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Questionner les échelles d’organisation supracommunale des espaces ruraux : un éclairage par les débats associés aux projets de méthaniseurs

Questioning of the Supra-Communal Organization Scales in Rural Areas: A Light through the Debates Involved by the Methanizer Projects
Cuestionar las escalas de organización supra-municipal de los espacios rurales: una aclaración a través de los debates asociados a las plantas de biometanización
Yves Poinsot et Aude Pottier
p. 5-16

Résumés

Les intercommunalités de la loi NOTRe isolent les communes rurales dans des ensembles qui apparaissent trop vastes. L’étude des débats suscités par sept projets de méthaniseurs de Nouvelle-Aquitaine montre que le cadre communal permet un débat relatif à l’équité de l’aménagement comme à la légitimité des porteurs de projets, des opposants et des élus. Mais les spatialités de l’équipement, des agriculteurs participants, et des réseaux de la sociabilité rurale, débordent les périmètres restreints des communes actuelles. En agrandir la taille, par fusions ou associations présidées par un élu au suffrage universel, ajusterait la dimension des entités de base de la vie publique rurale à celle de leurs homologues de l’UE, redonnant pouvoir et lisibilité politique aux maires.

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Texte intégral

Introduction

1La question de l’adaptation du maillage communal aux spatialités des habitants n’est pas nouvelle (Guigou, 1998). L’exode rural ayant vidé les campagnes de leurs populations au fil du xxe siècle, notamment les plus jeunes, écoles et commerces ont disparu des petites communes après la Seconde Guerre mondiale. Nombre de pays d’Europe occidentale ont donc procédé dans les années 1960 et 1970 à des réformes communales consistant à regrouper ces trop petites entités en des territoires centrés sur un bourg (tableau 1). S’abstenant d’une telle réforme, la voie française a consisté à multiplier les structures de coopération intercommunales. En a résulté un maillage complexe d’intercommunalités, constitué d’adhésions différenciées suivant les fonctions (ordures ménagères, ramassage scolaire, gestion des eaux…). Multipliant les personnels et le nombre des présidents désignés par leurs pairs, on lui reprochait une gestion peu démocratique et gourmande de fonds publics.

  • 1 Établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. C’est l’acronyme par lequel (...)

2Soucieuse de réduire ce désordre, mais aussi d’adapter les échelles de gestion aux spatialités de ruraux devenus largement navetteurs, la loi NOTRe est venue « remettre de l’ordre » dans ce millefeuille à la gouvernance complexe et devenu illisible aux citoyens. Mais conçus en un temps où la suppression des départements était envisagée (Torre et Bourdin, 2015), les EPCI-FP 1 devaient présenter une taille suffisante pour endosser une partie des fonctions départementales et pouvoir parlementer avec les régions, donc disposer de personnels qualifiés et d’élus puissants. Cette contrainte, doublée du souci de réduire le nombre des intercommunalités antérieures, a donc imposé qu’intervienne une absorption de ces dernières par les nouvelles venues, et donc l’adhésion obligatoire des communes à des entités les regroupant par dizaines, entre 20 et 50 dans la plupart des cas.

3En résulte une configuration territoriale schizophrène pour les élus ruraux et leurs administrés. L’exigence de services publics locaux demeure en effet présente, qu’il s’agisse de l’entretien de la voirie ou la collecte des ordures, de l’offre scolaire en maternelle et en primaire ou de la vie associative, culturelle ou sportive. Mais les compétences, le personnel et le budget, ayant été largement transférés aux EPCI-FP, les maires ont continué de perdre leur capacité d’action (Douillet, 2003), hypothéquant donc la capacité de la maille communale à faire sens pour les citoyens-électeurs (Doré, 2018) en un temps où la démocratie représentative est pourtant questionnée.

4Considérant que préserver les conditions d’une vie sociale et politique dans un espace rural « sacrifié de la métropolisation » constitue un enjeu politique d’importance, questionner les échelles de gouvernance du tissu des communes rurales a donc constitué notre objectif initial. Nous avons d’abord voulu examiner comment, dans une société rurale française modifiée depuis les années 1960 par la fin de l’exode rural, la perte d’influence numérique et politique du monde agricole, puis l’émergence des nouveaux venus (Davezies, 2008 ; Pistre, 2011 ; Talandier, 2008), le débat public local était empêché ou tout au moins perturbé par la population trop restreinte des communes. Nous avons aussi voulu examiner si son hypothétique élargissement à un niveau supracommunal « d’échelle européenne » où nombre de relations se tissent aujourd’hui (Chevillard, Lucas-Gabrielli et Mousques, 2018 ; Talandier, 2013 ; Dubuc, 2004) pouvait permettre aux élus de retrouver les moyens d’action et la légitimité publique qui leur manquent.

5Dans ce cadre, utiliser les débats publics, voire les conflits suscités par les opérations d’aménagement, constitue une voie d’entrée courante pour pénétrer le fonctionnement de la démocratie locale (Pham et Torre, 2012 ; Kirat et Torre, 2008 ; Bonin et Torre, 2004). Nous avons donc voulu les utiliser comme révélateurs des échelles faisant sens pour les acteurs ruraux (Dziedzicki, 2004). Dans la palette de ces projets, les plus grands, associés à la construction de barrages, de centres d’enfouissements de déchets toxiques ou d’infrastructures de transport à grande vitesse, ne peuvent être retenus. Leur ampleur et leurs dimensions symboliques voient en effet s’inviter au débat des acteurs étrangers à la vie publique locale, obscurcissant la lecture de ses échelles plus qu’ils ne les révèlent.

6Par contre, la transition énergétique multiplie les projets d’infrastructures productives, interpellant dès lors les résidents, les élus et certains acteurs économiques parfois sur ce qui est bon, légitime et équitable pour un territoire dont les limites ne sont pas déterminées d’avance. Les conditions de l’acceptabilité des fermes éoliennes sont les plus étudiées mais dans des perspectives souvent centrées sur la question de leur visibilité (Jones et Eiser, 2010), les conditions de la participation citoyenne au débat public (Le Floch, 2011 ; Labussière et Nadaï, 2010) ou sur leur inadéquation au « projet de territoire » (Chataignier et Jobert, 2003 ; Fortin, Devanne et Le Floch, 2010). L’étude du débat local y apparaît souvent biaisée par l’opposition entre l’origine « étrangère » du porteur de projet et le caractère « local » des paysages et des résidents impactés. Le débat concerne donc souvent l’inéquité spatiale résultant d’une « exportation » de profits privés vs une collectivisation locale des pertes, que viendrait compenser une relocalisation partielle des bénéfices par des retombées fiscales, voire une participation des collectivités au capital des entreprises exploitantes (Warren et McFayden, 2010 ; Musall et Kuik, 2011).

7À l’inverse, les projets de méthaniseurs concernent plus exclusivement les populations rurales. Leurs instigateurs sont souvent des agriculteurs, seuls ou constitués en un groupe, mais aussi des communes, voire des intercommunalités. Le « gisement de biomasse » provient donc parfois d’une seule exploitation agricole mais souvent de plusieurs, situées dans une même commune mais aussi parfois dispersées dans plusieurs, voire dans des intercommunalités distinctes. Le lieu d’installation suscite la crainte de nuisances olfactives liées à la fermentation mais le procédé engendre aussi un digestat. Parfois questionné quant à son innocuité environnementale, il est épandu sur des terres agricoles au prix de navettes en tracteurs qui peuvent faire problème.

Tableau 1 – Taille et population des communes dans les pays de l’Ouest de l’UE

Population totale au 1er janvier 2017

Superficie du pays

Nbre communes 1950

Nbre communes 2017

Variation en %

Superf. moy./ commune en km2

Pop. moy./ commune

Allemagne

82 800 000

357 569

14 338

11 130

– 0,22

32

7 439

Autriche

8 772 900

83 878

4 039

2 098

– 0,48

40

4 182

Belgique

11 365 800

30 666

2 359

589

– 0,75

52

19 297

Danemark

5 748 800

42 925

1 387

99

– 0,93

434

58 069

Espagne

46 529 000

505 983

9 214

8 124

– 0,12

62

5 727

Finlande

5 503 300

338 411

547

311

– 0,43

1 088

17 695

France

67 025 500

638 475

38 800

35 358

– 0,09

18

1 896

Irlande

4 774 800

69 947

3 441

20

1 388

Italie

60 589 400

302 073

7 781

7 960

0,02

38

7 612

Pays-Bas

17 081 500

37 378

380

98

44 951

Portugal

10 309 600

92 227

3 400

27

3 032

Royaume-Uni

65 808 600

244 381

1 118

400

– 0,64

611

164 522

Suède

9 995 200

447 424

2 281

290

– 0,87

1 543

34 466

Source : Eurostat

8Ces projets d’aménagement interpellent donc les citoyens dans un périmètre qui peut être celui d’un quartier rural lorsque leur promoteur est unique, mais plus généralement la commune entière quand plusieurs exploitations y participent, voire une intercommunalité lorsque la biomasse provient de dizaines d’agriculteurs, d’un industriel local de l’agroalimentaire ou de cantines scolaires. Les acteurs de la sphère agricole l’accueillent favorablement, surtout s’il améliore la rentabilité d’exploitations menacées. Les défenseurs de l’environnement apprécient qu’il réduise l’épandage de lisiers accusés de contaminer les nappes phréatiques et produise une électricité verte. Les protagonistes d’une économie résidentielle (Davezies, 2008) critiquent par contre la dévalorisation de l’immobilier proche, comme pour les éoliennes, mais aussi les nuisances associées à son exploitation.

Tableau 2 – Les sept projets pris en compte par l’enquête

Types de projet

Noms

Commune d’implantation de l’unité

Statut (au moment de l’enquête)

Taux d’évolution annuel de la population due au solde migratoire apparent 1999-2010

Projets quasi individuels

Méthacycle

Saint-Aquilin (Dordogne)

En cours

1,27

SAS Clottes Biogaz

Nojals-et-Clotte (Dordogne)

En fonctionnement

1,09

Projets (supra)communaux

Méthalayou

Préchacq-Navarrenx (Pyrénées-Atlantiques)

En cours

1,26

AgriBioMéthane

Mortagne-sur-Sèvre (Vendée)

En fonctionnement

– 0,19

Projets intercommunaux

SAS Lévinergie

Lévignac-de-Guyenne (Lot-et-Garonne)

En cours

– 0,19

Mugron

Mugron (Landes)

Echec

1,7

3E

Escoubès (Pyrénées-Atlantiques)

Echec

2,66

Source : Poinsot et Pottier

9Les débats que suscite l’émergence d’un lieu, celui du méthaniseur projeté, mettent en lumière le rapport des acteurs au territoire (en un couple dialectique discuté par Banos, 2009), permettant a priori de distinguer « ceux d’ici » (les agriculteurs, les résidents, les élus, etc.) de « ceux d’ailleurs » donc l’extension de l’entité territoriale à laquelle se sentent « appartenir » les différents protagonistes. Sans doute pas la même pour tous, et susceptible d’évoluer si la dynamique du conflit y introduit de nouveaux acteurs (Mormont, 2006), elle peut tenir son sens de la vie politique (les niveaux et les périmètres du pouvoir, de la désignation des représentants élus, etc.), mais aussi de la vie sociale, organisée notamment par les périmètres de recrutement des associations sportives ou culturelles. Elle dépend aussi de la portée des relations d’interconnaissance, donc de reconnaissance, des acteurs locaux entre eux. Une attention particulière peut être portée au statut territorial des agriculteurs, « d’ici » ou « d’ailleurs », hier acteurs incontestables de la vie économique communale et du façonnement des paysages, mais aujourd’hui souvent dépassés par les ressources et les emplois nés de l’économie touristique ou parfois sanitaire (Berger, Chevalier et Dedeire, 2005), mais aussi accusés d’être des pollueurs plus que des jardiniers des paysages (Candau et Rémy, 2009).

10Estimant donc que le matériau constitué par les débats que suscitent ces projets pouvait éclairer notre questionnement, nous avons conduit une enquête auprès des protagonistes de sept projets de méthaniseurs de Nouvelle-Aquitaine. L’exposé qui suit débute donc par la présentation de ces terrains et des conditions de l’enquête puis met en lumière les effets sociaux et territoriaux de projets énergétiques issue d’une biomasse agricole qui fermente avant de confronter la spatialité des projets à celle des différents acteurs impliqués dans les débats. Elle s’achève par une discussion relative aux conditions d’émergence d’entités territoriales adaptées au fonctionnement géopolitique actuel des campagnes (Subra, 2016).

I – Une biomasse agricole qui suscite le débat

1. Un matériau permettant d’appréhender la diversité des échelles d’inscription territoriale

  • 2 Dans le cadre d’un partenariat entre l’UMR Passages et l’APESA (Association pour la protection de l (...)

11Au sein de la typologie proposée par l’ADEME (2011), notre collecte de données 2 a privilégié les méthaniseurs « collectifs ». Regroupant plusieurs exploitations et impliquant souvent des collectivités territoriales, ils imposent aux élus locaux de prendre position. Les sept unités choisies en Nouvelle-Aquitaine (pour 27 en fonctionnement et 14 en construction en 2015 d’après le conseil régional) représentent trois périmètres de collecte, et donc de collectivités territoriales impliquées (tableau 1). Les projets quasi individuels concernent de une à cinq exploitations de la même commune, dont l’une accueille l’installation. Les (supra)communaux regroupent plus de cinq agriculteurs issus en majorité de la commune du méthaniseur mais dont certains peuvent provenir de communes voisines. Les intercommunaux voient les apporteurs dispersés dans plusieurs communes éloignées, voire dans plusieurs intercommunalités distinctes.

  • 3 Coopératives d’utilisation du matériel agricole.

1234 entretiens semi-directifs ont permis de rencontrer pour chaque opération au moins un représentant de trois catégories d’acteurs : les agriculteurs impliqués, les élus, et l’association d’opposants lorsqu’elle existait (et/ou des riverains de l’infrastructure). Ont aussi été interviewés des techniciens, conseillers ou financeurs de l’ADEME, des fédérations régionales et départementales des CUMA 3 ou des chambres d’agriculture (CA).

2. Les ressorts d’une contestation générique

  • 4 Au sens proposé par Lussault, 2007.

13Bien que la révélation des spatialités d’acteurs 4 ait constitué l’objectif principal de l’enquête, mettre au jour les axes non-spatiaux de la contestation que suscitent ces projets énergétiques révèle la différence de regard que leur porte l’État, qui les voit comme vertueux, et les habitants concernés, critiques sur bien des points.

14Les reproches les plus immédiats concernent les nuisances liées au site et à ses voies d’accès. On dénonce particulièrement les atteintes olfactives (associées à l’idée du « sale » que véhiculent les éléments traités) et l’augmentation du trafic. S’ajoutent parfois les peurs d’explosions liées au gaz, de pollutions liées au digestat ou de dégradations paysagères. Les craintes d’une dévaluation financière des logements proches ou du développement d’activités associées au méthaniseur dans une logique d’écologie industrielle sont fréquentes. Pour les porteurs de projets et les organismes d’accompagnement, ces critiques émaneraient de rurbains, accusés de mettre en péril toute activité contraire à leurs attentes : « Les gens se posent pas la question sur l’avenir des agriculteurs, eux, ils voudraient que la campagne soit bucolique avec des vaches mais pas de bouses sur la route ; surtout, il faut pas le chant des coqs, il faut pas les cloches, je caricature mais quelque part, ça ressort » (agric., Escoubès). Les opposants confirment qu’ « on n’habite pas à Mugron pour être enquiquiné par des nuisances » (oppos., Mugron).

15Mais si l’opposition était liée aux atteintes du cadre de vie rurbain, les communes d’immigration vigoureuse devraient être les plus concernées. Or, la conflictualité touche autant celles en déclin migratoire (Lévignac) qu’au solde positif (Escoubès, Mugron, Saint-Aquilin). On observe en outre que des projets sans conflits concernent autant les communes en déclin (Mortagne) qu’à l’évolution positive (Préchacq-Navarrenx, Nojals-et-Clottes). Les structures d’accompagnement avancent la proportion des agriculteurs comme un déterminant majeur de cette réactivité locale. Ils représentent 10 % des actifs occupés en 2012 à Mugron et Saint-Aquilin, 3 % à Mortagne et 1 % à Lévignac. Mais les deux communes affichant une proportion importante (16 % à Escoubès et 29 % à Préchacq-Navarrenx) ne suscitent pas les mêmes débats. Si Méthalayou n’a jamais défrayé la chronique, le projet 3E rencontre une opposition. Le caractère de « rural profond » du premier pourrait être invoqué (une population âgée, aux revenus faibles, combinée à une densité basse et des services rares). Or, le projet Méthacycle, relevant d’un modèle similaire, rencontre une opposition. Si des populations au profil identique réagissent différemment, c’est que la différenciation spatiale des structures sociales n’explique pas tout.

16La seconde critique majeure porte sur la faiblesse de l’intérêt collectif au regard des bénéfices privés, facteur d’inéquité sociale. « Les dégâts sur le village ne sont pas en rapport avec les inconvénients, avec le bénéfice qu’on retirerait, c’est pour du privé derrière » (oppos., Lévignac) ; « ce type d’usine qui en profite au final ? C’est les porteurs de projet » (oppos., Escoubès). Mais le technicien de la chambre d’agriculture des Landes précise :

Ça, on l’a pour n’importe quelle installation. Un gros agriculteur qui veut installer une grosse porcherie, vous avez une levée de bouclier autour en général. C’est la même chose, c’est le gros qui va monter une grosse installation pour se faire de l’argent et puis vous, autour, vous allez récupérer les nuisances, c’est comme ça que les gens le voient.

17Face à cette réaction générique, la légitimité environnementale de la technologie semblerait pouvoir jouer en sa faveur. Mais cette vertu s’efface derrière l’inégalité économique : « On dit “c’est la protection de l’environnement” et c’est pas vrai du tout. On revient au pouvoir, au pognon, on revient à ça, ces messieurs-là, eux, ils ne sont pas concernés […], ça veut dire qu’on est presque prêt à sacrifier un village pour des intérêts très très discutables » (oppos., Lévignac). L’argument est d’autant plus audible que le processus produit du gaz et des déchets à partir de matières en décomposition. Les suspicions quant à son innocuité environnementale sont donc courantes : « je le vois comme un effet de mode, y’en a qui marchent et d’autres qui prétendent marcher […], je sais pas si un jour on va pas dire : c’est n’importe quoi » (élu, Escoubès).

18Face à cette défiance, le représentant de l’État, attendu comme un acteur dégagé des rapports de force de la politique locale, pourrait être vu comme soucieux de protéger la santé publique et l’environnement. Mais le sentiment l’emporte que l’État sacrifie les citoyens ruraux au profit d’entreprises défendus par des lobbies européens : « il est clair que dans tous les dossiers, l’État est du côté des porteurs de projet, on peut même dire que les textes favorisent cette situation et pour faire entendre le droit de la partie opposée, c’est extrêmement difficile » (assoc., Saint-Laurent/Sèvre). Pour preuve, les recours déposés au tribunal administratif restent lettre morte : « ça veut dire que même si vous avez raison, vous pouvez avoir tort, faut vraiment que le dossier y ait une connerie énorme de la part de l’administration pour gagner » (oppos., Saint-Laurent/Sèvre). Et si par chance le tribunal vous donne raison, « l’État, dans certains cas, refait un arrêté préfectoral d’autorisation […] donc vous avez gagné mais vous avez perdu » (oppos., Saint-Laurent/Sèvre).

19Encouragés par la loi sur la transition énergétique, ces situations illustrent donc les analyses de Lascoumes et Le Bourhis (1998) qui considèrent qu’un conflit d’aménagement local s’inscrit dans des politiques publiques nationales, donc que l’acteur impartial que pourrait être le représentant de l’État n’est pas toujours neutre. C’est du côté de la cour européenne de justice qu’un éventuel arbitrage non-impliqué pourrait être attendu.

3. L’inscription politique du projet dans la collectivité communale

20Les opérations qui rencontrent le moins d’oppositions affichent toutes le soutien de leur mairie et/ou de la communauté de communes alors que d’autres, comme 3E ou Méthacycle, faute d’en bénéficier, sont plus contestées. Au sein de la collectivité, l’obtention du soutien public dépend du regard que portent les élus sur le ou les porteurs du projet : « Je pense que, quand même, ça aidait, quoi […] y’a une part de confiance, c’est-à-dire qu’on se connaît, un tel qui sort un projet, voilà, on se connaissait donc c’est plutôt rassurant » (président d’AgriBioMéthane, adjoint au maire). Cet avis favorable de l’instance municipale légitimise donc l’opération auprès des citoyens non-impliqués mais accroît aussi la crédibilité du projet auprès des partenaires extérieurs. Ceux-ci peuvent être de rang hiérarchique immédiatement supérieur comme le sont les EPCI-FP. « Les élus de la CDC regardaient quand même d’un bon œil le groupe […] puisque ce sont des acteurs dynamiques du territoire, qu’ils étaient connus pour leur sens de l’innovation, leur dynamisme, donc y’avait plutôt un regard favorable » (élu, Navarrenx) mais aussi de rang départemental : « Ça donne du poids qu’il y ait une collectivité dans ces dossiers-là et ça donne l’impression que si la collectivité y va et y met des billes, c’est que c’est pas n’importe quoi, c’est pas une lubie » (fédération des CUMA du Lot-et-Garonne).

21Mais du point de vue intracommunal, l’obtention ou le refus de ce soutien municipal est parfois lu au prisme de l’histoire locale. Le projet vient en effet s’inscrire dans la litanie des succès ou des échecs d’acteurs locaux aux élections antérieures. Pour un observateur de la fédération des CUMA, les antagonismes des élections précédentes sont essentiels : « il vaut mieux commencer un projet au début d’une mandature ! Méthacycle, ça a été ça, la mairie a changé de bord et la nouvelle mairie, c’était le bord opposé et c’est là que les blocages ont commencé ».

22Du côté des opposants, la mobilisation de « l’intérêt général » dissimule souvent un conflit d’intérêt. Mentionnant les chiffres du ministère de l’Intérieur, un opposant de Mortagne dénonce ainsi :

Ils représentent environ un petit peu plus d’1 % de la population mais 14 % des maires français sont des agriculteurs qui ont tendance aussi à soutenir un projet par rapport à la population. Et quand ils ne sont pas agriculteurs, ils sont beaux-frères, neveux, cousins ou le fils d’un exploitant agricole.

23Au-delà de cette lecture différenciée du sens que peuvent donner les citoyens de la commune à un soutien municipal, le niveau scalaire de conception et de gouvernance du projet révèle la lecture territorialisée qu’ils font de la géographie de ses porteurs.

4. La légitimité territoriale du système productif : recevabilité communale et rejet intercommunal

24L’origine géographique des intrants constitue une fragilité majeure pour plusieurs projets, mais en des argumentaires qui révèlent les subtiles nuances qui fondent une légitimité territoriale. Celle-ci peut en effet être débattue dans le strict champ de l’origine géographique des effluents apportés. La vertu dépolluante du méthaniseur est ainsi mise en cause par le fait que : « les effluents des élevages qui allaient venir là n’étaient pas des éleveurs d’Escoubès. Donc les habitants de la commune gardaient les nuisances des élevages, avec l’épandage de lisier classique dans les champs plus les effluents des agriculteurs des autres communes » (élu, Escoubès). Cet « effet poubelle » tient la vigueur de sa représentation du fait que le projet ne réussit pas à fédérer tous les agriculteurs de la commune et voit adhérer des éleveurs extracommunaux. Les terres communales vont donc continuer de recevoir les lisiers des éleveurs locaux ne participant pas au projet, plus les digestats issus des apports de participants issus de communes « étrangères ».

25Si l’argumentaire des opposants au projet SAS Lévinergie apparaît semblable, les réticences sont rendues plus « légitimes » par la distance dont proviennent les apports extérieurs (le rayon d’approvisionnement moyen est de 11 km) : « les fermiers du village ne veulent pas y participer, il y a que M. X et M. Y, donc deux seulement, tous les autres viennent des villages autour nous amener leurs choses, c’est pas logique » (oppos., Lévignac). Ces réticences d’autant plus fortes que les apporteurs sont éloignés peuvent être encore accrues par l’origine non-agricole de certains intrants. Ainsi, pour le projet 3E : « Y’avait peu d’agriculteurs sur la commune d’Escoubès […], deux ou trois, voire quatre maximum. Le projet, c’était 22 partenaires et ils n’étaient pas tous agriculteurs, en plus » (oppos., Escoubès). L’expression « en plus » souligne que des intrants industriels ou ménagers alimentent aussi le méthaniseur. D’un instrument de gestion des effluents agricoles, donc rural, il devient de ce fait « la nouvelle déchetterie de la ville » (CUMA Lot-et-Garonne).

26Outre la nature non-agricole de certains intrants, le territoire dont ils proviennent accentue encore le sentiment de dévalorisation-marginalisation de la commune récipiendaire. À Mugron, le site prévu jouxtait en effet la commune de Caupenne qui abrite le siège du SIETOM de Chalosse, un centre d’enfouissement d’ordures ménagères : « Déjà, le SIETOM, c’est le secteur de toutes les poubelles qui viennent des Pyrénées-Atlantiques, on voulait pas qu’en plus, à Mugron, on vienne nous mettre une unité de méthanisation sous des prétextes de création d’emplois… » (oppos., Mugron). La fonction dépolluante du méthaniseur étant mise en question par une sous-participation d’agriculteurs locaux et des apports non-agricoles parfois venus de loin, le traitement dans une commune contigüe de déchets ménagers du département voisin ébranle encore plus le caractère « local » du dispositif.

27L’existence d’une « légitimité territoriale du projet » se dessine donc, dont la mise en question se renforce par degrés. Les plus légitimes seraient portés par l’ensemble des agriculteurs de la commune et eux seuls ; la légitimité décroît si certains agriculteurs communaux n’y participent pas ou si des agriculteurs de communes voisines apparaissent ; elle diminue encore si ces agriculteurs « étrangers » deviennent majoritaires et d’autant plus que leurs exploitations « appartiennent » à des communes éloignées ; le problème s’aggrave encore si des apports d’origine non-agricole, assimilés à des « déchets » (alimentaires, industriels…), alimentent le méthaniseur ; il devient encore plus insupportable si ces déchets proviennent de périmètres de collecte auxquels la commune ne participe pas (un SMTD voisin, voire un autre département).

II – Des spatialités intercommunales inégalement partagées

1. Une territorialité agricole intercommunale parfois rejointe par celle des résidants non-agriculteurs

28Cette menace qu’une qualification « d’étrangers » soit attribuée à certains porteurs du projet apparaît dans de nombreux cas et ne doit pas surprendre. Même si pour des résidents récemment arrivés de la ville, les agriculteurs peuvent être perçus comme les plus « authentiques » des ruraux (ils tiennent leur exploitation de leurs grands-parents et souvent de bien au-delà), leur appartenance communale est en réalité bien discutable. Un agrandissement des exploitations est en effet intervenu dans un périmètre largement supracommunal (Poinsot, 2008). Récupérer des terres, par location souvent, d’un parent ou voisin d’une commune contiguë est devenu banal. À mesure de l’augmentation des tailles unitaires, le groupe des agriculteurs dont le siège est communal s’est réduit à moins d’une dizaine très souvent, parfois à deux ou trois seulement. Dans ce cadre, l’augmentation de puissance et de vitesse des tracteurs rend l’exploitation de parcelles situées à 3, 5 voire 7 ou 8 km très courantes, et des exploitations interdépartementales sont même décrites (Charbonneau et Poinsot, 2018). Ce mouvement d’ordre foncier se double de la nécessité d’acheter du matériel en commun par le biais de CUMA d’extension fréquemment intercommunale. Organisées à l’échelle d’un canton bien souvent, elles peuvent atteindre une dimension départementale pour certains matériels spécifiques (Pierre, 2015). La spatialité des agriculteurs déborde donc largement les limites communales, rendant le montage d’un projet de méthaniseur presque obligatoirement supracommunal.

  • 5 Regroupement pédagogique intercommunal.

29Apparaissant donc normale aux protagonistes du projet, cette échelle correspond parfois à celle des résidents non-agriculteurs de la commune. Lorsque celle-ci n’affiche qu’une population réduite (inférieure à 300 résidents pour fixer un ordre de grandeur), il est rare qu’une école primaire communale subsiste, pas plus qu’une association sportive ou culturelle. La sociabilité rurale s’organise alors elle aussi à une échelle supracommunale, par le biais d’un RPI 5, d’un club sportif du bourg attirant les jeunes des communes environnantes, un phénomène similaire fonctionnant pour le club du troisième âge, l’association musicale ou le service de portage de repas à domicile.

30Lorsqu’une telle intercommunalisation des pratiques sociales est en place, la dimension supracommunale du projet de méthaniseur perd de sa gravité puisque le réseau relationnel des habitants s’y déploie lui aussi. C’est aussi l’échelle à laquelle certains porteurs de projets ont précocement communiqué avec la population :

Avant qu’on créé la société, on a été voir les voisins pour leur dire « bah écoutez, on est en projet, on est en cours de créer la société, on vous en parle. Est-ce que ça ira jusqu’au bout, je sais pas, en tout cas on tenait à vous tenir au courant » […], ce qui est important, c’est de dire ce qu’on va faire, quand on va le faire et où on va le faire, il faut pas cacher (agric., Mortagne).

31Plus tard, par du porte à porte et des réunions publiques dans les communes concernées, une attention importante a aussi été accordée à l’écoute des habitants, invités à s’exprimer. Apportant des réponses directes et personnelles à leurs questions, cette démarche informait en retour les porteurs sur les objections que suscitait l’opération : « Ça nous a permis de comprendre où était les freins et parler un peu plus dans leurs intérêts. Souvent un projet on parle de notre intérêt, alors que là on essayait de se mettre dans leurs positions et passer dans leurs intérêts » (élu, Mortagne).

2. Dans les communes peuplées, l’implication sociale des agriculteurs compense parfois leur faiblesse numérique

32Lorsque la commune affiche une population plus importante, voisine ou supérieure au millier d’habitants, une école communale peut encore survivre, comme une association sportive ou culturelle, abondée par les résidents des communes alentours. Mais comme la superficie agricole n’est pas proportionnelle à la population, la part des agriculteurs s’y réduit (moins de 1 % dans la plupart des cas). Leur capacité à contrôler le conseil municipal, même avec le soutien de parents ou d’amis, s’étiole. L’obtention du soutien municipal au projet de méthaniseur est alors moins assurée. Le degré d’engagement social et citoyen des agriculteurs en devient alors essentiel. Si aucun d’entre eux n’est membre du conseil municipal, pour peu qu’ils apparaissent comme un groupe social fermé, sans liens au reste des habitants, les opposants pourront aisément mettre en question la légitimité communale de l’opération.

33Par contre, lorsque des projets comme AgriBioMéthane ou Méthalayou reposent sur des porteurs impliqués dans la vie locale, dans le champ associatif ou politique (élus municipaux), la situation diffère. Les liens tissés par le voisinage, la famille, l’école, favorisent un climat de confiance : « Au-delà de notre métier, on participe tous dans la commune soit en tant qu’élus, soit en tant que membres d’une association, on est impliqué, les enfants vont à l’école dans la commune […], les gens savaient à qui ils avaient affaire » (agric., Mortagne). Lorsque la survie de l’école communale est menacée, afficher le statut d’un agriculteur dynamique dont les enfants alimentent ses effectifs fragiles, qui s’implique dans le conseil municipal ou la vie associative, voire propose son tracteur pour l’organisation du carnaval, rend la dénonciation de son projet comme d’ordre strictement privé plus difficile. La tâche se complique d’autant plus si les opposants, par exemple retraités, n’alimentent ni le groupe scolaire de leurs enfants, ni le conseil municipal ou le comité des fêtes de leur investissement personnel.

34Dans ces communes plus peuplées, l’enjeu pour les protagonistes du conflit ne consiste donc pas tant à « tenir la mairie », comme le fond les « clans » des petites communes, mais à disposer d’une capacité « d’enrôlement » de la majorité silencieuse du corps électoral qui, non-agricultrice mais pas non plus riveraine du projet, va participer par un soutien ou une réprobation subtiles (des échanges privés avec les membres du conseil municipal, des conversations de sortie d’école, de club du troisième âge ou du bistrot parfois), à faire basculer le conseil municipal vers un soutien public, ou non.

3. Le déficit de démocratie et de gouvernance locales impose un étoffement démographique des entités territoriales

35L’examen de la spatialité des protagonistes et des débats liés à ces projets révèle ce que la vie démocratique des communes de moins d’une ou deux centaines d’habitants a de dysfonctionnel. L’absence d’une majorité silencieuse transforme le débat d’aménagement en un conflit interpersonnel. Tout le monde se connaissant, les relations familiales ou amicales prennent le pas sur la nécessité d’enrôler par une participation à la vie locale les habitants peu concernés par le projet qui fabriquent les majorités aux élections municipales. Lorsque la population approche le millier d’habitants, le jeu démocratique fonctionne de manière plus normale. Les « impliqués », d’un bord ou de l’autre, doivent en effet emporter l’adhésion des « silencieux » qui, par leur vote le jour venu, interdisent que la décision municipale ne soit que l’expression des intérêts du clan au pouvoir.

36Pour autant, la réforme territoriale née de la loi NOTRe ennoie même ces communes pourtant plus peuplées dans des entités intercommunales bien plus grandes. Observer comment les maires ruraux tentent d’inventer des stratégies pour exister dans ces EPCI-FP trop grands tout en administrant leurs territoires à l’échelle des habitants éclaire d’un jour complémentaire cette question des seuils inférieurs de la viabilité communale rurale.

  • 6 Retranscrits dans un dossier « Intercommunalité » du journal Sud-Ouest du 06/04/2019.
  • 7 Centre communal d’action sociale.

37Les interviews de deux maires des Pyrénées-Atlantiques 6 illustrent comment celui d’un bourg d’une part, et d’une petite commune de l’autre, s’adaptent à l’intervalle scalaire séparant leur circonscription des EPCI-FP. Les maires de Monein, 4 400 habitants (membre de la communauté de communes de Lacq-Orthez, 53 300 habitants et 61 communes) et de Beyrie-en-Béarn, 200 habitants (membre de la communauté d’agglomération Pau-Pyrénées, 161 900 habitants et 31 communes) révèlent les pratiques d’élus tiraillés. Le premier, édile d’un ancien chef-lieu de canton devenu petite intercommunalité (10 communes, 8 200 habitants, soit proche des 7 500 habitants des communes allemandes ou italiennes), a conservé à cette échelle la gestion des activités culturelles mais aussi du CCAS 7 (portage de repas à domicile, maison de santé…). Après avoir transféré la gestion du cimetière à l’EPCI-FP, sa commune vient de récupérer cette compétence, constatant qu’elle devait rester locale, comme celles des élections ou des équipements sportifs.

38Faute d’un personnel communal suffisant (encore 60 agents à Monein, une secrétaire à Beyrie), le maire de Beyrie et ses adjoints assurent eux-mêmes la fonction d’un CCAS, mais n’ont pas de politique culturelle, impossible dans un village si petit. Par contre, pour la voierie ou l’action économique, l’ancienne communauté de communes du Miey-de-Béarn (14 entités, 13 000 habitants) conserve une fonction subtile. Elle gère officiellement la fonction « voierie » par l’intermédiaire d’un technicien, déjà en place lors de l’intégration dans la communauté d’agglomération. Elle conduit aussi, de manière officieuse, une politique économique déléguée à cette dernière mais « préparée » au sein de l’ancienne intercommunalité. Décidant par avance des attitudes communes à adopter sur les dossiers discutés à l’échelle supérieure, les maires de ce premier cercle de coopération veulent défendre la desserte d’un « pôle de proximité » (crèche, hôtel d’entreprise) par une ligne de bus paloise.

Conclusion

39Ces arrangements des élus pour faire vivre une petite intercommunalité gérant ce que ni la commune ni l’EPCI-FP ne peuvent faire, complètent ce que l’examen des débats associés aux projets de méthaniseurs ont révélé des effets de l’absence de réforme communale en France. Lorsqu’un projet d’aménagement s’annonce, la délivrance du soutien municipal, en faveur ou en opposition au projet, devrait assurer à son bénéficiaire la garantie qu’il agit dans le sens de l’intérêt général. C’est un atout important pour légitimer l’opération auprès des habitants non-impliqués de la commune, mais aussi pour obtenir le soutien des décideurs de niveau supérieur.

40Mais lorsque le cercle des citoyens-électeurs ayant porté le maire au pouvoir devient trop restreint, cette labellisation locale devient contestable. L’implication personnelle d’élus municipaux dans l’opération, inéluctable quand le corps électoral se rapproche des effectifs du conseil municipal, fait alors du projet celui d’un camp contre l’autre, rendant à la fois légitime et inéluctable, l’accusation de conflit d’intérêt au sein des édiles chargés de dire l’intérêt commun. La population trop réduite de nombreuses communes rurales (elles sont légions à ne pas dépasser 200 à 300 habitants, soit quelques dizaines de suffrages exprimés lors des votes parfois) transforme donc ce qui devrait être un débat relatif aux modalités du vivre ensemble dans la commune, en un affrontement de personnes qu’aucune majorité silencieuse suffisante ne peut arbitrer. Or dans le contexte d’un repeuplement vigoureux de nombreux territoires ruraux par des migrants venus des villes (Pistre, 2011), permettre que des visions différentes du devenir rural trouvent un espace politique de saine confrontation apparaît indispensable.

  • 8 Initié par la loi Marcelin de 1971, il n’avait connu qu’un maigre succès. Adossée à des incitations (...)

41Un mouvement assez actif de fusions communales est à l’œuvre depuis peu, engendré par la difficulté du recrutement des maires ou même d’organisation des élections dans les petites mairies (Monot et Paris, 2018). Précédant de peu la loi NOTRe, la loi Pélissard du 16 mars 2015 a relancé le processus 8 mais en une dynamique différenciée dans le temps et l’espace. Le tableau 3 indique qu’après un démarrage modeste en 2015, le nombre de communes fusionnant dépasse 500 cas annuels en moyenne, faisant passer le nombre des communes métropolitaines de 36 553 au 31 décembre 2014 à 34 838 au 1er mars 2019, soit un recul de 4,7 % en un peu plus de quatre ans.

42En 2019, sur 241 nouvellement créées (pour la quasi-totalité au 1er janvier), 61 % possédaient moins de 2 000 habitants. En moyenne, ces communes rurales fusionnées, nées du regroupement de 2,6 communes de 378 habitants, affichaient une population de 984 personnes. Mais ces données cachent de profondes disparités régionales. Le phénomène apparaît en effet très vigoureux dans les Alpes et surtout dans l’Ouest. Dans le Calvados par exemple, 46 créations en quatre ans regroupent 228 communes sur un total départemental de 709 en 2015, réduisant le nombre des communes du département de 26 %. À l’opposé, il tarde dans le Sud-Ouest (une fusion concernant deux communes dans les Pyrénées-Atlantiques, deux regroupant six communes dans les Landes sur la même période).

Tableau 3 – Les fusions communales en France métropolitaine de 2015 à 2019

Nombre initial de communes

Nombre final de communes

Nombre moyen de communes par regroupement

2015

113

24

4,7

2016

1 111

325

3,4

2017

576

182

3,1

2018

95

37

2,5

2019

630

241

2,6

Source : insee.fr

43Ces éléments attestent qu’une recomposition de la maille communale est à l’œuvre, impulsée certes par une loi qui l’encourage mais aussi sans doute par la lassitude de maires ruraux constatant leur incapacité à gouverner des entités trop petites, notamment dans des EPCI devenus très grands. À la lumière de notre analyse, c’est plutôt une bonne nouvelle pour la vie démocratique locale mais qui doit interpeller les géographes sur les causes, mais aussi les conséquences socio-politiques de cette inégale progression du phénomène.

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Notes

1 Établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. C’est l’acronyme par lequel seront désignées les intercommunalités créées par la loi NOTRe dans la suite de l’article.

2 Dans le cadre d’un partenariat entre l’UMR Passages et l’APESA (Association pour la protection de l’environnement et la sécurité en Aquitaine), centre technologique en environnement et maîtrise des risques, qui dans cette opération a bénéficié du soutien financier du conseil régional de Nouvelle-Aquitaine.

3 Coopératives d’utilisation du matériel agricole.

4 Au sens proposé par Lussault, 2007.

5 Regroupement pédagogique intercommunal.

6 Retranscrits dans un dossier « Intercommunalité » du journal Sud-Ouest du 06/04/2019.

7 Centre communal d’action sociale.

8 Initié par la loi Marcelin de 1971, il n’avait connu qu’un maigre succès. Adossée à des incitations financières, la loi Pélissard suscite plus d’intérêt, même si, comme l’explique C. Deroche, sénatrice du Maine-et-Loire (rapportée par Les Échos du 1er juin 2016) : « Il faut reconnaître que la loi NOTRe a accéléré leur naissance. Plus le seuil minimum d’habitants fixé pour une intercommunalité est élevé, plus l’incitation à en créer augmente. »

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Pour citer cet article

Référence papier

Yves Poinsot et Aude Pottier, « Questionner les échelles d’organisation supracommunale des espaces ruraux : un éclairage par les débats associés aux projets de méthaniseurs »Sud-Ouest européen, 49 | 2020, 5-16.

Référence électronique

Yves Poinsot et Aude Pottier, « Questionner les échelles d’organisation supracommunale des espaces ruraux : un éclairage par les débats associés aux projets de méthaniseurs »Sud-Ouest européen [En ligne], 49 | 2020, mis en ligne le 23 octobre 2020, consulté le 20 juin 2024. URL : http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/soe/6428 ; DOI : https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/soe.6428

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Auteurs

Yves Poinsot

Laboratoire PASSAGES UMR 5319, université de Pau et des Pays de l’Adour, yves.poinsot@univ-pau.fr

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Aude Pottier

APESA, aude.pottier@apesa.fr

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