3Des travaux critiques mettent en évidence le déploiement, par des groupes industriels, de stratégies de « capture réglementaire » (Carpenter & Moss, 2013) pour influencer les pratiques des évaluateurs des risques et les données à partir desquelles ils travaillent. Le cas de la production des recommandations nutritionnelles donne plutôt à voir un renouvellement des capacités administratives d’agences sanitaires dans un contexte pourtant saturé d’intérêts privés. Des recherches ont souligné que les agences incarnaient une nouvelle forme d’organisation de l’action publique, plus ouverte aux parties prenantes et plus en prise avec des acteurs non étatiques, notamment privés (Politt & Boukhaert, 2004). Ces interactions peuvent cependant donner lieu à l’organisation d’un travail administratif, à travers lequel des agences renforcent leur autonomie et affirment leur capacité de régulation (Carpenter, 2001, 2010 ; Christiensen & Laegreid, 2006 ; Maggetti & Verhoest, 2014). Les recommandations nutritionnelles sont élaborées dans ce contexte, qui permet aux autorités de santé de prendre en compte des points de vue d’acteurs industriels en les maintenant à distance. En réaction, ces derniers réagissent de manière certes hostile mais surtout modérée en comparaison avec d’autres registres de réaction possibles, souvent plus incisifs (Benamouzig & Cortinas, 2019). Les courriers adressés par des représentants de filières alimentaires aux autorités de santé, en particulier, témoignent de ces réactions ambiguës à une régulation elle-même modérée. À défaut d’interagir directement, les parties semblent s’ajuster et limiter par anticipation de leurs réactions réciproques (Demortain & Boullier, 2019).

4Pour les industriels, les recommandations nutritionnelles apparaissent tout à la fois contraires à leurs intérêts et relativement acceptables. Elles limitent la régulation à une orientation des comportements des consommateurs, plutôt qu’à des actions contraignantes sur l’offre de produits alimentaires. Orientées vers le grand public, ces recommandations peuvent aussi faire l’objet d’appropriations et d’interprétations diverses, qui permettent in fine aux industriels d’adapter leur présentation à la promotion de leurs produits (Halpern et al., 2014 ; Frohlich, 2017). Elles deviennent en somme le support plastique de compromis, non pas seulement entre autorités de santé et industriels, mais aussi entre industriels et grand public. Ce n’est pas parce que les capacités bureaucratiques des agences d’expertise se renforcent que les industriels perdent pour autant leurs capacités sur d’autres scènes, notamment marchandes. La modération des actions et réactions des parties prenantes traduit le maintien d’un équilibre.

5Mais comment ce mode d’action publique est-il concrètement mis en œuvre ? En premier lieu, le travail d’expertise prend une tournure bureaucratique, qui se coule dans des procédures formalisées et traduit un renforcement des capacités publiques de régulation. En deuxième lieu, il s’articule à des dispositifs d’échange et de délibération, dont la coordination favorise un alignement de nombreux acteurs. Enfin, l’action des pouvoirs publics suscite des réactions modestes et différenciées d’acteurs industriels.

Encadré 1

Cette analyse sociologique s’inscrit dans un programme de recherche conduit par la Chaire santé de Sciences Po en lien avec des acteurs institutionnels des politiques de santé attentifs aux interactions entre acteurs publics et privés en matière de nutrition. Ce programme met en évidence la diversité des stratégies déployées par les entreprises du secteur pour peser sur les décisions publiques. Trois ensembles de stratégies, en partie articulées les unes aux autres, ont été mises au jour. Elles relèvent des savoirs produits, des interactions avec des décideurs et d’une économie du crédit et du discrédit symbolique associés à certains acteurs (Benamouzig & Cortinas, 2019). La présente enquête poursuit l’analyse de ces stratégies dans l’élaboration de recommandations nutritionnelles et prolonge un travail de thèse relatif au développement d’une politique de santé publique en nutrition en France (Boubal, 2018). Financée par la Direction générale de la santé (DGS), cette recherche a donné lieu à un traitement qualitatif de sources orales et écrites (Boubal & Benamouzig, 2020). Vingt-neuf entretiens ont été conduits en 2019 auprès de dix représentants de filières agroalimentaires (membres d’organisations interprofessionnelles^a, de fédérations professionnelles et d’une agence de lobbying), de onze acteurs institutionnels (administration centrale et agences publiques^b), des deux présidents du groupe de travail du HCSP, du président du groupe de travail et du président du comité d’experts spécialisés en nutrition à l’Anses et de quatre représentants d’associations (de consommateurs, en nutrition et de protection de l’environnement). Nous avons aussi analysé les comptes rendus des deux réunions de présentation des recommandations nutritionnelles aux parties prenantes. À l’initiative de la DGS puis de Santé Publique France, ces séances visaient à recueillir le point de vue des acteurs économiques. À l’occasion des entretiens, nous avons systématiquement demandé aux acteurs de santé publique s’il existait des traces écrites de leurs échanges avec les acteurs économiques. Dans ce cadre, nous avons enfin constitué un corpus de dix-neuf courriers émanant d’interprofessions, de nutritionnistes et d’associations adressés aux pouvoirs publics^c. Ce corpus a été complété de deux documents produits à destination d’acteurs économiques (un courrier de l’Anses à la filière laitière et des commentaires bibliographiques d’explicitation des recommandations du HCSP sur les produits laitiers, la viande, la charcuterie et les fruits à coque). Cet ensemble de textes permet d’identifier indirectement des registres d’action plus discrets que l’information publique (Mialon & Mialon, 2017).

^a En France, l’interprofession est une association à but non lucratif qui regroupe des associations ou syndicats représentatifs des professions de la filière : des producteurs (agriculteurs et éleveurs) et des acteurs de l’aval (industries de transformation voire distributeurs). Les interprofessions représentent les intérêts de la filière auprès des décideurs publics et sont actives dans la promotion de leurs produits auprès des consommateurs (Cadilhon & Dedieu, 2011).

^b Nous avons rencontré deux responsables du PNNS à la DGS, le sous-directeur de la politique de l’alimentation à la Direction générale de l’alimentation, le chargé de nutrition à la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, une chargée de mission alimentation à la Direction générale de la cohésion sociale. Des entretiens ont également été menés avec quatre membres de l’unité « nutrition et activité physique » à Santé Publique France, la cheffe d’unité d’évaluation des risques nutritionnels de l’Anses et le directeur de l’Agence Bio.

^c Pour analyser les stratégies cognitives déployées dans les courriers, nous mobilisons les travaux en sciences humaines relatifs à l’argumentation. Nous avons étudié les trois composantes du triangle argumentatif (Perelman & Olbrechts-Tyteca, 1958) : l’orateur, les types d’argument (autorité, de communauté et d’analogie) et l’auditoire.

Organiser une capacité administrative

6Pour concevoir des recommandations nutritionnelles, les pouvoirs publics mettent en œuvre et renforcent une capacité d’expertise à la fois scientifique et administrative (Carpenter, 2001, 2010). Ce travail de régulation s’avère exigeant. Il mobilise des connaissances complexes et parfois instables ou débattues, et fait l’objet d’un travail institutionnel impliquant dans la durée un grand nombre d’acteurs issus des mondes académiques, administratifs et parfois industriels. L’organisation de cette capacité administrative implique diverses agences. Elle se traduit par un double processus d’inclusion d’une pluralité d’experts et de parties prenantes.

Des recommandations « pragmatiques, atteignables, mesurables »

• 8 L’entretien a été réalisé dans le cadre de la thèse.

Ça a été extrêmement positif pour l’acceptabilité des guides eux-mêmes parce que ça a permis de corriger certains tirs qui étaient peut-être un petit peu maladroits, où les experts, sans doute par déformation, avaient une tendance, parfois, à avoir une approche qui était peut-être trop systématiquement anti-industrielle, comme s’il y avait que dans les produits industriels qu’il y avait que du sucre, du sel, ou du gras par exemple. Donc ça a permis de moduler certaines formulations, ce qui a fait qu’à la fin, l’industrie ne s’est pas sentie du tout attaquée, alors que dans les versions initiales, on avait l’impression que... dès qu’on cuisine... le fait-maison était parfait par essence, et l’industriel était mauvais par essence. C’est le genre de caricature et ça a été très positif pour les évolutions des uns et des autres. Donc cette relecture par le Conseil national de l’alimentation, je pense, a vraiment contribué à l’acceptabilité par l’ensemble des acteurs du système, ce qui fait que chaque acteur, que ce soient les associations de consommateurs, les industriels, etc. s’est senti partie prenante du dispositif, et donc prêt à le relayer (entretien, chef de département de l’évaluation des risques pour la sécurité alimentaire et la nutrition à l’AFSSA, professeur de nutrition8).

10Depuis, ces recommandations ont été largement diffusées et sont bien connues de la population générale, du fait de l’apparition de certaines d’entre elles sous forme de bandeaux sanitaires sur des publicités télévisées en 2007. Cette publicisation des recommandations nutritionnelles est cependant l’objet de contestations, qui fragilisent le ministère de la Santé. Elles portent sur la légitimité scientifique des recommandations et sur les conflits d’intérêt de certains experts. Le journaliste Thierry Souccar (2017) dénonce des « liens de collaboration » de membres du comité d’experts de l’AFSSA avec l’industrie laitière. Les critiques mettent aussi en cause l’acceptabilité sociale et l’efficacité des recommandations en termes de comportements. Des expertises collectives (Etiévant et al., 2010) et des recherches en marketing largement médiatisées (Cuny & Werle, 2011) alertent quant aux effets potentiellement néfastes des recommandations sur la population. Dans ce nouveau cadre, le ministère de la Santé prend au sérieux la redéfinition des recommandations nutritionnelles. Cet instrument justifie le maintien d’un programme sectoriel porté par le ministère de la Santé au titre de la nutrition, plutôt que par d’autres instances administratives, plus directement exposées aux intérêts économiques du secteur :

Souvent on défend le fait que sur un certain nombre de sujets, par exemple les recommandations nutritionnelles, on doit s’appuyer sur de l’expertise indépendante. Et quand on est globalement sur une politique de l’alimentation, on a des lobbyings plus forts (entretien, ingénieur du génie sanitaire, membre du bureau de l’alimentation et de la nutrition, DGS).

Procédures formelles et délibératives

11Comme en 2001, le ministère de la Santé saisit ses agences pour renouveler les recommandations nutritionnelles. D’un point de vue analytique, ce travail peut être décrit à travers deux processus distincts mis en œuvre par les agences publiques. Articulés entre eux, ils favorisent une mise à distance des acteurs industriels. Le premier processus, caractéristique d’un fonctionnement bureaucratique, donne lieu aux interventions séquentielles de diverses instances. Organisé en trois temps, il mobilise deux agences sanitaires et une instance d’expertise, dont les rôles respectifs sont différenciés : l’Anses rassemble un contenu scientifique ; le HCSP produit des recommandations de santé publique ; et Santé Publique France organise la communication auprès du grand public. Ce travail, échelonné sur près de quatre ans, respecte des procédures formelles, qui visent à protéger l’indépendance de l’expertise tout en la rendant transparente (Benamouzig & Besançon, 2005 ; Joly, 2016). Plus original dans l’administration, mais fréquent dans les agences sanitaires, un second processus donne lieu à l’organisation de nombreux dispositifs délibératifs, associant une pluralité d’acteurs et d’experts, selon des principes d’ouverture et d’inclusion au sein des mondes de l’expertise (Moffit, 2014). Il favorise l’enrôlement d’un grand nombre de points de vue dans l’élaboration des recommandations, sans aller jusqu’à la participation d’acteurs industriels. Comment est concrètement mise en œuvre cette organisation administrative ? Les options retenues par l’Anses, le HCSP et Santé Publique France diffèrent sensiblement.

13L’organisation de l’expertise du HCSP inclut également des dispositifs délibératifs, mais ils sont moins ouverts. Ils se caractérisent par une forte dimension professionnelle, à dominante médicale, et ne donnent lieu à des contributions extérieures que sous forme d’auditions. Souvent décisif quant au fond, le rôle du HCSP en matière de nutrition est assez ponctuel. Au moment des travaux sur les recommandations nutritionnelles, ses dernières contributions remontent à 2000. Après un avis sur le Nutriscore, le HCSP est saisi par la DGS en 2016 pour définir de nouvelles recommandations nutritionnelles et, plus globalement, élaborer des objectifs pour le futur PNNS. La Commission « prévention, éducation et promotion de la santé » du HCSP réunit un groupe de travail ad hoc. L’approche se veut interdisciplinaire. Les seize membres sont des scientifiques issus de l’épidémiologie, de la pédiatrie, de la nutrition, de l’économie, de la sociologie et des sciences de la communication. Pour éviter d’entretenir les critiques à l’encontre du président du groupe de travail, le Pr. Serge Hercberg, ciblé par les industriels après la mise en œuvre du Nutriscore (voir encadré 2), une co-présidence est établie avec un épidémiologiste plus éloigné du domaine, spécialisé dans l’étude d’inégalités sociales de santé, le Pr. Thierry Lang. Des auditions sont réalisées avec des représentants d’industries agroalimentaires (ANIA, la Fédération du commerce et de la distribution et le groupe Carrefour). Ces échanges visent à anticiper les résistances d’acteurs privés et à faire montre de bonne foi auprès des industriels :

L’enjeu, c’était d’entendre les arguments des différentes parties sur la faisabilité d’un nombre de propositions. Et il y avait aussi la volonté politique d’avoir l’ensemble des acteurs pour que le rapport ne soit pas taxé de partiel (entretien, co-président du groupe de travail du HCSP).

14Un avis de sept pages est publié rapidement, deux mois après celui de l’Anses (2016), suivi d’un rapport plus conséquent sur l’ensemble de la politique nutritionnelle (HCSP, 2017a, b). À sa lecture, le lecteur sait seulement que l’avis a été voté par sept membres présents de la commission spécialisée. En réalité, l’avis entérine le travail d’un petit groupe d’acteurs issu du groupe de travail composé de scientifiques ayant des compétences en épidémiologie et en nutrition, et de membres de Santé Publique France. Les chercheurs en droit, sciences de la communication et sociologie ne sont pas associés. Si elle s’inscrit dans un dispositif délibératif, l’expertise en limite les effets en tenant à distance les industriels et en limitant la délibération à son caractère professionnel.

15Santé Publique France, enfin, n’a pas de dispositif formel de consultation des parties prenantes. Non formalisées dans les textes, les procédures visant à concevoir des outils d’information et de communication sont largement héritées de l’organisation de l’INPES. Rapidement sollicités par des acteurs industriels, les membres de Santé Publique France leur proposent de soumettre des « contributions écrites », ce qui évite des échanges directs tout en indiquant une ouverture et en permettant d’anticiper certaines critiques :

On a toujours eu des tas de courriers de réclamations des interprofessions et des industriels. Je ne sais pas si on peut appeler ça une contribution écrite mais en tout cas, des courriers on a toujours eu. Donc là, demander, s’ils le veulent, parce qu’en général, ils demandaient une réunion, ils demandaient à nous voir. Bah non, on ne voulait pas les voir car on a besoin de travailler en indépendance et donc s’ils avaient des choses à nous dire, des informations à nous apporter, on demandait un courrier et c’est tout (entretien, docteure en nutrition, membre de Santé Publique France).

17La mise en place du CAT s’accompagne d’une formalisation des méthodes. Minutieusement décrites dans un rapport, elles sont ici aussi séquentielles et formalisées en six étapes : la rédaction de formulations avec le CAT ; la réalisation de prétests ; la mise au point avec le CAT ; la concertation avec les instances impliquées (DGS, HCSP, Anses) ; la présentation aux administrations ; et enfin la présentation au secteur économique et aux associations de consommation et de protection de l’environnement. La formalisation des méthodes doit assurer leur robustesse vis-à-vis de critiques externes, tout en garantissant une maîtrise interne de la production des recommandations. Au total, le dispositif traduit un faible niveau d’échange avec les parties prenantes, tenues à distance en fin de processus.

18Lorsqu’on considère la production des recommandations nutritionnelles à travers les contributions des trois instances, le degré de délibération et d’association des parties prenantes dans l’organisation du travail bureaucratique d’expertise apparaît non seulement inégal d’une agence à l’autre, mais aussi décroissant au cours du processus : une logique délibérative plus ou moins ouverte aux acteurs extérieurs cède le pas à une logique institutionnelle, qui renforce l’alignement administratif du dispositif.

L’alignement des expertises

19La cohérence des dispositifs d’expertise en santé publique, ainsi que les liens qu’ils entretiennent avec des acteurs académiques ou industriels, ne va pas de soi. Elle constitue un ensemble d’équilibres pluralistes et précaires, qui s’agencent dans le cours de l’action. Ces équilibres mettent non seulement en jeu des interactions entre acteurs, mais aussi les recommandations nutritionnelles elles-mêmes, qui apparaissent comme les supports plastiques de compromis. Leurs propriétés tout à la fois pratiques et cognitives sont l’objet de négociations et d’un travail progressif d’alignement des diverses catégories d’acteurs, que favorise le partage de principes pragmatiques communs.

Division du travail d’expertise et différenciation des agences sanitaires

22Le HCSP définit, quant à lui, douze groupes alimentaires, auxquels correspond un type d’aliments à privilégier et leurs portions. Significativement, la consommation de produits laitiers passe ainsi de trois à deux produits par jour. À la différence de l’Anses, les auteurs ne se contentent pas de données nutritionnelles ou toxicologiques pour produire leur avis. Ils se réfèrent aussi au principe de précaution pour appeler les consommateurs à privilégier des produits non exposés aux pesticides. Le HCSP traite de moments de consommation dans la journée ou de modes de préparation. L’enjeu environnemental est exprimé à travers le développement d’une « alimentation durable ». Les recommandations portent non seulement sur les produits à consommer mais aussi sur des conduites à adopter : « prendre suffisamment de temps pour manger » ou « privilégier des circuits courts ». Le HCSP anticipe enfin le travail de Santé Publique France en définissant des principes à respecter pour la communication. Il insiste sur le besoin d’adapter les recommandations pour les groupes de population ayant des « difficultés économiques » et de tenir compte des représentations de l’alimentation : « plaisir, convivialité, culturalité ».

Encadré 2. Profils d’experts du Plan national nutrition santé

Depuis son lancement, le Plan national nutrition santé repose, en partie, sur l’implication sur le long terme de son président, le Pr. Serge Hercberg, et de son secrétaire, chargé de mission à la Direction générale de la santé, médecin de santé publique et nutritionniste (IGAS/CGAAER, 2010). Directeur d’une unité de recherche en nutrition et membre de plusieurs groupes d’expert en santé publique, Serge Hercberg est associé au travail de conception des outils d’information et de communication de Santé Publique France (Romeyer, 2015). Il est aussi à l’initiative de l’étiquetage nutritionnel simplifié sur les emballages alimentaires (Blanck, 2018).
Par rapport aux recommandations nutritionnelles anglo-saxonnes, décrites comme le fruit d’un réductionniste quantitatif (Mudry, 2010) ou d’un « nutritionnisme », appréhendant l’alimentation comme la somme de nutriments (Scrinis, 2013), les concepteurs des outils d’information et de communication à Santé Publique France se montrent soucieux de prendre en compte d’autres dimensions liées à l’alimentation, telles que le goût ou le temps de préparation. L’intégration de longue date de chercheurs en sciences sociales dans le comité de pilotage du PNNS et dans les groupes de travail de Santé Publique France a sensibilisé très tôt ses agents aux dimensions socio-culturelles de l’alimentation et fait évoluer les communications (Boubal, 2018, 2019). Historiquement, Santé Publique France recourt également à des professionnels du marketing, issus d’agences privées de communication et de sociétés d’études, pour évaluer l’acceptabilité et la réception de ses outils (Berlivet, 2004).

24Au total, les rapports produits par les agences laissent apparaître de réelles différences, qu’expliquent des logiques organisationnelles distinctes. Elles sont cependant atténuées par des processus qui renforcent l’alignement des agences et de leurs recommandations.

L’alignement institutionnel et cognitif de l’expertise

25L’alignement de l’expertise est favorisé par des principes institutionnels et cognitifs, qui se renforcent mutuellement. Tandis que les agences s’inscrivent dans un travail de régulation publique, elles partagent un souci de pragmatisme, qui les éloigne parfois de pures exigences scientifiques. Le travail politique de compromis et d’alignement est parallèlement favorisé par l’importance accordée aux connaissances, qui font l’objet de discussions conjointes et répétées, à travers la définition des recommandations nutritionnelles. Comment s’opèrent ces liaisons et l’alignement tout à la fois institutionnel, cognitif et normatif qui en résulte ?

26En premier lieu, les experts et les membres des agences partagent une appréciation commune de l’usage pragmatique des recommandations nutritionnelles. Au-delà de leurs fondements scientifiques, ils doivent modifier les comportements et pour cela rester proches des pratiques. Ce principe normatif, identifié également en matière d’alcool et de tabac, consiste non pas à fixer des objectifs idéaux mais à « prendre appui sur les dynamiques sociales au principe de ces “comportements à risque” (fumer, boire de manière “excessive”) pour essayer d’en inverser l’issue » (Berlivet, 2013, p. 114). Ce principe fondateur de l’éducation à la santé, selon lequel la population peut d’autant plus évoluer dans ses pratiques alimentaires que les objectifs sont atteignables, est d’ailleurs favorable aux intérêts industriels et à un certain conservatisme. Un agent de l’Anses évoque à ce titre le refus des experts de recommander « zéro gramme de charcuterie » :

Ils considéraient que c’était trop drastique et que ce n’était pas justifié d’un point de vue scientifique. Conservatisme, pas conservatisme, je ne saurais pas vous dire. Je ne sais pas quelle est la part de… Tout le monde est honnête scientifiquement, ce n’est pas le sujet. Mais je suis certain qu’un mangeur de charcuterie n’aura pas le même point de vue qu’un non-mangeur de charcuterie, même sur une question scientifique (entretien, professeure de physiologie détachée auprès de l’Anses).

27Ce pragmatisme constitue également une ressource stratégique qui permet de protéger l’expertise. Alors que les jus de fruits sont classés par l’Anses dans les boissons sucrées, produits alimentaires à limiter, Santé Publique France défend la recommandation « pas plus d’un verre de jus de fruit par jour, de préférence pressé » au nom des habitudes alimentaires et de controverses scientifiques persistantes : « c’est tellement important pour les gens. On essaie, dans cet esprit-là, de faire les choses un peu en douceur pour le grand public […] il faut des études épidémio et il y a encore des doutes » (entretien, docteure en nutrition, membre de Santé Publique France).

28Le souci partagé de maintenir des ambiguïtés favorise un travail de convergence, parfois mis en œuvre de manière plus explicite. L’organisation de rencontres entre instances de santé publique permet d’atténuer les dissonances en enrôlant des experts communs dans les divers groupes de travail. Un membre de Santé Publique France est aussi expert de l’Anses. Deux membres de Santé Publique France et le président du groupe d’expert de l’Anses participent au groupe de travail du HCSP. Le co-président de ce dernier participe aux réunions de Santé Publique France. Des réunions de présentation intermédiaires sont organisées pour s’assurer de la cohérence des avis. Ces réunions ne sont d’ailleurs pas exemptes de tensions. Des représentants de l’Anses et du HCSP s’étonnent des choix opérés par l’équipe de Santé Publique France. Par exemple, l’absence de recommandation sur les produits laitiers semble préférable à une recommandation inintelligible pour Santé Publique France. Mais les membres de l’Anses et du HCSP jugent inconcevable de ne pas communiquer sur ce groupe alimentaire. Un accord, jugé insatisfaisant, est trouvé avec la formule « une consommation de produits laitiers suffisante mais limitée ». Chacun a bien conscience qu’un excès de dissensions alimenterait le doute, au risque de décrédibiliser le travail institutionnel. Même si certaines différences persistent, elles apparaissent dignes d’être défendue au nom d’un intérêt supérieur :

Il y a beaucoup de gens qui disent tout et n’importe quoi. Là, ce n’est pas tout et n’importe quoi. On peut discuter de choses à la marge, mais ce n’est pas tout et n’importe quoi. Il ne faut pas créer la zizanie (entretien, professeure de nutrition, membre du groupe de travail de l’Anses).

Comprenez bien que ce qui vous est présenté, ou en tout cas toute la démarche qui vous est présentée, de l’Anses en passant par le HCSP jusqu’à Santé publique France, est une démarche scientifique. Il y a de la méthode, des règles, des tests. Tout cela a été validé scientifiquement. C’est très important que vous le compreniez. Toutes les formulations ont été pré-testées avant de vous être présentées aujourd’hui (réunion de présentation de nouvelles recommandations, Santé Publique France, janvier 2019).

30Au total, différentes démarches permettent aux agences d’atténuer leurs divergences, de limiter les effets d’éventuelles concurrences institutionnelles et de présenter un travail coordonné. Ce travail d’alignement à la fois institutionnel et cognitif implique non seulement des acteurs individuels et collectifs, mais aussi des connaissances et des arguments savamment disposés, à l’oral comme à l’écrit. Ces démarches ne réduisent cependant pas la contestation des recommandations. Sans toujours exprimer publiquement leurs désaccords, les acteurs industriels développent des activités politiques leur permettant de contester les choix des pouvoirs publics et de leurs experts pour défendre leurs intérêts.

Réagir avec modération

31Les répertoires d’action des acteurs privés peuvent mobiliser une expertise scientifique produite à dessein pour nier ou minimiser les dangers pour la santé ou l’environnement de certains produits et activités (Déplaude, 2014). Dans notre cas, l’intervention d’acteurs privés dans la définition des recommandations nutritionnelles paraît modérée. Elle se traduit par des actions peu nombreuses et assez discrètes. Loin d’être identiques les unes aux autres, les réactions observées varient selon les filières, en fonction des intérêts respectifs des acteurs industriels (Offerlé, 2009 ; Laurens, 2015). Elles se distinguent aussi au regard des publics auxquels les acteurs économiques s’adressent. L’envoi de courriers auprès des pouvoirs publics est un registre de négociation très prisé des acteurs industriels. Il établit une relation directe avec des décideurs publics. Parallèlement, d’autres initiatives sont dirigées vers le grand public. Elles relèvent d’une logique marchande et conduisent les industriels à adapter ou orienter la présentation des recommandations nutritionnelles pour promouvoir leurs produits. Tout en les contestant ou en les détournant, ces derniers s’accommodent des recommandations plus qu’ils ne les remettent en cause.

Contester les recommandations auprès des acteurs publics

39Au total, l’analyse des courriers met au jour les ressources argumentatives ainsi que les alliances que mobilisent les acteurs industriels pour contester les recommandations nutritionnelles. Ce registre d’activité organise non seulement des arguments, des connaissances et des références réglementaires, mais implique aussi différents types d’acteurs, qui sont mobilisés comme ressources utiles, à l’instar de professionnels de la nutrition ou de la diététique, ou qui sont visés comme cibles politiques, comme le sont les parlementaires ou les responsables d’agences, auxquels les courriers sont destinés. Ces réactions restent cependant modérées : la communication des industries agroalimentaires sur les recommandations nutritionnelles ne faisant pas l’objet d’une réglementation – à l’exception des allégations nutritionnelles et de santé (Todt & Lujan, 2017) – les acteurs privés peuvent s’adresser plus directement au grand public.

S’adresser au consommateur

40La contestation institutionnelle des recommandations nutritionnelles se double d’une communication auprès du grand public. Les acteurs économiques disposent en la matière de marges de manœuvre qui leur permettent d’adapter les recommandations nutritionnelles dans un sens favorable à leurs produits. Ce faisant, ils proposent un cadrage alternatif des enjeux nutritionnels plus conforme à leurs intérêts (Gilbert & Henry, 2012). Comme les activités orientées vers les acteurs publics, cette stratégie grand public mobilise des connaissances scientifiques, sans toutefois s’y limiter. Elle peut être déclinée à travers des outils de communication ou à travers des initiatives visant à renforcer « l’éducation au goût », dans une logique de plus grande proximité avec les consommateurs.

On est concernés car dans « ultra-transformé », il y a le sucre, le sel et le gras. Et en même temps, on est libérés car ils [les autres acteurs industriels] sont questionnés aussi sur les composés néoformés, les perturbateurs endocriniens, les additifs… ce qui vient complexifier le discours […] Ce qui est nouveau sur les repères, c’est le « fait maison ». Par rapport à d’autres secteurs transformés, le sucre, c’est aussi à domicile, pour les artisans, les collectivités territoriales… Ça nous intéresse de travailler cette question-là, sur le sucre dans les gâteaux de la mémé, etc. (entretien, ingénieur agroalimentaire, directeur des affaires scientifiques de Cultures Sucre).

Nos produits ne sont pas consommés tout seuls. On va les manger avec du pain, des cornichons, de la salade, avec des légumes grillés. Nous, c’est l’amélioration de l’équilibre alimentaire, c’est le plat, le repas voire la journée de consommation. Et une alimentation en quantités raisonnables (entretien, directeur des affaires scientifiques et techniques, Fédération française des industriels charcutiers traiteurs, docteur en génie des procédés).

43Outre des actions de communication, les acteurs industriels des filières alimentaires s’impliquent aussi dans des actions de proximité auprès des consommateurs, en soutenant notamment des démarches « positives » d’éducation alimentaire ou au goût. Parmi les plus célèbres, le programme de prévention « Ensemble, Prévenons l’Obésité des Enfants » (EPODE), devenu « Vivons en Forme », est mis en œuvre dans près deux-cent cinquante communes (Bergeron et al., 2011). Le programme européen « Des fruits et légumes, lait dans les écoles » associe plusieurs interprofessions. Des fondations d’entreprise récompensent parallèlement des actions pédagogiques avec les « Nids d’Or » de la fondation Nestlé ou le prix « Matty Chiva » de la fondation Danone.

44Loin de contraindre l’activité de communication et de marketing des industries agroalimentaires, les recommandations nutritionnelles constituent aussi des ressources utiles pour promouvoir certains produits. La référence aux recommandations nutritionnelles permet aux acteurs économiques d’apparaître comme des partenaires de santé, notamment à travers des démarches d’information et d’éducation des consommateurs.

Conclusion

45La définition de nouvelles recommandations nutritionnelles offre l’occasion de revenir sur les conditions d’action publique en matière de politiques alimentaires et de santé publique. Les relations entre acteurs scientifiques, administratifs et industriels se nouent de manière évolutive tout au long du processus de définition des recommandations, aux frontières d’une régulation d’État et de marché, dans un secteur dont le poids et les enjeux économiques sont connus et anticipés par les agences de régulation. Les stratégies de mise à distance des acteurs privés dans le cours du travail de régulation s’accompagnent d’un renforcement des capacités bureaucratiques. Ce renforcement conduit à nuancer l’idée d’une capture de la régulation par des acteurs privés ou d’une privatisation de l’action publique. Ce renforcement bureaucratique apparaît d’autant mieux qu’il est considéré dans la durée, en France comme dans d’autres pays (Benamouzig & Besançon, 2005 ; Carpenter, 2010). Il n’est pas propre à la nutrition et peut être observé dans la régulation des médicaments (Hauray, 2006 ; Carpenter, 2010), en matière de sécurité sanitaire des aliments (Demortain, 2011) ou dans la régulation des produits chimiques (Boullier, 2019). 

46Comme dans ces secteurs, le renforcement des capacités bureaucratiques doit cependant composer avec les activités politiques d’acteurs industriels, souvent intenses. De sorte que le renforcement bureaucratique observé ne doit en aucun cas être confondu avec un simple renforcement de la régulation elle-même, qui est plutôt l’objet de savants équilibres, d’actions et de réactions, d’ajustements et d’anticipations réciproques entre les parties. Dans ces processus, les savoirs mobilisés jouent un rôle important. Ils ne sont pas ici principalement façonnés par des acteurs industriels, à la différence d’autres savoirs de régulation (Borraz & Demortain, 2015). Les recommandations nutritionnelles agrègent des connaissances scientifiques issues du champ de la nutrition et prennent en compte les conditions pratiques de leurs usages par les consommateurs. Elles sont plastiques et peuvent être mobilisées par les différents acteurs de manière souple et le cas échéant révisable. Leurs contenus se stabilisent autour de versions retenant un assentiment suffisant pour ne pas donner prise à une opposition trop explicite ou à des controverses qui fragiliseraient les équilibres entre parties.

47Bien qu’elles renforcent la capacité de l’administration à définir de nouvelles normes nutritionnelles, les recommandations le font dans des proportions finalement limitées, qui entérinent des principes partagés, liés notamment au souci d’agir indirectement sur le consommateur par la communication de simples informations, plutôt que d’agir sur les producteurs ou par des instruments d’action plus normatifs, comme des formes de taxation ou d’interdiction (Bergeron, 2010). Ces modes de régulation relèvent d’une évolution plus générale des formes d’intervention publiques, qui privilégient l’information délivrée au consommateur plutôt qu’une action plus directe sur la régulation des produits alimentaires (Frohlich, 2017). Elles placent au cœur de la régulation des enjeux informationnels et cognitifs. Dans notre cas, les acteurs publics semblent avoir intégré les principes de cette régulation par l’information et cherchent davantage à gagner du terrain vis-à-vis de l’industrie alimentaire dans le cadre de limites tacitement admises, plutôt qu’en cherchant à dépasser ces limites en envisageant d’autres formes de régulation, plus directes ou contraignantes, qui feraient apparaître le risque d’actions en retour de l’industrie plus actives ou controversées.