3Notre deuxième hypothèse est que les petites villes sont encore capables de structurer le territoire et que les pays (dorénavant Pôles d’Equilibre Territoriaux et Ruraux) sont la bonne échelle pour la cohésion économique, sociale et durable du territoire. En lien avec les enjeux environnementaux, sociaux et économiques, beaucoup prônent en effet l’intérêt de relations resserrées entre le centre urbain et son environnement proche : « Plus que centraliser de plus en plus (agglomération grandissante), nous pensons qu’il vaut mieux rechercher l’équilibre ville-campagne et structurer le territoire que de le laisser filer. Offrir des loisirs, de la culture, des trajets domicile-travail plus courts correspond mieux aux objectifs du développement durable » (Lensel, 2010 : 9). Par ailleurs, par l’importance que la loi accordait aux petites villes au sein des pays, la substitution d’une centralité décisionnelle à une centralité économique de moins en moins assurée était envisageable.

4Notre regard va s’inscrire dans une perspective purement christallérienne puisque c’est un choix théorique que nous défendons depuis notre thèse. Notons toutefois que notre réflexion concerne essentiellement les espaces interstitiels. Ces espaces sont des espaces en creux, de faible densité, en marge des grandes agglomérations et donc faiblement métropolisés. Dans le Massif central par exemple, nombre d’indicateurs traduisent une situation difficile : activités agricoles encore surreprésentées, suprématie des emplois peu qualifiés, infime proportion de ménages fortunés, sans parler d’une démographie aux indicateurs défavorables. Plus généralement, les espaces interstitiels sont qualifiés de « fragiles » par les pouvoirs publics ; ils couvrent 66 % du territoire et regroupent 21 % de la population française (Vigneron, 2010). Enfin, en lien avec les caractéristiques géographiques spécifiques de ces espaces, les petites villes prises en compte dans cet article seront celles comprises entre 2 000 et 20 000 habitants.

5In fine, l’article s’inscrit dans la ligne d’un des scenarii proposés par ASBL-Institut J. Destrée (2012 : 3) à l’Union Européenne qui insiste sur le rôle qu’auront à jouer les petites villes dans les prochaines années : « Dans un contexte de baisse des moyens publics, de métropolisation frénétique, de changement climatique et de transition énergétique, l’échelle de la petite ville correspond potentiellement à une échelle stratégique pour l’aménagement du territoire. La petite ville peut, à la croisée des contraintes globales, développer des solutions innovantes, sources d’inspiration, complémentaires avec les dynamiques métropolitaines ».

1. La durabilité des petites villes au fil du temps

6Le terme de durabilité renvoie tout d’abord aux notions de pérennité et de résistance. En 2009, à Clermont-Ferrand, un colloque d’historiens s’était intéressé à cette permanence au cours des siècles (Fray, 2013). Dans cet article, nous allons essentiellement revenir sur la dernière décennie en analysant l’évolution démographique et fonctionnelle. Il est également important de s’interroger sur la capacité des petites villes à continuer à se maintenir comme place centrale au service de leur espace environnant. Comme terrain d’observation, nous reprendrons celui de notre thèse, à savoir le Massif central méridional, composé du Cantal, de la Haute-Loire, du Lot, du Tarn, de l’Aveyron, de la Lozère et d’une partie des départements de l’Ardèche, du Gard et de l’Hérault.

1.1. Des gains démographiques circonscrits aux villes du sud

Tableau 1 : Évolution démographique des villes du Massif central méridional entre 2007 et 2012

Taille des unités urbaines en 2007	Villes moyennes	Villes de 10 000 à 20 000 habitants	Villes de 5 000 à 10 000 habitants	Villes de 2 000 à 5 000 habitants	Ensemble des villes
en hausse	6	5	11	11	33
en baisse	5	6	4	18	33

Source : INSEE, RGP 2015.

9Au niveau de la localisation, ce sont les petites villes méridionales qui sont avantagées (carte 1). Les petites villes tarnaises, languedociennes, sud-ardéchoises, sud-aveyronnaises bénéficient en effet d’une embellie démographique. A contrario, les villes situées à l’intérieur du Massif central (par exemple dans le Cantal) subissent des pertes.

10Outre la simple évolution démographique, intéressons-nous également à une donnée qui peut impacter le dynamisme des petites villes : le poids des 60 ans et plus. Si les petites villes se révèlent en effet plus « jeunes » que leurs espaces environnants, elles connaissent depuis les derniers recensements un vieillissement qui s’accentue et ce, du fait de deux facteurs : la population sur place qui prend de l’âge et l’arrivée de retraités. Si le vieillissement des villes de 5 000 à 20 000 habitants reste raisonnable et suit les normes nationales, il devient inquiétant pour les unités de moins de 5 000 habitants (tableau 2). De plus, le phénomène dégressif « traditionnel » avec un vieillissement au fur et à mesure que la taille de la ville diminue n’est plus d’actualité.

Tableau 2 : Accentuation du poids des 60 ans et plus dans les villes du Massif central méridional entre 2007 et 2012

Taille des unités urbaines en 2007	Part des 60 ans et + en 2012	Évolution en points entre 2007 et 2012
Villes moyennes	30,6 %	+ 3,4
Villes de 10000 à 20000 habitants	31 %	+ 2,2
Villes de 5000 à 10000 habitants	29,9 %	+ 2,3
Villes de moins de 5000 hab	34,2 %	+ 4
Ensemble des petites villes	32,3 %	+ 2,5
Moyenne nationale (métropole)	23,9 %	+ 2,2

Source : INSEE, 2015.

11Une part importante de personnes âgées n’est cependant pas un handicap en soi, à condition de bien la gérer. Elle est en effet quelquefois à l’origine du maintien ou de la création d’emplois. « Le vieillissement peut s’avérer favorable au développement d’une économie résidentielle adaptée (développement de services ou commerces destinés aux besoins de ces populations) mais aussi au maintien d’une bonne fréquentation des commerces et services locaux en raison d’une moindre mobilité » (Édouard, 2008 : 9).

1.2. Des emplois en baisse mais un secteur industriel qui se maintient

12Entre 1975 et 1999, 63 % des villes pâtissaient d’une diminution des emplois ; 9 % des emplois urbains avaient disparu. Toutes les catégories de villes étaient touchées, avec des pertes moindres (en valeurs relatives) au fur et à mesure que la ville croissait. Spatialement, les villes des bordures du Massif central, dont certaines à proximité des métropoles, avaient le plus souffert. L’isolement avait donc, à cette période, protégé les petites villes de l’intérieur (Saint-Flour, Marvejols, Villefranche de Rouergue…). Deux secteurs avaient été responsables de la baisse du nombre d’emplois dans les petites villes entre 1975 et 1999 : l’agriculture et l’industrie. Pour cette dernière, les pertes les plus faibles avait été enregistrées dans les plus petites des villes, ce qui explique leur côté industriel prononcé encore de nos jours (Férérol, 2014).

Tableau 3 : Part des villes du Massif central méridional touchées par le déclin économique entre 2007 et 2012 selon leur taille démographique

	Villes de plus 20 000 habitants	de10 000 à 20000 habitants	5 000-10 000 habitants	- de 5 000 habitants	Ensemble des villes
Part des villes touchées par une baisse des emplois	9/11	7/11	5/15	19/28	40/65

NB : Les chiffres pour Murat ne sont plus disponibles car la population a passé sous la barre des 2 000 habitants d’où 65 unités urbaines et non 66 comme pour le tableau concernant la démographie.

Source : INSEE, RGP 2015.

14Dans le détail (carte 2), nous estimons que la situation est stable pour 17 % des villes (évolution comprise entre -1 et +1 %), bonne pour 34 % et inquiétante pour 49 %. Spatialement, les gains d’emplois se concentrent dans des secteurs particuliers : l’Yssingelais-Sigolénois, les Cévennes gardoises et héraultaises, la partie nord de la Mecanic Valley entre Biars et Figeac et les abords de la métropole toulousaine. Comme pour la décennie précédente, les villes fonctionnellement perdantes correspondent aux vieux bassins industriels en crise depuis longtemps (Decazeville, la Grand Combe, Graulhet, Mazamet) et aux petites villes isolées comme Riom ès Montagne.

15Si nous comparons l’évolution démographique et fonctionnelle, nous remarquons que les pertes ou les gains sont corrélés : 35 % pour le premier cas et 25 % pour le second. 26 % des villes gagnent de la population mais perdent des emplois ; dans leur grande majorité, ces villes pâtissent de la métropolisation économique au bénéfice des grandes villes. Les petites villes situées par exemple au pourtour de Toulouse semblent condamnées à être des villes-dortoirs (Lisle, Rabastens). Enfin, 9 villes, soit 14 % de l’échantillon, gagnent des emplois alors qu’elles sont en situation de perte démographique ; cette situation est toutefois à relativiser car si nous prenons les cas de Figeac, de Brioude ou encore de Marvejols, nous observons que leur couronne de banlieues connaît une hausse démographique. D’où l’importance comme nous l’avions relevé précédemment (1.1.) de tenir compte de l’étalement urbain lorsqu’on étudie les petites villes.

1.3. Une capacité à structurer le territoire toujours d’actualité

18Par ailleurs, une relative stabilité spatiale des zones d’influence commerciale témoigne de la résistance des petites villes. Ce constat est partagé par J.-P. Laborie (2005 : 6) : « En 35 ans, aucune profonde modification de l’attractivité des petites villes, mesurée par la dimension de leurs aires de chalandise, ne peut être constatée. Comme si leur attractivité économique perdurait dans une inertie apparente alors même que les crises économiques ont porté des atteintes profondes à leur potentiel productif » et par M. Chaze (2013 : 206) pour le cas plus précis des Alpes du nord : « Entre 1979 et 1998, les tracés des aires de chalandise n’ont pas changé, sauf dans quelques rares cas qui peuvent tout autant s’expliquer par une modification du comportement de la clientèle que par les limites de la source utilisée. Il est donc possible de déduire de cette observation un maintien de la position des petites villes dans la hiérarchie urbaine et un maintien de leur capacité à organiser l’espace montagnard ».

19Il nous faut toutefois admettre une légère adaptation du schéma christallérien aux territoires à faible densité. Désormais, les villes moyennes et surtout les petites villes fonctionnent essentiellement grâce à leur propre apport (leur population et celle de leur zone d’attraction de proximité). Ce niveau « d’autosuffisance urbaine » leur permet une véritable « autarcie » au sein des déserts des zones interstitielles. Le danger est toutefois un trop grand amaigrissement de ces zones périphériques et, surtout, un dépérissement de leur propre masse de population, notion centrale du système spatial qui gravite autour d’elles.

20Même si les petites villes ont connu entre 2007 et 2012 une évolution démographique relativement terne (la moitié perdant des habitants) et une évolution fonctionnelle de la même ampleur, il faut bien reconnaître qu’elles se maintiennent encore comme des pôles structurant leur espace environnant. Du fait de cette situation, on peut désormais s’interroger sur leur capacité à être des agents d’urbanisation durable, c’est à dire des noyaux qui prennent part au phénomène d’urbanisation et ce, d’une manière à répondre à certains critères du développement soutenable.

2. les petites villes à l’heure du développement urbain durable

21Rendre la ville durable, ce n’est pas uniquement penser à un nouvel urbanisme ; c’est travailler également sur trois dimensions. « La conception française donne à la notion de durabilité du développement urbain trois dimensions : une dimension territoriale (le développement urbain doit ménager l’organisation du territoire national, ses équilibres ville - campagne, grandes villes – petites villes, activités industrielles – activités agricoles), une dimension environnementale (l’organisation de l’espace doit modérer la consommation d’espace et surtout rationaliser la demande de déplacements) et une dimension d’équilibre social (la ville n’a pas d’avenir durable si elle discrimine et exclut) » (Tribillon, 2002 : 108). Ce cadre conceptuel basé, nous souhaitons réfléchir dans cette seconde partie au rôle que la petite ville pourrait tenir dans le cadre d’une structure urbaine excluant des concentrations urbaines trop importantes dans lesquelles l’étalement urbain est source de nombreuses nuisances. Mais cette réflexion ne peut pas se faire au seul niveau de la petite ville ; il est nécessaire de prendre en compte son espace environnant et de se focaliser sur les pays, désormais appelés Pôles d’Equilibre Territoriaux et Ruraux.

2.1. Les petites villes : une alternative à l’urbanisation massive autour des grandes villes

22Notre position est claire : les petites villes sont une alternative à l’urbanisation massive autour des grandes villes. Elle s’inscrit dans la lignée de J. Lévy qui, dans un article de 1994, proposait sa vision de l’aménagement du territoire et n’hésitait pas à utiliser le slogan resté célèbre : « Oser le désert ». Si dans ses propos, la concentration urbaine n’avait rien de dramatique, il la nuançait toutefois par son refus de voir apparaître en France des espaces de banlieue démesurément étendus : « Si la France est complètement urbanisée, ne vaut-il pas mieux qu’elle le soit avec de vraies villes et non, comme les agglomérations Nord-américaines, en de monotones banlieues interminablement étirées » (Lévy, 1994 : 8).

23Certaines de ces « vraies villes » sont pour nous les petites villes. Comme nous l’avons vu dans la première partie, et malgré un ralentissement ces dernières années, les petites villes des espaces interstitiels se sont maintenues démographiquement et arrivent même pour certaines à gagner des emplois malgré la crise économique qui sévit en Europe et particulièrement en France. En outre, elles se positionnent encore comme des villes ayant une relative capacité de commandement sur l’espace environnant.

26L’idée d’une politique volontariste d’aménagement n’est pas nouvelle ; nous la retrouvons en effet dans les écrits de R. Dugrand (1963). Ce dernier préconisait, au nom de l’intérêt général, une politique de sélection des centres urbains afin de lutter contre des concurrences sans lendemain et in fine renforcer l’armature urbaine de base. De nos jours, certaines régions ont déjà enclenché une telle politique de sélection. Dans le Limousin par exemple s’était mise en place il y a quelques années une politique de soutien aux petites villes (Jacquinot, 2011). Le Conseil Régional avait relevé le caractère déséquilibré de la structure urbaine de la région dominée par Limoges et par le bassin de Brive. Pour remédier à cette imperfection, la collectivité avait lancé, dans les années 1990, un programme d’armature urbaine destiné à renforcer le maillage urbain et à soutenir 16 villes de deux types précis : celles ayant un rayonnement de 25 à 30 km et celles de plus de 2 500 habitants jouissant d’un positionnement favorable et constituant des pôles de services. Ces dernières devaient bénéficier en priorité d’aides financières pour mener des actions en matière d’économie, de tourisme, formation professionnelle, loisirs, culture, sports… et devenir ou rester des pôles majeurs de structuration de l’espace régional.

27Plus récemment, et même si cela n’est pas dit aussi explicitement hormis cette phrase tirée du Schéma Régional d'Aménagement et de Développement Durable du Territoire (SRADDT) (2009 : 50), « Le rôle des petites villes comme centre de services, relais des grandes villes mais aussi foyers d’innovation devra être fortement soutenu » (2009 : 50), la Région Languedoc-Roussillon soutient également quelques actions en faveur des petites villes, comme par exemple l’implantation des Parcs Régionaux d’Activités Économiques à Lodève, Mende, la Grand Combe et Bédarieux.

28Agir en faveur des petites villes ne signifie pas vider les campagnes. Il s’agit simplement d’en renforcer les principales portes d’entrées et pour cela il faut admettre la nécessité d’une polarisation pour fixer la population dans ces espaces. « Disperser les équipements n’est pas forcément les rendre plus proches, plus efficaces pour tous. Il faudrait, dans nos contrées latines, cesser d’avoir la hantise d’un exode rural (largement révolu !) amenant inéluctablement à la peur du vide humain relatif (la désertification). Ce sont des visions passéistes, reposant sur des principes religieux et moraux de la recherche du paradis rural perdu, amplifiées par la crise identitaire de notre société, qui nient la réalité et refusent viscéralement l’idée même de ville, assimilée au mal et à la destruction des valeurs traditionnelles. » (Jamot et Odouard, 1999 : 183). Ce soutien aux petites villes et cette polarisation peuvent se faire dans le cadre des Pôles d’Equilibre Territoriaux et Ruraux (PETR), nouveaux noms donnés aux pays des lois Pasqua et Voynet.

2.2. L’approche territoriale du développement durable : quelle échelle ?

29S’interroger sur la capacité des petites villes à être des agents d’urbanisation durable s’inscrit dans une approche territoriale du développement durable et ce, sous les angles écologique, économique et social. Or le consensus autour d’un bon périmètre d’intervention n’existe guère. Les enjeux du développement durable sont à l’échelle planétaire, que ce soit l’exploitation raisonnée des ressources, la lutte contre le réchauffement climatique, l’amélioration du cadre de vie, la réduction de la pauvreté… Il serait donc logique selon certains acteurs comme les organismes internationaux d’intervenir au niveau global. Pourtant, certaines voix se font entendre et prônent des actions au niveau local : « la gouvernance est l’un des principes clés du développement durable et c’est probablement au niveau local qu’elle trouve à se concrétiser le plus aisément » (Zuindeau, 2002 : 14) ; « les scènes du développement durable n’ont pas seulement à composer du local au planétaire. Elles ont aussi à assumer des solidarités territoriales intermédiaires plus proches du local » (Godard, 1997 : 4). Dans le cadre de sa réflexion sur les « espaces de problèmes » et les « espaces de solutions », Godard estime que les pays sont un bon échelon pour réfléchir à des politiques de développement durable. « Les pays sont des entités propices à la formation ou à la réhabilitation d’identités culturelles, à l’appréhension et à la stimulation de dynamiques économiques et à la prise en charge des nécessités de la coopération intercommunales pour l’organisation des services clés comme l’assainissement, la collecte et le traitement des ordures ménagères ou le transport ; il s’agit aussi d’espaces sociaux et politiques laissés jusqu’ici en un état de latence et disponibles pour de nouveaux investissements sociaux » (Godard, 1997 : 7).

30En ce qui nous concerne, nous pensons également que la bonne échelle pour intervenir est le pays/PETR. Notre hypothèse s’appuie sur le fait que les pays correspondent à un schéma christallérien et que sur le terrain les périmètres de ces structures intercommunales se confondent pour la plupart aux zones de commandement des petites villes.

2.3. Réfléchir à l’échelle des Pôles d’Équilibre Territoriaux et Ruraux (PETR)

31Au début de cette deuxième partie, nous avons souligné l’importance que nous accordions à une politique de concentration des emplois et des services dans les petites villes. Ces dernières ne devraient pas, bien évidemment, en être les seules bénéficiaires. Plusieurs études comme celle de F. Aubert et al. (2002) ou celle de S. Dubuc témoignent des effets positifs sur l’espace rural de la bonne tenue économique des centres urbains les plus proches : les approches en termes de polarisation « reposent sur l’idée-force qu’il faut des activités motrices concentrées, et de grande dimension, pour générer de la croissance dans l’espace, par propagation et effets induits, à partir de ces pôles. Dans cette conception, l’existence de pôles est une condition fondamentale du développement régional » (Aubert et al., 2002 : 81). « La ville diffuse la croissance dans son aire d’influence grâce à un processus itératif et interactif. Le maintien et l’augmentation de la population rurale induite par la ville engendrent la croissance rurale et confortent l’emploi urbain en retour. L’accès aux petites villes offre les meilleures conditions de maintien de la population rurale. Les principaux lieux centraux ne stérilisent pas leur environnement rural, au contraire, ils ont un rôle moteur dans le dynamisme et la préservation des campagnes vivantes » (Dubuc, 2004 : 84). Par ailleurs, en termes de développement durable, une telle politique de concentration autour des petites villes aurait des effets positifs : raccourcissement des distances domicile-travail, réductions d’émissions polluantes, préservation des zones agricoles, développement potentiel de circuits courts…

2.4. Pays et petites villes dans le sud Massif central

33À l’époque, le poids de la population urbaine au sein des pays variait considérablement, étant en fonction du nombre de petites villes mais également en fonction de la présence ou non de villes moyennes. Le pays « d’Autan » était celui qui possédait le plus d’urbains (96,2 %) et celui de « VALDAC » (Valence Drôme Ardèche centrale) le plus de ruraux (uniquement 11 % d’urbains).

34En ce qui concerne la concordance du périmètre du pays avec celui de la zone d’influence de la petite ville, il était ressorti que la configuration de la majeure partie des pays du sud Massif central était assez harmonieuse. Cette situation était donc de bon augure pour les petites villes car les territoires institutionnels se superposaient aux territoires fonctionnels.

35Nous avions ensuite vérifié la place de la petite ville dans les contrats de pays en observant les projets proposés par la structure intercommunale et soutenus par les Conseils Régionaux et Généraux. Après leur étude, nous avions conclu à l’apport décevant des pays quant au renforcement des petites villes. Plusieurs écueils entravaient leur soutien. La situation était quelquefois à imputer à chacun des partenaires du contrat. Dans l’un des Conseils Régionaux se partageant le sud Massif central, le chef de service en charge des contrats territoriaux insistait pour aider davantage l’espace rural que le pôle urbain et ce, en désaccord avec la politique de sa hiérarchie. Pour lui, quand on a deux enfants (la petite ville et l’espace rural), il faut les aider de la même manière, voire même avantager celui qui a des difficultés. Du côté des pays, les dirigeants soutenaient prioritairement les actions concernant l’espace rural. Ils estimaient que la petite ville était plus solide que celui-ci. Ce manque de discernement de la part des responsables de pays était plutôt inquiétant pour la survie, à terme, des petites villes et par ricochet des pays. Le deuxième écueil concernait les clivages au sein même des pays. Composés d’une mosaïque de territoires, certains pays peinaient à maintenir leur unité. Par exemple, dans le pays Haut Languedoc Vignobles, un clivage géographique opposait les communes isolées du Haut Languedoc et les communes dynamiques des vignobles davantage tournées vers Béziers. Mais ce clivage n’était pas une marque de dysfonctionnement selon le directeur du pays ; pour garantir la cohérence, il multipliait les schémas à grande échelle telles les Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat. En Auvergne, un des points d’achoppement tournait autour de la question de la concentration des activités et des services dans les villes-centres comme le Puy ou Aurillac.

36Cette option d’aménagement que représente la ville-pays a déjà été tentée de l’autre côté des Pyrénées. Les Espagnols ont en effet eu l’intelligence de se baser sur les bassins de vie pour instituer ce nouveau périmètre d’intervention et de planification. En Catalogne, par exemple, la quasi-totalité des comarcas s’organise ainsi autour de villes petites ou moyennes (Vergnaud, 2007). Les administrations sont ainsi implantées dans les petites villes vers lesquelles se dirigent le plus intensément les flux de personnes. Par ailleurs, ils ont eu conscience que la polarisation est la solution aux gaspillages de l’argent public et surtout un rempart contre la désertification (Bielza De Ory, 1998). En outre, une fois la comarca établie, les anciennes communautés de communes (les mancomunidades) sont appelées à disparaître, leur personnel passant au service de la comarca. Or en France, les communautés de communes persistent, entravant la réflexion autour de projets pertinents et entraînant une nouvelle fois un gaspillage d’argent public, sans compter qu’au sein des Pays la petite ville n’est pas toujours aidée prioritairement. En fait, les Espagnols ont respecté le schéma christallérien et ce, dans plusieurs communautés. « Ils [pays et comarcas] correspondent très largement à une conception christallérienne de l’espace et répondent au souci de dépasser la vieille dichotomie ville/campagne » (Clarimont, 2006 : 35).

Conclusion

37Pour C. Emélianoff (2003 : 27-28) « une ville durable est une ville capable de se maintenir dans le temps en gardant une identité et son dynamisme, capable aussi d’offrir une qualité de vie en tous lieux dans une mixité sociale et fonctionnelle, capable enfin de se réapproprier un projet politique, à la recherche d’un équilibre sur le plan écologique et social vis-à-vis du territoire et de la planète ». Ce cadre conceptuel renvoie à plusieurs facettes de la durabilité et permet d’intégrer des problématiques qui tiennent aussi bien à la protection de l’environnement, aux liens sociaux qu’aux activités économiques.