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L’eau, vecteur de projets communs, à contrecourant de politiques sectorielles, concurrentielles et autocentrées. Gestion et requalification des milieux fluviaux dans le département du Loiret

Water, Vector of Joint Projects, Countercurrent to Sector-Based, Competitive and Self-Centered Policies. Management and Requalification of River Environments in the Department of Loiret
El agua, vehículo de proyectos conjuntos, en contracorriente con las políticas sectoriales, competitivas y autocentradas. Gestión y recalificación de ambiantes fluviales en el departamento el Loiret
Sylvain Dournel
p. 69-91

Résumés

Dans le département du Loiret, la carte de l’intercommunalité issue de la réforme territoriale de 2014-2015 révèle une réactivation de l’opposition ville-campagne, avec le risque de voir se développer des politiques sectorielles, concurrentielles et autocentrées. En même temps, ce département est le théâtre d’actions communes autour de l’eau, à caractères environnemental, paysager et touristique, inédites dans l’appréhension des territoires. Cette dynamique reste néanmoins fragile (conflits entre acteurs, projets trop ambitieux, coupes budgétaires), d’autant plus que la récente compétence GEMAPI, confiée aux structures intercommunales, pourrait engendrer une multiplicité d’initiatives locales, peu coordonnées. C’est autour de ces incertitudes que cet article interroge la capacité des milieux fluviaux à fédérer et à faire projet.

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Texte intégral

  • 1 La réforme territoriale en question fait référence à l’application de la loi du 27 janvier 2014 de (...)

1La loi de protection de la nature du 10 juillet 1976 amorce la constitution progressive de dispositifs réglementaires au bénéfice des milieux fluviaux, attachés aussi bien à la protection de leurs valeurs naturelles et culturelles qu’à la gestion de leur ressource en eau et de leur inondabilité (Cizel, 2010 ; Farinetti, 2012). Ces entités font également l’objet depuis plus de trois décennies de projets urbains et territoriaux attachés à leurs traitements esthétiques et fonctionnels que formalise la notion de requalification (Dournel, 2010). De fait, l’eau se trouve au centre des politiques environnementales, urbaines, touristiques et patrimoniales. Le département du Loiret compte parmi les territoires les plus actifs dans ces démarches. Les actions dévolues aux cours d’eau se distinguent non seulement dans les domaines de l’urbanisme (projet Loire trame verte à Orléans) et du développement local (restauration du canal de Briare) mais encore dans ceux de la gestion des paysages (inscription du Val de Loire à l’UNESCO), du tourisme durable (création de la Loire à vélo) et de l’écologie (protection des grèves ligériennes). L’importance de ces actions sous-tend une culture de l’eau à l’échelle du département. Toutefois, quel crédit donner à cette dynamique collective lorsqu’on se réfère aux découpages administratifs et aux projets politiques en cours ? L’application de la réforme territoriale de 2014-2015 1 aboutit à la constitution d’une nouvelle carte de l’intercommunalité dans laquelle semblent se confronter les espaces urbains, renforcés dans leurs compétences, et les espaces périurbains et ruraux, recomposés autour de vastes communautés de communes pour espérer peser dans le développement régional (Le Saoult, 2012 ; Mathieu, 2017). Dans ce contexte qui peut s’avérer propice à des politiques sectorielles, concurrentielles et autocentrées, la dynamique de gestion et de requalification de l’eau peut-elle être gage de liens et de projets communs entre les territoires ? La question se pose lorsqu’on se réfère à la compétence « Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (GEMAPI) qui promeut l’échelon intercommunal comme niveau de référence en matière de décision et d’action au niveau des milieux fluviaux, faisant surgir un risque de multiplicité d’initiatives locales et peu coordonnées. S’appuyant sur six actions menées dans le département du Loiret, l’article interroge la capacité des entités fluviales à fédérer et à faire projet, insistant sur la mise en œuvre des principes qu’elles portent (gouvernance, solidarité territoriale, transversalité de l’action, etc.). Trois temps animent ce questionnement : il s’agit d’étudier au préalable les territoires du Loiret à l’épreuve de la réforme territoriale avant de faire état de la dynamique de gestion et de requalification puis d’apprécier sa viabilité à travers quelques retours d’expérience. L’article s’appuie sur le croisement de quatre travaux :

  • la poursuite des recherches amorcées en doctorat, consacrées à la requalification des milieux fluviaux et humides (2010-2019) ;

    • 2 Le programme conscience, évaluation et mise en œuvre des outils de prévention du risque d’inondatio (...)

    une implication dans le programme CEMORAL 2 sur l’intégration du risque d’inondation dans trois projets de l’agglomération orléanaise (2011-2013) ;

  • une mission d’expertise sur l’intégration de la valeur universelle exceptionnelle du val de Loire dans trois SCoT du Loiret, pour le compte de la mission UNESCO (2015-2016) ;

    • 3 Le programme « ID en Campagne », financé par le conseil régional Centre-Val de Loire, visait, pour (...)

    la participation au programme « ID en Campagne 3 » sur les représentations du développement durable dans trois structures de pays de l’Orléanais (2016-2018).

2La démonstration s’appuie à la fois sur des relevés de terrain, la conduite d’entretiens semi-directifs auprès de responsables de l’aménagement et de l’environnement, l’analyse des dispositifs réglementaires et administratifs en vigueur ainsi que sur l’étude des médias locaux et des documents de gestion et de projet.

I – Les territoires du Loiret à l’épreuve de la réforme territoriale : l’eau et l’environnement sur le devant de la scène

3Cette partie fait état des réalités socio-économiques et environnementales du département et montre de quelle manière la récente restructuration administrative et politique à l’œuvre compose avec chacune d’elles, insistant sur l’attention accordée aux milieux fluviaux.

1. Caractéristiques socio-économiques et environnementales du Loiret

L’important pouvoir de polarisation des agglomérations orléanaise et parisienne

  • 4 La notion d’aire urbaine, développée par l’Institut national de la statistique et des études économ (...)

4Situé en région Centre-Val de Loire et au contact de l’Île-de-France, le département du Loiret est marqué par le poids structurant d’Orléans dans ses parties centrale et occidentale (fig. 1), ainsi que par l’influence parisienne sur ses franges nord et est (Mirloup, 2004). L’aire urbaine 4 orléanaise, avec ses 430 159 habitants répartis sur 134 communes, représente 64 % de la population départementale (RGP 2014). Cet ensemble compte aussi quelques communes des départements voisins : huit en Eure-et-Loir et 12 en Loir-et-Cher. L’aire urbaine parisienne, qui englobe 28 000 habitants et 54 communes du Loiret (RGP 2015), jouxte dans son extension méridionale l’aire urbaine de Montargis. Les trois entités concentrent les principales densités de population du département et en commandent son organisation générale.

Huit grands ensembles de paysages plus ou moins marqués par l’eau

  • 5 Nous reprenons ici la terminologie employée dans l’atlas du Loir-et-Cher pour décrire l’organisatio (...)

5Reprenant la terminologie employée dans les atlas des paysages départementaux 5 (Luginbühl, Bontron et Zsuzsa, 2007), le Loiret compte huit grands ensembles de paysages qui, pour la quasi-totalité d’entre eux, s’étendent sur les départements voisins (fig. 1 et 2). Ces ensembles ne sont pas marqués de la même manière par l’eau. Les plateaux calcaires en Beauce et en Gâtinais, dotés de vastes champs ouverts, contiennent de rares cours d’eau essentiellement rattachés au bassin versant de la Seine, dont la densité s’accroît vers l’est. Au sud-est, la Loire partage la Puisaye et le Pays-Fort où l’occupation des sols est composite et l’hydrographie fournie. Le Val de Loire parcourt le département d’est en ouest (Dion, 1978). Le fleuve y alterne des sections rectilignes et à méandres (Grivel, 2008), autour desquelles gravitent quelques annexes hydrauliques et des étendues de champs ouverts. Dans sa traversée, l’agglomération orléanaise forme un ensemble singulier, caractérisé par la confluence du Loiret et une structure urbaine bipolaire entre le vieux centre au nord et la ville nouvelle de la Source au sud (Grésillon, 1995). L’étalement urbain y est conséquent, notamment en zone inondable, ancien lieu de prédilection de l’horticulture (Dournel, 2016). Enfin, la forêt d’Orléans et la Sologne renvoient à deux vastes massifs forestiers distincts, l’un domanial, l’autre privé, mais communément caractérisés par un réseau hydrographique fourni sur surfaces planes. D’un côté, la forêt d’Orléans couverte à 60 % de feuillus, recoupe la ligne de partage des eaux entre les bassins versants de la Loire et de la Seine. Le canal d’Orléans, qui joint les deux unités hydrauliques, est alimenté par un système de rivières, de fossés et de plans d’eau. De l’autre, la Sologne renvoie à des essences variées et une occupation des sols complexe. L’hydrographie y est surtout marquée par un dense réseau d’étangs que drainent des fossés reliés à de petits affluents de Loire qui s’écoulent vers l’ouest.

Figure 1 – Occupation des sols et organisation territoriale du département du Loiret

Figure 1 – Occupation des sols et organisation territoriale du département du Loiret

Source : Dournel, 2019 ; données : Union européenne – SOeS CORINE Land Cover 2012, IGN BD TOPO® Version 2, BD Carthage®, contributeurs d’OpenStreetMap sous licence ODbL, DREAL Centre-Val de Loire, Établissement public Loire

Figure 2 – Six des huit grands ensembles de paysages du département du Loiret

Figure 2 – Six des huit grands ensembles de paysages du département du Loiret

Source : Dournel

6Le département présente donc un fonctionnement complexe où les dynamiques socio-économiques se démarquent des grands ensembles de paysages. Dans ce contexte se pose la question de la mise en œuvre de la réforme territoriale. Sur quels critères les acteurs locaux s’appuient-ils ? Comment composent-ils avec les milieux fluviaux dans le dessin de la nouvelle carte de l’intercommunalité ?

2. Les milieux fluviaux dans la fragmentation politico-administrative des territoires

Vers des territoires de gestion et de projet conflictuels

  • 6 La structure Orléans Métropole existe depuis le 1er mai 2017. Elle compte parmi les 21 métropoles r (...)

7Les recompositions intercommunales ne sont pas régies par les réalités socio-économiques des territoires. Au contraire, les nouveaux découpages administratifs contribuent au morcellement des principales aires urbaines (fig. 1 et 3). Neuf structures intercommunales se partagent celle d’Orléans : quatre d’entre elles sont incluses dans son périmètre, deux autres de façon quasi intégrale tandis que les trois restantes sont surtout développées en dehors. Orléans Métropole 6 forme un pôle de 281 899 habitants (RGP 2015) à faible emprise spatiale (22 communes ; 334 km2) mais autour duquel gravitent des communautés de communes souvent vastes. C’est le cas des structures situées à l’est et à l’ouest qui, fortes d’une vingtaine de communes, couvrent respectivement 550 et 659 km2. Avec une densité de population supérieure à 70 habitants/km2, chacune rassemble plus de 40 000 habitants. Les autres intercommunalités totalisent 15 000 à 25 000 habitants mais deux d’entre elles atteignent 400 et 590 km2. Le constat est presque analogue dans le Montargois (fig. 3). Trois communautés de communes, dont deux de grande dimension (499 et 766 km2), encerclent une modeste communauté d’agglomération de 61 452 habitants (RGP 2015) répartis sur 265 km2. Ni le dessin de l’aire urbaine de Montargis ni l’extension sud de l’aire urbaine de Paris ne pèsent sur l’architecture intercommunale locale.

Figure 3 – L’intercommunalité dans le Loiret en 2017

Figure 3 – L’intercommunalité dans le Loiret en 2017

Source : Dournel, 2019 ; données : IGN BD TOPO® Version 2, BD Carthage®, contributeurs d’OpenStreetMap sous licence ODbL, DREAL Centre-Val de Loire, établissement public Loire

8Le morcellement des aires urbaines d’Orléans et de Montargis se vérifiait déjà en 2014 (fig. 4) : dix structures intercommunales partageaient l’aire orléanaise (90 communes en 1999) et sept celle de Montargis (30 communes). L’application de la réforme territoriale qui eut pour effet de simplifier le paysage intercommunal (passage de 28 à 16 structures dans le Loiret) ne fut pas l’occasion de remédier au morcellement des aires urbaines. Entre 2014 et 2017, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) du département décrivent deux tendances : le maintien ou la fusion. L’absence d’évolution concerne le périmètre de l’intercommunalité de Montargis et même celui d’Orléans malgré son passage de communauté d’agglomération à métropole. Certaines communautés de communes de taille moyenne restent aussi identiques. En revanche, d’autres, plus modestes, se rassemblent, conduisant aux vastes intercommunalités précédemment décrites. Par ce biais, les élus des communes périurbaines et rurales cherchent à démarquer leur territoire de la ville voisine en les recentrant sur les grands ensembles de paysages (Beauce, forêt d’Orléans, Gâtinais, etc.) et en les structurant autour des petites villes qu’ils recensent (Vanier, 2010).

Figure 4 – L’intercommunalité dans le Loiret en 2014 et les effets de l’application de la réforme territoriale au 1er janvier 2017

Figure 4 – L’intercommunalité dans le Loiret en 2014 et les effets de l’application de la réforme territoriale au 1er janvier 2017

Source : Dournel, 2019 ; données : IGN BD TOPO® Version 2, BD Carthage®, contributeurs d’OpenStreetMap sous licence ODbL, DREAL Centre-Val de Loire, établissement public Loire

  • 7 Ces entretiens effectués auprès d’élus de communes de la forêt d’Orléans, de la Sologne et du Val d (...)
  • 8 Voir à ce sujet l’article du quotidien régional La République du Centre sur la croissance démograph (...)
  • 9 Pour le moment, c’est le site internet de la ville de Beaugency qui présente la communauté de commu (...)

9Dix entretiens effectués entre 2016 et 2018 auprès d’élus de communes périurbaines et rurales de l’Orléanais 7 précisent ce désir de démarcation (Dournel et Guérit, 2018). D’un côté, les responsables locaux tirent parti de la proximité de l’agglomération orléanaise et de leur cadre de vie de qualité pour attirer habitants et investisseurs. À cet égard, les communes situées en périphérie de l’EPCI d’Orléans enregistrent entre 2007 et 2012 les plus forts taux de croissance démographique de l’aire urbaine 8. De l’autre, les responsables locaux sont soucieux de préserver leur collectivité de cette même agglomération qui, par ses fortes prétentions économiques et urbanistiques affichées dans le projet métropolitain 2020-2030 (Orléans Métropole, 2017), pourrait menacer l’intégrité des composantes paysagères et territoriales locales (Salomon Cavin, 2005). C’est autour de cette situation paradoxale que se construit cette démarcation avant tout politique. Les intercommunalités ainsi constituées permettent aux élus périurbains et ruraux d’avoir pleine possession de leur gestion territoriale. Certains responsables cherchent même à peser dans le développement régional, à l’instar des EPCI situés à l’est et à l’ouest d’Orléans Métropole. Dans le second cas, les acteurs de la communauté de communes des Terres du Val de Loire, sur la page internet qui lui est consacrée 9, se targuent d’avoir constitué « la troisième intercommunalité du Loiret après Orléans Métropole et l’agglomération Montargoise et Rives du Loing, ce qui lui permet d’être un interlocuteur reconnu et privilégié de l’État, des entreprises et des partenaires ».

10Le paysage institutionnel de l’action publique territoriale apparaît donc fortement fragmenté. Dans l’Orléanais, les territoires des schémas de cohérence territoriale (SCoT), définis par les périmètres des structures qui les portent (intercommunalités, pays, pôles d’équilibre territorial et rural – PETR), amplifient cette fragmentation (fig. 3). D’un côté, la métropole développe seule son document d’urbanisme ; de l’autre, deux PETR et un pays, dans un groupement de commande, portent collectivement trois SCoT sur la couronne périphérique, confortant cette opposition schématique entre ville et campagne.

L’eau, un lien commun majeur entre les structures administratives

11Si les récentes recompositions intercommunales laissent au second plan les dimensions sociale et fonctionnelle des aires urbaines, elles semblent a contrario trouver dans les grands ensembles de paysages et les milieux fluviaux des éléments structurants et fédérateurs. Les noms et périmètres des EPCI l’attestent : le constat est notable sur la carte de l’intercommunalité de 2014 (fig. 4) ; le processus s’amplifie sur celle de 2017 (fig. 3).

  • 10 Le Val de Loire est divisé en plusieurs vals. Il s’agit de plaines alluviales de taille variable dé (...)

12En 2014, huit intercommunalités font référence dans leur intitulé aux grands ensembles de paysages (Beauce, forêt d’Orléans, Gâtinais, etc.) bien qu’elles n’en couvrent qu’une surface partielle (fig. 4). À l’opposé, neuf portent le nom d’un chef-lieu de canton et se construisent autour de lui. Enfin, trois évoquent le Loing et ses affluents ; six autres signalent le nom du val 10 qu’elles occupent partiellement ou en totalité. Par ailleurs, la Loire fait office de frontière (effet d’opposition de rives) pour huit des onze EPCI traversés.

13En 2017, plus de la moitié des intercommunalités font référence dans leur intitulé aux grands ensembles de paysages (fig. 3). Ce n’est plus le cas d’Orléans qui profite de la réforme pour afficher son statut de métropole, abandonnant ainsi la mention « Val de Loire ». Toutefois, les vastes intercommunalités récemment constituées ne se superposent pas aux grandes unités paysagères mais en chevauchent et en combinent plusieurs. C’est le cas en Val de Loire où tous les EPCI sont désormais étendus de part et d’autre du fleuve (entre Beauce et Sologne, forêt d’Orléans et Sologne, etc.). La vaste communauté de communes Canaux et Forêts en Gâtinais en est une autre illustration : elle rassemble au-delà de plusieurs grands ensembles de paysages les canaux d’Orléans et de Briare et les éléments hydrographiques environnants.

14La réforme territoriale est donc l’occasion pour les élus locaux de recentrer les EPCI autour de l’eau. Éléments clés de la carte de l’intercommunalité de 2017, les milieux fluviaux font le lien entre les unités paysagères incluses dans ces nouveaux découpages. Par extension, l’eau représente un potentiel de liens et de projets communs entre les structures intercommunales. La carte de l’intercommunalité de 2017 révèle aussi une fragmentation politico-administrative des territoires et une réactivation de l’opposition ville/campagne avec le risque de voir apparaître des politiques sectorielles, concurrentielles et autocentrées. Reste à apprécier ce potentiel de liens et de projets communs en procédant à l’étude des dynamiques de gestion et de requalification de l’eau en vigueur dans le Loiret.

II – À contre-courant de la fragmentation politico-administrative, l’eau vecteur de liens et de projets communs

15La capacité des entités fluviales à fédérer et à faire projet est examinée autour de trois entrées :

  • la protection et la valorisation des paysages et du patrimoine culturel ;

  • les développements des loisirs et du tourisme ;

  • la préservation et la gestion de l’environnement.

16Pour chaque thème, la démonstration s’appuie sur une étude de cas précise mise en perspective avec une autre politique menée dans le département. Une attention particulière est prêtée aux mécanismes à l’origine des projets et aux rapports développés entre acteurs.

1. La protection et la valorisation des paysages et du patrimoine culturel de l’eau

Le cours du Loiret, du site inscrit au site patrimonial remarquable

17Le Loiret, qui donne son nom au département, est un cours d’eau de 12 km lié à l’hydrosystème ligérien : ses sources correspondent à des résurgences d’eaux de Loire perdues dans le système karstique du Val d’Orléans. La rivière présente des paysages singuliers, structurés par une succession de bassins de valorisation énergétique sur 8 km. Cet ensemble, remontant au Haut Moyen Âge, répond aux besoins d’une économie meunière active jusqu’au début du xxe siècle (Illiers, 1952). Entre temps, la noblesse, en quête d’agréments, s’approprie les rives loirétaines à la fin du xvie siècle à travers l’édification de châteaux entourés de parcs. Au xixe siècle, la bourgeoisie puis la classe moyenne investissent le Loiret par le biais de loisirs d'extérieur en plein essor (canotage, pêche et promenade) engendrant le développement de restaurants et de guinguettes ainsi que la construction de petites gares à bateaux sur d’étroites parcelles (Dournel et Sajaloli, 2018).

  • 11 Le château de la Fontaine et son parc (19 ha), l’île des Béchets (5 ha), le château du Rondon, son (...)
  • 12 L’APSL et l’ADAPRILS ont été créées en 1974 et 1975 dans le but d’améliorer la gestion de la rivièr (...)

18Cette reconversion socio-économique des bassins assure la transmission d’un milieu hybride composé d’eau, d’éléments architecturaux variés et d’une végétation diversifiée qui retiennent l’attention des acteurs nationaux du patrimoine. L’arrêté du 8 avril 1943 inscrit 218 ha de rives au titre de la loi du 2 mai 1930, « relative à la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque ». Le texte législatif est aussi mobilisé pour classer trois ensembles patrimoniaux 11 (fig. 5). Toutefois, l’absence de portée juridique de l’inscription et l’effet ponctuel des classements rapportés à la disparition de moulins à eau, la dégradation du milieu et la pression urbaine exercée sur les rives (Sajaloli et Dournel, 2008) déclenchent une réaction associative et politique en faveur du site fluvial. L’Association pour la protection du site de la rivière du Loiret et de son bassin versant (APSL), l’Association pour la défense, l’animation et la promotion de la rivière du Loiret et de son site (ADAPRILS 12) et les six communes liées à la rivière portent le projet d’une zone de protection du patrimoine architectural et urbain (ZPPAU) sur l’intégralité du cours d’eau et ses espaces adjacents. Cette démarche collective, menée non sans heurts durant cinq ans, aboutit par arrêté préfectoral du 24 avril 1995 à la création d’une ZPPAUP bénéficiant des apports de la loi paysage du 8 janvier 1993.

Figure 5 – Le site patrimonial remarquable du Loiret : protéger l’intégralité du cours d’eau

Figure 5 – Le site patrimonial remarquable du Loiret : protéger l’intégralité du cours d’eau

Source : Dournel, 2019 ; données : Union européenne – SOeS CORINE Land Cover 2012, IGN BD TOPO® Version 2, BD Carthage®, contributeurs d’OpenStreetMap sous licence ODbL, DREAL Centre – Val de Loire

  • 13 Pour plus de précisions, consulter le site de l’ASRL : asrl.fr.

19S’imposant aux documents d’urbanisme, la ZPPAUP instaure un plan d’aménagement cohérent sur l’ensemble du site fluvial en adéquation avec la protection et la valorisation de ses composantes architecturales, esthétiques et écologiques. L’outil opte pour une approche paysagère traitant le Loiret et ses espaces rivulaires sur les plans longitudinal et transversal. Il développe aussi des fiches de recommandations dévolues à certains objets environnementaux et patrimoniaux (berges, châteaux, gares à bateau, jardins, moulins, etc.) et identifie quatre lieux d’intérêt majeur 13. La ZPPAUP se transforme en aire de mise en valeur du patrimoine (AVAP) avant de devenir site patrimonial remarquable (SPR) en application de la loi du 7 juillet 2016 relative « à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine » axée sur la simplification et l’harmonisation des dispositifs de protection.

20La dynamique patrimoniale engagée par les acteurs politiques et associatifs sur le cours du Loiret est gage d’actions collectives en faveur de la connaissance, de la gestion et de la valorisation du paysage fluvial. Son annexion au périmètre du Val de Loire inscrit au patrimoine mondial de l’UNESCO (fig. 5) ne fait que renforcer le processus.

La dynamique collective engagée par l’inscription du Val de Loire à l’UNESCO

  • 14 Dans le département du Loiret, le périmètre du site UNESCO contient le corridor ligérien compris en (...)

21Le 30 novembre 2000, l’inscription de 280 km de Loire moyenne sur la liste du patrimoine mondial de l’UNESCO comme paysage culturel évolutif et vivant instaure une dynamique collective autour du fleuve. Ce périmètre s’étend sur quatre départements situés en régions Centre-Val de Loire et Pays-de-la-Loire et abrite 1,2 millions d’habitants concentrés sur un chapelet de villes petites et moyennes. D’une superficie de 85 394 ha, le site couvre l’intégralité de la vallée (d’un coteau à l’autre) et décrit des excroissances au droit de lieux et de confluences d’intérêt majeur, à la manière des rives du Loiret (fig. 5), pour regrouper les éléments patrimoniaux notables situés tout le long et à proximité de l’axe ligérien (abbayes, châteaux, fronts bâtis, ouvrages d’art, etc.14.). En outre, une zone tampon de 208 984 ha, créée autour du site UNESCO, engage les territoires concernés à composer avec la valeur universelle exceptionnelle du Val de Loire. Ce double périmètre forme un référentiel commun dans l’occupation, l’organisation et l’aménagement des communes.

  • 15 Les sites concernés renvoient, d’amont en aval, aux ensembles patrimoniaux et paysagers de Sully-su (...)

22Dans les faits, l’inscription au patrimoine mondial de l’humanité ne constitue pas une contrainte réglementaire en soi mais conduit les acteurs locaux à gérer, préserver et valoriser le Val de Loire dans sa singularité. Le préfet de la région Centre (préfet coordonnateur pour le Val de Loire patrimoine mondial) approuve ainsi le plan de gestion du site inscrit le 15 novembre 2012, après que les collectivités liées aux deux périmètres ont majoritairement délibéré en sa faveur. Ce document formalise les éléments patrimoniaux et paysagers constitutifs de l’identité du site, recense les menaces susceptibles de porter atteinte à la valeur universelle exceptionnelle et développe un plan d’actions pour en protéger et en valoriser ses composantes principales. La mise en œuvre de ce dernier point engage l’État à mobiliser le dispositif réglementaire existant, de concert avec les communes concernées. C’est ainsi que l’abbaye de Saint-Benoît-sur-Loire et les paysages fluviaux environnants (980 ha répartis sur quatre communes) ont été classés le 2 août 2018 au titre de la loi de 1930. Cette action concerne sept autres sites du département 15 devant déboucher soit à des SPR dans le cas d’espaces urbanisés, soit à des sites classés dans le cas de milieux à dominante naturelle.

23La politique de protection du cours du Loiret et l’inscription du Val de Loire à l’UNESCO montrent une capacité des milieux fluviaux à rassembler et à mobiliser une pluralité de communes et d’acteurs autour de mêmes objets et enjeux paysagers et patrimoniaux. Les développements des loisirs et du tourisme en milieu fluvial abondent en ce sens.

2. Les développements des loisirs et du tourisme en milieu fluvial

Fédérer les communes de l’agglomération d’Orléans autour du projet Loire trame verte

24Le projet Loire trame verte est un ambitieux cadre d’actions mûri en 2002, portant sur 20 ans d’échéance, consacré à la requalification de l’hydrosystème ligérien à l’échelle de la communauté d’agglomération (fig. 6). Le projet émane de la conjonction de cinq facteurs :

  • le Val de Loire inscrit sur la liste du patrimoine mondial de l’humanité ;

  • les nouvelles majorités municipale et intercommunale enclines à valoriser la Loire ;

  • l’abandon et le déclassement de paysages fluviaux (parkings sur quais, débouché en Loire du canal latéral recouvert, axe ligérien exclu des dynamiques urbaines, etc.) ;

  • la volonté des élus de réinstaurer des liens socio-économiques forts avec le fleuve, en référence au passé portuaire de la ville jusqu’au début du xixe siècle ;

  • la quête de cohérence territoriale face à une agglomération étendue et déstructurée.

Figure 6 – Principes clés de la politique de requalification du patrimoine fluvial orléanais

Figure 6 – Principes clés de la politique de requalification du patrimoine fluvial orléanais

Source : Dournel, 2019 ; données : Union européenne – SOeS CORINE Land Cover 2012, IGN BD TOPO® Version 2, BD Carthage®, contributeurs d’OpenStreetMap sous licence ODbL, région Centre-Val de Loire, conseil départemental du Loiret

25« Loire trame verte » est le fruit d’une réflexion collective engagée sur deux ans par les élus des 22 communes membres de l’EPCI, de concert avec les acteurs en charge de la gestion des milieux fluviaux (Dournel, 2010). Seule la moitié des communes est riveraine de cours d’eau mais toutes ressentent leur appartenance à l’identité ligérienne et prennent activement part à la définition du sixième volet du projet d’agglomération : « animer : pour faire battre le cœur de l’AgglO : le projet d’agglomération Loire/Trame verte » (Orléans Val de Loire, 2004). Si les actions portent essentiellement sur le patrimoine fluvial, elles ne négligent pas pour autant les grandes unités paysagères de la ville. Le but est de nouer des liens entre la Beauce, la forêt d’Orléans, le canal et la Sologne par l’intermédiaire de l’axe ligérien. Il s’agit d’inculquer aux citadins un même sentiment d’appartenance territoriale.

  • 16 Le festival de Loire concentre cinq jours durant plus de 200 bateaux (batellerie ligérienne, bateau (...)

26Le projet cherche à restructurer l’agglomération autour de la Loire et du Loiret en y faisant converger coulées vertes, boucles cyclotouristiques et itinéraires de randonnée (fig. 6). Les quais de Loire, le canal latéral et les rives loirétaines concentrent la majorité des actions. En premier lieu, les acteurs urbains, dans un élan historique et patrimonial, cherchent à redonner vie au port d’Orléans (Dournel, 2010). La réhabilitation des quais et leur ouverture aux piétons et aux cyclistes (par réduction de l’emprise de la voiture), la construction d’un ponton pour amarrer des embarcations légères, la création d’une capitainerie, la remise en état du canal latéral et de son écluse sont autant de marqueurs de cette ambition politique pour le centre-ville amorcée en 2006 (fig. 7). L’ensemble est animé par un bar et un restaurant, implantés dans un bateau à vapeur de 1837 et un bateau-lavoir du début du xxe siècle reconstitués à cet effet ainsi que par une guinguette et une terrasse actives durant l’été. En outre, tous les deux ans depuis 2003, le festival de Loire, manifestation d’envergure, fait revivre les heures prestigieuses de la marine fluviale 16. En second lieu, en zone suburbaine, les actions conduites sur le Loiret entre 2007 et 2013 ont pour effet de restaurer le réseau de parcs et de cheminements existants, d’en améliorer les accès depuis les centre-bourgs (fig. 7) et de mettre en perspective les éléments patrimoniaux qui ornent ses rives. Enfin, en zone périurbaine, le projet d’agglomération renvoie ponctuellement à la restauration de milieux humides et à l’embellissement de fronts bâtis reliés par un réseau de parcs publics, de boucles cyclotouristiques et d’itinéraires de randonnée.

Figure 7 – Quatre actions de requalification de milieux fluviaux dans le département du Loiret

Figure 7 – Quatre actions de requalification de milieux fluviaux dans le département du Loiret

Source : Dournel

27Les caractères collectif et fédérateur du projet Loire trame verte se manifestent par une pluralité d’actions hiérarchisées mais réparties sur divers secteurs de l’agglomération. Par les traitements dont ils font l’objet, les milieux fluviaux apparaissent comme les éléments forts de la restructuration territoriale et paysagère recherchée par les élus. Les loisirs de plein air et le tourisme constituent les outils clés pour impulser les nouveaux rapports aux cours d’eau.

La « Loire à vélo », un axe majeur de développement touristique régional

28L’opération « Loire à vélo », qui traverse l’agglomération orléanaise d’est en ouest (fig. 6), est une autre forme d’expression de cette dynamique d’appropriation et de valorisation du fleuve. Les responsables des régions Centre et Pays-de-la-Loire, à l’initiative de cette démarche, ont mûri dans les années 1990 un projet de continuité cyclable sur 800 km, reliant Nevers à Saint-Nazaire. Ce mode de déplacement doux vise à donner aux visiteurs les clés de lecture des paysages et des éléments patrimoniaux majeurs de la vallée.

  • 17 Le comité régional du tourisme a initialement fixé deux compteurs dans le Loiret. À Mareau-aux-Prés (...)

29L’entreprise est collective dans la mesure où la maîtrise d’ouvrage, essentiellement financée par les deux régions, est partagée entre les agglomérations et les départements (en charge du projet en milieu rural). L’itinéraire cyclable, appelant la pose de revêtements confortables, la mise en place d’une signalétique et l’aménagement d’aires de repos, est réalisé entre 2005 et 2012 en région Centre. L’ensemble fédère à ce jour les loueurs de vélos, les structures de restauration et d’hébergement, les lieux touristiques et patrimoniaux ainsi que la SNCF (associant l’usage du vélo à celui du TER). Les passages comptabilisés dans les sites traversés 17 confortent les acteurs régionaux dans leur stratégie de tourisme durable (Centre-Val de Loire, 2011) ; la collectivité devient la première région française de tourisme cyclable. Les initiatives locales et régionales fourmillent autour de la Loire à vélo comme l’atteste le déploiement d’itinérances douces (circuits de randonnée pédestre, cyclable et équestre) et de démarches analogues (canaux d’Orléans et de Briare à vélo). Ces actions mettent aussi en exergue la diversité écologique des milieux fluviaux. Leur préservation et leur gestion constituent à cet égard deux autres formes d’expression de liens et de projets communs.

3. La préservation et la gestion de l’environnement ligérien

La progressive préservation de la confluence de la Loire et du Loiret

  • 18 L’association Les Naturalistes orléanais est créée en 1945 pour étudier et protéger les écosystèmes (...)

30À l’instar du développement de la réserve naturelle nationale (RNN) de Saint-Mesmin (fig. 5), la Loire est le théâtre de pratiques environnementales collectives mais rythmées par l’État. L’arrêté ministériel du 6 novembre 1975 crée la RNN de l’île de Saint-Pryvé et amorce la dynamique de préservation de la confluence. Régulée par les fluctuations du fleuve, l’île de 6,3 ha accueille une avifaune nicheuse et migratrice qui retient l’attention du ministère de l’Environnement. Par convention du 12 mai 1978, le préfet confie la gestion de l’écosystème insulaire à l’association Les Naturalistes orléanais 18. La patrimonialisation par protection réglementaire gagne ensuite la zone de confluence avec l’arrêté préfectoral de protection de biotope (APPB) de la presqu’île de Courpain (16 ha) du 7 juillet 1981 focalisé sur ses ripisylves et l’avifaune. Le même outil est appliqué le 25 août 1983 à une grève de Mareau au profit de l’avifaune. Un périmètre de protection de 41 ha, ceinturant l’île de Saint-Pryvé, est instauré en 1996 et l’APPB de Mareau s’agrandit le 18 avril 2000, passant à 39 ha.

31Soucieux de mener une politique de protection cohérente sur le secteur, le ministère de l’Environnement veut étendre la RNN aux deux APPB et à une large section de Loire, ce qui conduit à la création de la RNN de Saint-Mesmin le 14 décembre 2006. Fruit d’âpres échanges entre les cinq communes concernées (fig. 5), les propriétaires privés, les associations d’usagers et Les Naturalistes orléanais, la réserve s’étend sur 263 ha (dont 93 % en domaine public fluvial : DPF) et 7,5 km de linéaire de Loire. Elle dispose depuis 2007 d’un périmètre de protection de 90 ha qui comprend la section aval du Loiret. La politique de gestion y est discrète : les naturalistes, privilégiant l’auto-entretien, étudient la biodiversité, organisent des sorties pédagogiques et contrôlent les accès pour limiter la pression sur le milieu (Loiret Nature Environnement, 2016).

32Si la confluence de la Loire et du Loiret est un sujet d’échange privilégié entre l’État et les naturalistes, elle aurait pu être un lieu de prédilection de la politique des espaces naturels sensibles. Au début des années 2000, le conseil général voulait y créer un parc départemental pour contrôler la fréquentation, restaurer les écosystèmes dégradés, communiquer sur le patrimoine naturel et mettre les paysages en perspective (conseil général du Loiret, 2003). Aujourd’hui, le département cofinance les actions du plan de gestion consacrées à l’éducation à l’environnement. Enfin, les communes environnantes et Orléans Métropole ne manquent pas de vanter sur leur site internet, dans l’onglet dédié à la présentation de leur territoire ou à l’environnement, la beauté et la richesse écologique de la confluence. Les acteurs de l’EPCI s’attellent aussi à articuler à ce secteur leurs actions liées au projet « Loire trame verte ».

La gestion des risques d’inondation, facteur d’aménagement cordonné du Val d’Orléans

33Dans un autre registre, la gestion des risques d’inondation dans le Val d’Orléans reflète une politique environnementale rythmée par l’État, relayée par les acteurs intercommunaux. 610 km après sa source, la Loire atteint cette plaine alluviale de 16 917 ha. L’occupation des sols y est hétérogène, renvoyant d’est en ouest à des systèmes d’organisation caractéristiques des milieux périurbains lointains, périurbains proches, suburbains et péricentraux (fig. 8). Au total, 63 791 habitants (RGP 2009 et 2010) répartis sur 18 communes vivent dans cette zone inondable, dont 48 748 dans le périmètre d’Orléans Métropole.

Figure 8 – Occupation des sols et risque inondation dans le Val d’Orléans

Figure 8 – Occupation des sols et risque inondation dans le Val d’Orléans

Source : Dournel, 2018 ; données : Union européenne – SOeS CORINE Land Cover 2012, IGN BD TOPO® Version 2, BD Carthage®, contributeurs d’OpenStreetMap sous licence ODbL, établissement public Loire

  • 19 L’association SOS Loire vivante, créée en 1989, s’oppose à la politique des barrages engagée par l’ (...)
  • 20 La réorientation de la politique nationale est à relier à la conjonction de quatre éléments princip (...)
  • 21 Il s’agit du PPRI Val d’Orléans amont, approuvé le 7 juin 2001, et du PPRI Val d’Orléans – agglomér (...)

34Cette situation résulte d’une urbanisation soutenue entre les années 1960 et 1990 (Dournel, 2016). À cette période, les services de l’État pensent maîtriser les risques d’inondation, s’appuyant sur les hautes digues en place, les levées (Dion, 1961), ainsi que sur les barrages d’écrêtement de crues, programmés par l’Établissement public d’aménagement de la Loire et de ses affluents (EPALA) sur la section amont du bassin versant. Le schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de la région d’Orléans de 1974 prévoit ainsi, à l’horizon 1985, la suppression du risque dans la majeure partie du val (Direction départementale de l’équipement du Loiret, 1974). La politique de l’EPALA se heurte toutefois à l’opposition de l’association SOS Loire vivante 19 et à une réorientation de la politique nationale sur les risques d’inondations et les zones humides 20. La loi du 2 février 1995 « relative au renforcement de la protection de l’environnement » promeut le plan de prévention du risque d’inondation (PPRI). Valant servitude d’utilité publique, cet outil s’impose aux documents d’urbanisme et réglemente l’occupation des sols en zone inondable. L’État attribue en 2001 deux PPRI au Val d’Orléans 21. La crue de 2003, bien que vingtennale, rappelle en plus aux élus la réalité des inondations et la vulnérabilité du val. Pour autant, le dernier grand épisode remontant à 1927 et les plus hautes eaux connues liées aux inondations de 1846, 1856 et 1866 (Dacharry, 1996) nécessitent d’inculquer une mémoire et une culture du risque. Les documents d’archives iconographiques et textuelles font solution. Ils enseignent aussi aux acteurs locaux et nationaux la fragilité des levées, ébréchées quasiment à chaque crue majeure (fig. 8). Face à cet ensemble de faits, une autre politique de gestion des inondations s’impose.

  • 22 Les partenaires d’Orléans Val de Loire dans le PIG sont l’établissement public Loire, la région Cen (...)

35Reliant cette problématique au projet « Loire trame verte » (Rode, 2010 ; Dournel et Servain, 2014), les acteurs de l’agglomération s’engagent dans une vaste campagne de sensibilisation de leurs administrés aux crues. Plus de la moitié des numéros du journal intercommunal L’AgglO traite de ce thème entre 2003 et 2009, l’associant soit à l’histoire de la ville, soit à la politique du logement, soit aux dispositifs de prévention et de sécurité. En outre, l’EPCI, accompagnée de cinq partenaires 22, développe entre 2005 et 2008 un programme d’intérêt général (PIG) d’adaptation de logement au risque d’inondation renouvelé entre 2011 et 2013. Tout résident volontaire bénéficie d’un diagnostic gratuit et personnalisé de son habitat. La diffusion de plaquettes d’information auprès des habitants et des acteurs économiques sur la construction, la rénovation et l’aménagement de logements et d’entreprises en zone inondable, signale cette volonté de réduire la vulnérabilité du val. L’État, Orléans Val de Loire et le conseil général appliquent cette démarche à la gestion de leur patrimoine. En parallèle, l’établissement public Loire (EPL), nouvel acronyme de l’EPALA, assiste depuis 2001 les municipalités dans l’élaboration et la révision de leurs outils de prévention et de gestion des risques. Enfin, la direction départementale des territoires du Loiret édite en 2012 un plan d’évacuation massive du Val d’Orléans « si la crue de la Loire survenait demain ».

  • 23 Le projet INTERREG Flood and Resilience City, consacré au développement d’espaces urbains résilient (...)

36Partant d’une situation alarmante soulignée par l’État, c’est toute une action collective qui s’est mise en place autour de l’agglomération en l’espace de dix ans. Cette dynamique favorise l’implantation du centre européen de prévention et de gestion des risques d’inondation à Orléans en 2006. Cet organe associatif fournit l’appui technique et scientifique utile aux collectivités sur les questions de prévention et de gestion. De plus, Orléans et son intercommunalité participent, entre 2007 et 2013, au projet INTERREG Flood and Resilience City 23 qui leur permet de profiter de subventions européennes et de retours d’expérience utiles dans la mise en œuvre de la résilience. Enfin, bénéficiant de plus fines connaissances des crues historiques et de la morphologie du val qu’en 2001, intégrant les zones d’écoulement préférentiel et le risque de rupture de levée (préfecture du Loiret, 2015), l’État engage en 2012 la révision des PPRI du Val d’Orléans, débouchant en 2014 sur la consultation des services administratifs et des communes ainsi que sur la concertation de la population. Dans une logique amont-aval, raisonnant à l’échelle de la plaine alluviale, la forme révisée des PPRI, approuvée par arrêté préfectoral le 20 janvier 2015, distingue les secteurs urbanisés des secteurs agricoles et naturels (fig. 8). Il s’agit de contenir et de protéger les premiers, de favoriser l’expansion des hautes eaux sur les seconds, ce qui crée des remous parmi les élus locaux. La gestion et la prévention des risques d’inondation enclenchent ainsi un aménagement cordonné du Val d’Orléans, associant une diversité d’acteurs. La démarche est généralisée au Val de Loire, recouvert de 21 PPRI.

37En conséquence, la lecture de ces six actions menées sur les milieux fluviaux, associées aux trois thèmes identifiées, montre une certaine capacité de ces entités à fédérer et à faire projet. Des nuances sont toutefois à apporter quant au rythme de ces actions et à la nature des structures qui les portent. Dans la protection et la valorisation des paysages et du patrimoine culturel, les actions collectives se sont affirmées dans la durée et ont surtout été prises en main aux niveaux local et régional. Dans les développements des loisirs et du tourisme, elles sont plus récentes mais font l’unanimité et soulignent l’importance des instances régionales et intercommunales. Enfin, dans la préservation et la gestion de l’environnement, elles se sont tardivement imposées et sont pilotées par l’État. Dans tous les cas, des liens évidents apparaissent entre les actions. Les objets et enjeux environnementaux et patrimoniaux stimulent des intercommunalités du quotidien (protection du Loiret) qui précèdent les intercommunalités politiques. Les caractères hybride et complexe des milieux appellent la mise en place d’approches transversales (SPR du Loiret) et systémiques (plan de gestion pour le Val de Loire). Leur fonctionnement réticulaire, perceptible sur les plans longitudinal (solidarités amont-aval) et transversal (interdépendances cours d’eau-zones humides), stimule aussi subsidiarité (Loire à vélo) et gouvernance (prévention des risques d’inondation). La gestion et la requalification des milieux fluviaux amènent ainsi les acteurs à adopter des approches inédites dans l’aménagement de leur territoire. Pour apprécier la viabilité de cette démarche face aux récents redécoupages administratifs révélateurs de tensions politiques, il convient d’en référer à quelques retours d’expérience parmi les exemples évoqués.

III – L’eau, un vecteur de liens et de projets communs qui reste fragile

38Cette partie nuance les enseignements de la précédente car il est ici question de vérifier la capacité des milieux fluviaux à fédérer et à faire projet dans les actes et la durée. L’enjeu est de savoir si les politiques de gestion et de requalification sont en proie à des effets d’annonce, à quelconque instrumentalisation ou, au contraire, si elles signalent un profond changement de paradigme dans l’appréhension et le développement des territoires.

1. Des aménagements en-deçà des objectifs : le projet « Loire trame verte » et la restauration du canal d’Orléans

Quel bilan dresser 17 ans après le lancement du projet « Loire trame verte » ?

39L’ambitieux cadre d’actions mûri en 2002 arrive à échéance dans trois ans, ce qui permet de dresser un premier bilan sur les aménagements réalisés et de les confronter aux intentions initiales. D’emblée, le projet amorce une dynamique de requalification des milieux fluviaux qui faisait jusque-là défaut : réhabilitation des quais, réouverture du canal latéral, restauration des sentiers rivulaires du Loiret et de parcs publics en zones humides (fig. 7). Ces actions, entreprises surtout pendant le mandat 2001-2008, révèlent une situation de rattrapage de l’agglomération, non seulement pour remédier aux préoccupants états d’abandon et de déclassement des milieux mais encore pour rallier les villes engagées depuis les années 1990 dans des démarches de requalification (Amiens, Lyon, Strasbourg, etc.) [Dournel, 2010]. L’objectif est de compter parmi les cités fluviales de renom dans un contexte de concurrence interurbaine explicitée par les campagnes de marketing territorial (Rosemberg, 2000). Ainsi, l’opération des quais de Loire participe à l’embellissement et la redynamisation du centre-ville. Le front d’eau devient l’image de marque de l’agglomération. Toutefois, si l’intégralité de la rive droite est réhabilitée, la rive gauche reste difficilement accessible et déconnectée du fonctionnement urbain (fig. 6). De tels contrastes apparaissent aussi entre les communes riveraines du Loiret. Si la section fluviale d’Olivet est entièrement réaménagée, accessible et traitée avec soin, celle de Saint-Pryvé-Saint-Mesmin en est le parfait contraire. Les abords du cours d’eau à Saint-Hilaire-Saint-Mesmin présentent un état intermédiaire.

40Les mandats 2008-2014 et 2014-2020 traduisent un net ralentissement de l’action publique en faveur des paysages fluviaux, malgré une stabilité politique municipale et intercommunale. Si des aménagements ont été opérés sur les quais en rive droite, de nombreux dossiers stagnent. C’est le cas de la trame verte, annoncée dans l’intitulé du projet d’agglomération, qui doit relier Loire et Loiret par le Val d’Orléans tout en valorisant le tissu urbain, les espaces publics, l’activité arboricole et les zones humides à l’approche des cours d’eau. C’est aussi le cas du « parc de Loire », imaginé en 2002 sur 300 ha, comprenant les anciennes ballastières et les espaces agricoles adjacents de Saint-Jean-le-Blanc et Saint-Denis-en-Val (fig. 6). Une procédure de marché d’études de définition, lancée en 2005, a permis aux élus de préciser leurs attentes : réhabiliter la base nautique de l’île Charlemagne, créer des structures d’hébergement touristique, renaturer les plans d’eau et développer un pôle de découverte de l’environnement ligérien. Si l’ouverture du site à la Loire a été un temps envisagée par les bureaux d’études, elle a rapidement été écartée, soulevant des questions trop complexes sur les plans technique, hydraulique et juridique (DPF) [Lewis et Gautier, 2004]. De plus, le projet de parc est reporté sur le long terme – conséquence d’un arbitrage budgétaire en faveur de la réalisation de la seconde ligne de tramway – mais pas abandonné, comme l’atteste son signalement dans les projets d’agglomération 2008-2014 et 2014-2020. Enfin, plusieurs petits cours d’eau privés restent exclus du cadre d’actions orléanais. Les situations d’abandon et de déclassement de la Bionne (en-dehors de son île éponyme), du Dhuy, des bras de Bou et des Montées (fig. 6) décrivent une politique de valorisation incomplète qui évite de se confronter à certaines problématiques foncières et de gestion.

Quand faire (re)vivre le canal latéral à la Loire et le canal d’Orléans ?

41Les enseignements tirés de la remise en état du canal latéral, action clé du projet « Loire trame verte », sont évoqués à ce stade pour les associer à ceux de la restauration du canal d’Orléans, portée par le conseil départemental du Loiret. En plus, les deux ouvrages de navigation sont historiquement liés. Le canal d’Orléans, réalisé à la fin du xviie siècle pour connecter le port ligérien à la Seine, débouche très en amont de la ville (Pinsseau, 1963) : une section de Loire, difficilement praticable, les sépare de 5,5 km (fig. 6). Le canal latéral, envisagé dès la fin du xviiie siècle pour assurer une continuité navigable, n’est livré qu’en 1921, en plein déclin du transport fluvial (Lecœur, 2011). Le décret du 12 novembre 1954 déclasse le canal d’Orléans après plusieurs années de trafic limité ; l’État en reste le propriétaire.

  • 24 Le conseil départemental du Loiret porte le projet de remise en état du canal, engage les investiss (...)
  • 25 L’Association pour la valorisation du patrimoine, du tourisme, de la navigation sur le canal d’Orlé (...)
  • 26 L’ensemble représente 85 km de voies d’eau, 14 étangs d’alimentation, 27 écluses, 23 maisons éclusi (...)

42Au début des années 2000, les responsables d’Orléans Val de Loire et du département s’engagent dans la valorisation ludique, touristique et patrimoniale des deux canaux, sur des périmètres d’intervention complémentaires. D’un côté, la communauté d’agglomération acquiert la propriété du dernier kilomètre du canal latéral (arrêté du 6 décembre 2006) pour le remettre en eau (fig. 7) tandis que l’État restaure entre 2006 et 2008 ses kilomètres restants, inclus dans le DPF. L’EPCI intervient en parallèle sur la rive droite qui surplombe l’ouvrage, implantant des équipements récréatifs et mettant les éléments patrimoniaux en perspective (Dournel, 2010). De l’autre, le conseil général s’engage en 2005 dans la restauration du canal d’Orléans sur 73 km de linéaire. La convention du 28 décembre 1984, signée entre l’État et la collectivité, confiant à celle-ci la gestion et la valorisation du canal pour une durée de 50 ans 24, rend le projet possible. Il s’agit de remettre en fonction les écluses et les ouvrages hydrauliques, de curer les biefs, d’améliorer l’état du chemin de halage, d’animer les maisons éclusières, de dynamiser les équipements touristiques et d’entretenir l’hydrosystème (Conseil général du Loiret, 2004). Les extrémités du canal bénéficient d’actions prioritaires si bien que le tronçon entre Fay-aux-Loges et Combleux (14,6 km) est navigable depuis quelques années 25 (fig. 7 et 8). Le département s’apprête aussi à acquérir la propriété de l’ouvrage et de son domaine 26, augmentant ses marges de manœuvre pour mener à bien son projet.

43Malgré ces volontés parallèles, le canal latéral ne recense aucun bateau. De rares événements comme le festival de Loire l’animent quelques jours durant. Le manque de coordination d’actions entre Orléans Métropole et le département est la première cause de cet échec. La restauration du canal d’Orléans est une tâche de longue haleine fixée à 2020. En attendant, la section entre Orléans et Fay-aux-Loges n’est toujours pas praticable alors que le département fixait cet objectif à 2012. Les acteurs publics butent sur la coûteuse remise en état du pont-tournant de Combleux qui fait la jonction entre le canal d’Orléans et le canal latéral (fig. 6). Le manque d’eau, lié à une insuffisante alimentation du canal latéral et à ses problèmes d’étanchéité, est la seconde cause de cet échec. L’ouvrage est à sec durant les périodes d’étiage ou envahi de jussie, ce qui complexifie le retour de bateaux.

44Sur le canal d’Orléans comme sur la Loire moyenne et le Loiret, les acteurs territoriaux s’engagent dans d’ambitieux projets qui animent les berges et valorisent les éléments patrimoniaux et paysagers remarquables. Néanmoins, ces initiatives peinent à redonner vie au cours d’eau. Les héritages du nautisme et des guinguettes ne sont pas mobilisés pour animer le cours du Loiret. Les quelques bateaux amarrés s’éloignent peu des quais d’Orléans et le canal latéral reste inoccupé. De fait, les rapports à l’eau sont indirects, exclusivement contemplatifs, focalisés sur ses plus-values esthétiques et écologiques. Les décalages perceptibles entre les objectifs politiques initiaux et le rendu des aménagements nuancent la capacité des cours d’eau à faire projet. Le constat est similaire sur leur capacité à fédérer. L’échelon communal ressurgit dans la concrétisation de projets. Certains intérêts particuliers priment aussi sur le collectif, conduisant à une nette hiérarchisation d’actions dans une même démarche et sur un même cours d’eau. L’instrumentalisation dont ils peuvent faire l’objet accentue ainsi les contrastes, débouchant sur des situations d’exclusion (Rode, 2017). Si les milieux fluviaux sont vecteurs de liens et de projets communs, ils présentent aussi plusieurs freins à l’établissement de démarches collectives et viables. Ces freins peuvent être d’ordre administratif et foncier (parcellaire fragmenté, interlocuteurs nombreux), juridique (règlements compliqués), financier (coût des opérations), socioculturel (systèmes de représentation et usages variés) et environnemental (fonctionnement complexe des milieux). Pour limiter l’effet de ces obstacles, certains acteurs tentent d’élargir leur champ de compétences et d’acquérir des biens, à l’image d’Orléans Métropole et du département.

2. Des politiques de gestion pas toujours partagées : le cas des risques d’inondation

Une intégration des risques qui s’étiole de l’échelon intercommunal à l’échelon local

45Les politiques de gestion et de prévention des risques d’inondation mises en œuvre dans le val traduisent le changement d’attitude de l’État sur ces questions mais sont aussi le fruit d’une dynamique collective impulsée par l’agglomération orléanaise. Si l’échelon intercommunal apparaît comme un relai de la politique nationale, qu’en est-il du niveau local ?

46Dans le périmètre d’Orléans Métropole, les sept communes de la plaine alluviale (fig. 8) font état des risques sur leur site internet et dans leur bulletin municipal, relatant le fonctionnement et l’histoire des crues de Loire, la réglementation en vigueur en urbanisme ainsi que les documents de gestion et de prévention à disposition de la population. Seules deux communes montrent des niveaux de référencement moindres et ne mettent pas en ligne tous les documents utiles. Les contrastes sont encore plus nets au niveau de l’urbanisme. Saint-Jean-le-Blanc applique la réglementation a minima : la prise en compte des risques d’inondation dans ses programmes d’extensions et de densifications urbaines n’évolue qu’en fonction du durcissement réglementaire incarné par la révision du PPRI de 2015 (Dournel, Gralepois et Douvinet, 2015). Saint-Pryvé-Saint-Mesmin, pourtant engagée précocement dans les dispositifs d’alerte et de gestion, entre dans ce même cas de figure (Dournel et Servain, 2014). Il s’agit d’insuffler des dynamiques de développement dans des communes 100 % inondables. À côté, les politiques urbaines d’Orléans et de Saint-Cyr-en-Val intègrent davantage les risques d’inondation. Ces communes appliquent la réglementation en zone inondable et reportent l’essentiel de leur développement sur les sections de leur territoire situées au-delà du val. Présentant la même configuration spatiale, Olivet va plus loin que le règlement du PPRI, classant en zone N (espaces naturels à protéger) de son plan local d’urbanisme (PLU) toutes les parcelles non-bâties situées en zone inondable, y compris celles se prêtant à la densification urbaine. Sont ainsi concernés les cours d’eau, les zones humides et le couvert forestier mais aussi les dents creuses et les parcelles agricoles. La ville suspend donc toute urbanisation en zone inondable. Ces exemples montrent la prédominance de l’échelon communal dans la gestion du risque.

47Si l’intégration du risque diverge entre les communes, suivant leur configuration spatiale et leur projet politique, elle s’amenuise encore dans la mise en œuvre des projets d’extension et de densification urbaine. Les professionnels de l’immobilier n’évoquent l’inondation que de façon passive, en application du règlement, mais ne manquent pas de communiquer sur les plus-values paysagères des milieux humides et des abords des cours d’eau. L’inondation ne fait pas partie intégrante de l’identité des quartiers en constitution (Dournel, Gralepois et Douvinet, 2015).

Développer des formes de coopérations entre acteurs à partir du Val d’Orléans

48Les PPRI de 2015 déterminent un aménagement coordonné du Val d’Orléans dont la mise en œuvre à l’échelle communale pose néanmoins question tant les élus et les acteurs de l’urbanisme développent des politiques de planification et des aménagements variés à partir d’un même cadre réglementaire. La transcription locale des politiques de prévention des risques d’inondation suscite négociation et conciliation d’enjeux face aux configurations territoriales et aux besoins socio-économiques des communes (Gralepois, 2012). Sans doute la mise en place des plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi) faciliterait l’application de solidarités territoriales utiles dans la gestion et la prévention des risques. Si la révision des PPRI a engagé la consultation des acteurs territoriaux et la concertation de la population, la démarche fait transparaître la dimension verticale de l’État dans l’application de la loi. Ainsi, les liens entre les communes se feraient sous la forme de coopérations obligées, ce qui met en cause leur viabilité surtout lorsqu’on considère les tensions villes-campagnes que les récentes recompositions intercommunales font ressortir.

  • 27 La loi du 30 juillet 2003 « relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la (...)
  • 28 Introduit par la loi du 12 juillet 2010 « portant engagement national pour l’environnement » ou loi (...)

49À cet égard, il est regrettable de maintenir à l’issue de la phase révision (2012-2015) deux PPRI en Val d’Orléans. Le partage de la plaine alluviale opéré par les deux outils juridiques prend appui sur le découpage intercommunal qui engendre pourtant une fragmentation politico-administrative du territoire. L’approche devrait être inversée et le Val d’Orléans constituer l’unique référent spatial dans la politique de gestion et de prévention. Pour engager une solidarité territoriale et une démarche intégrée dans le val, H.-J. Scarwell (2011) souligne la nécessité de réorienter l’action publique à partir du territoire du risque. Cette reconfiguration n’est toutefois pas facilitée par la mise en œuvre de la compétence GEMAPI. Si elle renforce considérablement les marges de manœuvre des structures intercommunales, elle peut aussi conduire à une multiplicité d’initiatives locales, peu coordonnées et de portées variables. Les solidarités amont-aval, la prise en compte des unités hydrauliques, les interdépendances fonctionnelles des milieux, les ressources disparates entre EPCI à fiscalité propre sont autant de questions ouvertes posées par cette évolution administrative. L’histoire de la gestion des crues ligériennes enseigne a contrario le caractère crucial d’une politique mûrie et appliquée à l’échelle du bassin versant ou de ses sous-bassins (Fournier, 2010 ; Dournel, 2016). Vont notamment dans ce sens les établissements publics territoriaux de bassins 27 (EPTB), à l’image de l’EPL, qui traduisent une décentralisation régionale de la gestion des risques d’inondation (Scarwell et Laganier, 2004). Conjointement, l’identification de territoires à risques importants d’inondation 28 (TRI), à l’instar du Val d’Orléans par l’arrêté préfectoral du 22 octobre 2018, assure un cadre cohérent dans la gestion et la prévention des risques qui s’impose à la fois aux PPRI, aux SCoT et aux PLU. Ces récentes évolutions soulignent les enjeux d’orienter et de coordonner à l’échelle régionale les multiples actions locales en matière de gestion et de prévention afin d’assurer leur homogénéité, leur complémentarité et leur efficacité. Un tel dispositif, que l’on retrouve aussi dans le plan de gestion pour le Val de Loire inscrit au patrimoine mondial, permettrait de pérenniser cette capacité réelle mais fragile qu’ont les milieux fluviaux à fédérer et à faire projet.

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Bibliographie

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Notes

1 La réforme territoriale en question fait référence à l’application de la loi du 27 janvier 2014 de « modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles » (loi MAPTAM) et de la loi du 7 août 2015 « portant nouvelle organisation territoriale de la République » (loi NOTRe).

2 Le programme conscience, évaluation et mise en œuvre des outils de prévention du risque d’inondation, application au bassin de la Loire (CEMORAL), financé par le plan Loire grandeur nature et le FEDER, était porté par l’université de Tours.

3 Le programme « ID en Campagne », financé par le conseil régional Centre-Val de Loire, visait, pour la partie portée par l’université d’Orléans, à saisir le rôle des représentations sociales du développement durable dans les territoires périurbains et ruraux de l’Orléanais.

4 La notion d’aire urbaine, développée par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), désigne un ensemble de communes d’un seul tenant et sans enclave constitué par un pôle urbain (supérieur à 10 000 emplois) et par des communes rurales dont au moins 40 % de la population résidente travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci.

5 Nous reprenons ici la terminologie employée dans l’atlas du Loir-et-Cher pour décrire l’organisation des paysages, identifiant à l’échelle régionale les grands ensembles de paysages, décomposés ensuite en unités de paysage (atlasdespaysages.caue41.fr).

6 La structure Orléans Métropole existe depuis le 1er mai 2017. Elle compte parmi les 21 métropoles recensées en 2018 en France, créées pour les plus importantes en application de la loi du 27 janvier 2014 dite loi MAPTAM et, pour les plus modestes, dont Orléans, dans la continuité de la loi du 28 février 2017, « relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain ».

7 Ces entretiens effectués auprès d’élus de communes de la forêt d’Orléans, de la Sologne et du Val de Loire ont été réalisés en binôme avec F. Guérit (maître de conférences, université d’Orléans) sur le thème des représentations sociales du développement durable dans le programme « ID en Campagne ».

8 Voir à ce sujet l’article du quotidien régional La République du Centre sur la croissance démographique de l’agglomération orléanaise publié le 13/01/2015 : larep.fr.

9 Pour le moment, c’est le site internet de la ville de Beaugency qui présente la communauté de communes des Terres du Val de Loire (composition, fonctionnement, actualités, etc.) : beaugency.fr.

10 Le Val de Loire est divisé en plusieurs vals. Il s’agit de plaines alluviales de taille variable développées en rive gauche ou en rive droite du fleuve. On en recense une quarantaine entre Nevers et Angers.

11 Le château de la Fontaine et son parc (19 ha), l’île des Béchets (5 ha), le château du Rondon, son parc et sa perspective (13 ha) sont classés au titre de la loi du 2 mai 1930 respectivement par les arrêtés du 12 juillet 1935, du 19 octobre 1988 et du 19 avril 1990.

12 L’APSL et l’ADAPRILS ont été créées en 1974 et 1975 dans le but d’améliorer la gestion de la rivière, de protéger la ressource en eau, de valoriser les éléments patrimoniaux et de maîtriser l’urbanisation des rives. Ces deux associations ont été très actives dans les développements de la ZPPAUP du Loiret et du schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) « Val Dhuy – Loiret ». L’ADAPRILS est à présent dissoute.

13 Pour plus de précisions, consulter le site de l’ASRL : asrl.fr.

14 Dans le département du Loiret, le périmètre du site UNESCO contient le corridor ligérien compris entre Sully-sur-Loire et Beaugency.

15 Les sites concernés renvoient, d’amont en aval, aux ensembles patrimoniaux et paysagers de Sully-sur-Loire, de Jargeau, de Châteauneuf-sur-Loire, d’Orléans, de Saint-Hilaire-Saint-Mesmin, de Meung-sur-Loire et de Beaugency (http://www.centre.developpement-durable.gouv.fr/la-politique-de-classement-de-sites-dans-le-val-de-a2880.html).

16 Le festival de Loire concentre cinq jours durant plus de 200 bateaux (batellerie ligérienne, bateaux à vapeur, canoë-kayak, flotte traditionnelle d’une région invitée), met en scène les savoir-faire des mariniers et propose une série d’animations (marché, théâtre de rue, concerts, expositions, colloques, etc.). Les dernières éditions rassemblent plus de 600 000 personnes.

17 Le comité régional du tourisme a initialement fixé deux compteurs dans le Loiret. À Mareau-aux-Prés, le nombre de passages cumulés sur un an s’élève à 44 399 en 2016, 46 244 en 2017 et 52 972 pour 2018. À Briare, le compteur totalise 33 006 passages en 2016, 31 204 en 2017 et 42 878 en 2018.

18 L’association Les Naturalistes orléanais est créée en 1945 pour étudier et protéger les écosystèmes de la région à fort intérêt patrimonial ainsi que pour sensibiliser la population à l’environnement. Cette association, devenue Loiret nature environnement en 2007, est affiliée à France nature environnement.

19 L’association SOS Loire vivante, créée en 1989, s’oppose à la politique des barrages engagée par l’EPALA et agit en faveur de la protection et de l’étude des écosystèmes fluviaux et humides.

20 La réorientation de la politique nationale est à relier à la conjonction de quatre éléments principaux : les inondations catastrophiques du Grand-Bornand (1987), de Nîmes (1988) et de Vaison-la-Romaine (1992) ; la remise en cause de la politique des grands barrages par le secrétaire d’État à l’Environnement, Brice Lalonde (1989-1990) ; le rapport Frebault (1989) qui préconise l’élaboration des atlas des zones inondables ; le rapport Bernard (1994) qui lance le plan national d’actions en faveur des zones humides.

21 Il s’agit du PPRI Val d’Orléans amont, approuvé le 7 juin 2001, et du PPRI Val d’Orléans – agglomération orléanaise, approuvé le 2 février 2001.

22 Les partenaires d’Orléans Val de Loire dans le PIG sont l’établissement public Loire, la région Centre, l’Agence nationale de l’habitat, l’association La Maison de l’habitat et le conseil général du Loiret.

23 Le projet INTERREG Flood and Resilience City, consacré au développement d’espaces urbains résilients aux risques d’inondation, réunit les villes de Bradford, Bruxelles, Dublin, Louvain, Mayence, Nimègue, Orléans et Paris.

24 Le conseil départemental du Loiret porte le projet de remise en état du canal, engage les investissements utiles, mais l’entretien du domaine du canal est assuré par le Syndicat mixte de gestion du canal d’Orléans, créé en 1978, composé des 20 communes riveraines et du département.

25 L’Association pour la valorisation du patrimoine, du tourisme, de la navigation sur le canal d’Orléans (ANCO), créée en 2003 pour impulser la remise en état de l’ouvrage, assure depuis 2010 des promenades en bateau léger entre Combleux et Chécy.

26 L’ensemble représente 85 km de voies d’eau, 14 étangs d’alimentation, 27 écluses, 23 maisons éclusières et deux bases de loisirs : https://www.loiret.fr/actualite/le-canal-dorleans-propriete-du-departement-du-loiret.

27 La loi du 30 juillet 2003 « relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages » permet aux collectivités territoriales intéressées et à leurs groupements de s’associer au sein d’EPTB (art. 46).

28 Introduit par la loi du 12 juillet 2010 « portant engagement national pour l’environnement » ou loi Grenelle 2, un TRI est un territoire où s’expriment d’importants enjeux liés aux inondations. Suivant les critères nationaux, le préfet coordonateur de bassin arrête la liste des TRI : 22 sont ainsi recensés dans le bassin Loire-Bretagne, correspondant à des secteurs urbains ou à fortes densités de population et d’activités économiques.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 – Occupation des sols et organisation territoriale du département du Loiret
Crédits Source : Dournel, 2019 ; données : Union européenne – SOeS CORINE Land Cover 2012, IGN BD TOPO® Version 2, BD Carthage®, contributeurs d’OpenStreetMap sous licence ODbL, DREAL Centre-Val de Loire, Établissement public Loire
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Titre Figure 2 – Six des huit grands ensembles de paysages du département du Loiret
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Titre Figure 3 – L’intercommunalité dans le Loiret en 2017
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Titre Figure 4 – L’intercommunalité dans le Loiret en 2014 et les effets de l’application de la réforme territoriale au 1er janvier 2017
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Titre Figure 5 – Le site patrimonial remarquable du Loiret : protéger l’intégralité du cours d’eau
Crédits Source : Dournel, 2019 ; données : Union européenne – SOeS CORINE Land Cover 2012, IGN BD TOPO® Version 2, BD Carthage®, contributeurs d’OpenStreetMap sous licence ODbL, DREAL Centre – Val de Loire
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Titre Figure 6 – Principes clés de la politique de requalification du patrimoine fluvial orléanais
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Titre Figure 7 – Quatre actions de requalification de milieux fluviaux dans le département du Loiret
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Titre Figure 8 – Occupation des sols et risque inondation dans le Val d’Orléans
Crédits Source : Dournel, 2018 ; données : Union européenne – SOeS CORINE Land Cover 2012, IGN BD TOPO® Version 2, BD Carthage®, contributeurs d’OpenStreetMap sous licence ODbL, établissement public Loire
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Pour citer cet article

Référence papier

Sylvain Dournel, « L’eau, vecteur de projets communs, à contrecourant de politiques sectorielles, concurrentielles et autocentrées. Gestion et requalification des milieux fluviaux dans le département du Loiret »Sud-Ouest européen, 47 | 2019, 69-91.

Référence électronique

Sylvain Dournel, « L’eau, vecteur de projets communs, à contrecourant de politiques sectorielles, concurrentielles et autocentrées. Gestion et requalification des milieux fluviaux dans le département du Loiret »Sud-Ouest européen [En ligne], 47 | 2019, mis en ligne le 10 octobre 2019, consulté le 19 juin 2024. URL : http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/soe/5308 ; DOI : https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/soe.5308

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Auteur

Sylvain Dournel

Postdoctorant en géographie et aménagement, Sorbonne université, UMR 7619 METIS, campus Jussieu, tours 46-56, case courrier 105, sylvain.dournel@upmc.fr

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