• 1 Direction départementale des territoires et de la mer
• 2 Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement
• 3 Direction générale de la prévention des risques
• 4 Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature
• 5 Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement

3L’ensemble des participants à la gestion des risques côtiers mérite d’être étudié, qu’ils relèvent des collectivités territoriales, des services de l’État déconcentrés (DDTM1, DREAL2) ou centraux (DGPR33 et DGALN4, CEREMA5), des bureaux d’étude, des centres de recherche ou encore des associations présentes, qu’ils soient conviés ou non aux discussions ou à la rédaction des différents documents. En effet, l’État et ses services, les collectivités territoriales ont la charge de ces questions ; les communes (ou intercommunalités) doivent prendre en compte les documents, tels les Plans de Prévention des Risques, et les annexer aux documents d’urbanisme. Par ailleurs, le maire est responsable de la sécurité publique par l’information, la préparation et l’alerte. Les bureaux d’étude et experts fournissent les compétences et connaissances nécessaires à la constitution des dossiers. Les associations (de défense de l’environnement ou de riverains) veulent faire entendre leur voix, se sentant, au premier chef, concernées par ces questions. Les scientifiques construisent des connaissances éventuellement transférables et transférées.

• 6 Le programme de recherche interdisciplinaire « COnnaissance, COmpréhension et gestion des RISques C (...)
• 7 Il distingue dans l'espace public les acteurs issus du système politique central (institutions gouv (...)

6Cette analyse permettra de soumettre à « l’épreuve du réalisme » (Duran, 2010) la gestion des risques côtiers à partir des études menées sur le terrain breton6 (Hénaff, 2014). Après avoir identifié les acteurs présents dans la gestion des risques côtiers sur cinq communes des départements du Finistère et du Morbihan (Guisseny, Île-de-Sein, L’île-Tudy, Le Tour-du-Parc, Pénestin) (figure1), des entretiens semi-directifs ont été menés, de juin à novembre 2012, auprès d’une quarantaine de personnes. Il s’agit de membres des services de l’État, des collectivités territoriales, de bureaux d’études, d’établissements publics administratifs et d’associations, selon la typologie de Jürgen Habermas (1997)7.

• 8 Parmi ces changements, l’on peut citer : pénurie sédimentaire, élévation du niveau marin

9Les politiques publiques sont confrontées à la multiplicité et à la complexité des questions posées (Muller et Surel, 1998). Les réponses apportées, et notamment l’étude de la vulnérabilité globale face aux risques côtiers, s’inscrivent dans une approche intégrée, systémique et pluridisciplinaire. En effet, les risques côtiers (érosion, submersion) résultent de la combinaison de dynamiques naturelles (évolution permanente du trait de côte qui peut être accrue par les changements environnementaux globaux8) et de dynamiques sociales (accroissement de la littoralisation des activités humaines) complexes. Ainsi, de multiples connaissances doivent être insérées dans le processus de construction de prise de décision, notamment dans la production de documents réglementaires. Cependant, l’aléa est principalement documenté et représenté sous forme de représentations spatiales requérant le plus souvent un traitement numérique des données ; les enjeux font l’objet de quelques études, mais les analyses des représentations des usagers et des jeux des acteurs sont absentes des documents. Les données produites sont caractérisées par leur hétérogénéité et leur incertitude.

• 9 Visant à déterminer les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde de la population et d (...)
• 10 Pour renforcer et clarifier l’organisation communale des secours et les compétences du maire en cas (...)
• 11 Objectif : information préventive des populations exposées
• 12 Vise à améliorer les compétences en termes de maitrise d’ouvrage et de mieux intégrer les politique (...)
• 13 Pour inciter les territoires à bâtir des projets de prévention des risques, l’obtention du label PS (...)
• 14 Direction régionale de l’environnement de l’aménagement et du logement

10Si l’on excepte quelques exemples portant sur la mise en œuvre de travaux de construction ou de réhabilitation d’ouvrages de protection, la grande majorité des connaissances produites par les services de l’État, appuyés par les bureaux d’étude, sont exploitées dans la production de documents réglementaires et d’urbanisme. Leur nombre et leur contenu se sont accrus depuis les événements dramatiques liés à la tempête Xynthia en 2010. Qu’il s’agisse des PPR9/PPRL (Plan de Prévention des Risques/ Littoraux), des PCS10 (Plan Communal de Sauvegarde), des DICRIM11 (Document d’Information Communal sur les RIsques Majeurs), des PAPI12 (Programme d’Actions et de Prévention contre les Inondations), des PSR13 (Plan Submersions Rapides)… chaque document, en fonction de ses objectifs et de ses cibles requiert une connaissance territorialisée des risques côtiers. Les documents d’urbanisme tels que les PLU (Plan Local d’Urbanisme) et les SCOT (Schéma de Cohérence Territoriale) doivent également présenter les risques et les dispositions envisagées pour leur prévention, notamment sous la forme de zonage afin de visualiser les réglementations. Par ailleurs, chaque échelon territorial doit intervenir de manière coordonnée : l’Europe a initié les PGRI (Plan de Gestion des Risques Inondations) que l’État et ses services élaborent. Les PCS, DICRIM sont à l’initiative et sous le contrôle de l’État et de ses services déconcentrés, les communes (ou le cas échant les intercommunalités) les élaborent et mettent en œuvre les mesures réglementaires. Certaines collectivités territoriales peuvent soumettre un PSR qui sera instruit par les DREAL14 (Direction régionale de l’environnement de l’aménagement et du logement). Elles peuvent également répondre à l’appel à projet « PAPI » (Meur-Ferec et Rabuteau, 2014). Seul le PPR est élaboré par les services de l’État et les communes sont chargées des mesures réglementaires.

• 15 Cette notion permet de dépasser la notion de risque déterminé par l’exposition des enjeux aux aléas (...)
• 16 L’aléa est considéré comme un événement d’origine naturelle ou humaine potentiellement dangereux do (...)
• 17 Les enjeux représentent la valeur humaine, économique ou environnementale des éléments exposés à l’ (...)
• 18 Politiques publiques et mesures de protection

12À la suite de C. Meur-Ferec (2008), nous considérons que la vulnérabilité globale15 est la résultante des interactions entre aléas16, enjeux17, gestion mise en œuvre18 et sensibilité des populations. Il est alors intéressant d’identifier le ou les objets sur lesquels portent les connaissances lors de la production des documents réglementaires. L’aléa est sans conteste la composante de la vulnérabilité la plus étudiée que ce soit par les scientifiques ou par les acteurs des politiques publiques. Si « au XXe siècle, les recherches sur les risques dits « naturels », ont longtemps privilégié l’étude des aléas et donc des approches issues des sciences de la terre et de l’ingénieur » (Hénaff., 2014), les sciences sociales ont investi ce domaine dans les années 1980. Mais dans la production de documents, la démarche reste très technique, qu’il s’agisse des équipements de protection (digues) mais également de la caractérisation de l’aléa.

• 19 La vitesse de la lame d’eau peut parfois être prise en compte
• 20 Celle‑ci a été retenue par le CETMEF en 2012 pour cartographier la vulnérabilité du territoire.
• 21 Dans le guide PPRL 2014 (DGPR, 2014), l’aléa submersion marine est défini par la hauteur d’eau, o (...)

13Concernant les risques submersion, les documents réglementaires se focalisent sur les aléas et notamment dans les PPR ; il s’agit de calculer la hauteur d’eau maximum19 et ainsi de délimiter les zones submersibles et donc celles où la construction sera limitée. La difficulté est alors d’établir la côte maximale que peut atteindre la mer, celle-ci provenant à la fois de mesures disponibles effectuées antérieurement et des résultats de modélisations. La technique20 la plus simple représente, sur un référentiel topographique, les secteurs potentiellement submergés en fonction de la hauteur d’eau adoptée, indépendamment de leur protection par les cordons littoraux ou par des ouvrages côtiers (Le Berre et al., 2014). Par ailleurs, il faut également prendre en compte l’élévation du niveau atteint par les pleines mers de grandes marées à l’horizon 2100. Les bureaux d’études au service des collectivités territoriales et des services de l’État portent ainsi leurs efforts sur la détermination des aléas en développant des mesures de terrain et des outils de modélisation. L’identification de cette composante est maîtrisée par les bureaux d’études : « On sait faire les aléas, parce que c’est du factuel, c’est du quantitatif » (Entretien avec un chargé de mission, bureau d’étude). Le rapport du CETMEF (2011) relève que les nombreuses études portent sur les aléas21 et que les informations disponibles sur le territoire de la France métropolitaine ne sont pas homogènes, certaines zones sont couvertes d’autres non.

• 22 Puissance du phénomène naturel (ampleur du recul du rivage, la hauteur de houle, la vitesse du vent (...)
• 23 Territoire dans lequel sont enregistrés des impacts produits (Hénaff, 2014)
• 24 On distingue durée d’action immédiate et différée (par les conséquences enregistrées) (Hénaff, 2014
• 25 Intensité des dommages potentiels ou observés (Hénaff, 2014)
• 26 Probabilité qu’un aléa d’une certaine magnitude se produise sur une période donnée

14Les scientifiques, quant à eux, développent des recherches pour affiner le calcul de l’aléa. Ils s’appuient sur : une magnitude22, une emprise spatiale23, une durée d’action24, une intensité25 et enfin une probabilité d’occurrence26 (Hénaff, 2014). La caractérisation des niveaux d’eau extrême nécessite de combiner des phénomènes de marée, des pressions atmosphériques, des vents et de la houle, mais également des évolutions de la nappe phréatique et de l’artificialisation des sols. L’absence de connaissances des événements météo-marins anciens et historiques est très souvent identifiée par les scientifiques appartenant aux organismes de recherche. Il s’agit alors de s’intéresser aux conditions, à la distribution spatiale et à la fréquence des tempêtes grâce aux témoignages historiques (à travers les archives) et anciens (géomorphologiques et géologiques). La prise en compte de l’élévation du niveau marin à l’horizon 2010, conduit à construire des modèles qui fournissent des données avec de fortes incertitudes aux échelles régionales. Enfin, les géomorphologues mettent en avant l’incessante dynamique des littoraux et la nécessité de s’intéresser aux évolutions de la topographie et de la bathymétrie de la zone littorale dus aux facteurs océaniques (vagues, marées, courants, tempêtes), aux dynamiques continentales (notamment effet tectonique) mais aussi aux échanges sédimentaires entre le milieu marin et les espaces terrestres (Ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du développement durable et de la mer, 2010).

• 27 Guide méthodologique, Plan de prévention des risques littoraux, décembre 2013.
• 28 Service Hydrographique et Océanographique de la Marine
• 29 Centre d'Etude Techniques Maritimes Et Fluviales
• 30 http://www.rolnp.fr/rolnp/index.php/component/content/category/119‑liens‑utiles

17Les connaissances produites concernent l’aléa et sont principalement restituées sous formes de représentations spatiales issues de données numériques (Feyt, 2011), identifiant les zones à risque en fonction de la topographie et de la hauteur d’eau. Des zonages de couleurs apparaissent ainsi délimitant les zones d’aléa exceptionnel fort (violet), moyen (orange) et futur (jaune). Dans les PPRL, les zones rouges indiquent celles qui sont rendues inconstructibles et les zones bleues celles où les aménagements sont acceptés sous réserve de respecter les prescriptions27. Ces connaissances souffrent de données hétérogènes et éparses, il devient alors nécessaire de les homogénéiser et les regrouper. Différents outils ont alors été conçus, comme par exemple l’atlas des risques littoraux qui a débuté suite à la circulaire Xynthia du 7/04/2010. Des cartes de zones basses provisoires ont été établies à l’échelle nationale, elles ont ensuite été précisées par le SHOM28, le CETMEF29 et les DDTM, suite à la circulaire du 27/07/2011 relative à la prise en compte de la submersion marine dans le PPRL. Le programme « Litto3D » vient renforcer ce besoin de connaissance. Il s’agit d’un modèle numérique altimétrique continu terre-mer réalisé par le SHOM et l’IGN, hébergé en Bretagne par l’infrastructure de données spatiales GéoBretagne. Par ailleurs, dans cette région, l’objectif est de créer un suivi du trait de côte au niveau départemental afin d’agréger les données comme ce qui existe dans le département de la Manche, travaux menés par le Réseau d’observation du littoral Normand et Picard30. Ces outils concernent l’aléa, mais il est envisagé de développer des Systèmes d’Information Géographique (SIG) qui permettraient d’intégrer également les connaissances portant sur les enjeux.

• 31 Les incertitudes liées à l’exposition des enjeux aux aléas restent importantes : choix des niveaux (...)
• 32 Le niveau micro intéresse les propriétaires des terrains désignés comme menacés, les réajustements (...)

18Si la production de données concernant les aléas se structure et prend en compte leur complexité, elle doit également intégrer et gérer les multiples incertitudes31. Les améliorations des systèmes de mesure et des modèles permettent de les réduire mais non de les annuler, sachant qu’il est nécessaire d’identifier les événements fréquents, moyens et extrêmes, ainsi que les transformations climatiques et l’élévation du niveau de la mer. Ces derniers sont sujets à discussion : « L’État a pris deux options pour notre zone, c’est plus 20 centimètres dans les années à venir et puis, jusqu’à 60 centimètres pour ce qu’ils appellent « l’événement centennal »… Le 60 cm, on trouve ça très sous-estimé, ils n’ont pas voulu faire peur à tout le monde, mais la plupart des scientifiques disent que ce sera beaucoup plus que ça, ce sera au minimum 1 mètre, voire 1,50 mètre, voire plus » (Entretien avec un membre d’une association de préservation de l’environnement). Au-delà, la question de l’échelle32 de travail interroge : « nous étions précis à 1 mètre, c’était gênant par rapport à un permis de construire donné, mais, en masse d’enjeux, on ne s’est pas complétement trompé » (Entretien avec un membre de la DREAL). L’incertitude n’est pas négligée mais intégrée selon une règle simple : « Nous demandons aux bureaux d’études de prendre en compte les incertitudes à chaque étape de la procédure. Et, au final, s’ils ne sont pas capables de déterminer la précision du modèle, par exemple, il faut qu’ils prennent par défaut 25 centimètres. Donc, il faudra expliquer aux élus que lorsqu’on aura déterminé l’événement de référence, non seulement on va rajouter l’élévation du niveau de la mer, mais aussi, 25 centimètres d’incertitude sur les résultats » (Entretien avec un membre de la DDTM 56). L’incertitude est ainsi révélée, mais ce type de règle masque ses composantes techniques, méthodologiques, épistémologiques ou sociales ainsi que les différentes étapes qu’elle affecte « lors de la structuration du problème, du choix de l’indicateur, des hypothèses et des paramètres du modèle, ou encore des données » (Van der Sluijs et al., 2008).

• 33 Il est donc prudent de privilégier la simplicité des approches afin de conserver le potentiel de tr (...)

19L’aléa, la composante de la vulnérabilité pourtant la plus étudiée, pose de nombreuses questions quant à son intégration dans les documents réglementaires. Les connaissances ne sont pas homogénéisées et les atlas ne sont pas encore opérationnels. La complexité de la question à traiter génère de nombreuses incertitudes. Les recherches en cours selon une approche intégrative et systémique amoindrissent certaines incertitudes techniques ou méthodologiques, mais peuvent également mener à en identifier de nouvelles et augmenter les controverses (Van der Sluijs et al., 2008). Ces questions sur les incertitudes sont d’autant plus importantes qu’elles entrainent une vulnérabilité d’autant plus forte que la connaissance est imprécise et qu’elles nourrissent les controverses. Comme l’exprime P. Duran (2010), une politique est une prédiction plus ou moins fondée, au sein de laquelle l’incertitude doit être clairement intégrée33. Plus largement, la vulnérabilité est peu évaluée, même si la plupart des acteurs du territoire s’accordent sur l’intérêt de penser la propension des populations à subir des dommages mais aussi leur capacité à les modifier et à y faire face (Metzer et D’Ercole, 2011). L’intégration des différentes formes de connaissances (des experts et des usagers) peut être recherchée pour élaborer la gestion des risques sur les territoires considérés.

• 34 Si l’on se réfère à M. Polanyi (1962), celles-ci comprennent des connaissances « tacites », souvent (...)

21Une première analyse thématique a permis de révéler que ces dernières n’avaient pas toutes le même statut, c’est-à-dire la même légitimité à l’intérieur d’un système de savoirs et de compétences hiérarchisé. La légitimité renvoie ici au niveau de confiance accordé aux connaissances qui est fonction de la manière dont elles sont produites et de l’autorité des acteurs dont elles émanent. On distingue ainsi, d’une part, des connaissances qui reposent sur l’acquisition d’une certaine expérience locale34 des risques côtiers et, d’autre part, des connaissances construites par les scientifiques et les techniciens.

• 35 Alceste est un logiciel d’analyse statistique de textes mis au point par la société IMAGE, avec la (...)

22Afin de mieux appréhender l’hétérogénéité des approches, une analyse de contenu des entretiens a ensuite été menée avec le logiciel Alceste35, faisant ressortir clairement des univers sémantiques spécifiques selon les grandes catégories d’acteurs et leurs échelles territoriales d’action (figure 1).

• 36 Gephi est un logiciel open source et gratuit pour visualiser, analyser et explorer en temps réel de (...)
• 37 En moyenne, 71 acteurs uniques (i.e. acteurs différents cités au moins une fois lors d’un entretien (...)

32Qu’elles portent sur l’aléa ou sur les dispositifs réglementaires, qu’elles soient pragmatiques ou plus théoriques, les connaissances circulent au sein de multiples réseaux plus ou moins ouverts, hétérogènes en fonction des territoires et de la présence de certains acteurs clés. Cette partie décrit le double mouvement qui, d’une part, voit les acteurs non inclus dans la gestion des risques côtiers, s’imposer pour faire reconnaître leurs avis et, d’autre part, ceux légitimes en la matière (services de l’État, bureaux d’études, scientifiques…) qui prennent conscience de l’importance d’associer des connaissances multiples, notamment celles issues de l’expérience. Afin d’étudier la structure des réseaux, nous avons utilisé le logiciel d’analyse et de visualisation des réseaux Gephi36. Les graphes ont été construits à partir des entretiens construits selon un guide unique, en relevant l’ensemble des acteurs cités37 par les enquêtés.

• 38 Le projet ANCORIM (2009-2012) cofinancé par le FEDER dans le cadre du Programme de coopération terr (...)
• 39 IMCORE (2007-2011), financé par le programme Interreg IVB, vise la recherche de méthodes d'adaptati (...)

40Plusieurs programmes de recherche pluridisciplinaires sur les risques côtiers se sont développés ces dernières années. Leur intérêt est double. D’une part, ils contribuent à enrichir et faire évoluer la connaissance de la vulnérabilité dans toutes ses dimensions, en ayant, comme dans le programme COCORISCO, une approche globale de la vulnérabilité prenant en compte l’aléa, les enjeux, les représentations sociales et les dispositifs réglementaires. D’autre part, en favorisant les partenariats multiples, en associant les élus et les représentants de la société civile, ils leur permettent de renforcer leur place d’acteurs de ces relations sciences-société et de participer à l’élaboration de nouvelles connaissances. On peut citer aussi le programme européen ANCORIM (Atlantic Network For Coastal Risks Management)38 qui a permis, pour la Bretagne, de faire travailler ensemble la Région, la communauté d’agglomération de Lorient, et un bureau d’études privé (GEOS) aux côtés de partenaires scientifiques (BRGM, IFREMER). Par ailleurs, pour ces « nouveaux » acteurs impliqués dans des programmes scientifiques (chargés de mission, responsables de service environnement au sein de structures intercommunales, responsables de bureaux d’études), l’intérêt est aussi d’améliorer leurs niveaux de connaissances et de pouvoir enrichir les discussions avec les élus. À ce titre, le projet européen IMCORE (Innovative Management for Europe’s Changing Coastal Resource)39 sur la prise en compte des effets du changement climatique en zone côtière, associant l’UBO et le Syndicat intercommunal du Golfe du Morbihan (SIAGM), est souvent cité en exemple dans les entretiens.

• 40 Ce que certains nomment Science postnormale : « L’approche dite de la « science post-normale » (SPN (...)

41Sans faire preuve de trop d’optimisme, les programmes de recherche interdisciplinaires et intersectoriels participent de la construction d’une culture commune de la gestion des risques côtiers, que ce soit dans l’affermissement de la définition de la vulnérabilité, dans la prise en compte des dimensions naturelles et sociales du risque, ou dans l’appréhension des incertitudes. Comme J. Van der Sluijs et al. (2008) l’évoquent, lorsque les incertitudes sont explicitement et intelligiblement traitées, elles accroissent la légitimité de la science et sont une opportunité pour approfondir le partage des connaissances. La gestion des risques côtiers renvoie à de nombreuses controverses (Herbert et al., 2009). Les savoirs sont souvent hybrides et concilier différents points de vue40 scientifiques, techniques, et d’usage semble la meilleure voie à explorer.

• 41 La compétence d’usage reconnue aux habitants peut aller dans certains cas jusqu’à la « responsabili (...)

43Construire une gestion des risques d’érosion/submersion nécessite de produire des connaissances variées. Elles sont centrées aujourd’hui sur l’aléa, l’intérêt porté aux enjeux s’accroît mais l’étude des représentations sociales et des jeux d’acteurs restent encore l’apanage des chercheurs. Dans le cadre de questions complexes, la participation des divers acteurs doit permettre de collecter des informations variées (scientifiques, techniques, locales41) et de partager les savoirs et savoir-faire. Par ailleurs, les nouveaux outils issus de la modélisation et de la géomatique peuvent permettre d’intégrer des visions hétérogènes du territoire. Ainsi, sera-t-il possible de confronter des visions du monde et d’explorer davantage de réponses. L’enrichissement réciproque des savoirs amateurs et professionnels intéresse de plus en plus les scientifiques et les gestionnaires des territoires. Il s’agira néanmoins de trouver un compromis acceptable entre un modèle intégrant les multiples dimensions du risque mais qui peut s’avérer complexe à nourrir, à traiter et un modèle qui puisse être appropriable (Van der Sluijs et al., 2008). L’effet « boite noire » doit être évité afin de favoriser sa diffusion. Enfin, l’étude sur deux départements d’une même région montre l’hétérogénéité de la mise en œuvre des politiques publiques. Les relations entre les acteurs impliqués diffèrent et une méthodologie de recueil des différentes connaissances à l’œuvre sur les territoires, de partage et de circulation peut être opérante sur un territoire et ineffective sur un autre.