –intención, percepción, decisión y pos-reflexión– de compra (Kah, Lee y Lee, 2016; Cheng, He, Wen y Su, 2024).

29Por otro lado, es importante notar que el nivel de actividad turística entre países está estrechamente ligado al nivel de intercambio económico entre ellos. Así, el flujo turístico tiende a ser más intenso entre las regiones geográficamente próximas, así como entre las (históricamente) que ya tienen un flujo comercial alto. En este sentido, debido a que la economía de Brasil, en el período analizado, se clasificaba como la 5.ª más grande del mundo, un flujo incremental adicional podría lograrse eventualmente si el país liderara los intercambios comerciales a nivel global.

30Al considerar el papel del país en (ii) la política internacional y los programas nacionales, las tensiones entre los objetivos del gobierno relacionados con iniciativas sociales, preocupaciones externas y la reanudación del desarrollo, por un lado, y el énfasis ortodoxo en el control de la inflación, que destina los superávits comerciales y fiscales al servicio de intereses y deuda, constituyeran una dimensión significativa del gobierno de Lula, como señala Martins (2007). Cabe destacar que el gobierno de Lula mantuvo los objetivos tradicionales en las políticas de turismo que prevalecían desde la década de 1930, centrados principalmente en atraer turistas y generar ingresos (Pimentel y Pimentel, 2011). Sin embargo, también incorporó nuevas prioridades, como el énfasis en la calidad y la competitividad. Los resultados esperados incluían el desarrollo del turismo interno y un aumento en la llegada de turistas internacionales. No obstante, se puso un énfasis clave en mejorar la competitividad del sector, tanto a nivel nacional como internacional. Esto se buscaba lograr mediante el incremento de la calidad, la productividad y la sostenibilidad en el sector turístico (Pimentel y Pimentel, 2011; Pimentel et al., 2011; Pimentel y Pimentel, 2018).

31En 2003, con la creación del Ministerio de Turismo, se observó un cambio notable en la integración de criterios de sostenibilidad en la formulación y evaluación de la política nacional de turismo. Esto marcó una transformación significativa en el enfoque del gobierno hacia el turismo. Además, al comparar las inversiones directas en turismo con el gobierno de FHC, hubo un aumento sustancial del 466,6% durante este período (Pimentel et al., 2011; Pimentel y Pimentel, 2018).

32Podemos afirmar con certeza que, durante este período, el turismo se convirtió en una estrategia geopolítica central, no solo para el sector en sí, sino también para la economía y la diplomacia del gobierno de Lula. Esto se debió a que el número de llegadas internacionales aumentó significativamente, pasando de 4,1 millones en 2003 a 6,5 millones en 2016 (un incremento del 60%). En el primer mandato del presidente Lula hubo un rápido aumento en el primer año (alrededor del 30%), seguido de una estabilización relativa en torno a los 5 millones de turistas internacionales por año, que se mantuvo durante su segundo mandato, con un crecimiento más lento, progresivo, sostenido y bien distribuido a lo largo de todo el período, alcanzando un aumento adicional de alrededor del 36% en relación con el mandato anterior (ver Figura 3). Además, el turismo regresó como una estrategia de “poder blando” para la diplomacia. Así, la “marca” Brasil no se promociona solo como un país paradisíaco, sino como nuevo ejemplo de progreso capaz de conciliar los imperativos económicos con los requisitos sociales y ambientales. En suma, se lo pasa a proyectar también como un estilo de vida, en términos de cultura, diversidad, apertura y alegría. A nivel interno, se lanzaron dos planes nacionales en este período (Pimentel et al., 2024).

33A pesar de ello, se observa una inclusión progresiva de diversos actores en el sector turístico. Una señal de este cambio de patrón se manifestó en la modificación de la política nacional, pasando del Programa Nacional de Municipalización del Turismo al Programa Nacional de Regionalización del Turismo, basado en clusters regionales de municipios turísticos. Esta política promueve la asociación entre municipios y establece mecanismos como los comités municipales de turismo. Aquí, por primera vez, el número de Actos Normativos de Turismo (ANT) alcanza 1.000 por año durante el gobierno del presidente Lula y supera los 2.000 ANT en el gobierno de la presidenta Dilma (ver Figura 4) (Pimentel et al., 2024). Durante esta era de gobernanza progresiva, caracterizada por una mayor intervención estatal, el turismo emergió como un foco estratégico deliberado, alcanzando su punto más alto en la administración pública federal, tanto en términos de TNA como de inversiones públicas. En suma, la agenda nacional de turismo en este período fue positiva y progresiva, asumiendo el gobierno un rol importante en el proceso, creando condiciones que facilitaron la expansión del sector turístico y un cambio cualitativo (Pimentel et al., 2011; Pimentel y Pimentel, 2018).

34Come the 1990s, ecotourism took the spotlight, aiming to diversify Brazil’s image beyond carnival and soccer, as main tourist attractions. By the decade’s end, Embratur shifted away from using sensual imagery of women in promotional materials, coinciding with a notable increase in international arrivals. From the 2000s onward, the focus shifted to promoting Brazil’s cultural and natural diversity (Kajihara, 2010), although international arrivals have gradually increased in a slower way.

35En paralelo a la agenda nacional, lograr una imagen internacional positiva se convierte en un objetivo crucial, vinculado usualmente a (iii) el poder blando, liderazgo cultural e imaginario positivo. Desde su creación en 1966, Embratur ha liderado la promoción de Brasil en los mercados globales. Sin embargo, su narrativa promocional ha evolucionado con el tiempo. En la década de 1970, el enfoque estaba en Río de Janeiro y el carnaval brasileño, presentando una imagen femenina en el material publicitario (Kajihara, 2010). En los años 80, se popularizó una representación sexualizada de la mujer brasileña junto al fútbol, destacando a Pelé como Embajador de Turismo de Brasil. Enfocándose en los mercados estadounidense y europeo, comenzaron extensos proyectos hoteleros en la costa noreste. En la década de 1990, el ecoturismo se convirtió en el eje principal, con el fin de diversificar la imagen de Brasil más allá del carnaval y el fútbol. Asimismo, en finales de esa década, Embratur dejó de utilizar imágenes sensuales de mujeres en sus materiales promocionales, coincidiendo con un cambio más general, en la mentalidad de la época, hacia una visión más políticamente correcta que reconocia y denunciaba las formas de opresión y dominación masculina (Bourdieu, 1990). En este contexto se verificó también un aumento notable en las llegadas internacionales, lo que, en nuestro juicio está todavía más relacionado con los efectos de los factores macroestructurales de ajuste económico introducidos por el “Plan Real” en la economía brasileña, en 1994. Desde los años 2000, el enfoque cambió hacia la promoción de la diversidad cultural y natural de Brasil (Kajihara, 2010), aunque las llegadas internacionales aumentaron gradualmente de manera más lenta.

36En los últimos años, se puede identificar una transformación en el tipo de imagen proyectada por el gobierno federal brasileño hacia el mercado turístico internacional. Definitivamente, este cambio dejó atrás una imagen centrada en la promoción de la mujer brasileña como “atractivo turístico”, pasando por otros símbolos de identidad nacional como el samba y el fútbol, y progresivamente extendiéndose a otros elementos del repertorio de identidad nacional, como los bosques y paisajes naturales distintivos. A raíz de este proceso “evolutivo”, se puede afirmar que ha habido una alineación progresiva con lo que se considera políticamente correcto según el discurso global occidental (por ejemplo, reemplazando el uso de la imagen femenina como un “recurso” explotable, algo común en los años 70 y 80, pero que comenzó a considerarse como un discurso sexista y opresivo hacia el género a partir de los años 90).

37Además, este cambio también refleja transformaciones en el imaginario social, resultado de percepciones (internas y externas) de la identidad nacional en un tono más positivo. Zerbielli (2016), por ejemplo, destaca cómo esta reconfiguración hacia una percepción social positiva fue respaldada por mejoras significativas en el nivel de vida de la población brasileña durante el período analizado. Asimismo, eventos de gran envergadura, como el Mundial de Fútbol de 2014 y los Juegos Olímpicos de 2016, contribuyeron a una recalibración eventual de la percepción externa del país en una dirección más positiva. Esto fue facilitado por la intensa presencia de Brasil en diversos espacios—académico-científicos (Hartmann, 2014), crecimiento económico (The Economist, 2009; Kliass, 2012), desarrollo social (Neri, 2019; Ferreira et al., 2013), liderazgo regional e influencia internacional (Kliass, 2012; Council on Foreign Relations, n.d.[2022]; Leahy, 2011)—reposicionando a Brasil en el escenario global (World Bank Group, 2017) con un aumento en capital geopolítico y liderazgo emergente en términos de poder blando. Se estima que este aumento de visibilidad también resultó en una mayor exposición en medios internacionales y, hasta cierto punto, en un incremento del volumen de llegadas turísticas internacionales. No obstante, una medición exacta de esta relación aún está por ser explorada en mayor profundidad.

III. Restricciones temporales y espaciales, ventanas de oportunidad y trayectorias de dependencia de trayectoria

38Al examinar el caso de Brasil durante el período mencionado, es evidente que limitaciones estructurales temporales y espaciales, como su posición geográfica, junto con el momento de la aparición de Brasil en la industria turística, se alinean con períodos macroeconómicos importantes de expansión de capital y la creciente demanda internacional de turismo (da Silva, 2016). Por ejemplo, a finales de los años 90, el turismo internacional experimentó un notable aumento debido a la liberalización del mercado brasileño a principios de la década y a los ajustes macroeconómicos tras la introducción de su nueva moneda, el REAL (Bresser-Pereira, 1994; Ianoni, 2009; Resende et al., 2018).

39A lo largo de los años 2000, en medio de una economía global relativamente libre de crisis, Brasil expandió significativamente sus exportaciones. Este contexto macroeconómico estructural favorable (Dedecca, Trovão y Souza, 2014), junto con una gobernanza progresista bajo los presidentes Lula (2003-2006 y 2007-2010), dio lugar a la implementación de diversas estrategias para fortalecer la presencia de Brasil en los mercados internacionales (Oliveira, 2015), incluyendo el turismo, junto con políticas sociales sólidas que facilitaron la inclusión de una gran parte de la población en el mercado consumidor, fomentando así el surgimiento de una “nueva clase media” (Carta Capital, 2008), y culminando en importantes cambios sociales (Pochmann, 2011).

40Así, surgen ventanas de oportunidad a partir del aprovechamiento de contextos favorables para crear nuevas perspectivas sociales y económicas. Sin embargo, los cambios estructurales requieren tiempo y son difíciles de lograr en un corto período; así, la trayectoria de dependencia de trayectoria, vinculada a procesos incompletos como la industrialización y la urbanización, y dependencia externa, fue interrumpida por la importante crisis inmobiliaria de 2008, cuyos impactos en Brasil se harían evidentes en la década siguiente. La caída en el valor de las materias primas (la columna vertebral de la economía brasileña) y el valor relativamente alto de la moneda brasileña dificultaron la continuación de agendas intervencionistas, marcando el inicio de una nueva era en la década de 2010 (da Silva, 2016).

Tabla 2. Cuadro síntesis del argumento combinando la posición del país, acciones nacionales, soft power y ventanas de oportunidad, en el contexto turístico y en el nacional (2003-2016).

Categorías / Niveles	Turismo	Contexto General
Contexto y Resultados (coyuntura)	 Gran aumento del turismo receptivo de 4 a 6,8 millones (alrededor del 70%).  Reconfiguración positiva de la imagen externa de Brasil (diversificación y valoración positiva).  Expansión del campo organizacional del sector turístico y generación de empleo.	 Brasil se convirtió en la quinta economía más grande del mundo.  El crecimiento económico llevó a la expansión del mercado interno (36 millones de personas salieron de la pobreza y otros 45 millones se incorporaron a la clase media)
Restricciones Temporales y Espaciales, Ventanas de Oportunidad y Dependencia de la Trayectoria	 Crecimiento del turismo alineado con la expansión macroeconómica global y el aumento de la demanda internacional.  Las políticas gubernamentales permitieron la expansión del sector turístico, aunque las limitaciones geográficas y estructurales restringieron un crecimiento rápido.	 Crecimiento económico impulsado por el alza de los precios globales de las materias primas entre 2003 y 2008.  Después de 2008, Brasil enfrentó desafíos debido a la crisis financiera global y la caída en el mercado de materias primas, impactando las metas de desarrollo a largo plazo.
Soft power, liderazgo cultural e imaginario positivo	 La imagen de Brasil en el exterior se diversificó: de un país de carnaval y fútbol a una identidad cultural y ecológica más compleja.  Eventos como la Copa Mundial de 2014 y los Juegos Olímpicos de 2016 aumentaron la visibilidad internacional y la identidad nacional positiva.	 Imagen y reputación positivas en el escenario internacional como un jugador líder.  Estrategia de soft power reforzada por el creciente papel de Brasil en la diplomacia global.  Brasil desempeñó un papel influyente en el grupo BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) y en el liderazgo regional en América del Sur
Política internacional y programas nacionales	 Creación del Ministerio de Turismo en 2003.  Incremento del 466,6% en la inversión en turismo respecto a la administración anterior.  Aumento en los Actos Normativos de Turismo (16.343 ANT, 60% de todos en la historia).  Las políticas nacionales de turismo enfatizaron la sostenibilidad, la calidad y la competitividad.	 Gobernanza progresista bajo el Partido de los Trabajadores, que aumentó la inclusión social y redujo la desigualdad.  Brasil asumió un rol de liderazgo en política internacional a través de su participación activa en organizaciones multilaterales y nuevos acuerdos comerciales, lo mismo se produce internamente con políticas asertivas para el sector.
Posición del país en el escenario económico internacional	 A pesar del crecimiento, la cuota de mercado global de Brasil en turismo siguió siendo modesta, con números de turistas superiores en países como Argentina, Uruguay y Chile.  Brasil aprovechó el crecimiento económico para aumentar los flujos turísticos internacionales.	 El auge económico de Brasil fue apoyado por la alta demanda global de materias primas y las condiciones de mercado global favorables hasta que la crisis financiera de 2008 afectó las trayectorias de crecimiento. Asimismo, los efectos de la crisis se hacen sentir de manera relativamente más branda en el país y en el sector.

Fuente: Elaboración propia.

41La interacción entre la posición de un país en el escenario económico internacional, su política internacional y sus programas nacionales, su poder blando y liderazgo cultural, y las restricciones temporales y espaciales que enfrenta, conforma un marco fundamental para comprender sus resultados de desarrollo. Estos factores no operan de manera aislada, sino en un proceso dinámico e interdependiente que moldea las condiciones para la acción. La posición del país en el orden económico global establece los límites y oportunidades estructurales fundamentales, influyendo en la efectividad de las políticas nacionales y estrategias internacionales subsecuentes. Los programas nacionales y las acciones políticas, diseñados para responder tanto a las necesidades internas como a las presiones externas, aprovechan esta posición para crear un entorno más favorable para el desarrollo. No obstante, el grado de éxito depende de la medida en que estas políticas se alineen con las dinámicas globales y los objetivos nacionales.

42El poder blando y el liderazgo cultural actúan como mecanismos de refuerzo, proyectando la imagen y los valores de un país para fortalecer su posición dentro de la comunidad internacional. Esto contribuye a la percepción y recepción de los esfuerzos del país en el escenario global, lo cual, a su vez, puede fortalecer o debilitar las iniciativas políticas y económicas. Las restricciones temporales y espaciales, en una situación dada (momento de acción), como el momento histórico y la ubicación geográfica, introducen una mayor variabilidad, actuando a menudo como factores mediadores que moderan el impacto de los programas nacionales y los esfuerzos de poder blando. Estas restricciones pueden acelerar o desacelerar el progreso según la capacidad de un país para adaptarse a las condiciones globales y locales cambiantes, y también pueden ser selectivas en cuanto a la información, las elecciones y las acciones posibles en un momento determinado (ver figura 6).

43Este análisis puede llevarse a cabo en diferentes escalas temporales y espaciales, como factores estructurales creados, institucionalizados y mantenidos a lo largo de largos períodos (estructurales); factores de mediano plazo (factores coyunturales), que se refieren al tiempo necesario para establecer un orden provisorio y rutinizarlo; y, finalmente, la escala temporal corta (factores situacionales), que alude a acciones momentáneas o episódicas tomadas en un momento específico.

44Por ejemplo, Brasil, durante el período 2003-2016, ilustra cómo estos factores interactúan en un proceso dinámico. En primer lugar, la posición relativamente modesta de Brasil en el mercado turístico global, limitada por factores geográficos y económicos, estableció una base estructural que limitó su capacidad para escalar rápidamente la actividad turística. Esta posición inicial constituye un factor de condicionamiento estructural porque excluye algunas alternativas y modera las posibilidades existentes. Así, en el mejor de los escenarios, programas nacionales proactivos, como el establecimiento del Ministerio de Turismo y un notable aumento en la inversión pública, aprovecharon la voluntad política y el crecimiento económico para estimular la expansión del sector.

46Con un entorno macrosocial predominantemente favorable durante la mayor parte del período analizado, combinado con acciones proactivas del gobierno federal y elementos simbólicos positivos que reforzaron las acciones previas y que condujeron a un aumento considerable en el número de turistas internacionales, el resultado económico, sin embargo, fue negativo. Entonces, ¿podría imaginarse cuán peor habría sido si las condiciones macroeconómicas, la falta de un gobierno comprometido y sus políticas, y una imagen negativa hubieran estado presentes?

47En resumen, la alineación positiva de iniciativas políticas y estrategias de poder blando compensó marginalmente las limitaciones estructurales para generar resultados favorables, aunque limitados. En última instancia, el éxito o fracaso de estos esfuerzos depende de la combinación específica de estos factores. Una mezcla más favorable de posicionamiento económico, estrategia política y poder blando podría conducir a resultados aún más sólidos, mientras que cambios negativos en cualquiera de estos ámbitos podrían obstaculizar el progreso y limitar los beneficios a largo plazo. Así, cada fase o “ronda” de acción es moldeada por los poderes causales de los factores precedentes, estructurando las condiciones para futuras oportunidades o desafíos. En el caso de Brasil, incluso teniendo una confluencia positiva de factores, el resultado económico fue negativo, lo cual nos lleva a cuestionar el rol, propósito y verdadero significado del turismo en términos de desarrollo.

Conclusiones y Recomendaciones

48Los estudios sobre la Economía Política del Turismo (EPT) son escasos, fragmentados y emplean diferentes marcos y perspectivas para analizar cómo el turismo ha sido utilizado social y políticamente. Este trabajo intentó desarrollar un marco comprehensivo para abordar el fenómeno de forma más integral y cohesionada, incorporando diferentes tipos de objetos, en diferentes niveles de la realidad, con el fin de entender la economía política del turismo, sus condiciones, morfología y contradicciones.

49En este artículo conceptual tomamos como ejemplo el caso de Brasil, enfocándonos en los gobiernos del Partido de los Trabajadores (Luís Inácio Lula da Silva 2003-2010 y Dilma Rousseff 2011-2016), identificado previamente por Pimentel et al. (2024) como uno de los períodos más importantes en la agenda nacional de turismo de Brasil. En este contexto, utilizamos datos secundarios disponibles para ilustrar la tesis defendida aquí de que los factores estructurales de larga duración (nivel macro) crean una base sobre la cual puede existir un conjunto de combinaciones posibles (nivel meso) en el que las organizaciones interactúan, moldean su entorno, establecen estándares e institucionalizan un campo. Este trabajo se centró en los aspectos relacionados con los factores macroestructurales que reflejan cómo el Estado brasileño usó el turismo en los primeros 16 años del siglo XXI.

50La convergencia de estos factores—sean positivos, intermedios o principalmente negativos—influye directamente en los resultados empíricos específicos observados en la realidad. Las combinaciones positivas tienden a crear condiciones de empoderamiento para la acción, generando resultados más favorables, mientras que las combinaciones negativas o intermedias pueden introducir obstáculos que limitan el progreso. Los resultados alcanzados en un momento dado son, por lo tanto, producto de la efectividad con la que estos elementos se alinean e interactúan, con cada “ronda” de acción condicionada por las configuraciones previas y sus poderes causales. Los resultados, en consecuencia, reflejan la influencia acumulada de estos factores interrelacionados, que modelan las posibilidades futuras de desarrollo.

51El modelo presentado aquí se compone de las siguientes capas y categorías. En términos de factores macroeconómicos, sociales y políticos, observamos que Brasil alcanzó el puesto de la quinta economía mundial en los años 2000 y su economía nacional experimentó cambios al sacar a 35 millones de personas de la pobreza y a incluir a otros 45 millones en la clase media, en el empleo formal y el consumo (Neri, 2008; 2019; Souza, 2018). Además, el papel de Brasil en el liderazgo político internacional en este período también contribuyó a su promoción, aumentando su influencia en otros países, nuevos acuerdos comerciales, etc. Todas estas acciones impactaron en el poder blando, el liderazgo cultural y la imagen positiva que Brasil construyó en los años 2000. Esta “agenda positiva” también se reflejó en la imagen de Brasil en el exterior y en el número de turistas internacionales que recibió el país (que alcanzó por primera vez los 8 millones en un año). Estos procesos macroestructurales estaban eliminando obstáculos que persistieron durante siglos. La relativa ausencia de crisis y la agenda política progresista conformaron una combinación positiva de limitaciones espacio-temporales y ventanas de oportunidad en el caso analizado.

52Sin embargo, el breve período de una década y media no fue suficiente para revertir completamente la trayectoria de dependencia de la trayectoria basada en procesos incompletos (que nuevamente fueron interrumpidos por la crisis global de 2008), lo que empezó a revertir las condiciones básicas de acción para las acciones gubernamentales posteriores, sus elecciones y resultados. Este nuevo punto de inflexión mostraría sus efectos en la segunda mitad de la década de 2010. Además, aunque la confluencia positiva de las categorías analizadas permitió importantes resultados —desde un aumento del 60% en el turismo receptivo hasta la diversificación de la imagen internacional de Brasil— que cambiaron la morfología y estructura del turismo en Brasil, su importancia real, sus efectos y sus posibilidades de impulsar el desarrollo nacional (centrándose en el turismo receptivo) son cuestionables.

53Esta contradicción puede explicarse, según nuestro marco interpretativo, como una transformación derivada de la alineación positiva de factores macrosociales, como la ausencia de crisis, junto con una expansión económica internacional impulsada por la demanda y una estrategia nacional progresista, aunque orientada al turismo receptivo. Sin embargo, a pesar del éxito relativo experimentado, estos resultados positivos están vinculados a la profunda adopción de prácticas gerenciales y formas neoliberales de utilizar el turismo.

54Como demuestran Lapointe et al. (2018), al aplicar el análisis del Imperio de Hardt y Negri a los estudios de turismo, a través de las tres fases—integración, diversificación y procesos de gestión—es posible observar que los resultados relativamente positivos en Brasil representan una adopción normativa de la agenda neoliberal. Así, para tener éxito, cuanto más se alinea uno con la doxa y las reglas del juego, más elegible se vuelve para recibir recompensas del sistema. Sin embargo, este episodio de éxito relativo es tal solo cuando se analiza unilateralmente, basado en el turismo receptivo. Al considerar el turismo emisor, se hace aún más evidente la fragilidad del modelo de gestión. En este punto, surge una pregunta: ¿es posible tener éxito al adherirse a las reglas del juego y al mismo tiempo desafiarlas?

55Asimismo, si bien las políticas de turismo de la época en Brasil condujeron a un resultado positivo en términos de flujo turístico e incrementaron la influencia política a nivel global, a nivel subnacional el desarrollo de las políticas turísticas fue recibido de forma desigual, alineando la cultura con el mercado turístico global y dejando fuera a algunos actores, mientras favorecía expresiones culturales “competitivas” en el mercado global, como el samba o el fútbol. Esto generó una jerarquización del espacio subnacional a través de la compatibilidad del lugar y la cultura con el alcance global del mercado turístico.

56Como señalan Pimentel et al. (2024, p. 165):

Subyace a esta situación una contradicción sistémica. Utilizar el turismo como herramienta de desarrollo requiere “hacerlo funcionar” mediante la ganancia de eficiencia y escalabilidad. Esto exige adherirse a la doxa, a las normas establecidas y a las reglas del juego, lo cual implica integrarse al mercado, atraer turismo de masas y expandir y diversificar su campo organizacional. Al hacerlo, se crea y expande una red difusa de actores e intereses que, al entrar en el juego en un determinado momento, se vuelven dependientes de esta estructura y de sus condiciones para mantenerse. Una vez establecida, esta estructura se vuelve dependiente de estas mismas condiciones económicas (consumo masivo y dependencia de mercados extranjeros). Esta situación conduce a una predominancia de fuerzas resultantes en la tendencia inercial de mantener la dirección y el movimiento del campo de acuerdo con la doxa que lo guía, lo cual, a su vez, reduce progresivamente la posibilidad de hacerlo de otra manera. En resumen, para que el turismo sea un pasaporte para el desarrollo, debe hacerlo funcionar, y cuanto más “funciona” bien dentro del sistema capitalista, más depende de estas estructuras macroeconómicas y más difícil se vuelve utilizarlo de otra manera (por ejemplo, con un propósito social).

57Estudios futuros podrían explorar la existencia de un punto de inflexión en cada categoría propuesta, la transición entre ellas, así como la diferencia de peso para cada fase. Serían bienvenidos estudios empíricos que permitan probar, revisar y eventualmente añadir nuevas categorías a este modelo inicial, propedéutico y heurístico, ya sea usando otros períodos en el caso de Brasil o aplicando el marco propuesto a otras regiones (por ejemplo, América del Norte, Europa, Asia, etc.) y escalas (países, estados, regiones y ciudades).