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Vulnérabilité(s) dans les volets adaptation des plans climat air énergie territoriaux. Lecture croisée de cas métropolitains

Vulnerability(ies) in the Adaptation parts of Territorial Climate Air Energy Plans. Cross-reading of metropolitan cases
Vulnerabilidad(es) en las partes de Adaptación de los Planes Territoriales Clima Aire Energia. Lectura cruzada de casos metropolitanos
Geneviève Bretagne
p. 41-56

Résumés

Le terme « vulnérabilité » constitue un concept polysémique et multidisciplinaire, central dans l’analyse des risques naturels en milieu urbain, qui intègre récemment le changement climatique. Bien que cette notion soit au cœur du plan climat air énergie territorial (PCAET), la présente étude témoigne de la diversité de compréhension et de déclinaison de ce concept dans des diagnostics portés par six métropoles françaises. Si plusieurs similitudes sont observées, le principal élément de différenciation consiste en la réalisation d’un diagnostic de vulnérabilité distinct du diagnostic général du PCAET, semblant moins lié aux caractéristiques territoriales et géographiques des territoires, qu’à la sensibilisation des acteurs et à leur appropriation des enjeux climatiques locaux.

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Texte intégral

Introduction

1En interpellant le débat public et les choix politiques de développement et d’aménagement des espaces, ainsi que les choix et priorités d’investissement (Richard, 2014), le processus d’adaptation climatique peut être considéré comme une opportunité qui conduit à réinterroger le champ des vulnérabilités des territoires et la capacité de résilience des systèmes humains en place (Bertrand, Rocher et Melé, 2007). La notion de vulnérabilité a véritablement émergé au niveau international dans les années 1990, bien que présente dans le champ des sciences humaines et sociales depuis les années 1980. Le terme « vulnérabilité » constitue un concept polysémique et multidisciplinaire, central dans l’analyse des risques naturels en milieu urbain et qui intègre récemment le changement climatique (Quenault, 2015). La vulnérabilité est appréhendée principalement à l’échelle des « territoires », des « villes », des « systèmes urbains ». La catégorisation des populations est peu, voire pas, évoquée.

  • 1 Loi no 2015-992 du 17/08/2015.
  • 2 Lui-même issu de la loi Grenelle II de 2010.

2Cette notion est au cœur du plan climat air énergie territorial (PCAET). Directement issu de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte 1, le PCAET prend le relai du plan climat énergie territorial (PCET 2), complété de la prise en compte de l’enjeu de protection de la qualité de l’air et d’une obligation de réalisation pour tous les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants. Définie à l’article R229-51 du code de l’environnement, la stratégie territoriale du PCAET comporte, parmi les objectifs stratégiques et opérationnels de la collectivité, celui d’adaptation au changement climatique, en cohérence avec les engagements nationaux et internationaux de la France. Cet objectif s’appuie sur une analyse de la vulnérabilité du territoire aux effets du changement climatique attendue dans le diagnostic du PCAET. D’après le guide édité par l’ADEME « PCAET : comprendre, construire et mettre en œuvre » (2016), cette analyse vise à identifier les registres et les secteurs les plus vulnérables sur lesquels portera le programme d’actions de façon prioritaire. La vulnérabilité est envisagée d’un point de vue territorial ; l’approche des individus n’est pas ciblée. D’un point de vue méthodologique, le guide de l’ADEME indique des conseils pour réaliser le diagnostic de vulnérabilité, en s’appuyant sur les connaissances permettant d’appréhender les impacts climatiques passés, les actions menées et les facteurs restant à surmonter, mais également les impacts potentiels des projections climatiques à moyen et long terme. Ces éléments visent à alimenter la caractérisation de niveaux de vulnérabilité utiles à la priorisation du programme d’actions. Cependant, aucune définition précise n’est donnée au lecteur sur le terme « vulnérabilité » employé. À la fin du guide, une bibliographie est adossée au terme « adaptation », suggérant quelques exemples de ressources à consulter en termes de connaissances, de méthodologies et de retours d’expériences pour s’approprier au mieux le concept et ainsi le décliner dans les exercices territoriaux engagés.

3Cette absence de définition précise laisse supposer une latitude octroyée aux acteurs territoriaux dans leur appropriation du concept de vulnérabilité au changement climatique. La présente étude témoigne ainsi de la diversité de compréhension et de déclinaison de ce concept dans des diagnostics de PCAET portés par des métropoles, malgré le consensus constaté sur l’enjeu d’adaptation climatique et la mobilisation d’un outil de planification et d’actions identique, tel que le PCAET. Elle vise à identifier les facteurs d’appréhension de la vulnérabilité et cerner ce qui fait convergences et différences entre les territoires.

I – Une analyse qualitative de six diagnostics de vulnérabilité de PCAET

  • 3 Métropole Aix-Marseille-Provence, plan climat air énergie Aix-Marseille-Provence, Cahier vulnérabil (...)
  • 4 Grand Lyon, plan climat énergie territorial Grand Lyon, Adaptation au changement climatique, socle (...)
  • 5 Montpellier Métropole Climact, plan climat air énergie territorial, Diagnostic énergie-climat terri (...)
  • 6 Nantes Métropole, plan climat air énergie territorial, 2018.
  • 7 Métropole Nice Côte d’Azur, plan climat air énergie territorial 2019-2025, Bilan et stratégie, 2019
  • 8 Toulouse Métropole, plan climat, profil climat – air – énergie territorial, Diagnostic, 2018.

4Réalisée en 2020, dans le cadre d’une démarche de recherche doctorale, l’étude s’attache à analyser des diagnostics de vulnérabilité, rédigés dans le cadre de l’élaboration de PCAET, portés et animés par six métropoles françaises : Aix-Marseille-Provence 3, Grand Lyon 4, Montpellier Métropole Méditerranée 5, Nantes Métropole 6, Nice Côte d’Azur Métropole 7 et Toulouse Métropole 8 (tableau 1). Le panel de diagnostics de vulnérabilité analysés, restreint, doit être considéré comme illustratif mais non représentatif, des diagnostics de vulnérabilité réalisés dans le cadre des élaborations de PCAET par les intercommunalités françaises.

Tableau 1 – Contexte métropolitain et enjeux de vulnérabilité dans chacune des six métropoles retenues dans l’étude

Tableau 1 – Contexte métropolitain et enjeux de vulnérabilité dans chacune des six métropoles retenues dans l’étude

Source : documents référencés en notes de bas de page 3, 4, 5, 6, 7 et 8. Tableau réalisé par Bretagne

5L’étude a pour objectif de rendre compte de la signification donnée au concept de vulnérabilité, tel que retenu dans les diagnostics de vulnérabilité examinés, dans sa disparité éventuelle et dans les différents objets considérés.

6Le volet « diagnostic de vulnérabilité » est retenu pour son caractère fondateur dans la définition de la stratégie locale d’adaptation climatique portée par la collectivité à travers son PCAET. Ce dernier résulte d’une démarche progressive dont le diagnostic territorial est la première étape, suivie de la définition d’objectifs à moyen et long terme, de l’élaboration d’une stratégie pour atteindre ces derniers à travers un programme d’actions et enfin de la définition du dispositif de suivi et d’évaluation de la politique adoptée. La réalisation du diagnostic territorial constitue une étape clé de connaissance et de compréhension de l’existant, fondamentale pour déterminer des objectifs à la fois ambitieux et atteignables. Son contenu est un précieux révélateur du niveau de sensibilisation et d’appropriation par les acteurs des enjeux climatiques qui concernent leur territoire.

7L’exercice s’est appuyé sur l’utilisation d’une grille de lecture qualitative systématiquement appliquée autour de six registres d’observation : la position du diagnostic de vulnérabilité dans le document de PCAET ; la définition donnée à la « vulnérabilité » dans le diagnostic de vulnérabilité analysé ; les composantes « vulnérables » considérées ; pour chaque composante : les aléas climatiques et/ou les facteurs de vulnérabilité pris en considération, ainsi qu’une qualification succincte de l’approche (qualitative/quantitative) ; les enjeux d’adaptation climatique retenus à l’issue du diagnostic de vulnérabilité et destinés à alimenter la stratégie et le programme d’actions du PCAET. L’exercice d’analyse réalisé ne correspond ni à un scoring, ni à un classement des diagnostics de vulnérabilité entre eux. Ni la taille du panel, ni les choix méthodologiques retenus, comme les questionnements posés initialement, ne visent cet objectif et ne permettent d’y répondre.

8L’utilisation de la grille d’analyse retenue sert un examen manuel et qualitatif des documents, du seul point de vue du chercheur lecteur et interprétant. À ce stade de la recherche, aucune parole d’acteurs impliqués dans l’élaboration ou la mise en œuvre des PCAET n’est recueillie, qui aurait pu nuancer et expliquer les propos finalement inscrits dans les documents consultés. L’étude vise à rendre compte de la diversité de la notion de vulnérabilité sur laquelle les acteurs des territoires se sont accordés, qu’ils ont choisi de retenir et de décrire dans le diagnostic de vulnérabilité et sur laquelle ils ont basé la stratégie et le programme d’actions des PCAET en matière d’adaptation au changement climatique. Le document de planification n’est pas considéré ici comme un modèle synthétique de l’ensemble des discours des acteurs en présence mais on peut émettre l’hypothèse qu’il est représentatif du consensus accepté et/ou souhaité par ces derniers (Buhler, Bendinelli, Lethier et al., 2018).

II – Des appropriations différenciées de la notion de vulnérabilité malgré un socle similaire de connaissances

1. Des diagnostics de vulnérabilité spécifiquement conduits pour trois des six PCAET examinés

9En écho au contenu attendu dans le diagnostic du PCAET, le volet « diagnostic de vulnérabilité » constitue un chapitre à part entière des six diagnostics de PCAET examinés, se référant systématiquement au plan national d’adaptation au changement climatique. Ce volet constitue un chapitre totalement intégré au sein des diagnostics de PCAET consultés sur les territoires de Montpellier Métropole Méditerranée, Nice Côte d’Azur Métropole et Toulouse Métropole. Pour les trois autres territoires, nous constatons des modes de faire différents. À Grand Lyon et Nantes Métropole, si la question de l’adaptation climatique est bien intégrée au document global de PCAET, le diagnostic de vulnérabilité a néanmoins fait l’objet d’un traitement et d’une communication à part, par une réalisation antérieure à l’engagement de la démarche d’élaboration du PCAET. Le diagnostic de vulnérabilité date de 2015 à Grand Lyon, associé à un PCAET adopté en 2019 ; le diagnostic de vulnérabilité a été réalisé en 2014 à Nantes Métropole, alimentant le PCAET adopté en 2018. À Aix-Marseille-Provence, le volet adaptation climatique, intégrant le diagnostic de vulnérabilité, est distinct du document global de PCAET, bien que réalisé dans la même temporalité (2019). Sur ces trois territoires, nous pouvons supposer une attention particulière à l’enjeu de vulnérabilité climatique, portée par les acteurs des territoires concernés qui ont souhaité lui accorder un volet spécifique. Celui-ci constitue l’opportunité d’être partagé par les acteurs techniques et politiques, séparément des autres volets et enjeux du PCAET, sans « y être noyé », et de faciliter ainsi la construction d’une culture collective de la notion de vulnérabilité climatique. Ce temps dédié est important pour faciliter l’appropriation du concept d’adaptation climatique, partager les définitions parfois techniques des termes utilisés et explorer spécifiquement les pistes d’actions potentielles ou déjà mises en œuvre localement. À ce titre, Beaulieu, Santos Silva et Plante rendent compte de l’importance de disposer d’un cadre conceptuel spécifique afin de faciliter le dialogue entre acteurs techniques, experts, élus, illustrant leurs travaux par un cas d’application développé autour de l’élaboration d’un plan d’adaptation municipal (Beaulieu, Santos Silva et Plante, 2015).

2. Des définitions différenciées de la notion de vulnérabilité

10Cette appropriation spécifique à chaque territoire se traduit également par différents niveaux d’approches du terme « vulnérabilité » qui illustrent bien le caractère polysémique du terme relevé par les travaux de Béatrice Quenault (2015, tableau 2). Dès 2011, cette dernière propose trois groupes au regard du foisonnement de définitions (Quenault, Pigeon, Bertrand et al., 2011) qui témoignent d’une complexification et d’un élargissement progressif du concept (Birkmann, 2005) : la vulnérabilité « biophysique » qui résulte de l’occurrence d’un aléa et des pertes associées à la localisation de cet aléa ; la vulnérabilité « sociale » conditionnée par les propriétés sociales intrinsèques au territoire et intégrant les capacités de réponse de l’entité menacée (Veyret et Reghezza, 2006 ; D’Ercole, 1996) ; la vulnérabilité plus « systémique » qui considère risque biophysique et réponse sociale et relève d’une dynamique complexe, non-linéaire au regard du changement climatique (Quenault, 2014). À ce dernier registre, sont associées les notions de résilience réactive ou proactive, ainsi que de capacité d’adaptation à faire face et à répondre.

Tableau 2 – Citations des définitions de la notion de vulnérabilité retenues dans les diagnostics de vulnérabilité des six métropoles

Tableau 2 – Citations des définitions de la notion de vulnérabilité retenues dans les diagnostics de vulnérabilité des six métropoles

Source : documents référencés en notes de bas de page 3, 4, 5, 6, 7 et 8. Tableau réalisé par Bretagne

Figure A – Grand Lyon

Figure A – Grand Lyon

Source : métropole de Lyon

11La première approche assimile la vulnérabilité à la seule exposition aux risques. Elle s’appuie sur l’identification et la caractérisation des principaux aléas climatiques, qualifiés alors de « risques », à prendre en compte sur les territoires concernés. L’identification de ces aléas climatiques est issue d’observations passées ou de l’anticipation d’un enjeu à venir suite à des exercices de projections climatiques. Les aléas identifiés sont principalement associés aux températures (hausse des températures moyennes, mais aussi phénomène d’îlot de chaleur urbain), aux précipitations, au niveau de la mer, aux évènements extrêmes (canicule, inondation, sécheresse des sols, tempêtes), à l’enneigement et au gel. D’autres risques environnementaux induits, tels que les allergies aux pollens, les maladies vectorielles sont ponctuellement cités. Les secteurs soumis aux aléas sont appréhendés géographiquement par spatialisation cartographique et caractérisés qualitativement. Cette première approche peut être qualifiée d’approche aléa-centrée. Si elle s’intéresse à caractériser la présence ou l’absence d’une exposition aux aléas climatiques, elle n’interroge pas ou peu les facteurs et les niveaux de sensibilité des différentes composantes du territoire susceptibles d’être soumises à ces aléas. Cette approche fait résonance au concept de vulnérabilité « biophysique » proposé par Quenault. Les notions de vulnérabilité développées dans les PCAET du Grand Lyon, de Montpellier Métropole Méditerranée et de Nice Côte d’Azur Métropole répondent à cette définition.

12La deuxième approche, plus fine, croise l’exposition aux risques et la sensibilité des composantes territoriales considérées. Les aléas climatiques recensés sont les mêmes que dans la première approche. Même si la méthode reste majoritairement qualitative, elle vise à prendre en considération les caractéristiques des situations locales, en introduisant la notion de « sensibilité » pour discriminer les différents états possibles d’exposition aux aléas climatiques. Une hiérarchisation des niveaux de vulnérabilité semble alors envisageable. Cette deuxième approche développe le concept de vulnérabilité « biophysique » sans rejoindre pour autant celui de vulnérabilité « sociale » portée par les travaux de Veyret et Reghezza (2006) et D’Ercole (1996). Elle n’intègre pas en effet, à la lecture des documents étudiés, les capacités de réponse des entités concernées par les aléas climatiques. La notion de vulnérabilité utilisée dans le PCAET de Nantes Métropole se rapproche de cette définition.

13Dans la troisième approche, l’analyse des vulnérabilités suit une méthodologie systémique clairement décrite, avec une évaluation des risques et une estimation des impacts sur les écosystèmes naturels et les déterminants socio-économiques des territoires considérés, intégrant les actions et mesures déjà à l’œuvre. Elle reprend la définition promue par le groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) et définit la vulnérabilité comme la propension ou prédisposition à être affecté par les aléas climatiques ; elle inclut alors la sensibilité et le manque de capacité à faire face des territoires et des populations. Elle repose sur la conceptualisation du risque proposée par le cinquième rapport d’évaluation du GIEC (AR5, 2014), dans l’objectif, affirmé par les métropoles qui ont fait ce choix, de réaliser une étude en cohérence avec la normalisation internationale. Le risque lié au climat est considéré comme la résultante de l’interaction entre des aléas climatiques (les tendances et les évènements extrêmes), la vulnérabilité et l’exposition des systèmes anthropiques et naturels. Les changements qui touchent à la fois le système climatique et les processus socio-économiques sont alors les principales causes des aléas, de l’exposition et de la vulnérabilité. Cette troisième approche rejoint le concept « systémique » de la vulnérabilité mis en avant par Quenault (2014). Les notions de vulnérabilité utilisées dans les PCAET de Aix-Marseille-Provence et Toulouse Métropole suivent cette troisième approche ; en ce sens, Aix-Marseille-Provence a développé une méthodologie par scoring qui a permis d’affiner de façon systématique l’analyse réalisée.

14Cette vision intégrée de la vulnérabilité est portée dans des diagnostics parmi les plus récents du panel étudié : 2019 pour Aix-Marseille-Provence, 2017 pour Toulouse Métropole, soit trois à cinq ans après le cinquième rapport du GIEC. Nous pouvons faire l’hypothèse que les acteurs de ces territoires, déjà sensibilisés aux enjeux climat et énergie lors de précédents exercices de plan climat énergie territorial, se sont ainsi plus facilement appropriés les enseignements du GIEC, datant de 2014, pour progresser collectivement dans leur approche du concept de vulnérabilité. Les diagnostics de vulnérabilité de Montpellier Méditerranée Métropole et Nice Côte d’Azur Métropole, pourtant réalisés aux mêmes dates (respectivement 2017 et 2019), ont quant à eux retenu une définition « biophysique » de la notion de vulnérabilité moins globale. Dans ces deux cas, nous pouvons faire l’hypothèse que la réalisation du diagnostic de vulnérabilité, qui apparaît intégré et donc réalisé a priori concomitamment au diagnostic général du PCAET, n’a pas permis une appropriation spécifique et sur un temps dédié suffisamment long, de la notion de vulnérabilité par les acteurs. Ceux-ci ont alors limité leur compréhension à une dimension d’exposition aux risques (climatiques) sans interroger la résilience et la capacité à faire face des territoires considérés. À Nantes Métropole et Grand Lyon, les diagnostics de vulnérabilité, bien qu’ils aient été réalisés de façon distincte des diagnostics généraux de PCAET, sont cependant les plus anciens (2014) et n’ont pu intégrer totalement les enseignements du cinquième rapport du GIEC. Ceci explique sans doute une approche limitée à une dimension « biophysique » de la vulnérabilité, même si Nantes Métropole y associe une notion de « sensibilité » qui rejoint les recommandations du GIEC.

3. Une argumentation scientifique des aléas climatiques qui place la réflexion dans les horizons temporels retenus à l’échelle nationale et internationale

  • 9 2030 pour Grand Lyon, Aix-Marseille-Provence et Toulouse Métropole.
  • 10 2050 pour Montpellier Métropole Méditerranée, Nantes Métropole et Nice Côte d’Azur Métropole.
  • 11 Les objectifs chiffrés portés par la loi énergie climat no 2019-1147 du 08/11/2019 sont majoritaire (...)
  • 12 Suite à l’accord de Paris de 2015, l’Union européenne a convenu de réduire de 55 % ses émissions de (...)

15La caractérisation des aléas climatiques auxquels sont soumis les territoires constitue le socle similaire de toutes les approches de vulnérabilité développées dans les six documents étudiés, s’appuyant en cela sur les conseils suggérés par le guide ADEME de 2016. Des rétrospectives systématiques sont présentées sur les différents facteurs climatiques considérés : températures, précipitations, vagues de chaleur, tempêtes… Le panorama de ces facteurs climatiques est similaire dans tous les diagnostics, à l’exception des aléas de submersion marine et de recul du trait de côte qui ne concernent que les métropoles côtières. L’argumentaire développé dans le texte, destiné à rendre compte de la nature et de la force des aléas, est étayé de productions graphiques visant à préciser, objectiver, voire ancrer à l’échelle locale la réalité d’ores et déjà constatable et mesurable des effets du changement climatique sur le territoire local et d’en faciliter ainsi l’appropriation. Dès que la précision de la donnée disponible le permet, des cartographies spatialisent les aléas, éclairant sur les portions de territoire concernées. Des représentations graphiques des évolutions constatées les accompagnent sous formes de chiffres clés et/ou d’histogrammes resituant dans une perspective temporelle la fréquence d’apparition des phénomènes. Le propos développe également un état des lieux systématique des situations constatées aujourd’hui sur les différents évènements pouvant être rattachés au changement climatique. Par la présentation d’éléments de diagnostic que tout lecteur sera en mesure de s’approprier, car ayant été soi-même témoin des phénomènes dont il est question, le propos renforce à la fois le caractère objectif et incontestable des aléas considérés et l’enjeu de les intégrer dans une politique publique de réduction des vulnérabilités climatiques. À ce titre, le choix des horizons mis en perspective localement en matière d’adaptation climatique, 2030 9 ou 2050 10 selon les territoires étudiés, met ces travaux de diagnostic locaux en résonance avec les engagements pris aux échelles nationale 11 et européenne 12. La méthodologie d’argumentation scientifique vis-à-vis des aléas climatiques à prendre en compte n’apparaît donc pas discriminante entre les six territoires étudiés, exception faite des spécificités des métropoles côtières.

III – Les territoires, cibles principales mais diversement représentées des diagnostics de vulnérabilité

16Tels que définis par la loi du 17 août 2015, les PCAET doivent désormais obligatoirement comporter une dimension territoriale qui n’était adoptée que de façon volontaire dans les anciens plans climat. Si cette obligation est peu lisible dans le texte de loi (article 188), elle est néanmoins sans équivoque dans les textes issus des travaux parlementaires ainsi que dans le décret no 2016-849 du 28 juin 2016 et l’arrêté du 4 août 2016 relatifs aux PCAET (Gozé, 2017). Ce caractère relativement récent laisse supposer des modes de faire encore en construction, non-uniformes dans les entités territoriales considérées.

1. Plusieurs composantes territoriales de vulnérabilité considérées systématiquement auxquelles se joignent des spécificités locales

17Alors que nous pouvons constater une convergence dans les aléas climatiques retenus par les métropoles pour apprécier et anticiper les effets du changement climatique, l’analyse des diagnostics de vulnérabilité révèle une grande disparité parmi les composantes territoriales considérées que nous proposons de regrouper en trois niveaux (tableau 3). Le premier niveau regroupe les composantes territoriales considérées de façon quasi systématique, de l’ordre de cinq à six occurrences dans le diagnostic de vulnérabilité qui recouvrent un triptyque de préoccupations sociales, économiques et surtout environnementales, désormais courant dans les diagnostics stratégiques territoriaux suite au déploiement du concept de développement durable depuis les années 2000. On y recense les entrées thématiques liées à : la population, souvent corrélée au thème de la santé, les milieux naturels, la biodiversité, la ressource en eau, l’agriculture ainsi que l’ensemble formé des activités industrielles et tertiaires. Ces composantes territoriales sont considérées comme fondamentales et incontournables à examiner dès lors qu’il s’agit de s’interroger sur ce qui est « vulnérable », ou pas, sur le territoire et sur les incidences potentielles de cette vulnérabilité. Dans un deuxième groupe, nous recensons les sujets plus moyennement partagés (trois à quatre occurrences), tels que les risques naturels dans leur globalité, les activités touristiques et l’énergie. Les deux premières entrées sont étroitement liées au contexte géographique et territorial des métropoles qui les ont retenues. Elles pourraient presque rejoindre la troisième catégorie regroupant des sujets que nous qualifions de « spécificités locales » (de l’ordre d’une à deux occurrences). On recense parmi celles-ci : les milieux physiques, les paysages, les activités portuaires et la pêche, les réseaux liés à l’eau (assainissement, eau potable), mais également la mobilité et les transports et le cadre bâti. Souvent développés dans les diagnostics et les politiques d’atténuation au changement climatique, les sujets de la mobilité et des transports, de l’énergie et du cadre bâti semblent ici moins évidents à saisir dès lors que l’objectif d’adaptation climatique est ciblé.

Tableau 3 – Analyse qualitative des composantes territoriales citées [X] et non citées [0] dans les diagnostics de vulnérabilités élaborés par les six métropoles retenues dans l’étude

Tableau 3 – Analyse qualitative des composantes territoriales citées [X] et non citées [0] dans les diagnostics de vulnérabilités élaborés par les six métropoles retenues dans l’étude

Source : documents référencés en notes de bas de page 3, 4, 5, 6, 7 et 8. Tableau réalisé par Bretagne

18À travers ces trois niveaux de prise en compte de composantes territoriales dans les diagnostics de vulnérabilité, on note bien qu’il n’y a pas entièrement de consensus sur ce qui est « vulnérable » ou ne l’est pas. Pour autant, comme peuvent l’illustrer les diagnostics de vulnérabilité d’Aix-Marseille-Provence et de Grand Lyon, une élaboration distincte du diagnostic territorial du PCAET semble l’opportunité d’approfondir tous les niveaux de composantes territoriales repérées. A contrario, le diagnostic élaboré sur Nice Côte d’Azur Métropole, inclus dans le diagnostic général du PCAET, ne vise que le premier niveau de composantes territoriales considérées. C’est bien ce facteur « temps dédié » qui semble jouer dans une approche approfondie des composantes territoriales de vulnérabilité, plus que la définition même de la vulnérabilité qui est retenue (vulnérabilité « biophysique » pour Grand Lyon et Nice Côte d’Azur Métropole, et « systémique » pour Aix-Marseille-Provence).

2. Des approches générales « grand territoire »

19L’ensemble des diagnostics examinés développe une approche générale de la vulnérabilité à l’échelle métropolitaine. En fonction des aléas climatiques considérés ou des composantes territoriales prises en compte, cette approche globale est déclinée à un niveau inférieur : arrondissements, communes, secteurs exposés aux risques. Des zooms géographiques sont parfois représentés pour illustrer certains enjeux spécifiques locaux (fig. 1). La représentation cartographique est systématiquement utilisée. Elle est accompagnée d’un propos qualitatif, développant une description relativement générale, parfois associé à quelques précisions quantitatives (chiffres clés) et/ou statistiques, raccrochés à tout ou partie du territoire considéré.

Figure 1A – Illustrations cartographiques issues des diagnostics de vulnérabilité des PCAET : Toulouse Métropole (jour typique d’été)

Figure 1A – Illustrations cartographiques issues des diagnostics de vulnérabilité des PCAET : Toulouse Métropole (jour typique d’été)

Figure 1B – Illustrations cartographiques issues des diagnostics de vulnérabilité des PCAET : Toulouse Métropole (condition caniculaire)

Figure 1B – Illustrations cartographiques issues des diagnostics de vulnérabilité des PCAET : Toulouse Métropole (condition caniculaire)

Figure 1C – Illustrations cartographiques issues des diagnostics de vulnérabilité des PCAET : Grand Lyon

Figure 1C – Illustrations cartographiques issues des diagnostics de vulnérabilité des PCAET : Grand Lyon

20L’approche territoriale développée dans chacun des diagnostics de vulnérabilité répond ainsi aux attentes du code de l’environnement (article R229-51). On constate une certaine homogénéité dans les formats de restitution des états de la connaissance et des analyses territoriales avec une mise en avant de la représentation cartographique et statistique.

IV – Une catégorisation très hétérogène des populations dans son occurrence comme dans son contenu

  • 13 Fragilité socio-économique, un indice pour mesurer la précarité, AGAM, octobre 2017.

21Si les territoires, parfois à plusieurs échelles, sont systématiquement ciblés par les diagnostics de vulnérabilité, la discrimination des populations potentiellement vulnérables aux aléas climatiques est peu développée. Celles-ci sont appréhendées principalement par une approche globale et homogène, essentiellement qualitative, qui en présente les principales caractéristiques socio-économiques à l’échelle de la métropole. Le ratio d’habitants potentiellement exposés aux risques, au regard de la population totale, est précisé de façon complémentaire dans le diagnostic du Grand Lyon. Il permet d’approcher la part de population potentiellement vulnérable face aux aléas climatiques mais ne donne aucune indication ou critère qui permettrait de discriminer les catégories de populations à prendre a priori plus en considération. La vulnérabilité, telle qu’abordée par Nice Côte d’Azur Métropole et Toulouse Métropole, encore appelée « fragilité » par Grand Lyon et Aix-Marseille-Provence, est appréhendée principalement au regard des fortes chaleurs et des risques sanitaires associés. Une approche qualitative est développée, intégrant ponctuellement des indications statistiques sur la base de critères socio-économiques parmi lesquels on peut noter : l’âge, l’isolement social, les conditions de santé des individus, le niveau socio-économique, les conditions de logement ou de non-logement, l’offre médicale, l’accessibilité aux soins de santé ou encore la « culture » de la chaleur. L’indice de fragilité socio-économique de la population, spécifiquement développé à Aix-Marseille-Provence par l’agence d’urbanisme de l’agglomération marseillaise (AGAM 13, fig. 2), vise à identifier les territoires les plus défavorisés comparativement à la moyenne nationale. Cet indice est construit à partir de huit variables : la part des salariés en emploi précaire parmi les résidents, la part des chômeurs de longue durée, la part des ménages dont la personne de référence est au chômage, le taux d’activité, la part des personnes sans diplôme, la part des familles de trois enfants et plus, la part des familles monoparentales et la part des bénéficiaires du RSA socle parmi les 25-64 ans. Il vise à synthétiser le niveau de précarité avec un format de restitution cartographique. Une valeur supérieure à 8 de cet indice indique un niveau de précarité de la population plus élevé que la moyenne nationale. Enfin, Nantes Métropole inscrit dans son diagnostic sa volonté d’approfondir ultérieurement ce dernier en explorant la combinaison de plusieurs critères « population » tels que : l’âge, les conditions de travail, les conditions climatiques, les migrations climatiques, la dynamique démographique, la dynamique économique, la précarité et la santé des personnes fragiles.

Figure 2 – Illustration issue du Cahier vulnérabilités et impacts du plan climat air énergie Aix-Marseille-Provence : indice de fragilité de la population en 2012 de la métropole Aix-Marseille-Provence

Figure 2 – Illustration issue du Cahier vulnérabilités et impacts du plan climat air énergie Aix-Marseille-Provence : indice de fragilité de la population en 2012 de la métropole Aix-Marseille-Provence

22La vulnérabilité des populations est donc principalement appréhendée à travers quatre grandes familles de critères. Des critères économiques sont systématiquement retenus tels que le niveau de revenu, le taux d’emploi précaire, le taux de chômage, le taux d’activité, la part de bénéficiaires du RSA. Des critères sociaux sont également cités, décrivant les individus (tels que l’âge, la part de personnes non-diplômées) et les ménages (comme la part de familles de trois enfants et plus, le taux de familles monoparentales, l’isolement social, les conditions de logement ou de non-logement). Nous notons également l’utilisation de critères sanitaires, pour qualifier les déterminants de santé des individus, comprenant notamment l’accessibilité à l’offre de soins. Enfin, des critères « culturels » sont évoqués, pour qualifier notamment la « culture » de la chaleur, introduisant la notion de capacité de la population à faire face aux évènements de forte chaleur. Nantes Métropole met en perspective une cinquième famille de critères, directement liés aux aléas climatiques (les conditions climatiques, les migrations climatiques) dont la définition n’est pas présentée. Les références méthodologiques utilisées pour les calculs de ces critères ne sont généralement pas précisées, à l’exception de l’indice de fragilité socio-économique de la population, spécifiquement développé par la métropole Aix-Marseille-Provence. La robustesse, la reproductibilité et donc le suivi dans le temps des indicateurs calculés posent ainsi question.

23L’intérêt de l’approche sanitaire est à noter. En effet, le changement climatique, en modifiant rapidement et durablement l’environnement, participe à mettre en place une « chaîne complexe d’interactions » impactant la santé et le bien-être des populations (Pascal, Beaudeau, Laaidi et al., 2015 ; Bélanger, Gosselin, Bustinza et al., 2019 ; ministère de la Santé publique Nouveau-Brunswick, 2021). Le vieillissement de la population et le développement de l’urbanisation y figurent comme des facteurs particulièrement importants. Des ouvertures méthodologiques peuvent être envisagées dans ce domaine en s’inspirant des approches développées en termes de vulnérabilité socio-démographique au risque sanitaire (Baudet-Michel et Aschan-Leygonie, 2009) ou encore les approches spatiales de la vulnérabilité (Borderon et Oliveau, 2016 ; Cutter et Finch, 2018). Ces travaux sont basés sur l’hypothèse que la vulnérabilité individuelle peut différer selon le lieu de vie ou de travail et l’environnement, l’espace de vie étant ainsi considéré comme facteur de vulnérabilité pour les individus. La question du changement climatique s’y inscrit désormais, invitée depuis quelques années dans le champ de la santé publique. Des travaux de recherche menés dans le Grand Lyon (sans référence notée au PCAET) ont développé de manière parallèle des indicateurs sur les vulnérabilités physiologiques et socio-économiques sur les mêmes secteurs géographiques via des méthodologies complémentaires ; ils ont ainsi permis d’apporter des nuances sur les populations dites « vulnérables » en fonction des facteurs considérés. Des portions de territoires différentes ont été mises en lumière pouvant donner lieu à la définition et à la mise en œuvre d’actions publiques plus ciblées vers les populations concernées (Alonso et Renard, 2020). L’intégration de critères d’ordre « culturel » peut également être précieuse : les travaux de Novaczek, MacFadyen et Bardati ont en effet montré que la mobilisation des informations et des systèmes de valeurs détenues par les communautés habitantes, traduits à travers une « cartographie des valeurs sociales et culturelles », étaient utiles pour appuyer la prise de décision et le soutien à l’action collective en matière d’adaptation au changement climatique (Novaczek, MacFadyen et Bardati, 2011).

24Aix-Marseille-Provence, Grand Lyon et Nantes Métropole se démarquent en affichant (ou en mettant en perspective dans le cas de Nantes Métropole) un approfondissement de l’approche de la vulnérabilité des populations. Il est à noter que ces trois territoires ont développé un diagnostic de vulnérabilité distinct du diagnostic général de leur PCAET. Nous pouvons faire l’hypothèse que la mobilisation dédiée à la réalisation du diagnostic de vulnérabilité, indépendamment des contextes locaux et du processus global d’élaboration du PCAET qu’il vient néanmoins alimenter, est une réelle opportunité que se donnent les acteurs du territoire pour développer et partager une vision élargie de la vulnérabilité de leur territoire et des populations qui y vivent. Cette mise en synergie des acteurs et des réflexions sur les vulnérabilités à prendre en considération, de façon plus ciblée et argumentée, vise à définir une stratégie et un programme d’actions véritablement adaptés aux spécificités locales.

Conclusion

25Le plan climat air énergie territorial, institué par la loi de transition énergétique pour la croissance verte de 2015 vise à poser les fondamentaux des politiques publiques locales en matière d’atténuation et d’adaptation au changement climatique. Même si l’enjeu d’adaptation reste moins investi dans les réflexions, principalement par manque de connaissances ou de prise de conscience des acteurs publics (Lambert-Habib, 2011), il n’en figure pas moins parmi les objectifs stratégiques et opérationnels que doit porter la collectivité (article R229-51 du code de l’environnement), en cohérence avec les engagements nationaux et internationaux de la France, en s’appuyant sur une analyse de la vulnérabilité du territoire aux effets du changement climatique. L’étude cible le volet « diagnostic de vulnérabilité » du PCAET, retenu pour son caractère fondateur dans la définition de la stratégie locale d’adaptation climatique portée par la collectivité. L’analyse des documents produits par les six métropoles françaises retenues dans l’étude montre plusieurs similitudes, tant dans la méthodologie développée pour argumenter scientifiquement les aléas climatiques pris en compte que dans l’approche et la représentation territoriale des éléments de connaissance et d’analyse.

26L’examen des documents met néanmoins en exergue des éléments de différenciations importants entre les territoires. Le premier d’entre eux, et le plus prégnant, consiste en la réalisation d’un diagnostic de vulnérabilité distinct du diagnostic général du PCAET. Il laisse supposer une attention particulière à l’enjeu de vulnérabilité climatique, portée par les acteurs des territoires concernés qui ont souhaité lui accorder un volet spécifique. Cette élaboration, au processus et au temps dédié, semble l’opportunité d’approfondir tous les niveaux de composantes territoriales considérées des plus fondamentaux aux plus spécifiques localement. Elle semble également donner l’occasion aux acteurs du territoire de développer et partager une vision élargie de la vulnérabilité, non seulement de leur territoire mais aussi des populations qui y vivent, dans leur diversité. Cette démarche spécifique, notamment quand elle est réalisée récemment, est porteuse d’une définition plus intégrée de la notion de la vulnérabilité, suivant les recommandations du cinquième rapport du GIEC (2014). L’élaboration du diagnostic de vulnérabilité « à part » du processus d’élaboration du PCAET apparaît ainsi fondatrice pour donner le temps de la construction d’une culture collective, approfondie et élargie autour de la vulnérabilité et de l’adaptation climatique. Les différenciations territoriales en la matière semblent ainsi moins liées aux caractéristiques territoriales et géographiques à proprement parler qu’à la sensibilisation des acteurs et à leur appropriation des enjeux climatiques propres à leur territoire.

27Ces observations sur la polysémie du concept de vulnérabilité et sa déclinaison sur les territoires rejoignent les travaux déjà menés sur ce sujet à travers l’analyse des risques urbains (Quenault, 2015 ; Birkmann, 2005). Elles ciblent néanmoins les exercices spécifiques de diagnostics de vulnérabilité de plans climat air énergie territoriaux ayant fait l’objet de peu de travaux scientifiques jusqu’alors. La réalisation de ces exercices revêt pourtant aujourd’hui une importance majeure dans la capacité des territoires et des populations à faire face à des évènements climatiques qui se multiplient et s’amplifient (sixième rapport GIEC, 2021 et 2022), générant des impacts sanitaires qui commencent à être documentés. Les incertitudes liées au changement climatique et à ses interactions avec le vivant (GIEC, IPBES, 2021) sont cependant mal appréciées par les acteurs des territoires et freinent encore le passage à l’action en termes d’adaptation. Des évènements tels que la pandémie mondiale covid-19, qui interpelle également la notion de vulnérabilité, font figure d’alerte forte sur les politiques publiques à mettre en place et à coordonner.

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Bibliographie

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Baudet-Michel S. et Aschan-Leygonie Chr., « Risque, vulnérabilité, résilience : comment les définir dans le cadre d’une étude géographique sur la santé et la pollution atmosphérique en milieu urbain ? », 2009, p. 60.

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Notes

1 Loi no 2015-992 du 17/08/2015.

2 Lui-même issu de la loi Grenelle II de 2010.

3 Métropole Aix-Marseille-Provence, plan climat air énergie Aix-Marseille-Provence, Cahier vulnérabilités et impacts, 2019.

4 Grand Lyon, plan climat énergie territorial Grand Lyon, Adaptation au changement climatique, socle des connaissances locales, 2014.

5 Montpellier Métropole Climact, plan climat air énergie territorial, Diagnostic énergie-climat territorial, 2020.

6 Nantes Métropole, plan climat air énergie territorial, 2018.

7 Métropole Nice Côte d’Azur, plan climat air énergie territorial 2019-2025, Bilan et stratégie, 2019.

8 Toulouse Métropole, plan climat, profil climat – air – énergie territorial, Diagnostic, 2018.

9 2030 pour Grand Lyon, Aix-Marseille-Provence et Toulouse Métropole.

10 2050 pour Montpellier Métropole Méditerranée, Nantes Métropole et Nice Côte d’Azur Métropole.

11 Les objectifs chiffrés portés par la loi énergie climat no 2019-1147 du 08/11/2019 sont majoritairement affichés aux horizons 2030 et 2050.

12 Suite à l’accord de Paris de 2015, l’Union européenne a convenu de réduire de 55 % ses émissions de gaz à effet de serre à horizon 2030 avant d’atteindre la neutralité carbone en 2050.

13 Fragilité socio-économique, un indice pour mesurer la précarité, AGAM, octobre 2017.

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Table des illustrations

Titre Tableau 1 – Contexte métropolitain et enjeux de vulnérabilité dans chacune des six métropoles retenues dans l’étude
Crédits Source : documents référencés en notes de bas de page 3, 4, 5, 6, 7 et 8. Tableau réalisé par Bretagne
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Titre Tableau 2 – Citations des définitions de la notion de vulnérabilité retenues dans les diagnostics de vulnérabilité des six métropoles
Crédits Source : documents référencés en notes de bas de page 3, 4, 5, 6, 7 et 8. Tableau réalisé par Bretagne
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Titre Figure A – Grand Lyon
Crédits Source : métropole de Lyon
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Titre Tableau 3 – Analyse qualitative des composantes territoriales citées [X] et non citées [0] dans les diagnostics de vulnérabilités élaborés par les six métropoles retenues dans l’étude
Crédits Source : documents référencés en notes de bas de page 3, 4, 5, 6, 7 et 8. Tableau réalisé par Bretagne
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Titre Figure 1A – Illustrations cartographiques issues des diagnostics de vulnérabilité des PCAET : Toulouse Métropole (jour typique d’été)
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Titre Figure 1B – Illustrations cartographiques issues des diagnostics de vulnérabilité des PCAET : Toulouse Métropole (condition caniculaire)
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Titre Figure 1C – Illustrations cartographiques issues des diagnostics de vulnérabilité des PCAET : Grand Lyon
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Titre Figure 2 – Illustration issue du Cahier vulnérabilités et impacts du plan climat air énergie Aix-Marseille-Provence : indice de fragilité de la population en 2012 de la métropole Aix-Marseille-Provence
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Pour citer cet article

Référence papier

Geneviève Bretagne, « Vulnérabilité(s) dans les volets adaptation des plans climat air énergie territoriaux. Lecture croisée de cas métropolitains »Sud-Ouest européen, 52 | 2021, 41-56.

Référence électronique

Geneviève Bretagne, « Vulnérabilité(s) dans les volets adaptation des plans climat air énergie territoriaux. Lecture croisée de cas métropolitains »Sud-Ouest européen [En ligne], 52 | 2021, mis en ligne le 20 janvier 2023, consulté le 15 juin 2024. URL : http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/soe/8046 ; DOI : https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/soe.8046

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Auteur

Geneviève Bretagne

LISST, genevieve.bretagne@univ-tlse2.fr

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