• 1 Nous avons choisi de nommer ce processus « recomposition des niveaux » (traduction possible de resc (...)

2L'espace baltique peut pourtant être étudié comme la variation singulière d'une dynamique plus générale. L’émergence du monde comme espace a engendré un élargissement géographique (Lévy, 2008) : l’échelle d’action au sein de laquelle les acteurs s’inscrivent s’est considérablement étendue. Le rôle de l'État a nécessairement évolué dans un contexte de mondialisation, favorisant la multiplication des liens horizontaux entre des acteurs de niveaux différents, par exemple au sein de différents groupements régionaux, en Baltique et ailleurs en Europe (Gana et Richard, 2014). Dans une société en réseaux (Castells, 1998), les acteurs locaux intègrent désormais leur décision à un ensemble de niveaux recomposés et entretiennent des relations internationales de manière plus autonome1. Souvent appelée « politique des échelles », la « politique des niveaux » désigne la prise de conscience par les acteurs, notamment locaux, de la nécessité d'utiliser l'élargissement géographique en menant une politique stratégique, organisée et rationnelle avec et dans les niveaux géographiques (échelon régional, étatique et européen). Ceux-ci développent de véritables stratégies interterritoriales en mobilisant les connexions entre niveaux géographiques à bon escient, afin de remplir les objectifs qu’ils se sont fixés pour leurs municipalités (Escach, 2014).

• 2 Dans cet article, nous définirons l'espace baltique à partir du cadre géographique du programme INT (...)

4L’existence de nombreuses structures horizontales de gouvernance au niveau baltique dénote de grandes ambitions mais aussi une difficulté à mener une politique des niveaux efficace. Plus les chemins alternatifs entre les niveaux géographiques sont sinueux et jalonnés d’étapes, plus la prise de liberté avec la hiérarchie verticale traditionnelle s’annonce délicate. La forme prise par la recomposition des niveaux (ou rescaling) est d’autant plus complexe et progressive que la marginalisation dans le cadre des élargissements géographiques est menaçante. En ce sens, la multiplication des structures parapluie au sein de l'espace baltique peut s’expliquer par une position singulière des acteurs locaux riverains au sein des processus de métropolisation et d’européanisation. La plupart des réseaux baltiques accompagnent alors des stratégies interterritoriales qui ne peuvent plus être conduites isolément car les acteurs locaux qui souhaitent les mener ne disposent pas des outils adaptés et de la masse critique suffisante. L'espace baltique2, qui n’est rien d’autre pour des chercheurs déconstructionnistes que la somme des réseaux et projets d’acteurs qui s’y réfèrent (Wæver, 1992 ; Neumann, 1994), révèle la dimension horizontale de la recomposition des niveaux géographiques, entre autres avec l’émergence d’espaces intermédiaires.

• 3 Un réseau de villes peut être défini, selon nous, comme une association volontaire et organisée d’a (...)

5La naissance des réseaux baltiques coïncide avec la prise en considération par les acteurs locaux des défis et atouts de lʼinterterritorialité. Les réseaux de municipalités offrent un rayonnement à longue portée à des municipalités pour lesquelles l’insertion directe dans des dynamiques à une échelle plus petite apparaissait a priori compromise. Porter attention au rôle des réseaux de villes3 en Baltique permet, sur un plan méthodologique, de s’intéresser à une zone grise géographique. En effet, que les municipalités riveraines ne soient pas représentées sur l’archipel métropolitain mondial ne signifie en rien qu’elles ne se positionnent pas d'une autre manière dans des échanges européens et globaux. Pour la plupart des cartes ne considérant que des indicateurs de concentration des activités financières et bancaires à l’échelle du monde, l'espace baltique reste un impensé. Malgré de récents travaux de Nadine Cattan (2007) sur les échanges ERASMUS montrant qu'une voie a été ouverte dans ce sens, la littérature reste très largement dominée par la prise en compte d’indicateurs économiques ou démographiques majeurs (flux dʼinvestissements directs à l'étranger (IDE), nombre de sièges sociaux, PIB) afin de mesurer la métropolisation. Les municipalités baltiques confirment « la force des liens faibles » pour transposer la théorie sociologique des réseaux sociaux de Mark Granovetter (1973). Ces liens ténus offrent, dans la durée, l’occasion de pénétrer d’autres niveaux de réseaux. Des interactions à bas bruit, additionnées les unes aux autres ou du moins se répondant dans le cadre de stratégies locales, finissent par produire une géographie structurante de l'espace baltique mais aussi de l'espace européen.

• 4 Daugavpils (93 588) et Tartu (97 100 habitants) dépassent souvent les 100 000 habitants sur les sit (...)
• 5 La ville de Grudziądz approchant les 100 000 habitants avec 98 438 habitants en 2011 passe parfois, (...)
• 6 Ce chiffre diffère fortement du résultat obtenu à partir de l’office statistique suédois. Pour celu (...)

10Tout d’abord, la Baltique apparaît comme un espace contrasté en termes de représentation des plus grandes villes (figure 1). Peu d'états riverains comptent des villes de plus de 100 000 habitants en 2011. Il existe, selon les chiffres de l’audit urbain et les statistiques nationales russes et biélorusses en 2011, seulement 8 villes de cette taille en Finlande, 4 au Danemark, une seule en Lettonie et en Estonie4 mais 164 en Russie, 80 dans toute l’Allemagne, 38 en Pologne5 et 13 en Suède6 et en Biélorussie.

• 7 Le GaWC classe les villes mondiales en trois groupes : villes alpha (très intégrées), villes bêta, (...)
• 8 Varsovie (6^e), Stockholm (13^e), Oslo (20^e), Berlin (21^e), Helsinki (22^e), Copenhague (24^e) et Hambo (...)

11De même, peu de villes baltiques émergent dans les classements identifiant les villes globales ou même les villes de rang européen à partir d’indicateurs agrégés. Un indice des villes globales parmi les plus connus est l’indice du Globalization and World Cities (GaWC) élaboré à l’université de Loughborough considérant la présence d’entreprises de prestation de service. Selon la version de 2010, Varsovie est considérée comme une ville mondiale de type alpha, Berlin, Hambourg, Stockholm, Copenhague, Oslo et Helsinki de type bêta, alors que les trois capitales baltes se trouvent dans la catégorie gamma7. La ville de Riga est la seule des trois capitales baltes à rejoindre la catégorie bêta dans le classement de 2012. Peter J. Taylor, fondateur de l’indice et professeur de géographie humaine à l’université de Northumbria (Newcastle upon Tyne), a également publié en 2013 une liste des 25 villes européennes les plus connectées aux réseaux économiques mondiaux (services aux entreprises…) avec une liste distincte pour les réseaux financiers (Taylor et al., 2013). Parmi les villes les plus intégrées, se distinguent Varsovie, les deux villes allemandes de Berlin et Hambourg et les capitales scandinaves (Oslo, Copenhague, Stockholm, Helsinki)8.

• 9 Développement territorial, société de la mobilité, fonctionnement et rayonnement économique, circul (...)

12Ces éléments convergent avec des travaux récents de la DATAR. Une étude coordonnée par Armand Frémont dans le cadre d'une mise en réseau des villes normandes propose une carte intéressante des villes européennes à partir d’indicateurs croisés (Frémont, 2011). Varsovie, Stockholm et Berlin sont considérées comme des « métropoles européennes majeures », Copenhague, Saint-Pétersbourg, Helsinki et Hambourg comme des « grandes villes d’importance européenne » et Riga et Göteborg comme des « grandes villes à potentiel européen ». Une synthèse de la DATAR plus récente, publiée en 2012, ne retient que Berlin, Oslo, Copenhague, Stockholm et Helsinki dans le groupe des « métropoles très diversifiées » à partir de 25 critères dans plusieurs domaines9 (Halbert et al., 2012).

• 10 Expression utilisée par Pertti Joenniemi : Joenniemi P., 2009, « The EU Strategy for the Baltic Sea (...)
• 11 Voir la liste actualisée des représentations régionales à Bruxelles sur le site du Comité des régio (...)

14Le degré d’européanisation est un élément beaucoup plus ambigu que la mesure de la métropolisation. Depuis que la région baltique est devenue « un lac européen »10, une dynamique politique, l’européanisation, vient s’ajouter à la mondialisation économique. Elle revient, pour le cas particulier des villes, à prendre en compte l’opportunité mais aussi les nouvelles contraintes que l’adhésion suppose : en somme, à tirer les conséquences à l’échelle locale d'un élargissement géographique (Hamedinger et Wolffhardt, 2011). Les représentations permanentes d’acteurs locaux baltiques à Bruxelles sont peu nombreuses comparées à celles des autres pays de l’Union européenne. Régions et municipalités confondues, le Danemark n’en compte que 8 en 2015, la Finlande 6 et la Lettonie et la Lituanie une seule chacune11. Il existe une réelle inégalité entre les États riverains puisque la Pologne compte 18 représentations permanentes, ce qui n’est guère étonnant compte tenu de son poids démographique. Au niveau des villes, seules les métropoles de Stockholm, Malmö, Göteborg, Helsinki, Tampere, Turku, Hambourg, Berlin, Brême, Varsovie, Łódź et Tallinn disposent d'une représentation permanente. Quelques municipalités comme celles de la Triville polonaise ou du littoral allemand peuvent bénéficier d'une représentation indirecte via leurs régions administratives de rattachement.

• 12 GRUYTER DE, W., (2012), Yearbook of international organizations, Berlin/New York, Union of Internat (...)
• 13 Ce critère nous a amené à exclure le réseau Baltic Sea Challenge puisque 80,6% des villes membres s (...)
• 14 Ces critères sont proches de ceux définissant la transnationalité dans le cadre du programme INTERR (...)
• 15 BaltMet, KIMO, Hanse des temps nouveaux (ou nouvelle Hanse), Union of Baltic Cities.
• 16 Ars Baltica, Baltic Local Agenda Forum 21 (BLA21F), Baltic Palette, Baltic Sail, Baltic Sea Action (...)
• 17 Agora 2.0, BaltCICA, BaltFood, Baltic Biogas Bus, Baltic Bird, Baltic Fashion, Baltic Master II, Ba (...)

18Afin d’étudier l’intégration des villes baltiques dans des dynamiques transnationales, nous avons tout d’abord élaboré une base de données de réseaux et projets baltiques à partir de l’annuaire 2012/2013 des organisations internationales de l’union des associations internationales12 et du site internet INTERREG IV-B (2007-2013). Le corpus rassemble tout autant des réseaux publics institutionnels qui associent des membres durablement par un système d’adhésion que des projets européens temporaires (Escach et Vaudor, 2014). Les réseaux et projets retenus respectent plusieurs critères : 80 % de leurs membres n’appartiennent pas au même pays13 et ils sont formés de villes d’au moins trois États baltiques (y compris la Norvège, la Russie, la Biélorussie), dont deux au moins ne sont pas contigus14. La base est ainsi constituée de 63 réseaux baltiques dont 4 réseaux institutionnels de municipalités15, 12 réseaux institutionnels associant des municipalités16 et 47 projets INTERREG IV-B17. La majeure partie des analyses ont cependant été menées sur un groupe constitué des 43 municipalités dites « les plus impliquées », c’est-à-dire appartenant à trois réseaux de la base de données ou plus.

• 18 Voir la figure 9 de l’article publié dans la revue Cybergéo (Escach, Vaudor, 2014).

19Parallèlement, un terrain volontairement étendu18 a permis d’interroger pour chaque municipalité visitée les enjeux d'une participation à des réseaux baltiques et les partenaires les plus recherchés. Les jumelages et les liens interpersonnels ont cette fois été considérés en plus des réseaux institutionnels et des projets européens. 251 entretiens semi-directifs ont été menés dans 70 villes de l’ensemble des États riverains (Allemagne, Pologne, Russie, États baltes, Finlande, Suède, Danemark) ainsi qu’à Bruxelles au cours de cinq itinéraires. Parallèlement, une démarche d’observation participante a été lancée grâce à une intégration au sein des activités du réseau de la Hanse des temps nouveaux dont la ville française de La Rochelle est membre actif.

• 19 L'administration des réseaux repose sur le nombre de réseaux INTERREG IV-B dirigés en tant que lead (...)

22Le contraste est encore plus saisissant en prenant en compte non le nombre de réseaux par ville mais la participation réelle des municipalités dans les activités quotidiennes des réseaux concernés. En effet, une municipalité peut payer sa cotisation annuelle sans participer réellement à aucune activité ou événement. Pour pallier cette lacune, une liste de critères a été établie suivant trois axes : l’administration des réseaux, l’animation des réseaux, la participation aux réseaux19. La base de données des municipalités « les plus impliquées » (≥ 3 réseaux) a fait l’objet d'une analyse en composante principale puisque l’ensemble des variables étaient quantitatives. En réalisant l’ACP sur un axe, il était possible de déterminer un score pour chaque ville. Seules les villes disposant d'un score positif, attestant d'une validation des variables correspondantes, ont été cartographiées. Des municipalités se situant dans des régions périphériques à l’échelle nationale, comme Rostock ou Kalmar, côtoient un golfe de Finlande particulièrement actif (figure 6).

• 20 Entretien réalisé avec le directeur de la commission environnement de lʼUBC en 2012.
• 21 Sauver la mer Baltique, désenclaver la région, accroître la prospérité.
• 22 Actualisation la plus récente du plan d’action de 2011, voir http://www.balticsea-region-strategy.e (...)
• 23 L'antenne a ouvert le 6 décembre 2006 mais a fermé en 2009 faute dʼun élu de carrure internationale (...)

26Le cas de Turku, troisième agglomération de Finlande, qui dispose d'un bureau partagé à Bruxelles, est particulièrement emblématique20. La ville coordonne la commission « villes durables » de l’Union des villes de la Baltique (UBC) qui emploie 17 personnes et abrite un think thank consacré à la coopération régionale : le Centrum Balticum. Son action pendant la période considérée (2007-2013) a été particulièrement dense. Dès 2006, lors d'une rencontre à Riga sur les objectifs des futurs programmes de cofinancement INTERREG en présence des ministères de l’environnement, d'HELCOM et du Conseil nordique des ministres, le directeur de la commission propose la thématique de la coopération entre espace urbain et espace rural. Celle-ci est finalement intégrée à l’agenda de la priorité 4 du programme région baltique 2007-2013 sur l’attractivité et la compétitivité des villes et des régions. L'UBC porte par la suite cette initiative avec l’élaboration et la coordination du projet NEW BRIDGES. En 2009, la Commission européenne vote une stratégie européenne en mer Baltique pour rationaliser les principaux projets européens autour de trois objectifs21, déclinés désormais en treize priorités et quatre actions horizontales22. Le réseau UBC est alors un vecteur d’informations sur le rôle de la stratégie. Initialement, le pont est assuré par une représentante permanente de l'UBC à Bruxelles disposant d'un local au sein du bureau de la région de Stockholm23. Très rapidement, le directeur du Centrum Balticum et un groupe d’élus et d’employés de la municipalité de Turku prennent le relais. Le rôle de représentants cumulant des responsabilités à plusieurs niveaux comme Mikko Lohikoski, conseiller municipal et ancien fonctionnaire au Conseil de l’Europe, est alors déterminant. En 2014, la municipalité accueille finalement le cinquième forum annuel des parties prenantes de la stratégie auquel participent plusieurs représentants de la Commission européenne et des délégations venues de Russie et de Biélorussie.

• 25 Entretiens à la mairie de Kärdla en juillet 2012.
• 26 « A competitive region in a globalized world », Position paper on the EU Strategy for the Baltic Se (...)
• 27 Cette commission a été rebaptisée « villes durables ».

34La municipalité de Kärdla25, 3 800 habitants, est la capitale de l’île estonienne de Hiiumaa, à l’ouest de l’Estonie. Avec la réforme administrative de 2013, elle a été fondue avec la commune de Kõrgessaare dans la commune de Hiiu (4 846 habitants en 2013). Malgré sa petite taille, la commune a pu s’intégrer indirectement à plusieurs réseaux et projets transnationaux entre 2007 et 2013, bien que ce dynamisme ne soit pas visible sur les cartes réalisées à partir de la base de données. La mairie de Kärdla est active au sein de la commission éducation de l’Union des villes de la Baltique (UBC) qu’elle a contribué à créer aux côtés de la ville suédoise de Norrtälje (comté de Stockholm) en 1998. L’expérience dʼIvo Eesmaa, ancien maire, a été très importante. Elle relève en effet de responsabilités exercées à plusieurs niveaux géographiques : conseiller auprès du comté de Hiiumaa, directeur de la commission scolaire nationale estonienne, expert auprès du Conseil nordique et de lʼUE. Hiiumaa participe également aux travaux du réseau des îles de lʼeurorégion B7 (Sept-Îles de la Baltique) créé en 1989 et qui permet des rencontres annuelles avec la Commission européenne autour des revendications des îles baltiques. B7 a d’ailleurs rédigé aux côtés d’autres réseaux institutionnels baltiques et européens26 une position commune lors de la consultation publique sur la stratégie macro-régionale baltique en décembre 2008. Kärdla a enfin rejoint indirectement quelques rares projets transnationaux comme New Bridges auquel participe le comté de Hiiu par l’entremise d’une employée travaillant simultanément pour la municipalité et le comté. Cette dernière a d’ailleurs connu le projet grâce à ses collègues de la commission « environnement27 » de l’UBC. Dans le cadre de New Bridges, le gouvernement du comté a financé une étude entamée en 2010 sur un plan d’occupation des sols pour la zone de l’ancien port détruit en 1944 de Kärdla (zone de Sadam). Les échanges internationaux ont été particulièrement productifs notamment avec la ville de Hambourg.

• 28 Entretien avec Sten Björk (conseiller municipal et expert) en avril 2015.
• 29 Plusieurs reconversions avaient été déjà proposées pour requalifier les anciens espaces de producti (...)
• 30 Le centre a été inauguré en septembre 2012.

35Un autre exemple particulièrement significatif est celui de Trelleborg28, une ville de 28 000 habitants située à 33 km de Malmö. La région Scanie est particulièrement ambitieuse dans le domaine des énergies renouvelables prévoyant de ne plus utiliser d’énergies fossiles d’ici à 2020 et signant de nombreux partenariats, dernièrement avec la ville indienne de Nagpur. La période 2007-2013 a été un catalyseur pour la municipalité et le port de Trelleborg, qui ont participé à plusieurs projets européens destinés à créer une ville fonctionnant quasiment entièrement au biogaz (WAB, Baltic Master II, Cleanship). Les acteurs locaux souhaitent aujourd’hui utiliser les vastes surfaces agricoles (86 % de la superficie de la municipalité) afin de développer pendant les périodes interstitielles des cultures propices à la méthanisation sans affecter les productions destinées à l’alimentation. Il s’agirait d'un complément de revenu non négligeable pour des agriculteurs connaissant des difficultés financières majeures29. Sten Björk, conseiller municipal, ancien expert auprès de l'UE et de l'ONU, souhaite étendre les transferts de technologie, en multipliant les contacts en Pologne et en Russie et même jusqu’en France. Le centre de formation de Trelleborg, ouvert en partenariat avec l’université de Lund30, démontre l’importance de la situation de la ville pour la conduite de recherches innovantes sur l’utilisation du biogaz. La proximité de l'Øresund offre des échanges possibles avec plusieurs centres de recherche et des collaborations avec la métropole transfrontalière de Copenhague-Malmö, déjà bien intégrée à un niveau européen.

• 31 Informations recueillies aux journées internationales de la Hanse à Herford (2013).

37Le réseau de la Hanse des temps nouveaux, qui intègre des villes russes depuis 1993, a vu leur nombre se multiplier depuis 200131. En 2009, la ville de Novgorod (Welikij Nowgorod) a accueilli les « journées internationales de la Hanse » associant l’ensemble des membres du réseau (soit 2500 personnes dont 1760 de l’étranger issus de 14 pays) et 500 000 visiteurs. Depuis 2010, la ville est aussi représentée au sein du Präsidium qui coordonne les activités du réseau et dirige la ligue des villes hanséatiques russes. La participation de villes russes au réseau est souvent présentée comme une possibilité offerte aux sociétés civiles des pays de l’UE et de Russie d’échanger malgré la difficulté de monter des coopérations trop formelles (projets concrets ou conventions). Le projet Hanse Business concrétisé à Herford (Allemagne) en 2013, visant à renforcer les liens économiques entre acteurs nord-européens, comprend ainsi plusieurs entreprises et municipalités russes parmi des acteurs allemands, français ou néerlandais.

• 32 Entretien avec la conseillère spéciale auprès de la mairie de Malmö chargée des relations internati (...)

39La différence entre temps électoraux et temps du projet est un premier élément fortement contraignant. La faible insertion des municipalités lituaniennes s’explique en partie par une forte instabilité politique. Les maires sont élus par le conseil municipal et non par les citoyens au suffrage direct. Le conseil peut facilement engager une procédure d’empêchement, ce qui engendre de fréquents renversements. Même dans les pays nordiques, les partenariats évoluent au gré des équipes municipales. Les échanges entre Copenhague et Malmö ont ainsi connu des périodes plus ou moins prolifiques32. Le maire en fonction de 2006 à 2009 aurait ainsi donné l’impression aux élus de Malmö de ne pas s’intéresser beaucoup à la coopération internationale. La représentation de Copenhague à Bruxelles, au sein de laquelle Malmö possédait un bureau depuis 1999, est même fermée au cours de cette période obligeant la ville de Scanie à rejoindre la « maison suédoise » (Sweden House) qui rassemble plusieurs acteurs régionaux et municipaux. L’arrivée d'un maire social-démocrate le 1^er janvier 2010 aurait à l’inverse renforcé la coopération au sein de l'Øresund.

• 33 Entretien à la mairie de Panevėžys en juin 2012.

41À ces temporalités politiques, s'ajoutent des effets de génération. La coopération baltique a été la plupart du temps portée jusqu'à aujourdʼhui par des élus ou employés d'une même tranche d'âge, qui ont connu la chute du Rideau de fer. Leur retrait de la vie politique s'accompagne de nouvelles formes d'échanges (primat donné aux projets européens) ou d'autres priorités. Des employés municipaux interrogés à Panevėžys33 ont ainsi regretté que le nouveau maire de Kolding, très jeune, ne s'implique pas davantage dans les échanges baltiques. L'ancien maire (1985-2009), Per Bødker Andersen, âgé de 70 ans aujourd'hui, était en effet très actif et est devenu, après son dernier mandat, président de l'Union des villes de la Baltique (UBC).

• 34 Entretien avec la responsable du marketing au port de Klaipėda en juin 2012.

42Les réseaux et projets baltiques semblent donc fragiles mais se révèlent aussi particulièrement souples, ouvrant sur des temporalités modulables. Si des réseaux institutionnels, créés après les événements de 1990-1991, font aujourdʼhui figures de coquilles vides, des projets européens limités dans le temps finissent par sʼinscrire dans la durée. Le port de Klaipėda a rejoint les projets INTERREG EWTC (2006-2007) puis EWTC II (2009-2012) visant à créer un corridor de transport est-ouest en Baltique34. Les autorités portuaires ont ainsi pu financer une étude technique sur la capacité de dragage du port et une étude de développement de long terme avec l'appui du cabinet de conseil allemand INROS LACKNER AG. Depuis 2010, le projet EWTC II est doublé par la création d'une association qui doit poursuivre les activités entamées pendant les deux périodes européennes sur le long terme.

• 35 Entretien avec l’adjoint au maire de la ville de Tartu en juillet 2012.

43La participation à un réseau ou à un projet baltique est également peu coûteuse, ce qui explique l'implication de municipalités qui ne disposent pas de budgets très importants. En 2014-2015, la cotisation annuelle à l'UBC variait, selon le nombre d'habitants, de 600 à 7250 euros pour une ville allemande, norvégienne, danoise, suédoise ou finlandaise et de 420 à 5075 euros pour une ville polonaise, balte ou russe. De plus, il est toujours possible de suivre les activités d'un réseau indirectement sans payer aucune cotisation. Suite à la crise économique qui a débuté en 2008, les principales villes estoniennes ont, par exemple, décidé de généraliser une répartition de leur participation à des réseaux institutionnels baltiques pour multiplier les informations tout en réduisant les coûts d'inscription et de transport35. La municipalité de Tallinn est ainsi impliquée au sein du réseau Eurocities, Kuressaare participe au réseau Villes-Santé (Healthy Cities), Rakvere aux activités des commissions de lʼUnion des villes de la Baltique (Union of Baltic Cities) et Tartu, indirectement, au réseau des villes nordiques (Nordic City Network). Le cas de Tartu est particulier : la ville n’est pas membre du réseau des villes nordiques mais participe aux activités grâce aux invitations lancées par la ville jumelle suédoise d'Uppsala. Cet exemple illustre des modalités d’engagement très variées et plus ou moins formelles.