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Herramientas legales y técnicas para la implementación del herbivorismo pírico en el suroeste de Europa

Outils juridiques et techniques pour la mise en œuvre de l’herbivorie pyrique dans le sud-ouest de l’Europe
Legal and technical tools for the implementation of pyric herbivory in southwestern Europe
Guillem Canaleta et Rafael T. Yebra
p. 27-42

Résumés

La zone SUDOE partage d’importantes problématiques concernant les incendies de forêt et la gestion du paysage. Les régions qui composent l’aire SUDOE présentent des similitudes climatiques, lesquelles conduisent à un risque d’incendie forestier élevé lié à la dynamique socio-économique qui ne permet pas une gestion durable du paysage. En ce sens, l’élevage extensif et le brûlage dirigé ont le potentiel de devenir des pratiques de gestion durable des espaces naturels. Cette étude évalue les outils techniques et juridiques existants au sein de l’espace SUDOE en matière de brûlages dirigés et de pâturage dirigé à partir des expériences du projet Interreg SUDOE Open2preserve. Des forces et des faiblesses sont identifiées pour l’utilisation de l’herbivorie dite pyrique. De plus, le document détaille les différentes pratiques et expériences qui ont été mises en œuvre avec succès dans la région. Et enfin, il propose des améliorations et de nouveaux outils pour surmonter les défis identifiés.

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Texte intégral

Introducción

1La región SUDOE comparte importantes problemas respecto a la prevención de incendios y la gestión del paisaje y espacios abiertos de montaña. La mayor parte de España, Portugal y el sur de Francia muestran grandes similitudes en contextos bioclimáticos –clima mediterráneo, rodales forestales con mucha biomasa acumulada y vegetación altamente inflamable– que conducen a niveles muy altos de riesgo de incendio en gran parte de sus regiones (EFFIS, 2023).

2Se puede observar una cierta diversidad de contextos socioeconómicos, pero, a grandes rasgos, las regiones afectadas a menudo muestran una situación en la que la ganadería extensiva, y en particular el sector ovino, se enfrenta a dificultades extremas para mantener la actividad. Los problemas de relevo generacional en el sector y la propiedad de la tierra son comunes en todas las regiones. Por ejemplo, en España, solo un 3% de las explotaciones estan gestionadas por menores de 35 años, mientras que un 40% se gestionan por mayores de 64 años (MAPA, 2021). Dependiendo de la experiencia con el silvopastoralismo de los servicios de prevención de incendios, podemos encontrarnos más en la consolidación de áreas para la prevención de incendios ya pastoreadas desde hace mucho tiempo, o más bien en la integración del sector ganadero ya existente en el territorio dentro de la planificación de dispositivos de prevención de incendios.

3Los diversos mecanismos para movilizar a los ganaderos para la prevención de incendios tienen muchas similitudes técnicas, pero existe una amplia diversidad de métodos de gobernanza y financiación que en última instancia conducen a una amplia gama de resultados distintos sobre el terreno. Las políticas regionales de manejo de incendios silvopastoriles tienen diferentes enfoques dependiendo de cómo se otorguen a los agricultores: políticas estructuradas a través de una subvención anual o plurianual o medidas agroambientales (cofinanciadas con fondos FEADER), así como políticas estructuradas a través de contratos de pagos directos a ganaderos.

4Los procedimientos de pago y control varían mucho según la región: pago sistemático con posible control por parte de un agente nacional no especializado en Francia o, por el contrario, control sistemático por técnicos locales especializados y pago por el grado de cumplimiento del sistema desarrollado por la comunidad de Madrid (España).

5Dependiendo de la financiación, se distinguen modelos muy diferentes. En Francia, el sistema de medición agroambiental cofinanciado por la FEADER, con un MAEC (Mesures agro-environnementales et climatique) incluido dentro de todo el contrato entre el ganadero y la Administración, con el principio de subvención destinado a compensar los costes adicionales relacionados con el cambio de prácticas. Esto implica el cumplimiento de todas las normas y la burocracia asociada a la movilización de fondos europeos.

6En Andalucía y Madrid existen sistemas financiados íntegramente por el Gobierno de la Región correspondiente con el principio de retribución por un servicio. Este sistema permite una gran libertad de gestión y ofrece la posibilidad de ofrecer trámites burocráticos mucho más simples a nivel administrativo, así como una adaptación anual de los contratos. En Cataluña, existe una medida cofinanciada por fondos FEADER, pero con una convocatoria anual específica separada de la tramitación de otras ayudas relacionadas con fondos europeos.

7En cuanto a las quemas prescritas, los servicios de bomberos y forestales de la región Sudoe llevan varios años, incluso décadas, trabajando en ellas dependiendo de la zona y sus normativas. A pesar de ser una herramienta tradicional utilizada por los pastores para obtener pastos frescos para el ganado, este tipo de práctica se perdió y actualmente no está completamente aceptada tanto a nivel social como administrativo debido a la mala reputación obtenida con la aparición de grandes incendios forestales, viéndose el fuego como algo negativo (Fernandes, Davies, Ascoli et al., 2013).

8En la década de los ochenta, las quemas prescritas se volvieran a implementar en los bosques de pinos de España y Portugal y en los matorrales franceses. El objetivo principal era reducir el riesgo de ocurrencia de incendios forestales y dificultar su propagación limitando su comportamiento. Sin embargo, el uso de esta práctica se amplió debido a la necesidad de incluir otros resultados beneficiosos, desde la gestión del área de distribución hasta la conservación de la biodiversidad y la preservación de los servicios ecosistémicos. Actualmente, las quemas prescritas en la región mediterránea cubren un área de aproximadamente 10 000 ha/ año, menor que la afectada por el uso tradicional del fuego. Concretamente, el área correspondiente a quemas prescritas representa alrededor del 3% de la extensión de los incendios forestales en Portugal, España y Francia (Ascoli y Bovio, 2013).

9La quema prescrita en el sur de Europa se justifica por la necesidad de reducir el riesgo de incendios y preservar los paisajes culturales que proporcionan una amplia gama de servicios ecosistémicos. El fuego prescrito tiene efectos positivos en los suelos y la biodiversidad si se compara con los incendios forestales, que tienen un impacto más severo debido a la intensidad de las llamas (Alcañiz, Outeiro, Francos et al., 2018). Sin embargo, es poco probable que el alcance limitado de las quemas prescritas actuales reduzca significativamente el peligro de incendios forestales o las emisiones de carbono. La aplicación de las quemas prescritas en el sur de Europa ha sido lenta, desigual e inconsistente, y su desarrollo está limitado por factores culturales y socioeconómicos, así como por factores específicos relacionados con la demografía, el uso de la tierra y la estructura del paisaje (Fernandes, Davies, Ascoli et al., 2013).

10La escasa expansión y popularidad de las quemas prescritas en el sur de Europa (Forest Service – Rocky Mountain Research Station, n.d.) incluye preocupaciones de riesgo, falta de conocimientos tradicionales, profesionales y organizaciones experimentadas, una percepción generalizada de que el fuego solo tiene consecuencias negativas y la legislación como barrera para el uso del fuego técnico (Forest Service – Rocky Mountain Research Station, n.d.; Fernandes, Davies, Ascoli et al., 2013) Aparte de eso, la superficie de tierra que potencialmente puede tratarse con quemas prescritas está limitada por las altas densidades de población y la extensión del interfaz urbano forestal (IUF), el predominio de la tierra privada sobre la pública y los escasos recursos para la gestión forestal en general y los tratamientos de combustible en particular (Fernandes, Davies, Ascoli et al., 2013).

11El proyecto Open2preserve tiene como objetivo demostrar que el piroherbivorismo, definido como la combinación de quemas prescritas y pastoreo guiado, es una práctica de gestión tradicional de las zonas montañosas de la región SUDOE. Por lo tanto, el presente documento evalúa los desafíos y las herramientas a nivel legislativo y técnico para volver a implementar estas prácticas de gestión tradicionales.

I – Actores involucrados en la gestión del herbivorismo pírico

12Los actores implicados en el silvopastoralismo y la gestión del riesgo de incendios se estructuran en torno a un marco común que moviliza a los colectivos locales, administraciones, bomberos, técnicos forestales y el sector primario. La integración de los actores ambientales (parques naturales y gestores de otros espacios protegidos) es, por otro lado, muy heterogénea y, en algunos casos, muy dependiente del perfil de los gestores.

13A continuación, se enumeran los actores, públicos y privados, más relevantes en los programas de prevención de incendios mediante el pastoralismo:

  • ganaderos y pastores. Explotaciones ganaderas extensivas (persona física o jurídica) que pastan con sus rebaños de cabras, ovejas y vacas (también hay ejemplos de equinos) en las zonas identificadas por cada región por su importancia en la gestión de los incendios forestales. Se trata de explotaciones ganaderas cuyo objetivo es la producción de carne y/o productos lácteos. También hay casos excepcionales de ganados no productivos que cobran por el servicio de mantenimiento del sotobosque y espacios abiertos;

  • propietarios de tierras. Personas físicas, jurídicas o entidades públicas propietarias de terrenos forestales (bosque, arbustos, pastos arbolados, espacios abiertos, etc.) de áreas identificadas por cada región por su importancia en el manejo de incendios forestales;

  • gobierno regional. Administración autonómica que se encarga de gestionar las infraestructuras para la gestión del fuego y desarrolla programas con el objetivo de implicar a las explotaciones ganaderas extensivas en dicha gestión. Normalmente corresponde a los departamentos de agricultura o medio ambiente;

  • servicios de incendios. Organismo de la administración pública del Gobierno regional que se encarga de gestionar la extinción y prevención de incendios. Los cuerpos de bomberos o forestales identifican áreas estratégicas para el manejo de incendios forestales y realizan acciones de apertura y mantenimiento en algunas de ellas a través de quemas prescritas y clareos mecánicos. Junto con el Gobierno regional, diseñan la red de zonas estratégicas y la estructura forestal que estas deben tener para llevar a cabo la función esperada en caso de incendio;

  • ayuntamientos/Gobiernos locales. Administración pública local que puede fomentar la implicación de los pastores en la gestión de franjas de protección en la IUF de tierras silvestres y áreas estratégicas dentro del municipio. Por lo general, los pastores reciben un pago del gobierno local por el servicio de prevención de incendios;

  • áreas protegidas. La dirección de áreas protegidas tiene un papel clave al permitir el pastoreo guiado y las quemas prescritas dentro de sus límites físicos, proporcionar datos relevantes para identificar áreas estratégicas, como hábitats de especies o elementos del patrimonio cultural, y negociar con los ganaderos del área correspondiente;

  • oficiales de medio ambiente y rurales. Los oficiales rurales generalmente se encargan de preparar los planes de pastoreo prescritos, así como de realizar el proceso de certificación que confirma que las acciones de pastoreo realizadas por el ganado resultaron en una reducción significativa del combustible y que realmente mitigará el comportamiento del fuego durante la emergencia.

Figura 1 – Esquema de relación entre los distintos actores involucrados en la gestión del riesgo de incendios mediante el pastoralismo

Figura 1 – Esquema de relación entre los distintos actores involucrados en la gestión del riesgo de incendios mediante el pastoralismo

Fuente: Pau Costa Foundation

14La relación entre los distintos actores acostumbra a seguir el esquema de la figura 1. Los servicios de incendios son los encargados de identificar zonas estratégicas para la gestión de incendios. Posteriormente, se traspasa la cartografía a otros entes públicos, como el departamento competente en asuntos forestales, gobiernos locales o espacios protegidos, quienes se encargan de hacer de puente con los ganaderos/ as, mostrándoles las zonas estratégicas, gestionando las ayudas por el servicio de pastoreo y haciendo la revisión de los resultados. Finalmente, los ganaderos/as son los encargados de hacer la gestión de la zona estratégica a través de sus rebaños y siguiendo el plan de pastoreo más conveniente para lograr los objetivos planificados y seguir asegurando la producción para su posterior venta. A este proceso hay que añadirle el papel de los propietarios forestales, quienes autorizan explícitamente el pastoreo en sus terrenos.

II – Herramientas legales

1. Contratos, autorizaciones y acuerdos entre actores

Tabla 1 – Ejemplos de contratos de diferentes regiones SUDOE

Francia

En Francia, los contratos agroambientales se formalizan entre los agricultores y la administración en el marco de las ayudas de la PAC, se trata de las AEM (Medidas Agroambientales). Lo ganaderos/as brindan servicios agroambientales a cambio de financiamiento durante 5 años.

Estos contratos están destinados a la producción vegetal y/o animal, para fincas individuales o administradores de fincas colectivas (grupos de pastores). Se identifican diferentes temas a nivel europeo, nacional y regional, como la biodiversidad o la calidad del agua. Las especificaciones y sumas globales son nacionales con adaptaciones regionales.

Cataluña

El departamento de acción climática gestiona la orden de ayuda de gestión forestal sostenible anual donde los ganaderos pueden solicitar una retribución económica perteneciente a la línea de mantenimiento de zonas estratégicas mediante el silvopastoralismo con la autorización previa de la propiedad y una revisión anual de los trabajos. De esta forma, el ganadero/a aporta gestión del territorio para la prevención de incendios y la administración consigue un territorio más gestionado.

Andalucía

Este tipo de relación puede darse entre la Agencia DE Medio Ambiente y Agua y el ganadero/a o el Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible. Pueden ocurrir dos situaciones. La primera, en monte que no tiene aprovechamiento de pastos, la Agencia pública en diferentes medios (tablones de Ayuntamientos y Delegaciones Agrarias, página web de la Agencia) las zonas que reúnen las condiciones. Y segundo, en un monte que tiene uso de pasto, la Agencia contacta con el ganadero que ya usa el recurso. En este punto, se establece una relación contractual para gestionar el combustible en las zonas estratégicas.

Fuente: Cataluña (Pau Costa Foundation), Francia (SEPO), Andalucía (CSIC - EEZ)

15Las autorizaciones y acuerdos entre las partes interesadas son herramientas útiles que actualmente se están implementando en el área SUDOE con resultados satisfactorios, pues permiten dejar por escrito el compromiso de ambas partes (ganaderos, administración y propiedad forestal) para lograr una mejora de la gestión del riesgo de incendios. Aunque los contratos de pastoreo pueden variar bastante, siendo más o menos específicos, la finalidad suele ser la misma: asegurar la gestión del territorio. En este sentido, podemos encontrar contratos de ganaderos/as con privados y con administración pública:

  • los contratos con privados requieren de un interés compartido entre las partes. Aquí nos referimos a las relaciones que se formalizan cuando el interés es la prevención de incendios y no sólo el aprovechamiento de los recursos forestales. En este caso interactúan dos actores: los propietarios de las fincas y el ganadero que realiza el silvopastoreo. El titular puede ser una persona física o una persona jurídica, por ejemplo, una Fundación. El intercambio monetario entre agentes es variable, y la formalización del acuerdo entre ambas partes puede ser a través de un contrato escrito;

  • los contratos entre ganadero/a y administración pública (ayuntamientos, espacios naturales, gobiernos regionales, etc.) son la fórmula que la administración forestal ha encontrado para facilitar el pastoreo dirigido a los ganaderos/ as. Son los casos en los que una administración lidera un programa con dotación económica para financiar explotaciones ganaderas extensivas para realizar tareas de mantenimiento en zonas estratégicas para la gestión de incendios forestales a través del pastoralismo. En este caso, existe un contrato directo u orden de ayuda entre la administración y los ganaderos, en el que se describen las obligaciones de ambas partes, y en concreto cuáles deben ser los resultados del pastoreo de la vegetación y el plazo de ejecución. En este modelo, los actores que participan son básicamente los gobiernos autonómicos en el caso de zonas estratégica o los ayuntamientos en zonas periurbanas de riesgo. En caso de que la zona estratégica incluya terreno privado, el acuerdo con los propietarios también será necesario para asegurar que no habrá este limitante con la propiedad y el uso de los recursos forestales como son los pastos.

16Una de las principales limitaciones que surgen de estos acuerdos es la vida útil ya que los documentos legales deben renovarse año tras año. Sin embargo, desde la perspectiva del pastor, se necesita más tiempo para observar resultados significativos en términos de alimentación del ganado y resultados económicos.

17En el caso de que el agricultor no sea propietario de las fincas donde se llevan a cabo programas y proyectos de silvopastoreo de riesgo de incendio, los diferentes programas regionales requieren la existencia de documentación que acredite la autorización de la propiedad en relación con el uso de recursos por parte del ganado.

18La duración de los acuerdos de los programas regionales es muy diferente y existen principalmente dos tipos de sistemas; contratos a cinco años en Francia frente a compromisos anuales en la mayoría de las regiones españolas. Los contratos de cinco años ofrecen estabilidad y simplifican los procesos para los ganaderos, pero por otro lado hacen que las adaptaciones para integrar los cambios de un año a otro sean muy difíciles. En cambio, los compromisos anuales ofrecen una mayor flexibilidad, pero requieren de una renovación que en muchos casos es una barrera.

2. Acceso a la tierra

19Asegurar el acceso a la tierra es un tema clave para controlar el crecimiento de la vegetación en ciertas áreas. Cuando el cuerpo de bomberos identifica un área estratégica, la administración pública necesita encontrar en el registro al propietario o propietarios del área para tener permisos de quema (o clareos mecánicos). Lo mismo les ocurre a los pastores, que necesitan encontrar dueños de las tierras que quieren pastorear.

20Si el propietario accede a dejar quemar la administración o entrar al pastor, que es el caso más común, se firma un contrato y no hay inconveniente para realizar las actividades de manejo. Sin embargo, si el propietario está en contra de las actividades de gestión, no existe ninguna herramienta legal que establezca que la gestión de áreas estratégicas contra incendios forestales es obligatoria (fig. 2).

21Este problema se debe, por un lado, a la privatización de las áreas forestales, y, por otro lado, a la división de la propiedad de la tierra que dificultan el manejo forestal, ya que es muy común que los propietarios múltiples estén presentes en un área relativamente pequeña.

22Estas limitaciones pueden superarse mediante el cambio de la legislación forestal que permita la aplicación de actividades de gestión en áreas estratégicas de incendios forestales identificadas por expertos. Un fuerte argumento a favor de esta medida es que los incendios forestales son actualmente un problema de Protección Civil, amenazando vidas humanas y bienes, y existe una clara necesidad de reducir este componente del riesgo, que es la gestión forestal. Los terratenientes afectados tendrían derecho a ser compensados económicamente en caso de que tengan algún rendimiento de la propiedad.

23Otro caso es el de propietario/a desconocido/a. Debido a la división de la propiedad forestal entre múltiples propietarios/as y la falta de rendimiento económico de los terrenos, muchos propietarios/as no conocen sus fincas y no se pueden localizar para pedir el permiso de acceso a sus tierras. En estos casos, se debe anunciar en el diario oficial correspondiente una notificación de explotación de los terrenos en cuestión. Si nadie lo reclama, la administración suele continuar con los trabajos mecánicos o el pastoreo. En cualquier caso, el procedimiento es lento y puede significar no poder entrar a la zona hasta al cabo de un año después de haber iniciado el proceso.

Figura 2 – Marco legal para la gestión del territorio en fincas privadas por personas físicas o jurídicas no propietarias

Figura 2 – Marco legal para la gestión del territorio en fincas privadas por personas físicas o jurídicas no propietarias

Fuente: Pau Costa Foundation

24El acceso a la tierra es un problema común de los nuevos pastores, principalmente para aquellas personas de 20 a 40 años de edad, las cuales abandonan su trabajo en la ciudad para convertirse en pastores. Estas personas no tienen tierras heredadas de sus padres; por lo tanto, deben comprar terrenos o pedir permisos de pastoreo que, en algunos casos, podrían no concederse. Para superar esta situación existen los llamados Bancos de Tierras.

25Los Bancos de Tierras se enfocan en buscar y recibir ofertas y demandas para comprar o alquilar tierras de cultivo. Además, actúan como intermediario para facilitar los contactos entre los propietarios y los futuros agricultores. En primer lugar, se ofrece la tierra a alumnos de las escuelas de pastores. Si ninguno está interesado, la oferta se hace pública. Además, el Banco de Tierras brinda asesoramiento técnico y legal sobre tipos de contratos, viabilidad de una finca o de un proyecto para un futuro agricultor, entre otros. Sin embargo, lograr cerrar un contrato entre un propietario y un futuro agricultor es difícil, ya que los propietarios a menudo quieren recibir buenos ingresos. Para construir la confianza de los propietarios, la asociación Rurbans, a través de la Escuela de pastores de Cataluña, imaginó una nueva herramienta, correspondiente del convenio de custodia del territorio. Éstos son acuerdos trilaterales son contratos privados firmados entre el propietario de la tierra, el futuro agricultor y Rurbans. Garantizan tanto al propietario como al agricultor que los términos de las negociaciones se implementarán según lo acordado, con Rurbans como garante. Asimismo, se pretende que los futuros agricultores incluyan de manera efectiva la protección ambiental en su proyecto generando un atractivo adicional y una garantía para el propietario de la tierra de que la tierra se administrará adecuadamente. Esta herramienta fue posteriormente desarrollada y experimentada por la Red Catalana de Custodia del Territorio (Monllor, n.d.).

26En las zonas abruptas y de gran altitud de Francia, el acceso a la tierra es complejo, el control de la tierra es a menudo precario, las parcelas son muy numerosas y fragmentadas, y los propietarios privados son muy diversos. Las herramientas legales para estas situaciones son: La propiedad, el arrendamiento de finca, el arrendamiento de parcela pequeña, el contrato de pastoreo plurianual y el acuerdo verbal.

27Una herramienta desarrollada en la década de 1990 es la Association Foncière Pastorale (AFP), cercana a la Association Syndicale Libre (ASL), que ayuda a estructurar vastas áreas agrícolas en declive. Esta herramienta esencial para la crianza departamental se encuentra hoy debilitada, pero su mantenimiento es fundamental. En los pastos de verano, los pastores suelen estructurarse en Grupos Pastorales, que gestionan colectivamente los pastos de verano.

28La base de tierras para los pastos de verano suele ser de propiedad municipal o estatal y, en ocasiones, pertenece a propietarios privados. El derecho del propietario a quemar puede traspasarse al beneficiario a través de estos acuerdos. Algunos propietarios privados formalizan la autorización de quemas además de los convenios de pastoreo, como la Oficina Nacional Forestal (ONF), a través de la Delegación de Gestión de Proyectos (DMO).

29Este marco tiene como puntos positivos: (1) Permite el control de la tierra durante un período más largo o corto; (2) Este control territorial permite la viabilidad de las labores pastoriles (vallado, desmonte, quemas prescritas, etc.) y concede ayudas de la PAC; (3) AFP, ASL y otras herramientas son esenciales para la estructuración de la tierra y deben perpetuarse.

30Por otro lado, los puntos negativos son en las zonas altas, pocos pastores son dueños de gran parte de su territorio. Suelen ser inquilinos y muchas veces de forma precaria (muchos acuerdos orales). Así, las quemas prescritas deben considerar las recomendaciones de los propietarios o de sus gestores (privados, municipal, reservas naturales, operador Natura 2000, etc.). En la normativa francesa, la gestión del estrato arbóreo no se ve afectada por estos arrendamientos (es imprescindible la autorización del propietario), sino únicamente el recurso pastoril (praderas, páramos, caminos, etc.).

3. Empresa privada y quemas prescritas

31La reintroducción de las quemas prescritas en el sur de Europa tenía como objetivo inicial la reducción del riesgo de incendios. La experiencia adquirida en estas prácticas permitió posteriormente ampliar los fines hacia otros objetivos de gestión como la conservación de la naturaleza, gestión forestal o la formación de bomberos forestales. Este es el caso de Francia, Portugal y algunas regiones de España, como Galicia, Andalucía o las Islas Canarias.

32Las quemas prescritas son realizadas por profesionales de cuerpos de bomberos o forestales. Sin embargo, la alta demanda de quemas prescritas por parte de propietarios y ganaderos/ as, sumada a la necesidad de volver a quemar parcelas con un período de rotación de entre 5 a 15 años en función del régimen de incendios, provoca que los servicios públicos no puedan cumplir con todas las solicitudes de quemas prescritas. De esta situación surge una pregunta: ¿Deberían las empresas privadas poder realizar quemas prescritas y ser compensadas económicamente por ello?

33En España la legislación solo permite las quemas prescritas realizadas por organismos públicos capacitados. Por ejemplo, en Navarra el personal de quemas prescritas se contrata a través de una empresa pública (dependiente del Ministerio de Agricultura), y en Navarra depende del Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente. Brindan asesoría a ganaderos en quemas y participan en la planificación y ejecución de clareos y realización de quemas prescritas, siguiendo las normas que rigen el uso del fuego y garantizando las medidas de seguridad imprescindibles. También participan en actividades de formación en escuelas forestales, juntas de vecinos y en la Universidad Pública de Navarra sobre gestión del fuego, quemas prescritas y regeneración de pastos.

34En algunas regiones de Europa, las quemas prescritas pueden ser realizadas por propietarios privados. Por ejemplo, en Portugal, se necesita la autorización de la administración local para ejecutar una quema prescrita privada. Sin embargo, se llevan a cabo algunas prácticas ilegales, en particular las relacionadas con las quemas de renovación de pastos. En un intento de resolver este problema, la Agencia Portuguesa para la Gestión Integral de Incendios Rurales (AGIF), está implementando un mecanismo que tiene como objetivo apoyar a los pastores en su actividad de quemas. El pastoreo implica el uso del fuego para la renovación de pastos como una de las técnicas más eficientes para reducir el combustible de biomasa. Sin embargo, esta práctica puede ser la causa de incendios forestales si no se realiza correctamente. Por ello, la Agencia se está poniendo en contacto con los pastores de las zonas montañosas de la región norte de Portugal, donde los incendios forestales son más frecuentes debido a la actividad de pastoreo, con el fin de conocer sus principales necesidades en cuanto a la quema de áreas específicas. Posteriormente, ajustan las necesidades de los pastores a los criterios técnicos de quema y áreas estratégicas de los planes regionales de quema, reúnen equipos locales especializados, programan una fecha y queman de manera legal el área demandada por el pastor.

35En Francia, varias agencias tienen competencias en quemas prescritas:

  • a nivel nacional, el Ministerio de Agricultura y la (ONF);

  • a nivel regional o local, los servicios departamentales de bomberos y asociaciones de agricultores y pastores.

36Diferentes equipos interinstitucionales de quemas prescritas se han estado desarrollando a nivel departamental en varios departamentos en las últimas décadas. Son los denominados Cellule brûlage dirigé.

37El Cellule brûlage dirigé 66, desarrollado en los Pirineos Orientales, es uno de los primeros establecidos y sigue siendo uno de los más activos. En la década de 1980, de manera similar a lo que estaba sucediendo en España, esta región de Francia había sufrido décadas de abandono rural y disminución del pastoreo extensivo, lo que resultó en más combustible y en un aumento del riesgo de grandes incendios. En las montañas de Aspres y Conflent, correspondientes a áreas intermedias entre llanuras agrícolas y montañas de los Pirineos, se habían propagado incendios severos en 1949, 1956, 1963, 1976 y 1984 (Lambert, 2018). En 1984, mientras varias iniciativas pretendían fomentar la resiliencia del paisaje, Bernard Lambert, un ingeniero de la sociedad local de ganaderos, descubrió los beneficios de una quema invernal que se descontroló. Como resultado, Lambert organizó al año siguiente la Cellule brûlage dirigé, cuyos logros técnicos fueron evaluados científicamente y apoyados por institutos de investigación. El objetivo principal de la Cellule brûlage dirigé 66 es restaurar y mantener los pastos con quemas prescritas. Desde su inicio en 1985, se han quemado alrededor de 26 000 ha en más de 2 000 parcelas (alrededor de 800 ha/ año).

38Al igual que las otras células francesas, la Cellule brûlage dirigé 66 es operada por diferentes organismos. Coordinado por el síndico local de las tierras de pastoreo, está formado por técnicos de los servicios de bomberos (el servicio de bomberos del departamento y las fuerzas de seguridad civil nacional).

39En Francia, hay 39 células de quemas prescritas. La estructura de estas células es diferente de un departamento a otro. En el borde mediterráneo, las células son principalmente de prevención de incendios. Se trata de Células de los SDIS (bomberos) o a veces del servicio interadministrativo con la OFN (servicio DFCI: Forsap – forestier-sapeur), las Direcciones Departamentales de los Territorios (DDT) y las comunidades (Consejos Departamentales). La formalización entre estas estructuras no es homogénea. Los operadores son a menudo miembros de las estructuras mencionadas anteriormente.

40En las zonas montañosas y Atlánticas (Pirineos, Macizo Central, Córcega, etc.), las Células son predominantemente pastoriles (aunque a veces se mezclan con prevención de incendios), con el liderazgo a menudo confiado a organizaciones agrícolas. En este caso, los operadores son generalmente los criadores (a veces con la ayuda del SDIS local o la ONF).

41Aparte de los criadores que practican las quemas y el pastoreo prescritos, y algunas pequeñas organizaciones agrícolas, no hay ninguna empresa privada en Francia que lo administre. Cualquiera que opere una quema prescrita, ha sido entrenada en la Escuela Nacional Francesa de incendios forestales (Entente Valabre). El programa de capacitación para quemas prescritas es un proceso de larga duración que incluye muchas horas de prácticas en quemas prescritas en diferentes regiones.

42A grandes rasgos, las empresas privadas de quemas prescritas aún están lejos de establecerse en la región SUDOE. Las principales razones son las siguientes:

  • falta de capacitación estandarizada. Para asegurarse de que todas las quemas prescritas se realicen en entornos seguros y de acuerdo con la legislación, es esencial definir un plan de capacitación. Hay ejemplos de capacitación exitosos, particularmente en Francia, pero el impacto y los asistentes a las capacitaciones aún deben mejorarse;

  • bajos ingresos económicos. La tala mecánica aporta un ingreso económico a las empresas mediante la venta de la leña, la madera o los restos. Sin embargo, las quemas prescritas no traen un ingreso económico. Por lo tanto, surgen dos opciones. La primera es que la administración pública pueda pagar una cantidad de dinero a las empresas privadas para llevar a cabo las quemas. La segunda opción es capacitar a los pastores para que realicen quemas por sí mismos (como grupo o asociación de pastores). Con la segunda opción, los pastores pueden recibir un ingreso económico indirecto al tener paisajes abiertos con pasto fresco para alimentar a su ganado.

Tabla 2 – Fortalezas y debilidades de la regulación de quemas prescritas en el sur de Europa

Tabla 2 – Fortalezas y debilidades de la regulación de quemas prescritas en el sur de Europa

Fuente: Lázaro y Montiel, 2010

4. Regulación en quemas prescritas

43El análisis de las políticas nacionales y regionales sobre quemas prescritas en la región SUDOE y los países mediterráneos muestra que existen importantes limitaciones, así como fortalezas, a la hora de implementarlas (tabla 2).

44Portugal y Francia fueron los primeros países europeos que aprobaron políticas para regular las quemas prescritas. Por ejemplo, Francia, en 2001, cambió el Código Forestal para permitir incendios controlados con fines de prevención solo durante períodos de bajo riesgo y realizados por unas pocas autoridades competentes. A nivel regional, los departamentos franceses han regulado el uso de la quema prescrita a través de reglamentos locales y planes de quemas (Lázaro y Montiel, 2010).

45Portugal también fue uno de los primeros países en permitir las quemas prescritas a través de una regulación específica que incluía ambos componentes: la quema prescrita y el fuego técnico en extinción de incendios (Lázaro y Montiel, 2010).

46España ha abordado este campo únicamente a nivel regional. Por ejemplo, Cataluña desarrolló una regulación específica sobre este tema, el Decreto 312/2006 de Fuego Táctico que regula el uso del fuego tanto en tareas de prevención como de extinción de incendios forestales por parte de los servicios forestales y de protección civil. Galicia y Baleares permiten las quemas prescritas a través de su normativa básica de incendios forestales (Lázaro y Montiel, 2010).

47La mayoría del resto de regiones europeas no disponen de un marco legal para realizar quemas prescritas. Esto se debe a la prohibición del uso del fuego en terrenos forestales y otros paisajes abiertos que en ocasiones proviene de diferentes leyes (por ejemplo, Leyes de Conservación de la Naturaleza y Forestales) y explica la necesidad de obtener permisos especiales para poder implementar esta técnica.

5. Pagos por servicios ecosistémicos

48La prevención de incendios forestales es actualmente una preocupación creciente de la administración pública. Es en este contexto que los gobiernos se dan cuenta de que la extinción de incendios forestales ya no es una solución sostenible, y que la forma correcta va más allá de la supresión y pone el foco en la gestión del paisaje. Las actividades tradicionales como la ganadería extensiva solían ser una herramienta importante para gestionar el paisaje y detener el potencial de los incendios. Sin embargo, esta actividad se perdió y muchas regiones, como Andalucía, Cataluña, el norte de Portugal y España y el sur de Francia están tratando de dar más oportunidades a los ganaderos/as que brindan un servicio de prevención de incendios a través de pagos por servicio (tabla 4).

Tabla 3 – Ejemplos reales de regulación de quemas prescritas en el área SUDOE

Navarra

En Navarra, así como en la mayoría de las zonas de SUDOE, se autoriza el uso del fuego en los siguientes casos:

• en tareas de prevención y extinción de incendios forestales realizadas por personal cualificado bajo la supervisión de los Servicios Forestales y/o de Incendios;

• en actividades formativas relacionadas con la prevención o extinción de incendios forestales y desarrolladas por Administraciones Públicas u organismos oficiales;

• mejora de pastos de montaña.

Se autoriza el uso del fuego en invierno para mejorar los pastos naturales y otras obras silvícolas siempre y cuando la autorización esté al día.

El procedimiento más común a seguir es:

• la persona interesada deberá presentar una solicitud de autorización a la administración correspondiente, con al menos 2 semanas de antelación a la realización de la actividad prevista. La solicitud incluirá la identificación de la persona responsable de la actividad, así como su descripción y ubicación. Las acciones pueden ser promovidas por diferentes unidades y se necesita la aprobación de todas ellas;

• en el caso de quemas promovidas por particulares en terrenos comunales, la solicitud deberá contar con el visto bueno de la entidad local;

• la administración competente notifica la resolución al interesado, al Ayuntamiento donde se ubican los terrenos objeto de la autorización, al personal de la Guardia Forestal, a la Policía, a la Guardia Civil y al Servicio de Bomberos;

• si la resolución autoriza el uso del fuego, se indican las instrucciones y condiciones que se consideren necesarias para evitar que la quema produzca efectos nocivos indeseables;

• en aquellas quemas consideradas de alto riesgo, podrá requerirse la redacción de un plan de quema, en el que se indicará la zona a quemar, la ventana de prescripción, los medios de apoyo para su ejecución, así como las posibles medidas a realizar con carácter previo a la quema (desbroce, líneas negras etc.). La autorización de la quema implicará la aprobación del Plan de Quema. La quema se llevará a cabo de acuerdo con este Plan. En ella se definirán las personas que intervendrán y su papel.

Pirineo Oriental francés

En territorio francés, el código forestal regula el uso del fuego para la gestión del monte. Solo los propietarios de tierras (o sus beneficiarios) pueden encender un fuego en su parcela (fuera de las áreas urbanas), o servicios estatales si el objetivo es prevención de incendios (con el acuerdo del propietario). En los departamentos localizados en zona de riesgo de incendios donde se practican las quemas prescritas, las órdenes prefectorales definen con mayor precisión el uso del fuego.

En los Pirineos Orientales, el uso del fuego está sujeto al decreto prefectural permanente del 25 de junio de 2019. En resumen:

• las quemas prescritas con un área de menos de 1 ha están sujetas a declaración;

• las quemas prescritas con un área mayor a 1 ha están sujetas a la autorización de la Comisión Departamental de Quemas Controladas. Este comité de consulta es multidisciplinar (incluye: comunidades, administración, representantes de ganaderos, cazadores, silvicultores, gestores de espacios naturales, ecologistas, etc.). Permanece bajo la supervisión del servicio de instrucción de la prefectura (la Dirección Departamental de Territorios y Mar 66). Su función es aprobar o no los planes de quemas y proponer cambios siempre que sea necesario. De este modo, los proyectos pueden autorizarse por un período máximo de 5 años. Desde el otoño de 2017, la Comisión Departamental de Quemas Controladas ha consultado sistemáticamente a los municipios afectados por los nuevos planes de quemas.

Fuente: Navarra (UPNA), Francia (SEPO)

Tabla 4 – Ejemplos de pagos por servicio ecosistémico a la ganadería extensiva

Cataluña

Para establecer el método de pago del servicio de prevención con ganado la clave es encontrar una manera justa entre el servicio y el pago. Por ejemplo, en Cataluña el pago depende de dos variables: las hectáreas gestionadas y la categoría de esas hectáreas en materia de prevención de incendios (pueden ser más o menos importantes). En consecuencia, los pastores reciben 140€/ha/año en el caso de zonas estratégicas y 70€/ha/año en el caso de zonas complementarias. Además, los participantes del programa reciben un valor fijo de 300€/año. El pago se realiza una vez al año si se logra la reducción de combustible acordada inicialmente. Si el acuerdo no se logra, el pastor no recibe el pago. Sin embargo, los pastores tienen la oportunidad de reducir la superficie inicial a mediados de año si se dan cuenta de que no es posible gestionar todas las hectáreas.

Andalucía

Otro caso similar que tiene más año de implantación es el de la red RAPCA de Andalucía. En este caso, los pagos consisten en un importe inicial fijo de 300€, y una variable que oscila entre 42€/ha/año y 90€/ha/año teniendo en cuenta la dificultad de pastoreo, que depende del tipo y cantidad de vegetación, pendiente y proximidad al refugio de animales. Los niveles de cumplimiento del objetivo de consumo modulan el pago: 100%, 75% o 50% de cumplimiento. Los niveles de cumplimiento por debajo del 50% no reciben remuneración (Varela, López-i-Gelats, Fabré et al., 2018).

Navarra

En Navarra, tal y como establece el Programa de Desarrollo Rural de Navarra 2014-2020, la administración aprobó ayudas para la gestión sostenible de los pastos de la Red Natura 2000 (Gobierno de Navarra, 2022). Se trata de subvenciones que se publican anualmente, dirigidas a entidades locales titulares de hábitats pastoriles incluidos en los Planes de Gestión de las Zonas especiales de conservación de la Red Natura 2000. El objetivo del pago es promover la aplicación de medidas que promuevan el uso de la ganadería extensiva como elemento esencial en la conservación y mejora de estos hábitats. Así, contribuyen a facilitar la adaptación del manejo ganadero en estos pastos.

Fuente: Cataluña (Pau Costa Foundation), Navarra (UPNA), Andalucía (CSIC - EEZ)

III – Herramientas técnicas

1. Zonas estratégicas de gestión de incendios

49Bajo el objetivo de gestionar el paisaje, particularmente en aquellas zonas donde se espera un comportamiento extremo del fuego, así como limitar el potencial de propagación del fuego, el esfuerzo de la ganadería y las quemas prescritas debe centrarse en áreas clave para la gestión del fuego. Aun así, dado el enfoque multifuncional que deben cumplir los espacios de pastoreo en términos de biodiversidad, población rural en el territorio, mantenimiento de los espacios abiertos y, en definitiva, servicios ecosistémicos, los bomberos, forestales y gestores identifican estas zonas estratégicas en un trabajo multidisciplinar basado en el conocimiento experto en incendios forestales.

50La identificación y gestión de áreas estratégicas es una práctica común en la región SUDOE debido a la recurrencia de incendios forestales. Está claro que la gestión forestal actualmente está dando muy pocos ingresos a las explotaciones. Esa es la razón por la que las administraciones públicas identifican varias áreas clave para al menos asegurar que los esfuerzos económicos se invierten en una ubicación adecuada. Sin embargo, existe una amplia lista de diferentes infraestructuras de gestión de incendios que se pueden dividir en 2 grupos: infraestructuras lineales y no lineales.

51Por ejemplo, el cuerpo de bomberos forestales de Andalucía ha estado implementando infraestructura lineal desde principios del siglo xxi a través de cortes de combustible en crestas y aspectos montañosos. Las roturas de combustible cuyo mantenimiento se realiza habitualmente con ganado, se localizan en todas las provincias andaluzas, aunque con un mayor porcentaje de participación en la zona oriental de la Comunidad Autónoma. Estos cortafuegos se ubican en todo tipo de espacios naturales. No existe un marcado carácter distintivo, las infraestructuras se deciden en función de las necesidades operativas y técnicas de gestión. Estas necesidades se han relacionado con el cumplimiento de unas características técnicas que hacen totalmente viable la decisión de utilizar la modalidad de mantenimiento de cortafuegos con ganado, siempre que existan ganaderos en las inmediaciones. Bomberos de Andalucía también utiliza quemas prescritas en áreas estratégicas no lineales identificadas como puntos clave para la gestión de incendios.

Figura 3 – Ejemplos de zonas estratégicas lineales (A) y no lineales (B). A: Andalucía; B: Cataluña

Figura 3 – Ejemplos de zonas estratégicas lineales (A) y no lineales (B). A: Andalucía; B: Cataluña

Fuente: A) Red de Áreas Pasto Cortafuego de Andalucía; B) Parque Natural del Montseny

52El escenario portugués es similar al de Andalucía. Actualmente, el Instituto de Conservación de la Naturaleza y los Bosques ya cuenta con una red de gestión de líneas de cortafuegos. La Red de Bandas de Gestión Primaria de Combustibles (RPFGC) funciona como un elemento estructurante del paisaje rural, planificado y diseñado a nivel de distrito, para llevar a cabo un conjunto de funciones basadas en la defensa de las personas, los bienes y el bosque:

  • función de reducir el área afectada por grandes incendios, permitiendo y facilitando la intervención directa en extinción;

  • función para reducir los efectos del paso de los incendios, protegiendo pasivamente las carreras del fuego;

  • función de aislamiento de posibles fuentes de ignición.

53En Cataluña, las infraestructuras de prevención de incendios se clasifican principalmente como no lineales. Desde los incendios forestales de 1994 y 1998 y la creación de la unidad GRAF en 1999, el Cuerpo de Bomberos de Cataluña ha puesto sus esfuerzos en desarrollar una metodología para identificar áreas estratégicas para cambiar el comportamiento del fuego. Las infraestructuras lineales eran claramente inútiles durante los eventos extremos de incendios, con focos secundarios masivos a 500 m por delante del frente. Por tanto, las infraestructuras lineales no son suficientes para combatir incendios de cuarta, quinta y sexta generación. La gestión de estas áreas estratégicas tiene el objetivo de asegurar que las unidades tendrán acceso a la zona para realizar operaciones de extinción.

54Teniendo en cuenta los recientes acontecimientos a los cuales se han tenido que afrontar determinados servicios de bomberos, como son los incendios de Cortes de Pallas (2012), Portugal (2017) o Ribera d’Ebre (2019), parece que las infraestructuras no lineales tienen que ganar protagonismo ya que los incendios provocados por el cambio climático tienen el potencial de hacer saltos puntuales a más de 5 km del frente. Por otro lado, el punto clave para limitar la capacidad de estos incendios será la reactivación de las actividades rurales (agricultura, ganadería extensiva, madera, etc.) que solían gestionar los bosques del sur de Europa. En otras palabras, se necesita un cambio en el enfoque de gestión forestal de la administración pública, debemos ir hacia la preservación de las actividades rurales en lugar de invertir dinero cada 5-10 años en la reducción de las cargas de combustible de un área determinada y lograr así una gestión integral del territorio.

55Es importante tener en cuenta que, en la mayoría de las regiones SUDOE, como Galicia, Cataluña o Extremadura, las zonas estratégicas solo están delimitadas dentro de zonas de alto riesgo de incendio, que suelen ubicarse en parques naturales y otros espacios protegidos.

2. Planes de quemas prescritas

56La quema es una herramienta que requiere tener un objetivo claro, experiencia en su uso y habilidad en la ejecución. Requiere un conocimiento profundo de la meteorología, los combustibles forestales y el comportamiento del fuego, así como familiaridad con la unidad a quemar. Para ello, es necesario definir un plan de quema, tal y como se detalla en la tabla 5.

Tabla 5 – Estructura del plan de quema

Tabla 5 – Estructura del plan de quema

Fuente: Pau Costa Foundation

57Podemos hablar de planes de quema generales para una región forestal (o paisaje) o un plan particular para una parcela concreta. La prescripción define el rango aceptable de temperatura, humedad relativa, humedad del combustible y dirección y velocidad del viento. También desribe el trabajo a realizar durante la quema, desde el encendido hasta la extinción; e incluye una descripción de la vegetación y sus especies, la pendiente y exposición, así como el propósito de la quema. Además, se debe considerar una estimación del impacto ambiental. Finalmente, debe contener mapas, estimaciones de costos, objetivos, descripción del área y un plan de manejo de humos.

58Los planes de quemas prescritas a escala de parcela son útiles cuando el área a manejar es pequeña y no hay necesidad de considerar el resto de la unidad de paisaje. Sin embargo, el riesgo de incendios forestales se puede tratar desde una planificación operativa a nivel de rodal hasta una planificación de políticas a largo plazo a escala regional. La integración de este contexto integrador de múltiples escalas es crucial en una reducción exitosa de la vulnerabilidad del paisaje a los grandes incendios forestales (Duane y Brotons, 2018). En ese sentido, algunas regiones SUDOE, como Cataluña, ya han definido grandes áreas donde se espera el mismo régimen de incendios. Estas áreas, que suelen coincidir con parques naturales o cuencas hidrográficas, se pueden preparar y ejecutar con un único plan de quemas prescritas de paisaje en diferentes fases siendo consistentes con el paisaje y la ecología del fuego de las especies.

3. Planes de pastoreo prescrito

59Los planes de pastoreo prescrito son guías útiles que pueden seguir los ganaderos/as para organizar el pastoreo y enmarcarlo en un contexto de gestión del paisaje con el objetivo de asegurar una óptima alimentación para los animales. Los objetivos específicos de los planes se detallan a continuación:

  • lograr los mejores resultados posibles desde la perspectiva de los ingresos económicos;

  • reducir los riesgos y la variabilidad de la producción año a año liderada por factores climáticos;

  • evitar prácticas de manejo ganadero que podrían terminar dañando los pastos;

  • prevenir la erosión del suelo;

  • recuperar áreas degradadas;

  • aumentar la resiliencia del bosque a los incendios forestales.

60Estos planes se han implementado en varias regiones SUDOE para superar una gran preocupación de la administración pública, como es la comunicación entre técnicos y pastores. En esta comunidad, los planes de pastoreo prescritos se centran en facilitar la transferencia de las necesidades del departamento de agricultura a los pastores. Sin embargo, no existe un modelo común utilizado en todas las regiones. En los siguientes apartados hay un amplio esquema de todas las secciones que puede incluir un plan de pastoreo para ayudar a los pastores a orientar a los animales y a la administración pública a vigilar la reducción de combustible y el cumplimiento de los objetivos.

4. Formación en quemas y pastoreo prescrito

61Actualmente, todos los países de la región SUDOE cuentan con escuelas de agricultura y ganadería (Cataluña, Extremadura, Coimbra, Pirineos Orientales, Madrid, etc.) donde los alumnos pueden encontrar cursos teóricos y prácticos sobre ganadería extensiva. Sin embargo, no existe un marco común de trabajo ni una formación específica en silvopastoralismo. En este sentido, el proyecto ERASMUS+ FireShepherds tuvo como objetivo potenciar la creación de contenidos específicos para escuelas de pastores sobre silvopastoralismo y gestión de incendios. De acuerdo con este proyecto, las capacidades más relevantes de los pastores del siglo xxi están relacionadas con la capacidad de:

  • aprender, cooperar e intercambiar experiencias otros actores;

  • disponer de una mentalidad abierta y positiva, así como aceptar nuevas prácticas;

  • exponer los valores del pastoreo extensivo para valorar el pastoralismo;

  • comunicarse y negociar con la administración pública;

  • conocer el entorno y superar las dificultades adyacentes.

62El fomento de estas competencias transversales en las escuelas de ganadería permitirá a los futuros ganaderos tener más herramientas para generar modelos de negocio basados en la buena gestión del sotobosque y espacios abiertos.

63Caso similar es el de las quemas prescritas, que requieren de una formación específica para poder ser ejecutadas. En un escenario donde se observa una elevada complejidad frente a la extinción de incendios forestales, debido a las altas intensidades y velocidades de propagación, las administraciones apuestan, cada vez más, por el uso del fuego prescrito para hacer trabajos de prevención. Sin embargo, no hay un marco formativo común ni estandarización en la zona SUDOE. Hecho que tendría mucho sentido teniendo en cuenta que hay escenarios de incendios transfronterizos que requieren de la cooperación entre servicios de bomberos.

64En Andalucía, por ejemplo, el INFOCA (Dispositivo de Prevención y Extinción de Incendios Forestales) está trabajando en una metodología de formación basada en competencias en lugar de módulos. En consecuencia, cada puesto en una quema prescrita (jefe de quema, jefe de ignición, jefe de Control, ignición, control y analista) requiere de un conjunto de competencias que deben ser cumplidas durante las fases de preparación y supervisadas por un experto. Una vez que una persona alcanza todas las competencias de un puesto, está preparada para asumir la responsabilidad del puesto en una quema. La homogeneización de estas competencias en función del puesto representaría un primer paso para poder implementar quemas prescritas a gran escala en la región SUDOE y, a su vez, generar marcos de trabajo común entre servicios de incendios qué permitirían una mejor colaboración en escenarios transfronterizos y durante grandes emergencias.

Conclusiones

65Tras el estudio de las diferentes estrategias técnicas y administrativas para la implementación de iniciativas de pastoreo dirigido y quemas prescritas en el área SUDOE se concluye lo siguiente:

  • la región SUDOE presenta una gran variabilidad de herramientas técnicas y administrativas para la implementación del pastoreo dirigido y las quemas prescritas. Los bordes administrativos marcan una diferencia en la gestión del paisaje, pero mirando el territorio, seria necesario tener una estrategia de gestión común y con sentido paisajístico, particularmente en las zonas de transición entre países. Para ello, cada territorio debería adoptar las mejores prácticas implementadas en otros lugares;

  • es necesario dotar de estabilidad a los ganaderos para establecerse en un sitio determinado. En particular, los territorios SUDOE que mejor funcionan son los que permiten contratos de pastoreo plurianuales combinados con pagos o ayudas por el servicio ambiental. Esto permite a los ganaderos realizar inversiones y planes a más largo plazo, lo que mejora su capacidad de gestión del territorio;

  • para mejorar la gestión del territorio con pastoreo dirigido es necesario fomentar la comunicación entre los distintos actores (ganaderos, gestores, bomberos, etc). Esto permite una gestión más coherente y coordinada del territorio, siempre con unos objetivos comunes;

  • el acceso a la tierra, en particular de las nuevas incorporaciones en el sector ganadero, son un problema a resolver. En este sentido, los bancos de tierras se presentan como una buena opción, ya que permiten encontrar tierras a jóvenes ganaderos, así como un seguimiento y asesoría por parte de la administración competente;

  • en general, se identifica la necesidad de fomentar más las quemas prescritas como herramienta de gestión y de recuperación de pastos. Aún así, la necesidad de formar al personal encargado de realizar las quemas así como las limitaciones de las empresas privadas para realizarlas son dos grandes obstáculos. Para ello, una alternativa a explorar es el desarrollo de programas de capacitación, tanto para actores públicos como privados, que habilite al personal en función de la dificultad de la quema. De este modo, las quemas más sencillas podrían ser realizadas por mucha más gente, mientras que las quemas más complejas quedarían reservadas par el personal especializado;

  • se identifican las quemas prescritas como una herramienta de gestión clave que imita a un proceso natural como son los incendios forestales, además de ser una herramienta adaptable a todos los sistemas socioeconómicos y ambientales. Aun así, el hecho de qué solamente se permitan las quemas en época de bajo riesgo de incendios hace que se desvirtúe el régimen mediterráneo natural, que tiene incendios en verano;

  • hace falta establecer un sistema de pagos por servicios ambientales adaptado a cada contexto territorial. Estos pagos pueden ser tanto para la ganadería extensiva como para las quemas prescritas. Estos pagos deben ser justos y deben estar ubicados en el sector terciario, ya que se reconoce el servicio tanto de la ganadería como de las quemas;

  • se ha identificado la necesidad de generar una cartografía de zonas estratégicas de incendios, es decir, zonas que permitan controlar los incendios forestales de una manera segura. Es en estas zonas donde se deberían asignar posteriormente los pagos por servicio. A día de hoy, cada región SUDOE tiene su propia metodología de zonas estratégicas, pero seria necesario adaptar los criterios al nuevo contexto de incendios forestales, que sobrepasan la capacidad de extinción con facilidad. Para ello, se prioriza actuar en grandes espacios abiertos y con discontinuidad vertical y horizontal del combustible en lugar de hacer los clásicos cortafuegos lineales;

  • actualmente, los planes de quema a escala de parcela están ya muy extendidos por SUDOE. Parece que los servicios de incendios y los gestores de espacios naturales optan cada vez más para hacer un salto a la gestión integral del territorio y preparar planes de quema a escala de paisaje. Es decir, planes que permitan ordenar el uso del fuego teniendo una visión paisajística y entendiendo el rol del fuego en el ecosistema como perturbación natural;

  • el caso de los planes de pastoreo dirigido está en una fase más temprana. Su uso aún es poco extendido y los pocos planes que se realizan son a escala de finca forestal. Si embargo, se reconoce su potencial como herramienta para mejorar la gestión de los pastos y sistemas silvopastoriles, tanto a escala de finca como de paisaje.

El proyecto Open2preserve fue financiado en la segunda convocatoria de proyectos Interreg SUDOE en el eje 5 sobre Medio Ambiente y Eficiencia de los Recursos (SOE2/P5/E0804).

El presente artículo se escribió gracias a la colaboración de todos los socios del proyecto Open2preserve, quienes compartieron las diferentes herramientas para la implementación del pastoreo dirigido y las quemas prescritas de sus territorios.

GC: Redacción y coordinación del documento. ESM: Definición de la estructura del documento. RY: Redacción y corrección.

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Table des illustrations

Titre Figura 1 – Esquema de relación entre los distintos actores involucrados en la gestión del riesgo de incendios mediante el pastoralismo
Crédits Fuente: Pau Costa Foundation
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Titre Figura 2 – Marco legal para la gestión del territorio en fincas privadas por personas físicas o jurídicas no propietarias
Crédits Fuente: Pau Costa Foundation
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Titre Tabla 2 – Fortalezas y debilidades de la regulación de quemas prescritas en el sur de Europa
Crédits Fuente: Lázaro y Montiel, 2010
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Titre Figura 3 – Ejemplos de zonas estratégicas lineales (A) y no lineales (B). A: Andalucía; B: Cataluña
Crédits Fuente: A) Red de Áreas Pasto Cortafuego de Andalucía; B) Parque Natural del Montseny
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Titre Tabla 5 – Estructura del plan de quema
Crédits Fuente: Pau Costa Foundation
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Pour citer cet article

Référence papier

Guillem Canaleta et Rafael T. Yebra, « Herramientas legales y técnicas para la implementación del herbivorismo pírico en el suroeste de Europa »Sud-Ouest européen, 53 | 2022, 27-42.

Référence électronique

Guillem Canaleta et Rafael T. Yebra, « Herramientas legales y técnicas para la implementación del herbivorismo pírico en el suroeste de Europa »Sud-Ouest européen [En ligne], 53 | 2022, mis en ligne le 25 janvier 2024, consulté le 21 mai 2024. URL : http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/soe/8608 ; DOI : https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/soe.8608

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Auteurs

Guillem Canaleta

Pau Costa Foundation, gcanaleta@paucostafoundation.org.

Articles du même auteur

Rafael T. Yebra

Centro Operativo Provincial de Incendios Forestales de Almería. Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible. Junta de Andalucía, rafaelt.yebra@juntadeandalucia.es.

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