Introduction

1En 2016, un programme de construction de prisons sans précédent visant à accroitre le parc pénitentiaire français de 15 000 places a été lancé. Si ce programme dit « plan 15 000 » relève de politiques pénales, il questionne également sous l’angle de l’aménagement urbain. En effet, il concerne la construction d’une trentaine de prisons majoritairement sur de grandes emprises foncières non artificialisées ou agricoles. Ce programme immobilier entre ainsi en contradiction avec les objectifs de sobriété foncière inscrits dans les documents d’urbanisme depuis la loi de solidarité et de renouvellement urbain (SRU) de 2000 et renforcé depuis l’introduction en 2021 de l’objectif de Zéro artificialisation nette (ZAN) dans la loi Climat et Résilience.

3Dans la mesure où les nouvelles prisons sont majoritairement localisées dans le territoire périurbain, ce « système urbain-rural en réseau » (Mancebo, Salles, 2021 : 288), elles participent à l’étalement urbain sur des espaces naturels, agricoles ou forestiers (ENAF). Bien que les sols artificialisés ne représentent que 9 % du territoire français (Agreste, 2021), leurs impacts sur l’environnement restent multiples : perte de biodiversité, émission du CO2 retenu dans les sols ou encore multiplication des inondations (Grisot, 2020 ; Henry, 2023). En effet, le problème ne réside pas tant dans l’augmentation du rythme de l’artificialisation des sols, mais plutôt dans la forme que prend l’étalement urbain : « les métropoles ne s’étendent plus guère par étalement continu de leurs espaces bâtis, mais par émiettement » (Charmes, 2013 : 26). Cet étalement morcelé entraîne non seulement des coupures dans les corridors écologiques, mais il impacte également « les coûts de l’urbanisation, la différenciation sociale, la fragmentation politique et institutionnelle » (Rérat, 2006 : 731). Ainsi, une lente évolution législative a eu lieu afin de maîtriser les modalités de l’étalement urbain.

4Alors que la loi d’orientation foncière (LOF) de 1967 soutenait la croissance urbaine, la loi SRU de 2000 a renforcé les objectifs, les règles et les outils limitant l’étalement urbain. L’inscription le 22 août 2021 de l’objectif de Zéro Artificialisation Nette (ZAN) dans la loi Climat et Résilience « fixe une obligation de résultat, celui de réduire effectivement de 50 % la consommation des ENAF, puis de les compenser à partir de 2031 » (Desrousseaux, 2024). Cet objectif de sobriété foncière suscite le débat d’une part sur la définition de l’artificialisation (Charmes, 2023), et notamment l’inclusion des terres agricoles comme non artificialisées, et d’autre part sur l’enjeu politique de la répartition territoriale des quotas de consommation foncière (Vanier, 2023).

5L’enjeu de cet article est de comprendre comment cette évolution réglementaire influe sur la construction des prisons contemporaines. Comment la problématique de l’artificialisation des sols est-elle considérée par les acteurs qui participent à la construction des prisons et quelles solutions concrètes sont proposées pour le réduire ?

Figure 1. Récapitulatif des entretiens réalisés

Organisme et service de la personne interrogée	Fonction de la personne interrogée	Date de l’entretien
APIJ - Service foncier et urbanisme (SFU)	Chef du service foncier et urbanisme	18/02/2022
APIJ - Service foncier et urbanisme (SFU)	Ecologue, chargé de mission environnement	20/04/2022
APIJ - Direction de la Programmation et de la Prospective (DPP)	Cheffe de projet programmation architecturale	25/04/2022
DAP - Laboratoire de recherche et d’innovation	Chargée de mission développement durable	28/03/2022
APIJ - Direction de programme	Directeur de programme	27/06/2022

7Dans une première partie qui croise l’histoire carcérale et l’histoire urbaine, nous analysons les effets de la construction des établissements pénitentiaires sur l’étalement urbain et nous évaluons l’ampleur de l’artificialisation des sols causés par ces prisons. La seconde partie de l’article est consacrée à l’étude des stratégies mises en œuvre par les concepteurs des prisons pour en limiter les effets sur l’artificialisation des sols en suivant la séquence « éviter, réduire, compenser » (ERC).

I. La construction de prisons qui participe à l’artificialisation des sols

9Pour autant, nous montrons dans cette première partie qu’à l’échelle locale, les prisons ont toujours été implantées en marge de ces pôles urbains. Nous en expliquons les logiques et nous interrogeons l’effet de ces choix de localisation en termes d’artificialisation des sols.

1. Des liens ambivalents entre la prison et la ville

2. Les logiques urbaines et pénitentiaires de l’éloignement des prisons

11Les localisations de moins en moins centrales des nouvelles prisons s’expliquent d’abord par des changements dans la production urbaine. L’apparition du transport individuel motorisé, l’amélioration des moyens de transport collectif et des technologies de la communication ont façonné une organisation nouvelle de la ville : « à une ville relativement compacte, croissant sans discontinuité par cercles concentriques, s’oppose aujourd’hui une ville diluée qui ne cesse de s’étendre » (Bochet, 2005, p. 248). Dans ce contexte de périurbanisation, on assiste à une exurbanisation de nombreuses fonctions jusqu’alors comprises au sein ou à proximité des centres urbains :« la contraction des dépenses de l’Etat et des collectivités, ainsi que les injonctions récurrentes à la “rationalisation” de leurs activités, a de fait conduit à de nombreuses fermetures des services publics de proximité (tribunaux, hôpitaux, casernes, postes) » (Delpirou, Gilli, 2022, p. 88). La réorganisation (administrative et spatiale) des services publics dans un objectif de réduction des coûts (Courcelle, Fijalkow, Taulelle, 2017) se traduit dans la politique pénitentiaire par la fermeture des petites prisons anciennes et leur mutualisation sous forme de grands établissements implantés en périphérie des villes. Ainsi, les prisons les plus récentes « s’éloignent des centres urbains, se raccrochant à la ville avant tout sous l’effet d’une périurbanisation qui brouille les frontières de la ville » (Salle, 2012, p. 96). Alors que les localisations excentrées des nouvelles prisons sont souvent perçues comme révélatrices de leur exclusion spatiale, cette relégation est paradoxalement le signe de leur intégration dans les dynamiques de la fabrique de la ville, montrant que « la prison n’est pas une “microvilleˮ ou même une “microsociétéˮ mais une de ses composantes » (Héricher, 2009, p. 53).

12Néanmoins, « si elle va au rythme de l’histoire urbaine, l’histoire des prisons est scandée aussi d’impulsions qui lui sont particulières et qui obéissent à l’idéologie multisécuritaire sécrétée par l’enfermement lui-même » (Carlier, 1994, p. 49). En effet, l’histoire de l’architecture pénitentiaire récente est rythmée par des plans de construction lancés afin de résorber la vétusté des prisons et leur surencombrement. Le « plan 13 000 » (ou plan Chalandon) initié en 1987 a engendré des implantations particulièrement éloignées des centres urbains, voire rurales du fait de fonds insuffisants pour acheter les grandes emprises foncières nécessaires (Héricher, 2009). Si les sites ruraux sont par la suite abandonnés, les localisations périphériques se poursuivent avec le « programme 4000 » en 1996. L’inscription de la limitation de l’extension urbaine en 2000 dans la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) n’a pas empêché le « programme 13 200 » de 2002 et le « Nouveau Programme Immobilier » de 2011 d’aboutir à la construction de nombreuses prisons en banlieue, voire dans des communes périurbaines (Lecerf, 2017). Les localisations excentrées des prisons issues de ces plans sont également dues à des changements dans le programme pénitentiaire : d’une part, la volonté d’humaniser les prisons a conduit à un accroissement des espaces liés à la réinsertion socio-professionnelle. D’autre part, les impératifs sécuritaires et la multiplication des dispositifs technologiques augmentent les circulations et les espaces délaissés au sein du domaine pénitentiaire (Ibid.). De plus, il ne s’agit pas seulement de la mutualisation de plusieurs petits établissements mais de l’augmentation de la capacité d’accueil des nouvelles prisons pour répondre au problème de surpopulation. Finalement, les nouveaux établissements pénitentiaires ont des emprises au sol plus importantes qu’autrefois, qui influent sur la recherche foncière pour leur construction.

13Le processus d’implantation démarre lors de la décision politique de construire de nouvelles places de prison, annoncée par le ministère de la Justice. La planification des plans de construction part d’une réflexion à l’échelle des directions interrégionales sur les besoins en termes de places de prisons (UFAP-UNSa Justice, 2021). Ensuite, des circulaires du ministère de la Justice demandent aux préfets des territoires identifiés de rechercher des terrains. Le chef du service foncier et urbanisme (SFU) de l’APIJ explique que le cahier des charges très contraint des prisons rend cette mission compliquée : « on peut construire un établissement sur une surface qui fait entre 15 et 20 hectares, sur un terrain qui est plat, qui est régulier pour pouvoir y inscrire, théoriquement en tout cas, un carré de 300 mètres sur 300 mètres […]. Le site doit aussi se situer en dehors d’un certain nombre de servitudes, notamment les servitudes liées à la présence d’entreprises ICPE [installations classées pour la protection de l’environnement], Seveso, et d’aviation […]. On doit se situer à un certain nombre de kilomètres des établissements de santé, des établissements de police et des tribunaux » (18/02/2022). Après validation par l’administration pénitentiaire des terrains présélectionnés, les études réalisées par l’APIJ révèlent régulièrement des incompatibilités sur les sites retenus et limite le choix des localisations : « quand on croise toutes les données et tous les critères, on a quand même tendance toujours à se retrouver dans le périurbain » (chef du SFU de l’APIJ,18/02/2022).

14L’implantation des prisons à la périphérie des villes a de nombreuses implications sur le fonctionnement des établissements pénitentiaires et le vécu des personnes qui y vivent et s’y rendent (Milhaud, 2017). Elle a aussi des impacts environnementaux : étant souvent construites sur des espaces non artificialisés, ces prisons participent à l’imperméabilisation des sols et au grignotage des terres naturelles et agricoles.

3. Évaluer l’ampleur de l’artificialisation des sols causée par les prisons

II. Une prise en compte croissante mais encore limitée des enjeux environnementaux dans la construction des prisons : entre normalisation et dérogation

17La prise de conscience écologique que l’on observe dans la société s’est traduite dans la planification urbaine depuis la loi SRU de 2000, jusqu’à l’objectif ZAN. Ainsi, la construction de nombreuses prisons sur des sols non artificialisés entre en contradiction avec les objectifs de sobriété foncière puisque « l’État qui depuis la loi SRU […] lutte contre l’étalement urbain conduit lui-même une politique qui va à l’encontre des principes qu’il soutient et qu’il vise à imposer aux collectivités locales » (Billard, 2015, p. 133). L’urgence de construire des places de prisons semble ainsi s’opposer à l’urgence climatique.

1. La construction des prisons à l’épreuve de la nouvelle réglementation environnementale

18Selon les personnes interrogées à la DAP et à l’APIJ, l’administration pénitentiaire aurait pris conscience de son retard face à l’injonction à l’exemplarité des services publics en matière d’écologie. Alors qu’« il y a quelques années, on estimait que l’objet pénitentiaire était trop complexe pour y intégrer des mesures environnementales, aujourd’hui on avance avec l’administration pénitentiaire pour pouvoir les intégrer » (chef du SFU de l’APIJ, 18/02/2022). De nombreuses initiatives autour du développement durable sont apparues au sein des prisons existantes, notamment en lien avec le tri des déchets, la consommation d’énergie, l’alimentation, la favorisation de la biodiversité ou encore la mobilité des personnels (DAP, 2020). Néanmoins, ces évolutions ne constituent pas des changements structurels dans le parc pénitentiaire, elles restent expérimentales et largement dépendantes de personnes moteurs pour les mettre en place (Bouteille, Bony, 2024). La chargée de mission à la DAP que nous avons interrogée estime ainsi qu’on observe « un « système à deux vitesses qui dépend des individus. Ceux qui ont compris que ça pouvait être une solution et ceux qui le voient comme une contrainte » (28/03/2022). Ainsi, la fabrique des établissements pénitentiaires ne diffère guère de celle de la ville : les acteurs impliqués sont incités à faire évoluer leurs pratiques à l’heure de l’injonction au « durable ». Ils y répondent différemment selon leur sensibilité personnelle sur le sujet, leur culture professionnelle, mais aussi leurs savoirs et savoir-faire traditionnels (Ramau, Roudil, 2012).

19La prise en compte des enjeux environnementaux se décline à tous les échelons de l’administration pénitentiaire, du ministère de la justice qui fixe un objectif environnemental, à la prise en compte des axes de développement durable par les directions interrégionales, jusqu’à l’apparition de référents développement durable au sein de 32 établissements pénitentiaires. Au sein de l’APIJ, qui est maître d’ouvrage pour la planification, la construction et la rénovation des prisons, le changement récent de perspective sur les questions environnementales s’est notamment traduit par la création d’une mission développement durable qui « est constituée de chefs de projets opérationnels qui ont des appétences particulières pour ces sujets-là. Cette mission elle existait officieusement depuis un moment, mais elle a été vraiment officialisée depuis 2, 3 ans » (Cheffe de projet à la DPP de l’APIJ, 25/04/2022). Cette mission sert de référent réglementaire et technique auprès de l’ensemble des chefs de projets de l’APIJ sur les questions environnementales et contribue au travail de retranscription des normes et des réglementations en vigueur en matière environnementale dans le programme pénitentiaire. La prise en compte des normes environnementales par l’APIJ s’inscrit dans un travail d’anticipation des normes en matière de construction de manière plus large : « l’agence doit répondre tous les ans à un certain nombre d’objectifs auprès de la tutelle, et l’objectif environnemental en fait partie » (Chef de projet à la DPP de l’APIJ, 25/04/2022). Les opérations pénitentiaires mettant beaucoup de temps à être construites, « à chaque fois qu’une réglementation sort, notre travail c’est d’anticiper au maximum les impacts sur nos programmes et de les intégrer un maximum dans nos programmations » (Chef de projet à la DPP de l’APIJ, 25/04/2022). Toutefois les établissements pénitentiaires échappent à certaines normes de construction, comme la réglementation thermique RT2012 qui impose une consommation énergétique maximum de 50 kWh/m². L’APIJ et la DAP travaillent à des « scénarios prison » pour adapter les réglementations aux établissements pénitentiaires et se fixent des objectifs minimums à atteindre. Ce travail a été fait pour la RT2012 et est en cours pour la RE2020 qui renforce les exigences de la réforme précédente. Toutefois, la sécurité de l’établissement reste le critère qui prime : « on ne peut pas tout intégrer parce qu’on a des exigences et des contraintes de sûreté qui font que parfois on ne peut pas répondre à toutes les exigences » (Cheffe de projet à la DPP de l’APIJ, 25/04/2022).

20Concernant la phase amont de la construction des prisons, le programme technique des établissements inclut des objectifs de qualité environnementale qui impactent le choix des matériaux, des procédés de construction, la gestion de l’énergie, de l’eau ou encore le chantier. Lors de la phase de maîtrise d’œuvre, les critères environnementaux sont également inscrits dans les appels d’offre et dans le dossier de consultation des entreprises, afin d’être pris en compte par les bureaux d’études, architectes, paysagistes ou encore les constructeurs et deviennent un critère de sélection des offres. Lors de la phase chantier, des contrôles de la mise en place des mesures environnementales peuvent être effectués sur le terrain par l’écologue de l’APIJ, qui a pour mission principale d’apporter une expertise naturaliste en interne.

23Concernant les prisons, les arguments autour de l’écologie concernent d’une part la présence d’espèces protégées lorsqu’une ou plusieurs sont présentes, et auxquelles une participation du public par voie électronique (PPEV) est dédiée (voir figure 3). D’autre part, le public souligne l’ampleur des emprises concernées par la construction des nouveaux établissements : « on a des associations environnementales qui sont dans leur droit d’ailleurs et dans leur rôle, qui alertent sur nos emprises qui sont importantes. Et aujourd’hui on construit de nombreux établissements donc 15 hectares multiplié par une dizaine d’établissements ça commence à faire beaucoup » (Chef du SFU, 18/02/2022). L’impact des projets sur l’artificialisation des sols est utilisé comme argument de contestation de la localisation des projets pénitentiaires : un directeur de programme à l’APIJ affirme que « le Zéro Artificialisation Nette est toujours un argument que les opposants au projet mettent en avant » (27/06/2022).

24Le chef du SFU de l’APIJ souligne également qu’« avec tout ce mouvement de zéro artificialisation nette je pense que les gens commencent à l’intégrer et nous interrogent dans le cadre des enquêtes publiques. On essaie de faire de la pédagogie aussi en indiquant que zéro artificialisation nette ce n’est pas tout de suite, ça va être vraiment échelonné dans le temps et malheureusement quelque fois pour certains équipements il n’y a peut-être pas d’autre choix » (18/02/2022). Si la construction des prisons tend à inclure les enjeux environnementaux, le service foncier de l’APIJ a tous les outils qui permettent de modifier les documents d’urbanisme dans la mesure où ce sont des projets d’utilité publique ; il se sent finalement assez peu contraint. De plus, les opérations pénitentiaires font partie des « projets d’envergure nationale » dont l’artificialisation ne sera pas décomptée sur le bilan des communes. Malgré cela, depuis 2016 les projets pénitentiaires doivent répondre à la séquence « éviter, réduire, compenser » (ERC).

2. Des stratégies pour limiter l’artificialisation des sols lors de la construction des nouvelles prisons : éviter, réduire, compenser

25Introduite dans la loi relative à la protection de la nature de 1976, la séquence ERC « a pour objectif d’éviter les atteintes à l’environnement, de réduire celles qui n’ont pu être suffisamment évitées et de compenser les effets notables qui n’ont pu être ni évités, ni suffisamment réduits » (CGDD, 2017, p. 1). Au regard des constructions du Plan 15 000, est-il possible d’éviter l’artificialisation des sols liés à la construction d’établissements pénitentiaires alors qu’ils sont majoritairement construits en périphérie ? Comment réduire l’emprise au sol des établissements alors que le programme pénitentiaire est déjà très contraint ?

Des difficultés à mettre en place des stratégies pour éviter l’artificialisation des sols

26Les stratégies permettant d’éviter l’artificialisation des sols sont multiples : la rénovation ou la reconversion de bâtiments existants, la démolition-reconstruction d’un établissement pénitentiaire, l’extension au sein de l’emprise pénitentiaire ou encore la construction sur des sites artificialisés mais non bâtis. Pourtant, le recours à ces stratégies est rare parmi les constructions du plan 15 000.

27Alors que l’on connaît les difficultés de recherche foncière pour les opérations pénitentiaires, pourquoi de nombreuses prisons anciennes de centre-ville sont fermées alors qu’elles pourraient être réhabilitées ? Plusieurs raisons sont avancées par un directeur de programme à l’APIJ (entretien du 27/06/2022). D’abord cela s’inscrit dans des choix politiques qui dépassent les enjeux de la construction des prisons : « le foncier [des prisons fermées] est vendu aux collectivités car il est en cœur de ville donc très intéressant pour en faire autre chose ». Des logiques budgétaires et logistiques entrent également en compte : « la réhabilitation en site occupé pénitentiaire c’est très chronophage donc extrêmement couteux. Pour intervenir sur le chantier il faut rendre complètement autonome la zone » et cela nécessite de transférer des personnes détenues durant les travaux.

28Les mêmes problématiques sont rencontrées pour la construction en extension au sein de l’enceinte pénitentiaire qui ne concerne que deux établissements du Plan 15 000, et pour la démolition-reconstruction réalisée pour quatre établissements, dont deux comportant une partie réhabilitée comme pour le centre pénitentiaire de Paris-la-Santé. Ces solutions ne sont réalisées qu’en l’absence de terrains compatibles avec la construction d’une prison sur le territoire, comme dans le cas de la construction des Baumettes 3 sur le site des Baumettes historiques.

Encadré 1. Les Baumettes 3, une démolition-reconstruction sur un site dénué d’enjeux environnementaux ?

Des recherches foncières sur l’agglomération de Marseille ont conclu à une absence de foncier disponible permettant d’accueillir un établissement de la même capacité que celui des Baumettes « historiques », dégradé et vétuste. Ainsi une reconstruction à neuf est réalisée au sein de l’emprise de l’établissement en deux phases de démolition-reconstruction : la première phase, livrée en 2016, correspond à la construction des Baumettes 2 sur l’emprise des « petites Baumettes » détruites et de l’ancienne carrière Martini (rachetée en 1988 par l’administration pénitentiaire). La deuxième phase correspond à la construction des Baumettes 3 sur l’emprise de 4,2 hectares des « Baumettes historiques ». La partie des Baumettes 1, qui accueille depuis 2018 une Structure d’Accompagnement vers la Sortie (SAS), comporte toujours des bâtiments historiques (voir Figure 4).

La démarche de reconstruction sur site est particulièrement contraignante pour l’organisation de l’établissement, d’autant plus que du fait de sa capacité de 700 places, il comporte 30 000 m² de surface de plancher. Ainsi « construire tout ceci sur 4,2 hectares est un défi, car des programmes neufs similaires comptent 10 à 12 hectares » (APIJ, 2019, p. 7). La démolition-reconstruction comporte toutefois de nombreux avantages. D’abord, cela ne consomme pas d’espace et répond ainsi à divers objectifs institutionnels (plan biodiversité de l’APIJ, orientations de la Directive Territoriale d’Aménagement (DTA) des Bouches-du-Rhône, stratégie de renouvellement urbain préconisée par le PADD de Marseille, etc.). De plus, au niveau du PLUi, le site des Baumettes est déjà identifié comme un site pénitentiaire ; le projet ne nécessite pas de Déclaration d’Utilité Publique (DUP), ni d’acquisition à réaliser car le foncier appartient au ministère de la Justice et est donc déjà maîtrisé.
Bien que l’opération soit reconstruite sur une zone déjà artificialisée, elle est tout de même soumise à autorisation environnementale du fait des seuils cumulés des Baumettes 2 et 3 qui dépassent les 40 000 m². Au sein du périmètre d’aménagement des Baumettes 3, les écologues d’Egis Environnement ont réalisé des inventaires écologiques entre février et septembre 2019. Si le centre pénitentiaire est situé « dans une zone déjà urbanisée ne présentant pas un intérêt écologique ou environnemental remarquable » (APIJ, 2021, p. 112), des espèces faunistiques protégées ont tout de même été avérées sur le site : deux espèces de Lézard (la Tarente de Maurétanie et le Lézard des murailles) et 9 espèces d’oiseaux parmi les 13 repérées dans et aux abords du site. Bien que protégées, les espèces présentes sont communes et possèdent des enjeux de conservation faibles au niveau local, seul l’enjeu pour le Moineau domestique est considéré comme moyen du fait de son nichage avéré sur site. De plus, du fait du sol très minéralisé des Baumettes historiques, aucune espèce floristique patrimoniale ou protégée n’a été identifiée. Ainsi, la procédure de dérogation au titre des espèces protégées n’est pas nécessaire dans le cadre de cette démolition-reconstruction.
Finalement, les faibles enjeux écologiques ne conduisent à aucune mesure de compensation. Ainsi les mesures d’évitement et de réduction mises en place pour la phase de démolition et de construction sont considérées comme suffisantes pour réduire fortement les conséquences sur la faune et ne pas laisser d’impacts résiduels. De plus, par rapport aux Baumettes historiques dont l’emprise était quasiment entièrement imperméabilisée, le projet des Baumettes 3 prévoit de reconstituer des espaces de pleine terre (sur 40% de l’emprise des Baumettes 3) similaire aux calanques censées jouer un vrai rôle pour la biodiversité locale.

29Si la recherche de nouveaux sites s’impose, pourquoi ne pas privilégier les terrains dont le sol est déjà artificialisé ? Les difficultés déjà développées en partie 1 pour implanter des prisons proches des centres urbains, où se trouvent la majeure partie des sols artificialisés, expliquent en grande partie que cette solution ait été adoptée pour seulement six établissements du plan 15 000. De plus, les budgets publics fixes des opérations pénitentiaires rendent difficiles l’intégration de surcoûts liés à la démolition ou la dépollution de friches. Le cas du centre pénitentiaire de Nîmes-Sud de 700 places qui sera construit sur l’ancienne base-vie d’un chantier ferroviaire fait exception. S’il s’agit d’un site déjà artificialisé, son implantation est toutefois isolée au sein de la ville de Nîmes (figure 5).

30Au-delà des contraintes matérielles, on retrouve des enjeux politiques, puisque « les meilleurs fonciers qui répondraient à une plus proche proximité des zones urbaines sont souvent déjà identifiés ou fléchés par les collectivités locales ou les élus locaux pour des projets de développement de zones économiques, de logements ou de quartier de ville » (Directeur de programme à l’APIJ, 27/06/2022). L’exemple des SAS illustre le manque d’acceptabilité des prisons : alors que leur petite taille devait leur permettre d’être implantées à proximité des centres urbains, les trois quarts ont finalement été implantés sur des emprises non artificialisées. Selon le même directeur de programme à l’APIJ, « il y avait un désaccord politique pour accueillir un tel équipement sur un territoire », ainsi « la moitié des SAS se font à côté de maisons d’arrêt sur du foncier déjà maîtrisé par le ministère de la Justice ».

31Puisque le foncier déjà artificialisé est rarement mobilisable pour les projets pénitentiaires, l’APIJ s’oriente plutôt vers des sites déjà identifiés en zone à urbaniser dans les documents de planification. En effet, au-delà de l’artificialisation à l’échelle de la parcelle, « aménager les sols ne saurait se limiter à un classement binaire entre l’artificialisé et le non artificialisé. Les potentialités d’usage des sols s’évaluent à l’aune de leurs qualités physiques et biochimiques, de leur localisation et de leur situation dans l’environnement » (Offner, 2022, en ligne).

Vers des stratégies pour réduire les emprises des établissements pénitentiaires : la réduction des surfaces foncières

32Dans le cadre du plan 15 000, une réflexion a été entamée par l’APIJ concernant la réduction de l’emprise des établissements. Cette réduction des surfaces foncières n’a souvent pas été directement motivée par des considérations écologiques, mais plutôt en raison des tailles réduites des sites proposés par les préfets. En effet, alors que les établissements des plans de construction précédents s’implantaient sur des terrains d’environ 20 hectares, les terrains recherchés pour les établissements actuels mesurent entre 12 et 15 hectares (selon que les prisons comptent 400 ou 700 places). Il n’empêche que la réduction de l’emprise pénitentiaire participe malgré tout à la réduction de l’impact environnemental.

33Cette démarche d’optimisation est incluse dès les études de faisabilité à travers la réalisation d’un scénario en « site contraint » projetant l’emprise la plus réduite possible. Cette variante n’est retenue que lorsque les caractéristiques du site exigent une réduction de la surface foncière par rapport au programme générique. Les concepteurs jouent alors sur des dérogations programmatiques.

34Selon une cheffe de projet à la DPP de l’APIJ, les espaces hors de l’enceinte pénitentiaire sont ceux qui sont réduits en premier lieu car ils posent le moins de problème sur le fonctionnement de la détention. Cela concerne d’abord la suppression de la réserve foncière, une surface de 3 000 m² laissant la possibilité de construire des bâtiments supplémentaires (figure 6). Ensuite, il est possible d’accoler le mur d’enceinte à la distance minimum de 6 mètres par rapport aux limites du domaine pénitentiaire, et d’adosser au mur d’enceinte certaines fonctions extérieures à la détention (figure 6). Néanmoins, il est difficile de réduire la surface occupée par les voies d’accès à l’établissement dans la mesure où les flux des personnels, des visiteurs, de la logistique et des fourgons doivent être séparés. De plus, les parkings sont rarement réalisés en infra ou super structure.

35Concernant les espaces en enceinte hors détention, la réduction du glacis, dont la surface est considérable, est fortement désapprouvée par la DAP puisque cette bande de minimum 20 mètres de large située à l’intérieur ou à l’extérieur du mur d’enceinte a un rôle de mise à distance des espaces de détention vis-à-vis de l’extérieur (voir figure 6).

Compenser l’impact environnemental des prisons

37Au vu de la difficulté d’éviter ou de réduire les impacts de la construction des prisons sur l’artificialisation des sols, des mesures de compensation sont régulièrement mises en place. On distingue deux grands types de compensation, qui peuvent être combinées sur un même projet : la compensation agricole et la compensation environnementale. La compensation permet-elle réellement de réparer ce qui est détruit par la construction d’établissements pénitentiaires ?

38Lorsque le site d’un projet de prison se trouve sur des terres agricoles, une étude d’impact agricole est réalisée afin de déterminer les répercussions sur l’ensemble de la filière agricole. Dans de rares cas, les mesures de compensation concernent l’acquisition à l’amiable par l’APIJ de terres de compensation agricoles. Mais le plus souvent, il s’agit d’une compensation financière : l’APIJ finance un projet de la chambre d’agriculture locale à hauteur de la perte économique estimée. Il peut par exemple s’agir d’achat de matériel ou de la création d’infrastructures. La compensation agricole est donc centrée sur l’impact économique plutôt que sur les enjeux environnementaux, alors qu’ils sont très importants concernant les terres agricoles : « qu’il s’agisse de qualité des sols (richesse biologique, porosité, captation de carbone) ou de préservation des terres arables, il y a plus à regarder du côté des millions d’hectares de surfaces agricoles que des milliers d’hectares des urbanisations à venir » (Offner, 2023, en ligne).

Encadré 2. Entraigues-sur-la-Sorgue, construction neuve sur un sol non artificialisé : une double compensation financière et environnementale

Un terrain de 22 hectares sur la commune d’Entraigues-sur-la-Sorgue est proposé par le préfet du Vaucluse, sélectionné pour sa proximité aux établissements de justice, de santé et de sécurité, ainsi que pour sa grande emprise accolée à la zone d’activité du Plan, pour laquelle une extension était déjà envisagée.
Une première étude de faisabilité réalisée en 2018 a proposé deux implantations sur ce site : un scénario en site dit « contraint » qui s’adapte aux contraintes du site et un scénario en « site libre », c’est-à-dire permettant de garder la configuration standard prévue par le programme pénitentiaire de l’APIJ pour un établissement de 400 places. Si le site contraint permettait de limiter l’emprise au sol de l’établissement par rapport aux terres agricoles, sa surface de 4,8 hectares en enceinte a été jugée trop restreinte et une partie des parkings visiteurs et du mur d’enceinte se trouvaient en zone inondable. Le projet retenu est donc l’implantation en site libre, avec une surface bâtissable en enceinte de 7,18 hectares, en dehors de la zone inondable. De plus, bien que le scénario en site contraint soit moins consommateur d’espace, son implantation prenait majoritairement sur les espaces classés en zone agricole Ac au PLU au Nord du site, alors que le scénario choisi permet de s’implanter en grande partie sur une zone d’urbanisation future à vocation économique (AU2).
Néanmoins, des mises en compatibilité non seulement du PLU mais aussi du Document d’Orientations Générales (DOG) du SCoT du Bassin de Vie d’Avignon sont nécessaires. Afin d’acquérir la maîtrise du foncier, le projet est soumis à la Déclaration d’Utilité Publique (DUP). De plus, le site étant composé de 100 parcelles dont 74 sont privées et 24 publiques, des procédures d’acquisitions à l’amiable ou par expropriation donneront lieu à une indemnisation.
L’établissement étant une construction neuve avec une surface de plancher prévue de 26 000 m², il est soumis à étude d’impact environnementale. Des études faune-flore ont été menées par le bureau d’études ECO-MED en 2019 et 2020. Le périmètre du site d’étude est considéré comme une zone de grandes cultures, qui sont peu attractives pour la faune et la flore. Toutefois le site est également constitué de parcelles abandonnées « constituées de jachères, de friches post-culturales, et de pelouses issues d’une exploitation plus ancienne et retournant peu à peu à l’état ‘’naturel’’ comme des pelouses à Brachypode de Phénicie » (APIJ, 2019, p. 39). Le site comporte notamment un réseau de haies qui « jouent un rôle de trame verte au niveau local » (APIJ, 2020, p. 151) et engendrent de la biodiversité sur le site. Les enjeux environnementaux définis pour chaque groupe biologique (habitats, faune et flore) sont modérés mais une dérogation espèces protégées est malgré tout nécessaire en raison de la présence de certaines espèces protégées (sauterelle, reptiles, écureuil).
Sur proposition d’ECO-MED, seule la pelouse à Brachypode de Phénicie a donné lieu à une mesure de compensation, « au regard de sa relative rareté au niveau local (en contexte de plaine agricole intensive) et au regard de son intérêt comme habitat d’espèce » (APIJ, 2020, p. 317). La mesure consiste ainsi en la création par un exploitant conventionné d’une pelouse à Brachypode de Phénicie à proximité du site avec un suivi scientifique sur 30 ans pour s’assurer du succès de l’opération. Une mesure supplémentaire concerne la plantation d’une haie vive sur un linéaire de 350 mètres au nord de la parcelle compensatoire.
L’établissement d’Entraigues-sur-la-Sorgue étant situé sur des terres agricoles, une étude préalable agricole a été réalisée par EVEN CONSEIL en 2020. Des études de l’aptitude des sols indiquent une classe d’aptitude du sol 2a, ce qui correspond à un très bon potentiel de mise en valeur agricole sur les parcelles du site. Pour un prélèvement de l’ordre de 8,06 hectares de surface agricole utile (SAU), le montant du préjudice économique calculé par rapport aux impacts directs et indirects est estimé par EVEN CONSEIL à 195 264,05 €/an. En prenant en compte une durée minimale de 7 ans pour reconstituer le potentiel économique de ces parcelles, le total des pertes est estimé à 1 366 848,34 €.
Les mesures de compensation agricole devant permettre de contrebalancer la perte causée par la réalisation de l’établissement sont donc financières : elles se traduisent par un fond de compensation collectif. Les projets proposés dans le cadre de la compensation agricole comprennent le soutien à la création d’une nouvelle prise d’eau pour l’Association Syndicales Constituées d’Office des cours d’eau d’Entraigues (ASCO), le soutien à l’acquisition de foncier agricole pour la mise en place d’un espace-test agricole, ainsi que le soutien à l’installation d’un distributeur de produits agricoles. La compensation prend aussi en compte le fait que « les fonctions environnementales et sociales ont une valeur économique difficilement chiffrable mais essentielle à l’attractivité du territoire » (APIJ, 2020, p.88). La valeur paysagère au sein de la commune et la valeur écologique du site ont été prises en compte à travers un travail de réduction de l’emprise et de mise en place de la compensation sur site précédemment évoquée.

40La recherche de sites de compensation est complexe. Elle doit répondre à des surfaces de compensation de plus en plus grandes avec le passage « d’une logique d’imperméabilisation-désimperméabilisation à une logique où on renature, on répare. La surface restaurée varie selon le gain écologique potentiel » (Ecologue de l’APIJ, 20/04/2022). De plus, les dérogations « espèces protégées » imposent que les sites de compensation soient « dans l’ère naturelle des espèces. On fait souvent des recherches à une vingtaine de kilomètres du site, c’est assez contraignant dans certaines régions où il y a peu de foncier disponible » (chef du SFU, 18/02/2022). Alors que le foncier et son gestionnaire doivent être définis au moment où le dossier d’autorisation est déposé, « beaucoup d’acteurs ne veulent pas s’associer à la compensation pour des projets pénitentiaires d’un point de vue idéologique » (Directeur de programme à l’APIJ, 27/06/2022). De plus, la construction d’une prison ne bénéficie pas d’une procédure spécifique, les dossiers de compensation sont les mêmes quel que soit le type de construction. Ainsi les mesures compensatoires sont chronophages et peuvent retarder le calendrier du ministère de la justice. Selon le directeur de programme interrogé, « ce qui manque en termes opérationnels ça serait d’avoir des projets déjà fléchés pour de la compensation avec des porteurs de projets qu’on financerait pour compenser ce qu’on artificialise », c’est-à-dire un dispositif hybride entre les deux principales formes de compensation, « à la demande » (au cas par cas) et « par l’offre » (sur des sites mutualisés).

41Si l’APIJ s’efforce de répondre à la montée en compétence des services qui instruisent les dossiers, il reste difficile d’évaluer l’impact de cette démarche puisque le vivant n’est pas mesurable : « la biodiversité et ses composantes sont dès lors des éléments non fongibles pour lesquels il n’existe pas d’unité de mesure capable d’en saisir toute la complexité » (Dupont et Lucas, 2017, en ligne). La séquence ERC permet finalement de poursuivre l’implantation des prisons sur des espaces naturels, agricoles ou forestiers, alors que la compensation interroge l’ensemble de la fabrique urbaine lorsque l’on prend en compte « la capacité d’accueil finie des territoires, qui ne pourront pas indéfiniment disposer de sites de compensation pour contrebalancer les impacts environnementaux de projets d’aménagement » (Berté, 2022, p.11). D’autant plus que l’efficacité de la compensation, également très utilisée pour la compensation carbone, reste incertaine : « il faudra trouver un flux suffisant de terres à renaturer, et y faire fonctionner les mécanismes de restauration, du point de vue écologique et physique, mais aussi économique et réglementaire, alors que les processus naturels sont encore si mal connus, et que les dispositifs de compensation environnementale sont encore balbutiants et très, très loin d’avoir fait leurs preuves pour freiner, ou stopper l’effondrement de la biodiversité » (Bihouix, Jeantet, De Selva, 2022 : 209).

Conclusion

42Les multiples contraintes techniques, budgétaires, ou encore politiques qui pèsent sur le choix des sites d’implantation des nouvelles prisons rendent difficile leur intégration proche du tissu urbain. Ces implantations périphériques questionnent non seulement la place des prisons dans la société, mais également le rapport à leurs environnements puisqu’elles participent à l’étalement urbain. L’artificialisation d’espaces naturels, agricoles ou forestier engendrée par la construction des prisons n’apparaît toutefois pas comme un des grands enjeux de la fabrique de la ville en raison des surfaces finalement limitées qui sont concernées. Pour autant, cette thématique est de plus en plus prise en compte par les concepteurs des prisons dans le cadre d’une prise de conscience plus globale du retard accumulé sur l’ensemble des enjeux environnementaux. La difficulté pour les établissements pénitentiaires à mettre en œuvre les outils habituellement employés en renouvellement et recyclage urbain (réhabilitation, surélévation, densification urbaine, démolition-reconstruction…) limite la capacité à éviter les impacts et à réduire les emprises au sol des prisons. Ainsi, la compensation devient centrale dans la réponse à l’artificialisation des sols causée par les opérations pénitentiaires. L’application de la séquence ERC aux opérations pénitentiaires reflète une inclusion croissante des prisons dans les politiques urbaines. Néanmoins, dans la mesure où les choix en matière de construction des prisons sont guidés par les politiques pénales, les solutions urbanistiques étudiées dans cet article ne peuvent à elles seules répondre aux enjeux environnementaux relatifs à la construction des prisons. Si la question du volume à construire fait débat dans d’autres politiques publiques comme celle du logement, elle est d’autant plus pertinente dans le cadre de la construction des prisons, Ainsi plutôt que de compenser les répercussions des prisons sur l’environnement, la solution ne se trouverait-elle pas plutôt dans une déflation carcérale qui permettrait d’éviter ou de réduire la construction de nouvelles prisons ?