• 1 ^. À l’origine l’Open Governement s’est développé aux États-Unis, sous l’impulsion de la présidence (...)

2Depuis 2013, on assiste notamment à l’essor du « gouvernement ouvert », un schéma de gouvernance qui propose de mobiliser les technologies numériques pour réorganiser l’action publique autour de trois piliers : la participation des citoyens, la collaboration entre les administrations et la transparence de l’action publique1. Dans cette démarche, la « société civile » (on verra toute l’ambiguïté que recouvre ce terme) est mobilisée pour apporter son expertise via des plateformes numériques, tandis que l’administration est censée se réorganiser autour des « méthodes agiles », issues de l’univers des start-ups et de l’économie numérique et via une stratégie d’ouverture des données (open data) pour rendre l’action publique plus transparente et plus efficace.

• 2 Citation extraite du site : http://www.gouvernement.fr/action/pour-une-republique-numerique, au suj (...)
• 3 ^. En termes de coût, la plateforme a été développée par le prestataire Cap Collectif, également dév (...)

3Parmi les expérimentations récentes de gouvernance « ouverte », la consultation sur la loi dite « République numérique » (LRN) a suscité un attrait particulier par son originalité et son articulation directe à un projet législatif (Alexis et al., 2017). En septembre 2015, à la suite d’une pré-consultation du Conseil National du Numérique, la secrétaire d’État au numérique Axelle Lemaire annonce la tenue d’une consultation de trois semaines sur un texte de loi visant « à favoriser l’ouverture et la circulation des données et du savoir, à garantir un environnement numérique ouvert et respectueux de la vie privée des internautes et à faciliter l’accès des citoyens au numérique. »² Cette consultation, organisée sur une plateforme en ligne développée par Cap Collectif3, marque une rupture importante avec les projets antérieurs d’e-gouvernement proposés en France, aussi bien en termes de design, c’est-à-dire de conception de la plateforme consultative (nouvelles formes de collaboration autour de l’écriture d’un texte législatif), d’usages (31 000 participants actifs, 8 500 contributions et 147 000 votes) que d’impacts sur la décision (cinq articles nouveaux directement inspirés par les propositions des internautes et 90 modifications aux articles du projet de loi initial).

• 4 ^. Message tiré du communiqué de presse du projet de loi pour une République numérique : http://prox (...)
• 5 ^. Slogan présent sur le site de la consultation : https://www.republique-numerique.fr.
• 6 ^. Entretien mené avec Bertrand Pailhès, directeur du cabinet le 9 juin 2017
• 7 ^. Cette expression met en évidence le flou de la définition du participant que se font les acteurs (...)

8Pour Axelle Lemaire, la consultation avait pour mission « de repenser le rapport du citoyen à la chose publique »⁴, en invitant chacun à contribuer au texte législatif pour l’enrichir et le perfectionner. L’appel à participation était large et indifférencié, comme en témoigne son slogan « Écrivons ensemble la loi numérique #contribuez »⁵, s’adressant à un public de citoyens ordinaires, ou, comme nous l’a expliqué Bertrand Pailhès, directeur du cabinet d’Axelle Lemaire pendant la consultation République numérique6, à un hypothétique7 « citoyen lambda ». La mobilisation de « citoyens ordinaires » est une difficulté récurrente des consultations en ligne (Badouard, 2012), face à des groupes d’intérêt bénéficiant des ressources dédiées à ces formes de participation. La plateforme LRN prend le parti de s’adresser autant aux organisations de la société civile, entreprises et agences publiques qu’aux « simples » citoyens.

• 9 Entretien mené avec Vincent Reverdy, contributeur de la plate-forme, le 20 octobre 2017.

12Vincent Reverdy, l’un des participants les plus actifs, avec 175 contributions, explique que, pour lui, le degré de publicisation de son identité est corrélé à la proximité avec le sujet : « J’ai tout laissé public et (que) j’ai mis mon vrai nom. [...]. Je n’ai eu aucun problème avec le fait de laisser mon identité publique. Encore une fois, je pense que quelqu’un qui a un avis extrêmement construit sur la question, s’il y a une discussion qui s’instaure, cette personne-là va être prête à répondre, car elle aura bien réfléchi à la question. Je peux comprendre que quelqu’un pour qui c’est un sujet comme un autre soit un peu plus distant avec cela et prenne le parti de l’anonymisation de ses données personnelles. »9

• 10 Les données extractibles du site permettent de revenir uniquement aux fiches des contributeurs d’ar (...)
• 11 Nous n’avons pas les données qui permettraient de mesurer la part respective des anonymes chez les (...)

13Cette présentation extensive, comprenant une photo et renvoyant vers son profil LinkedIn, apparaît pourtant minoritaire chez les personnes les plus impliquées dans la consultation. Sur les soixante-dix contributeurs les plus actifs, près de 60 % indiquent leurs nom et prénom et moins d’un quart détaillent leurs parcours10. Contrairement à ce qu’avance Vincent Reverdy, qui met en avant la question de l’expertise et de la compétence à débattre et à défendre un point de vue, ceux qui se contentent de voter ont davantage tendance à donner leurs nom et prénom que les contributeurs les plus actifs11, encore ne sait-on pas s’il s’agit des véritables noms de la personne ou d’un pseudonyme.

• 12 Entretien mené avec Jeanne Varasco, contributrice, le 11 octobres 2017.
• 13 Entretien mené avec Jeanne Varasco, contributrice, le 11 octobre 2017.

14Les raisons de masquer son identité sont sans doute variables et pas uniquement liées à la proximité avec le débat. Jeanne Varasco, la contributrice la plus active avec 325 contributions, une femme de 53 ans au chômage, originaire du Doubs a ainsi utilisé un pseudo pour des raisons qui n’ont rien à voir avec la consultation : « Suite à du harcèlement, je ne navigue sur la Toile qu’avec un pseudo "Jeanne Varasco", non pas pour me cacher, mais pour ne pas être retrouvée par ma harceleuse. Je suis pour les pseudos qui n’ont rien à voir avec le darknet utilisé par les terroristes et qui peuvent aisément être pistés par la police si nécessaire. Je ne suis pas double, mais unique, quelle que soit mon identité. » Jeanne Varasco se présente à la consultation République numérique : « Passionnée de l’histoire de Franche-Comté et des sciences, j’aime aider les personnes qui ont du mal avec les outils merveilleux que sont les TIC. »12 Elle a aussi participé à la première consultation organisée par le CNNum de manière plus étoffée : « J’ai 53 ans, je suis issue du milieu scientifique, j’ai suivi Internet depuis le début. L’opportunité de participer à la consultation du CNNum, puis par la secrétaire d’État au numérique sur les lois du numérique m’est apparue comme une évidence. Je me suis ainsi retrouvée à être la citoyenne qui a le plus contribué à cette dernière. J’ai suivi toutes les commissions et l’élaboration de la loi sur les sites de l’Assemblée nationale et du Sénat et me suis rendue compte que nos élus faisaient du bon travail, avec parfois des séances marathon. Je crois absolument en l’expertise collective et citoyenne. »13

• 14 Entretien réalisé avec Bertrand Pailhès, directeur du cabinet d’Axelle Lemaire, le 9 juin 2017.

21L’instauration de ce module de vote a été mûrement réfléchie, comme l’atteste le directeur du cabinet Bertrand Pailhès14 : « Cap Collectif nous avait posé la question des votes. On avait hésité et finalement, on est plutôt tous pour. »

• 15 Entretien réalisé avec Bertrand Pailhès, directeur du cabinet d’Axelle Lemaire, le 9 juin 2017.

22Pour Cap Collectif, le prestataire de la plateforme, l’enjeu était justement d’associer à la pratique traditionnelle du débat des modules de vote, qui ne viendraient pas seulement compléter, mais aussi hiérarchiser les propositions. À l’époque, les membres du cabinet et le conseiller du Premier ministre, n’étaient pas convaincus de la nécessité d’un vote. Aussi, selon Bertrand Pailhès, « L’argument initial était que faire la loi ne peut s’apparenter à des « like ». L’interaction démocratique ne peut pas se limiter au clic sur un bouton. Ce que nous avait dit Cap Collectif, et qui s’est révélé par ailleurs être vrai, c’est que les gens votent pour et ils s’expriment contre. Donc si vous prenez les votes, ils sont tous à plus de 80 % de votes favorables, sauf quatre ou cinq articles. Les gens, lorsqu’ils adhèrent, ils voient moins le besoin d’expliquer pourquoi ils adhèrent. Lorsqu’ils ne sont pas d’accord, ils vont essayer de convaincre. Cela nous a beaucoup servi ensuite pour légitimer le processus de loi en disant : « Il y a en moyenne 89 % des articles proposés qui sont soutenus par plusieurs milliers de personnes. »15

• 16 Entretien mené avec le Secrétaire général du CNNum, Yann Bonnet, le 12 septembre 2017.

23Le vote est donc présenté comme apportant une légitimité par rapport aux institutions, puisqu’il incarne les avis du public et l’adhésion au texte. Pourtant, le secrétaire général du CNNum, Yann Bonnet, doute de ces modules de vote et craint qu’ils ne soient surtout un moyen de pression à disposition des lobbies. « Moi, tout ce qui est des votes, je n’y crois pas trop. On l’a laissé, mais il y a des mécanismes d’influence trop importants. Il suffit d’envoyer un mail à un grand nombre de personnes. En revanche, l’idée, c’était plutôt d’avoir une réflexion un peu à plat, de voir les arguments en présence, et c’était là l’intérêt de ce que je recherchais. J’étais sûr qu’il y aurait des lobbies qui allaient pousser leur projet, mais au moins, c’était sur la place publique. Les gens pouvaient répondre et dire s’ils étaient d’accord ou pas. Et moi, petit citoyen normal, je pouvais me permettre de dire : ‘Je ne suis pas d’accord avec un énorme lobby’, et je trouvais ça intéressant. »16

• 18 Entretien mené avec Vincent Reverdy, contributeur de la plateforme, le 20 octobre 2017.

26« Le problème, c’est que le citoyen lambda va simplement suivre l’avis de l’expert le plus influent, parce qu’il n’aura certainement pas réfléchi au sujet, et c’est normal. Pour éviter ça, il serait peut-être plus pertinent d’avoir un débat de la part d’experts avant, puis on ouvre la plateforme. La question est : ‘Comment on les sélectionne’ ? Mais un certain nombre de personnes peuvent débattre de tous les articles et on essaie de faire en sorte que tous les points de vue soient représentés à une part à peu près égale. »¹⁸

• 19 Source : https://www.legifrance.gouv.fr/affichLoiPubliee.do?idDocument=JORFDOLE000031589829&type=ge (...)
• 20 ^. Sur la question du concernement, voir : Mabi C. (2014a) « Comment se construit (ou non) le ‘conce (...)
• 21 Pour plus d’informations sur le modèle du débat public, voir (Revel et al, 2007).

29L’ambition du texte « Pour une République numérique » est très vaste et comprend de nombreux volets19 aux enjeux techniques variés (ouverture des données publiques, développement des communs informationnels, neutralité du Net, portabilité des données…). Il s’agit de faire évoluer la législation concernant le déploiement du numérique en France, de manière à accompagner et à accélérer l’acculturation de l’État et de la société civile aux transformations en cours. L’organisation de cette complexité, de manière à faciliter la prise en main du débat par les citoyens, est un enjeu important de l’organisation de la consultation. En fonction de la « technologie de démocratie » mobilisée, l’expérience participative des citoyens sera configurée différemment (Laurent, 2012). Du côté des concepteurs, comment faciliter l’entrée dans le sujet du participant profane que l’on cherche à faire advenir ? Comment problématiser le sujet de manière à élargir le concernement20 des publics ? Les dispositifs de démocratie participative sont confrontés depuis longtemps à ces questions (Mabi, 2014b). Deux grandes options se dégagent : à la manière de ce que proposent les consultations de « mini-publics », comme les conférences de citoyens, il est possible, d’une part, de cadrer le sujet de manière ouverte pour inviter le panel de citoyens à s’exprimer sur des orientations générales (Boy et al, 2000), et d’autre part, d’opter pour une entrée « par projet » dans la participation où l’on tente d’inclure le citoyen, en suscitant des questionnements à partir d’un projet spécifique, à l’instar des débats publics organisés par la Commission Nationale du Débat Public (CNDP)21.

• 22 Cette tentative « d’enjamber » les administrations concernées par le texte n’a évidemment pas dispe (...)

31Le premier temps fort, dédié à la consultation en elle-même, voit son contenu organisé autour des différents articles du projet de loi et de leurs sections. Les contributions des citoyens s’organisent ainsi autour de « noyaux » de discussion, qui peuvent être consultés de manière indépendante. Ce découpage recoupe en partie celui des différentes thématiques ouvertes par ce projet de loi et relève d’un choix stratégique et politique, comme nous l’explique Bertrand Pailhès, directeur du cabinet d’Axelle Lemaire, pendant la consultation : « Il y a plusieurs manières de faire une loi. Nous ne l’avons pas fait de manière canonique. La manière canonique, c’est l’administration qui produit et qui a un besoin, qui propose ça au ministre et son cabinet arbitre sur les articles et le contenu. Après, il y a beaucoup de travail interministériel. En ce qui nous concernait, notre administration directe était la DGE (Direction Générale des Entreprises), qui n’était pas compétente sur certains sujets. Donc soit on trouvait d’autres administrations, soit on trouvait d’autres moyens de les faire écrire. » De fait, le passage sur la plateforme donne la possibilité de contourner une partie de ces contraintes en ne se pliant pas au périmètre des différentes administrations concernées, afin de favoriser une approche collaborative de l’écriture de la loi22.

• 23 Source : https://www.republique-numerique.fr/project/projet-de-loi-numerique/synthesis/synthese-1.

34Dans le second « temps fort » relatif au classement des contributions, le choix de classement effectué est celui des contributions les plus votées. Autrement dit, le critère ici est la portée démocratique. Dans la même optique, l’activité de synthèse des contributions, politiquement sensible, a été confiée à « ISlean consulting par l’intermédiaire de l’outil de synthèse développé par Cap Collectif », comme indiqué sur la plateforme23. Le participant ne possède pas d’informations techniques complémentaires sur l’opération de synthèse, mais dispose de la méthodologie suivie et des critères de segmentations. Sont ainsi distinguées les contributions centrées sur les trente articles du projet de loi (arguments, modifications suggérées, points de vigilance, sources, propositions annexes aux articles…) et celles relevant plus généralement de « la place du numérique en France », soit le thème de la consultation. À travers cette partition, la consultation « République numérique » se rapproche, une nouvelle fois, des préoccupations des dispositifs de démocratie participative de type débat public CNDP. Dans le cadre de ces derniers, il a été montré que faire participer les publics nécessite, en plus de la discussion technique, de rendre possible l’expression d’un concernement lié aux valeurs associées au projet, que l’on peut qualifier « d’axiologique » (Mabi, 2014a). La dynamique d’échanges qui s’enclenche dans un tel espace de débat public est en effet liée à la capacité des participants à réinscrire les discussions dans une grille de lecture de la société plus large et propice à la politisation des échanges (Talpin, 2010).

• 24 Pour une théorisation des relations entre démocratie participative et représentative voir (Blondiau (...)
• 25 Pour une réflexion sur les critères à respecter pour produire une délibération valide et susceptibl (...)

41Les quatre modalités d’interventions proposées par la plateforme pour faire contribuer les citoyens dessinent un modèle de participation fortement orienté vers la contribution au projet de loi. Sur ce point, l’expérience « République numérique » prolonge les logiques consultatives des dispositifs de démocratie participative les plus institutionnels, qui conçoivent la participation des citoyens comme un moyen de venir éclairer la décision des représentants élus, plutôt que comme un espace de construction de la décision en tant que tel24. Cette logique institutionnelle s’incarne dans la plateforme à travers l’organisation des échanges, qui donne la priorité à la contribution plus qu’à la délibération et au débat entre les participants. En effet, créer une dynamique délibérative implique le respect d’un certain nombre de principes : favoriser l’interaction entre les différents participants considérés à égalité et transparents sur leurs statuts, mettre l’accent sur la qualité argumentative des échanges et assurer la dimension contradictoire des débats.25

• 26 Entretien mené avec Georges-Etienne Faure, conseiller du Premier ministre Manuel Valls, le 15 juin (...)
• 27 Entretien mené avec Christophe Ravier, le 23 juin 2017.

42De fait, le design de la plateforme privilégie les contributions (par le vote ou l’argument) sur des points précis, sans véritablement inviter les participants à former un collectif débattant qui pourrait enquêter sur certains points précis et produire de l’intelligence collective. La structuration des dépôts de commentaires (« pour » ou « contre ») renforce cette dynamique binaire et peu dialogique. On peut également noter que l’administration et le politique sont absents des débats, se contentant d’un rôle d’organisateur des échanges : » Je voulais et j’avais demandé plusieurs fois aux équipes de préparer, une espèce de guide de la contribution qu’on diffuserait à tous les agents publics concernés toutes les administrations en leur disant : ‘on lance cet exercice, vous pouvez et vous devez même vous impliquer dans cet exercice en même temps que les citoyens’. Parce que le réflexe d’une administration est de dire : ‘ je ne peux pas contribuer publiquement, tant que ma parole n’est pas validée par un ministre.’[…] Il fallait réussir à transposer ça dans un exercice numérique, et ça c’est un des grands échecs de ce travail, c’est que on n’était pas dans une modalité de débat qui était optimale²⁶. » Une idée que conforte Christophe Ravier, adjoint à la DGE dans un entretien27, assurant que la DGE n’a pas participé directement sur la plateforme.

• 28 « L’innovation sociale consiste à élaborer des réponses nouvelles à des besoins sociaux nouveaux ou (...)

49L’analyse par le design nous a permis de montrer que la plateforme répond à la définition de l’innovation sociale du Conseil supérieur de l’Économie Sociale et Solidaire (CSESS)28, en ce sens qu’elle a permis d’apporter, dans un temps donné et pour un texte particulier, une réponse à la crise de confiance de la représentation en politique (Blondiaux, 2008). Elle a aussi offert la possibilité d’insérer le citoyen dans un processus de participation publique et demeure selon les entretiens menés, une « expérimentation » réussie. Le fait d’avoir laissé la plateforme en ligne a ouvert la boîte noire de la fabrique de la loi. Tous les citoyens, mais aussi les juges, les avocats et les autorités, au moment de s’y référer, pourront retrouver la nature des débats, les arguments, les votes. C’est là encore une innovation : la plateforme ne propose pas seulement un nouveau mode d’écriture d’une loi non encore adoptée, mais également un mode de lecture de la loi une fois adoptée.

• 29 Sur ce point, le parallèle avec le débat public CNDP (qui reste un des modèles de concertation inst (...)
• 30 Source : https://www.laquadrature.net/fr/pjl-numerique-deception.

50Cependant, nous avons également vu que proposer une innovation ne suffisait pas à créer une rupture. La démarche consultative « République Numérique » reste prise dans un ensemble de contraintes, au sein desquels les institutions gardent globalement la maîtrise de l’agenda législatif et des capacités d’action des citoyens. La proximité de la participation avec le politique et la fabrique de la décision implique un certain nombre de concessions procédurales et d’aménagements des manières de faire, afin de permettre la « réussite » de l’expérimentation en fonction des critères fixés par le commanditaire29. Si le gouvernement, en la personne de Madame la ministre Axelle Lemaire, s’est largement félicité de la réussite de la démarche, les associations engagées dans la défense des libertés numériques sont globalement plus critiques. C’est par exemple le cas de l’Observatoire des libertés et du numérique – qui compte parmi ses membres la Ligue des droits de l’Homme, ou La Quadrature du Net, pour qui la concertation en ligne est plus une avancée de forme que de fond, regrettant entre autres la faible prise en compte des propositions citoyennes dans la version finale30. Pourtant, l’enjeu de la prise en compte est essentiel pour la viabilité générale de la démarche. Cette intégration des propositions des internautes doit être comprise à la fois en termes d’intégration directe des contributions, et sur la capacité des lobbys citoyens à influencer « l’esprit général de la loi », en invitant les parlementaires à se saisir de certaines questions.