5.1. Aussenpolitik der Schweiz

1Herausragendes Ereignis im Jahr 2000 war zweifellos die Präsentation der aussenpolitischen Ziele des Bundesrats und insbesondere des neuen Aussenpolitischen Berichts der Landesregierung. Im Laufe der 90er Jahre war eine Reihe von Berichten veröffentlicht worden, welche den Rahmen der schweizerischen Aussenpolitik für die ersten zehn Jahre des neuen Jahrtausends absteckten. Im Bericht über die Legislaturplanung 1999-2003 werden die Prioritäten für die kommenden vier Jahre festgelegt. Im Zusammenhang mit den Beziehungen der Eidgenossenschaft mit den Ländern der Dritten Welt sind vor allem das Ziel des UNO-Beitritts der Schweiz sowie die Ausdehnung der Aussenpolitik auf die Bereiche Friedensförderung, Umsetzung der neuen Sicherheitspolitik und Entwicklungszusammenarbeit zu nennen. Auch die Menschenrechte nehmen in der schweizerischen Aussenpolitik einen wichtigen Stellenwert ein. Der Bundesrat veröffentlichte einen Bericht über die politische Haltung der Schweiz auf diesem Gebiet, der nach lebhafter Debatte vom Parlament angenommen wurde. Die Regierung wurde von den Eidgenössischen Räten beauftragt, künftig alle vier Jahre einen Bericht zu diesem Thema auszuarbeiten.

5.1.1. Legislaturplanung 1999-2003

3Das Kapitel zur Öffnung der Schweiz trägt den Titel „Die Schweiz als Partnerin in der Welt – Chancen einer offenen und zukunftsorientierten Schweiz wahrnehmen”. In einer kurzen Einführung erinnert der Bundesrat daran, dass mehrere der heute beobachteten Phänomene ihren Ursprung in zahlreichen verschiedenen Ländern haben und sich weit über die Landesgrenzen hinaus auswirken können. Angesichts dieser Tatsache sei eine Intensivierung der internationalen Zusammenarbeit unabdingbar. Auch in Bezug auf die Sicherheit habe sich die Situation grundlegend gewandelt, wodurch die Definition einer neuen Sicherheitspolitik notwendig geworden sei.

4Im Bereich der Aussenpolitik nennt der Bundesrat im Bericht folgende Zielsetzungen :

5Ziel 1 :
Verbesserung der internationalen Mitwirkungsmöglichkeiten

• UNO-Beitritt

• Mitwirkung der Schweiz am europäischen Integrationsprozess

6Ziel 2 :
Ausbau der aussen- und sicherheitspolitischen Präsenz in den Bereichen Friedensförderung, Schutz der Menschenrechte und Entwicklungszusammenarbeit

• Verbesserte Stellung und Wahrnehmung der Schweiz im internationalen Umfeld

• Multilateraler und bilateraler Einsatz zur Friedensförderung und Konfliktbearbeitung – Schweizerisches Engagement im Balkan (inkl. Rückkehrhilfe)

• Stärkung der Entwicklungszusammenarbeit und der humanitären Hilfe

• Erneuerung des Solidaritätsgedankens sowohl innerhalb der Schweiz als auch nach aussen

7Ziel 3 :
Einsatz zu Gunsten einer offenen und nachhaltigen Weltwirtschaftsordnung

• Weiterentwicklung einer nachhaltigen Aussenwirtschaftspolitik

• Weiterentwicklung der internationalen Umweltpolitik

8Ziel 4 :
Umsetzung der neuen Sicherheitspolitik „Sicherheit durch Kooperation”

• Neue Leitbilder für die Armee und den Bevölkerungsschutz

• Intensivierung der internationalen Justiz- und Polizeizusammenarbeit als Grundlage für die innere Sicherheit

9Die in der Legislaturplanung genannten aussenpolitischen Ziele wurden im neuen Aussenpolitischen Bericht des Bundesrates vom November 2000 weiter präzisiert.

5.1.2. Aussenpolitischer Bericht 2000

11In der Einleitung zum Bericht wird eine Bilanz über die aussenpolitischen Aktivitäten der Schweiz in den 90er Jahren gezogen. Der zweite Teil bietet einen Überblick über die in den vergangenen zehn Jahren stattgefundenen Veränderungen des internationalen und europäischen Umfelds sowie über deren Auswirkungen auf die Schweiz. Analysiert werden dabei die internationalen Herausforderungen in der Zeit nach dem Kalten Krieg, die globalisierungsbedingten strukturellen Veränderungen, die Deregulierung der Märkte und der Vormarsch der neuen Technologien, verschiedene globale Probleme wie Armut, Sicherheit, Umwelt und Migration, die zunehmende Zahl der nichtstaatlichen Akteure sowie die Herausforderungen der Zukunft (Erhaltung des Friedens, Wohlstand und Armut und Leben im digitalen Zeitalter).

12Im dritten Teil schliesslich werden die Leitlinien, Ziele und Schwerpunkte der schweizerischen Aussenpolitik im neuen Jahrzehnt dargelegt. Im Anhang wird ein Rückblick über die Aussenpolitik der 90er Jahre geboten, in dem die Aktivitäten der schweizerischen Aussenpolitik im vergangenen Jahrzehnt präsentiert und mit Beispielen illustriert werden.

Leitlinien – Zielsetzungen und Schwerpunkte

13Als Grundlage für die neuen Leitlinien dient die revidierte Bundesverfassung. Mit der Formulierung dieser Leitlinien wollte der Bundesrat dazu beitragen, die Frage nach der Verankerung der Aussen- in der Innenpolitik zu vertiefen, die Spannungen zwischen verschiedenen Interessen zu analysieren, die Neutralität und die internationale Verantwortung der Schweiz zu untersuchen und die Vorgehensweisen der Aussenpolitik zu veranschaulichen.

• • 4 Siehe in diesem Zusammenhang auch Kapitel 5.2. des vorliegenden Jahrbuchs (Friedenspolitik).

  Förderung des friedlichen Zusammenlebens der Völker durch die Unterstützung von Aktivitäten im Zusammenhang mit der Friedenspolitik, insbesondere bei der Konfliktverhütung und beim Wiederaufbau sowie durch Dialogbereitschaft mit den Kulturen und Zivilisationen der ganzen Welt4 ;

• Achtung der Menschenrechte und Förderung der Demokratie durch eine humanitäre Politik, welche bestrebt ist, den Menschenrechten, den Regeln der Demokratie und den Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit weltweit zur Geltung zu verhelfen ;

• Linderung von Not und Armut in der Welt durch eine erhöhte finanzielle Unterstützung im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit (als Ziel für die kommenden zehn Jahre wird ein Anteil von 0,4% des BSP genannt), wobei die Armutsbekämpfung höchste Priorität geniessen soll ;

• Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen durch die Bekräftigung der Absicht, sich für die Erarbeitung eines internationalen juristischen Rahmens im Umweltbereich einzusetzen, durch den Ausbau der bestehenden Übereinkommen in den Bereichen Klima, biologische Vielfalt und Chemikalien, sowie durch die Schaffung internationaler Regeln über den Schutz der Wälder und des Wassers.

• • 5 Siehe dazu Kapitel 6 „Aussenwirtschaftspolitik” im vorliegenden Jahrbuch (6.1. Überblick über die (...)

  Wahrung der Interessen der schweizerischen Wirtschaft im Ausland5 durch die Sicherung bestmöglicher Rahmenbedingungen für die Schweizer Wirtschaft im Inland und damit der Voraussetzungen für ihren Erfolg auf internationaler Ebene, etwa durch die KMU-Exportförderung, durch die Förderung eines leistungs- und wettbewerbsfähigen Finanzplatzes, durch die Aufrechterhaltung des hohen Bildungs- und Forschungsniveaus sowie durch die Unterstützung eines auf dem Freihandel basierenden internationalen Wirtschaftssystems.

15Die fünf Ziele weichen nur geringfügig von jenen ab, die im Bericht von 1993 genannt wurden. Dennoch fällt auf, dass die letzte Zielsetzung neu formuliert wurde : Während im früheren Bericht das wirtschaftliche Ziel eher allgemein als „Förderung der Wohlfahrt” umschrieben wurde, wird im Aussenpolitischen Bericht 2000 die „Wahrung der Interessen der schweizerischen Wirtschaft im Ausland” genannt, eine Formulierung, die dem Artikel 101 der neuen Bundesverfassung entspricht.

17In seinem Bericht verweist der Bundesrat erneut auf die politische Konditionalität, welche es ermöglicht, die Zusammenarbeit mit einem Land ganz oder teilweise abzubrechen, und nennt die Kriterien, die für eine solche Entscheidung ausschlaggebend sind.

18Die Realisierung dieser Schwerpunkte setzt gewisse institutionelle Ressourcen voraus. Aus diesem Grund sollen nach dem Willen des Bundesrates die multilateralen Aktivitäten der Schweiz eine Schlüsselrolle spielen. Zentrale Elemente der schweizerischen Aussenpolitik sind deshalb der UNO-Beitritt, der noch in der laufenden Legislaturperiode stattfinden soll, sowie die Vorbereitungsarbeiten zu den Beitrittsverhandlungen mit der EU, welche der Bundesrat spätestens in der nächsten Legislaturperiode aufnehmen möchte.

19Schliesslich will der Bundesrat eine verstärkte geografische Schwerpunktbildung der bilateralen Aussenpolitik herbeiführen, um so den effizienten Einsatz der verwendeten Mittel zu gewährleisten. Diese Massnahmen sollen vor allem mit Blick auf die südosteuropäischen Länder und die Mittelmeerregion ergriffen werden.

Reaktionen der Nichtregierungsorganisationen (NRO)

Berichte des Bundesrates zur Aussenpolitik

Der Bundesrat informiert das Parlament regelmässig über seine Tätigkeiten im Bereich der Aussenpolitik (Geschäftsberichte, jährliche Zielvorgaben, Legislaturplanungen) und unterbreitet ihm Jahresberichte zu bestimmten Themen (Berichte zur Aussenwirtschaftspolitik, Berichte über die Tätigkeiten der Schweiz im Europarat usw.). Die Botschaften des Bundesrates über die Erneuerung der Rahmenkredite für die Entwicklungszusammenarbeit und für die Zusammenarbeit mit den osteuropäischen Staaten bieten Gelegenheit, die Aktivitäten der vergangenen Jahre zu präsentieren und die Stossrichtung für die nächsten vier Jahre zu definieren.

Daneben hat sich die Regierung in den vergangenen zehn Jahren intensiv mit verschiedenen Aspekten der schweizerischen Aussenpolitik befasst und die folgenden Berichte vorgelegt :
– Bericht über die schweizerische Aussenpolitik in den 90er Jahren. Der 1993 veröffentlichte Bericht diente als Grundlage für das 1994 erschienene Nord-Süd-Leitbild.
 JSDW 1995, Das Nord-Süd-Leitbild der Schweiz – Kohärenz der Politiken in den Beziehungen der Schweiz mit Indonesien, S. 155-235.
 JSDW 2000, Analysen und Stellungnahmen : Für eine bessere Kohärenz der schweizerischen Beziehungen mit den Entwicklungsländern, S. 3-120.
– Zwischenbericht zur europäischen Integrationspolitik der Schweiz, 1995
– Botschaft über das Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes, vom 15. Dezember 1997
– Bericht über das Verhältnis zwischen der Schweiz und der Organisation der Vereinten Nationen, 1998
 JSDW 2001, siehe weiter unten
– Bericht über die europäische Integration (Integrationsbericht), 1999
– Bericht über die humanitären Dimensionen der schweizerischen Aussenpolitik, 1999*
– Bericht über die Sicherheitspolitik 2000,1999
 JSDW 2000, Bericht „Sicherheit durch Kooperation”, S. 226-227.
– Bericht über die Menschenrechtspolitik der Schweiz, 2000
JSDW 2001, siehe weiter unten
– Bericht des Bundesrates über die Rüstungskontroll- und Abrüstungspolitik der Schweiz, 2000
 JSDW 2001 Kapitel 5.2. Politik der Schweiz im Bereich der internationalen Sicherheit
Siehe dazu auch im Kapitel 6 die Liste der Berichte zur Aussenwirtschaftspolitik.

* Arbeitsgruppe „Humanitäre Politik der Schweiz“, Schlussbericht, Bern, Januar 1999. Dieses Dokument ist auch auf der Website des EDA verfügbar (www.eda.admin.ch/).

5.1.3. Beitritt der Schweiz zur UNO

22Am 16. März 1986 wurde der Beitritt der Schweiz zur UNO vom Volk mit 75,7% Nein-Stimmen massiv abgelehnt. Fünfzehn Jahre später steht die Frage erneut auf der politischen Agenda. Wie aus den Ausführungen im unten stehenden Kasten hervorgeht, wurde die Diskussion von mehreren Seiten neu in Gang gesetzt. Seit 1992 wurden nicht weniger als sieben parlamentarische Initiativen zu dieser Frage eingereicht, und im März 2000 konnten die Unterschriften einer 1998 lancierten Volksinitiative bei der Bundeskanzlei deponiert werden. Der Bundesrat erhob seinerseits den UNO-Beitritt der Schweiz zu einem vorrangigen aussenpolitischen Ziel für die Legislaturperiode 1999-2003.

23Die Schweiz ist zwar nach wie vor nicht Mitglied der UNO, unterhält jedoch seit ihrer Schaffung sehr enge Verbindungen mit dieser Institution. Wie auch der Vatikan geniesst die Schweiz seit 1948 bei den Vereinten Nationen den Beobachterstatus. Zudem nimmt die Schweiz aktiv an den Arbeiten zahlreicher Sonderorganisationen der UNO teil und unterstützt diese finanziell. Aber nur durch eine Vollmitgliedschaft erhielte die Schweiz endlich Zugang zu den weltweit massgebenden Entscheidungsorganen. Schliesslich ist die Schweiz mit Genf als Standort des europäischen Sitzes der UNO der zweitwichtigste Sitzstaat der Welt.

Wichtigste Etappen in der Debatte um einen UNO-Beitritt der Schweiz seit 1986

Die Frage nach dem UNO-Beitritt der Schweiz hat in der Vergangenheit schon öfter zu Debatten geführt. Im Folgenden wird ein chronologischer Überblick über die Diskussion seit der Ablehnung des UNO-Beitritts durch das Stimmvolk im März 1986 geboten.*
– In der ersten Hälfte der 90er Jahre wurden neun parlamentarische Motionen eingereicht, welche den Beitritt der Schweiz zur UNO forderten. Mit Zustimmung beider Kammern des Parlaments nahm der Bundesrat diese Vorstösse in Form von Postulaten an. Vorrangiges Ziel der Landesregierung zu jener Zeit war der Abschluss der bilateralen Verhandlungen mit der Europäischen Union.
– 1997 wurde die Debatte um den UNO-Beitritt der Schweiz erneut aufgegriffen. Im Juni dieses Jahres lancierte Nationalrat Remo Gysin eine Motion, in der der Bundesrat aufgefordert wurde, den Beitritt der Schweiz zu den Vereinten Nationen vorzubereiten. Der Bundesrat erklärte sich bereit, diese Motion anzunehmen, und der Vorstoss wurde vom Parlament mit grosser Mehrheit in dieser Form verabschiedet.
– In einem Postulat vom 18. Juni 1997 verlangte Nationalrat Andreas Gross vom Bundesrat die Ausarbeitung eines Berichts, welcher die Entwicklung der Beziehungen der Schweiz zur UNO seit dem 16. März erläutern sollte. Der Bericht des Bundesrates, welcher die verschiedenen Facetten der Beziehungen zwischen der Eidgenossenschaft und den Vereinten Nationen darstellte**, wurde am 1. Juli 1998 veröffentlicht.
– Am 8. September 1998 lancierte ein parteienübergreifendes Komitee eine Volksinitiative zum UNO-Beitritt der Schweiz. Diese Initiative konnte mit rund 125’000 Unterschriften am 6. März 2000 eingereicht werden. Am 23. Dezember 1998 gab der Bundesrat bekannt, den Beitritt der Schweiz zur UNO in die Zielsetzungen für die Legislaturperiode 1999-2003 aufnehmen zu wollen, was am 1. März 2000 geschah. Dieses Ziel wurde im Juni 2000 von beiden Kammern des Parlaments zur Kenntnis genommen.
– Im selben Monat lancierte der Bundesrat ein breit angelegtes Vernehmlassungsverfahren über den UNO-Beitritt der Schweiz. Stellungnahmen zu dieser Frage konnten bis im Oktober 2000 eingereicht werden. 94 Verbände und 61 Einzelpersonen nahmen an der Vernehmlassung teil und gaben innerhalb der erwähnten Frist ihre Meinung zum Beitritt ab. Die Auswertung der eingegangenen Stellungnahmen bestätigten den Bundesrat in zweierlei Hinsicht in seinem Vorhaben : Erstens wurde der Beitritt zur UNO von der Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmer befürwortet, und zweitens wurde die Argumentation der Landesregierung für einen Beitritt weitgehend geteilt.
– Im Oktober 2000 beschloss der Bundesrat, sein Legislaturziel in die Tat umzusetzen : Er trat auf die Volksinitiative ein und empfahl deren Annahme.

* Botschaft über die Volksinitiative „Für den Beitritt der Schweiz zur Organisation der Vereinten Nationen (UNO)“ vom 4. Dezember 2000.
** Bericht des Bundesrates über das Verhältnis der Schweiz und der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) vom 1. Juli 1998 (98.051).

Bericht und Botschaft des Bundesrates für einen UNO-Beitritt

24Im Rahmen seiner Vorbereitungen zum Beitritt der Schweiz zur UNO legte der Bundesrat zwei zusätzliche Dokumente vor. Während der Bericht über die UNO aus dem Jahr 1998 die verschiedenen Facetten der Beziehungen zwischen der Schweiz und der UNO präsentierte, wurden in der Botschaft vom Dezember 2000 in erster Linie die unterschiedlichen Aspekte eines Beitritts untersucht.

Bericht über das Verhältnis zwischen der Schweiz und der Organisation der Vereinten Nationen, 1998

Botschaft über die Volksinitiative „Für den Beitritt der Schweiz zur Organisation der Vereinten Nationen” vom 4. Dezember 2000

26In der Botschaft wird erneut darauf hingewiesen, dass das Ziel der Volksinitiative mit dem Vorhaben des Bundesrates im Einklang steht, den Beitritt zur UNO noch im Laufe der Legislaturperiode 1999-2003 in die Tat umzusetzen. Die Regierung empfahl deshalb, die Initiative anzunehmen, und ging in ihrer Botschaft ausführlich auf neun Gründe ein, welche für einen Beitritt der Schweiz zu den Vereinten Nationen sprechen :

271. Die Schweiz soll in der Weltorganisation präsent sein : Der UNO-Beitritt unterstreicht den Willen der Schweiz, an der internationalen Politik solidarisch mitzuwirken. In diesem Zusammenhang betont der Bundesrat erneut, dass fast 100 Prozent der Weltbevölkerung in der UNO vertreten sind und dass lediglich zwei Beobachterstaaten (die Schweiz und der Vatikan) 189 Mitgliedern gegenüberstehen.
2.Die Ziele der UNO-Charta entsprechen den Zielen der schweizerischen Aussenpolitik : Die Schweiz kann sich demnach uneingeschränkt hinter die UNO-Charta stellen. Ferner geht der Bericht ausführlich auf die Frage ein, wie die Schweiz den Bestimmungen der Charta Folge leisten kann, ohne ihre Neutralität aufzugeben.
3. Die Schweiz pflegt bereits heute sehr enge Beziehungen zur UNO, aber als Mitglied kann sie auch in den Hauptorganen der UNO vertreten sein.
4. Die Schweiz kann in der UNO ihre Interessen bei der Regelung globaler Fragen besser wahren.
5. Der UNO-Beitritt verleiht der neutralen Schweiz einen grösseren internationalen Handlungsspielraum.
6. Der UNO-Beitritt ist ein Beitrag zur Verbesserung der Rahmenbedingungen der global tätigen schweizerischen Wirtschaft.
7. Die Schweiz gewinnt bei der zukünftigen Ausgestaltung des Völkerrechts an Einfluss : Sie kann durch den UNO-Beitritt die Entwicklung des Völkerrechts verstärkt mitprägen.
8. Die Möglichkeiten zur Vertretung der Interessen des internationalen Genf werden erweitert.
9. Die UNO bereitet sich durch Reformen auf neue Aufgaben vor.

28Die Eidgenössischen Räte werden sich im Laufe des Jahres 2001 mit der Frage befassen. Das letzte Wort aber haben die Schweizer Stimmbürger, die voraussichtlich 2002 an der Urne zum UNO-Beitritt Stellung nehmen werden.

Quelle : EDA, 2000

5.1.4. Bericht über die Menschenrechtspolitik der Schweiz

30Der Bericht stellt in einem ersten Teil das operationelle Konzept der internationalen Menschenrechtspolitik der Schweiz vor und bietet einen zusammenfassenden Überblick über die Prinzipien und die in den vergangenen Jahren verfolgte Praxis. Ferner wird im Bericht ein vollständiges Inventar der Instrumente vorgelegt, die der Schweiz zur Verfügung stehen, um gegen Verletzungen der Menschenrechte anzukämpfen, ihre Einhaltung zu fördern und die Schaffung der not wendigen Rahmenbedingungen zu unterstützen. Der Bericht beschreibt und kommentiert die diplomatischen, juristischen, wirtschaftlichen Mittel sowie die im Bereich der Zusammenarbeit zur Verfügung stehenden Instrumente. Daneben werden die Rahmenbedingungen für die Umsetzung der Menschenrechte sowie die Entscheidungsmodalitäten, welche beispielsweise bei der Verhängung von Sanktionen als Antwort auf Verstösse zur Anwendung kommen, präsentiert. Anschliessend geht der Bericht auf die verschiedenen Ebenen der politischen Kohärenz ein, von der Ebene des Bundesrates (Konditionalität) über jene der Bundesverwaltung (interdepartementale Koordination) bis hin zur Ebene der anderen beteiligten Akteure (Parlament, Justiz, kantonale Behörden und Zivilgesellschaft). Um die schweizerische Politik auf diesem Gebiet seit dem Ende der Ost-West-Konfrontation mit konkreten Beispielen zu veranschaulichen, bietet der Bericht zudem eine Übersicht über die Aktivitäten der Schweiz auf multilateraler Ebene (OSZE, Europarat und UNO). In den abschliessenden Überlegungen plädiert der Bericht für eine kohärente und glaubwürdige Politik, welche den Menschenrechten global zur Geltung verhelfen soll. In diesem Sinne fände die schweizerische Menschenrechtspolitik Eingang in die Politik der Förderung wirtschaftlicher Beziehungen und der Entwicklungszusammenarbeit. Der Bundesrat strebe auf diesen drei Ebenen sowie in seiner gesamten Aussenpolitik Kohärenz an und sei auch bemüht, Widersprüche sowie Ziel- oder Interessenkonflikte gezielt zu vermeiden.

Reaktionen auf den Bericht über die Menschenrechtspolitik

31Der Bericht rief zahlreiche und teilweise heftige Reaktionen hervor. Dies zeigte sich auch in den lebhaften Debatten anlässlich der Herbstsession der Bundesversammlung sowie in der Stellungnahme der Schweizer Sektion von Amnesty International.

Parlamentarische Debatte

Schweizer Sektion von Amnesty International

Schaffung einer Nationalen Kommission für Menschenrechte

5.1.5. Nationales Forschungsprogramm des SNF – NFP Nr. 42

36Das Nationale Forschungsprogramm (NFP) Nr. 42 des Schweizerischen Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung zum Thema „Grundlagen und Möglichkeiten der schweizerischen Aussenpolitik” wurde abgeschlossen.

37Der SNF war 1993 vom Bundesrat mit der Durchführung des NFP Nr. 42 beauftragt worden, welches die Entscheidungsgrundlage für die Ausarbeitung einer schweizerischen Aussenpolitik unter Berücksichtigung der wachsenden Komplexität und gegenseitigen Abhängigkeit der internationalen Beziehungen bilden, die Kohärenz und Effizienz der schweizerischen Aussenpolitik analysieren und Verbesserungsvorschläge unterbreiten sollte. Ein weiteres vorrangiges Ziel war die Sensibilisierung der Zivilgesellschaft, um den Informationsstand und das Bewusstsein der Bevölkerung für die internationalen Herausforderungen, mit welchen die Schweiz konfrontiert ist, zu verbessern.

38Die Forschungsschwerpunkte des NFP Nr. 42 waren :

• Der globale Wandel und die schweizerische Aussenpolitik,

• die innenpolitische Dimension der schweizerischen Aussenbeziehungen (Struktur und Entscheidungsprozesse) und

• die Kohärenz und Wirksamkeit der schweizerischen Aussenpolitik (Zielkonflikte und Evaluierung der Instrumente).

39Der Rahmenkredit für sämtliche 59 Forschungsprojekte belief sich auf 16 Millionen Schweizer Franken. Die Forschungsarbeiten wurden 1996 aufgenommen und konnten Anfang 2000 abgeschlossen werden. Im Oktober 2000 wurde das NFP Nr. 42 offiziell mit einem Kolloquium abgeschlossen. Bei diesem Anlass zog Bundesrat Joseph Deiss, Chef des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten, eine Bilanz aus der Sicht der schweizerischen Diplomatie.

5.2. Politik der Schweiz im Bereich der internationalen Sicherheit

41Die Erhaltung des Friedens und der Sicherheit stellt eines der wichtigsten Ziele der schweizerischen Aussenpolitik dar. Seit dem Ende des Kalten Krieges wurden verschiedene Massnahmen ergriffen, mit deren Hilfe die Ausfuhr von Waffen aus Schweizer Produktion überwacht und nach und nach eine neue Strategie zur Friedensförderung erarbeitet und umgesetzt werden konnten. Seit mehreren Jahren ist ein regelmässiger Rückgang der schweizerischen Rüstungsexporte zu verzeichnen, welche heute nur noch einen geringen Anteil der gesamten Ausfuhren stellen. Gleichzeitig mit dem Inkrafttreten der gesetzlichen Bestimmungen über die Dual-use-Produkte wurde auch ein Genehmigungsverfahren für die Ausfuhr von Rüstungsgütern eingeführt. Der Bundesrat legte einen Bericht über die Politik der Schweiz im Zusammenhang mit der Rüstungs- und Abrüstungskontrolle vor. Der Bericht untersucht das Engagement der Schweiz auf internationaler Ebene und definiert die Zielsetzungen für die kommenden Jahre. Die Frage nach der Bewaffnung von Soldaten bei Auslandseinsätzen sorgte für hitzige parlamentarische Debatten. Nachdem die Eidgenössischen Räte eine Teilrevision des Armeegesetzes gutgeheissen hatten, lancierten die GSoA und die AUNS je eine Initiative, die in einer Abstimmung mündeten. Im November 2000 wurde die Initiative „Sparen beim Militär” (Umverteilungsinitiative) an der Urne abgelehnt.

5.2.1. Waffenhandel

Schweizerische Waffenexporte 1999 und Verfahren für die Ausfuhrbewilligung

Botschaft über die Straffung der Bundesgesetzgebung im Bereich von Waffen, Kriegsmaterial und Sprengstoff

5.2.2. Friedenspolitik

Konzept für friedensfördernde Massnahmen

• Präventivdiplomatische, vertrauensbildende, vermittelnde Aktionen, die zur Entschärfung oder Lösung eines Konfliktes beitragen bzw. unterstützende Massnahmen, um die Parteien in ihren Fähigkeiten zur konstruktiven Konfliktaustragung zu stärken.

• Förderung demokratischer Strukturen, der Rechtstaatlichkeit und des Minderheitenschutzes.

• Aktionen und Massnahmen, die zur Förderung der menschlichen Sicherheit beitragen : Eliminierung der Antipersonenminen und ihrer Folgen sowie Eindämmung der Kleinwaffenproliferation.

• Ausbau des Instrumentariums und der Kapazitäten des Bundes zugunsten der Friedensförderung.

49Im Konzept friedensfördernde Massnahmen wird betont, dass „wirkungsvolle Friedenspolitik auf einem ganzheitlichen Verständnis [basiert] und verschiedene Politikbereiche wie Entwicklungszusammenarbeit, humanitäre Hilfe, Menschenrechtspolitik, selbst Aussenwirtschafts- und Umweltpolitik [betrifft]”.

Friedensfördernde und friedenserhaltende Massnahmen der Schweiz im Jahr 2000

Für die Durchführung von friedensfördernden Massnahmen ist die Sektion Friedensfragen der Politischen Abteilung III/B des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten zuständig. Im Laufe des Jahres 2000 hat die Sektion zahlreiche Projekte verschiedener Grössenordnung in 35 Ländern durchgeführt. Die Projekte reichten von der Friedenserhaltung über die Vorbereitung von Rechtstexten und die Untersuchung von Kriegsverbrechen bis hin zur Minenräumung. Das Budget des vergangenen Jahres belief sich auf 37,2 Millionen Franken und lag damit um rund 10% über demjenigen des Vorjahres. Rund 230 Personen wurden von der Schweiz zur Teilnahme an internationalen Missionen entsandt. Im Dezember 2000 rief der Bundesrat einen Pool von Schweizer Experten für die zivile Friedensförderung ins Leben. Diesem Pool gehören mehrere zivile Experten an, die auf Friedensmissionen vorbereitet wurden und die gezielt im Rahmen internationaler Friedenserhaltungsmassnahmen eingesetzt werden können.

Die Sektion Friedensfragen ist in folgenden Ländern tätig :
Asien
Afghanistan, Aserbaidschan, Bangladesch, Indonesien, Kasachstan, Kirgisistan, Nordkorea, Osttimor, Sri Lanka, Tadschikistan
Naher Osten
Irak, Iran, Israel, Jordanien
Afrika
Angola, Burundi, Demokratische Republik Kongo, Mosambik, Nigeria, Simbabwe, Somalia, Sudan, Südafrika, Swasiland, Tansania
Lateinamerika
Guatemala, Kolumbien, Mexiko
Mittel- und Osteuropa und Mittelmeerländer
Albanien, Belarus, Bosnien-Herzegowina, Georgien, Jugoslawien, Kroatien, Mazedonien, Moldau, Russland, Ukraine

Quelle : EDA, Politische Abteilung III/B

Zusammenarbeit mit den NRO

51Eine intensive Zusammenarbeit zwischen den verschiedensten Akteuren innerhalb und ausserhalb der Verwaltung, mit schweizerischen Institutionen und zahlreichen Beteiligten vor Ort ist ein wichtiges Element der Bemühungen zur Friedensförderung. Die Sektion Friedensfragen arbeitet eng mit verschiedenen schweizerischen NRO zusammen und gewährt ihnen bei einigen Projekten finanzielle Unterstützung.

Ministertreffen über die menschliche Sicherheit, Mai 2000

53Am 11. Und 12. Mai 2000 lud Bundesrat Joseph Deiss in Luzern zu einem Ministertreffen ein, an dem verschiedene Aspekte der „menschlichen Sicherheit” erörtert werden sollten.

55Anlässlich der Tagung in Luzern wurden zwei vorrangige Themen erörtert : einerseits die Problematik der unkontrollierten Verbreitung und des Missbrauchs von Kleinwaffen sowie die Rolle der nichtstaatlichen Akteure in Krisen- und Konfliktsituationen.

56Die Schweiz misst dem Problem der Kleinwaffen im Rahmen der Friedensförderung besondere Bedeutung bei und engagiert sich prioritär in den folgenden drei Bereichen :

• Markierung und Informationsaustausch zur Gewährleistung einer besseren Kontrolle der Waffenströme und zur Bekämpfung des illegalen Waffenhandels ;

• Definition von globalen Kriterien für die Herstellung und die Verbreitung von Kleinwaffen, Vergabe von Produktionslizenzen, Kontrolle der Ausfuhr und der Vermittlung ;

• Wiederaufbau nach Beendigung von Konflikten.

57Darüber hinaus beteiligt sich die Schweiz an den Vorbereitungsarbeiten der für 2001 geplanten Konferenz der Vereinten Nationen über den illegalen Handel mit Kleinwaffen.

Bericht über Sicherheit und nachhaltige Entwicklung

5.2.3. Abrüstung

Bericht des Bundesrates über die Rüstungskontroll- und Abrüstungspolitik der Schweiz

59Im August 2000 verabschiedete und veröffentlichte der Bundesrat einen Bericht über die Rüstungskontroll- und Abrüstungspolitik der Schweiz. Mit diesem Bericht reagierte die Regierung auf das Postulat Haering Binder vom Dezember 1998. In seinem Bericht erinnert der Bundesrat daran, dass die Rüstungskontroll- und Abrüstungspolitik (RAP) einen Schwerpunkt der schweizerischen Aussen- und Sicherheitspolitik darstellt, und bietet einen umfassenden Überblick über den Rahmen, die Ziele und die Instrumente der schweizerischen RAP (siehe weiter unten).

60Einleitend werden die neue internationale geostrategische Lage zu Beginn des 21. Jahrhunderts, welche vor allem durch das Ende der Bipolarität zwischen Ost und West gekennzeichnet ist, sowie die fortschreitende technologische Entwicklung im Zusammenhang mit der Rüstung präsentiert. Diese beiden Faktoren haben die Voraussetzungen für Rüstungskontrolle und Abrüstung grundlegend verändert.

Ziele und Instrumente der schweizerischen RAP

61Als oberstes Ziel verfolgt die RAP die nationale und internationale Sicherheit und Stabilität auf möglichst tiefem Rüstungsniveau. Wie der nachfolgenden Zusammenfassung entnommen werden kann, ist die Schweiz allen internationalen Abkommen über Rüstungskontrolle und Abrüstung beigetreten, zu denen sie Zugang hat, und beteiligt sich an allen multilateralen Konventionen zur Verhinderung der Proliferation von Massenvernichtungswaffen.

a) Massenvernichtungswaffen

b) Weltraum

62Bei den Bemühungen der Schweiz auf dem Gebiet der Abrüstung im Weltraum muss zwischen der Nonproliferation von militärischen Trägersystemen und dem Engagement zu Gunsten eines Abrüstungsprogramms im Weltraum unterschieden werden. Hinsichtlich des ersten Punktes (Massenvernichtungswaffen, die mittels ballistischer Raketen befördert werden) beschränkt sich das Engagement der Schweiz auf die Nonproliferation von Trägersystemen. Die Raketentechnologie-Kontrollordnung (Missile Technology Control Regime, MTCR) ist das einzige multilaterale Übereinkommen, welches dieses Ziel verfolgt, und beruht in erster Linie auf dem vertraglichen Engagement der Mitgliedsstaaten, keine Trägersysteme, Raketen oder wichtige Bestandteile davon zu exportieren. Daneben bestehen Ausfuhrkontrollen für eine Reihe von Gütern, die sowohl zivile als auch militärische Verwendungszwecke haben (Dual-use-Güter). Grundlage für die Mitarbeit der Schweiz beim MTCR ist das schweizerische Güterkontrollgesetz aus dem Jahre 1996. In der Vergangenheit wurden bereits verschiedene Initiativen zur Schaffung eines Abrüstungsregimes im Weltraum lanciert. Nach wie vor gibt es jedoch keine tragfähige juristische und politische Basis für solche Vorstösse. Die Schweiz unterstützt die Bemühungen zur Schaffung nichtdiskriminierender und zwingender völkerrechtlicher Normen, welche die Verbreitung von ballistischen Trägersystemen zu militärischen Zwecken verbieten sollen.

c) Konventionelle Waffen

63Die Schweiz engagiert sich stark im Rahmen der Rüstungskontrolle und Abrüstung hinsichtlich der konventionellen Waffen. Allerdings ist die OSZE die einzige etablierte sicherheitspolitische Organisation, in der die Schweiz vollberechtigtes Mitglied ist.

65Die UNO-Waffenkonvention von 1980 verbietet oder beschränkt den Einsatz gewisser konventioneller Waffen und dient allgemein dem Verbot inhumaner Waffen. In diesem Zusammenhang konnten 1996 das Verbot von Personenlaserwaffen und zusätzliche Einschränkungen für den Einsatz von Personenminen erreicht werden. Die Schweiz unterstützt die Anwendung der Konvention aus dem Jahr 1980 auf innerstaatliche Konflikte und strebt die Schaffung von Verifizierungsmechanismen sowie die Universalisierung der Konvention an.

67Abschliessend weist der Bericht darauf hin, dass die Rüstungskontroll- und Abrüstungspolitik (RAP) eine Priorität der schweizerischen Aussen- und Sicherheitspolitik darstellt und dass die neuen Schwerpunkte bisher mittels Ressourcen gesetzt worden sind, welche zum grossen Teil durch interne Umlagerungen freigestellt wurden. Die Aufgaben verteilen sich wie folgt auf die Departemente : Das EDA ist mit der Teilnahme an internationalen Konferenzen und der Verfolgung der wesentlichsten Entwicklungen auf dem Gebiet der RAP beauftragt. Das VBS, insbesondere der Generalstab, bestreitet mit eigenen Mitteln einen wesentlichen Teil der schweizerischen RAP. Unter anderem unterstützt das VBS das EDA in internationalen Verhandlungen und sorgt für die Umsetzung der Rüstungskontroll- und Abrüstungsverpflichtungen im militärischen Bereich. Im Ausblick wird die Tatsache unterstrichen, dass die fehlende Mitgliedschaft der Schweiz bei den Vereinten Nationen das wichtigste institutionelle Defizit bei der Entwicklung einer dynamischeren schweizerischen RAP darstellt, da viele wichtigen Anliegen auf dem Gebiet der Rüstungskontrolle und der Abrüstung heute Gegenstand von Beschlüssen der UNO-Generalversammlung sind. Wer wie die Schweiz dort keine Anträge einbringen oder mitunterzeichnen könne und kein Stimmrecht besitze, der sei grundsätzlich benachteiligt.

5.2.4. Revision des Militärgesetzes – Entsendung von bewaffneten Soldaten ins Ausland

68Aus dem Bericht der Studienkommission Brunner und aus den politischen Leitlinien des Bundesrates, die als Grundlage für die Ausarbeitung des Sicherheitspolitischen Berichts 2000 gedient haben, ging hervor, dass die Schweiz künftig im eigenen Interesse die Chancen der internationalen sicherheitspolitischen Zusammenarbeit stärker wahrnehmen muss. Die neuen Risiken und Probleme, mit denen sich die Staaten heute konfrontiert sehen, können oft nur gemeinsam bewältigt werden. Dies geht aus den Schlussfolgerungen des Sicherheitspolitischen Berichts „Sicherheit durch Kooperation” hervor, der als Basis für die Leitbilder Armee XXI und Bevölkerungsschutz dienen wird.

• Bewaffnung schweizerischer Verbände im Friedensförderungsdienst im Ausland ;

• Abschluss völkerrechtlicher Verträge mit anderen Staaten über die Ausbildungszusammenarbeit ;

• Abschluss völkerrechtlicher Vereinbarungen betreffend den Status von Schweizer Militärpersonen im Ausland bzw. ausländischen Militärpersonen in der Schweiz.

70Zu diesem Schritt war der Bundesrat unter anderem auch in einigen parlamentarischen Vorstössen aufgefordert worden, die eine angemessene Bewaffnung von schweizerischen Verbänden im Ausland als sachlich notwendig und zeitlich dringlich erachteten.

71Im Laufe des Vernehmlassungsverfahrens zeigte sich, dass vor allem die Frage der Bewaffnung sehr umstritten ist. In Anbetracht dieser Tatsache legte der Bundesrat zwei Bundesbeschlüsse vor. Damit wollte die Landesregierung sicherstellen, dass die Ausbildungszusammenarbeit und die Regelung des Status von Militärpersonen nicht durch ein allfälliges Referendum verzögert wird.

Parlamentarische Debatte

Zwei Referenden lanciert

73Im Oktober lancierten die Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz (AUNS) und die Gruppe für eine Schweiz ohne Armee (GSoA) zwei Referenden gegen die Teilrevision des Militärgesetzes.

• Ökonomische Erwägungen („unverantwortliche Geldverschleuderung”),

• Die Armeereform müsse sich ausschliesslich auf die Schweiz konzentrieren, um zu verhindern, dass die Schweiz „zum Vasallen fremder Befehlshaber” (NATO) wird,

• Schweizer Soldaten sollen sich nicht im Ausland in Lebensgefahr begeben müssen („Heimkehr im Zinksarg – wer trägt die Verantwortung ?”),

• Wahrung der Neutralität der Schweiz, welche sich auf die zivile humanitäre Hilfe und die Friedensdiplomatie konzentrieren soll.

76Diese beiden Referenden haben die erforderlichen Unterschriften erhalten und wurden im Januar 2001 bei der Bundeskanzlei eingereicht. Nach der üblichen Überprüfung der Unterschriften wird voraussichtlich am 10. Juni das Schweizer Stimmvolk an der Urne dazu Stellung nehmen.

5.2.5. Reorganisation des VBS

77Angesichts der intensiven Ausweitung der sicherheitspolitischen Zusammenarbeit, welche einen neuen Schwerpunkt in der schweizerischen Aussenpolitik darstellt, ist ein Ausbau im Bereich Führung und Koordination, namentlich im strategischpolitischen Bereich, unabdingbar geworden.

78Um die Anpassung an die neuen sicherheitspolitischen Gegebenheiten zu gewährleisten, hat der Bundesrat deshalb im Dezember 2000 das VBS in einem Grundsatzentscheid ermächtigt, die Schaffung einer Direktion für Sicherheitspolitik innerhalb des Departementes für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport in die Wege zu leiten.

79Die Direktion für Sicherheitspolitik soll folgende organisatorische Einheiten umfassen :

• den Bereich Sicherheits- und Verteidigungspolitik aus dem Generalsekretariat VBS,

• den Strategischen Nachrichtendienst,

• die Federführung in der Koordination der Aktivitäten im Rahmen der Partnerschaft für den Frieden sowie

• die Führung der drei Genfer Zentren (Sicherheitspolitik, humanitäre Minenräumung und demokratische Kontrolle von Streitkräften).

5.2.6. Eidgenössische Volksinitiativen

„Sparen beim Militär und der Gesamtverteidigung – für mehr Frieden und zukunftsgerichtete Arbeitsplätze (Umverteilungsinitiative)”

81Die von der Sozialdemokratischen Partei lancierte „Umverteilungsinitiative” wurde am 26. November 2000 vom Volk mit 62,3% der Stimmen abgelehnt. Mit Ausnahme von vier Westschweizer Kantonen (Jura, Genf, Neuenburg und Waadt) wurde der Vorstoss von allen Ständen verworfen. Die Initianten forderten eine Halbierung der für die Landesverteidigung vorgesehenen Kredite – wobei die Zahlen aus dem Jahr 1987 als Referenz dienten – und schlugen vor, die so eingesparten Mittel für eine Verstärkung der Friedenspolitik und für die Umschulung der betroffenen Personen auf zivile Aufgaben einzusetzen.

• JSDW 2000, Kapitel 5.6.1. Eidgenössische Volksinitiativen, S. 234-236.

Hängige Initiativen

82Zur Zeit sind zwei Volksinitiativen im Zusammenhang mit der Sicherheits- und Friedenspolitik noch hängig. Sie sollen in den kommenden Monaten und Jahren Volk uns Ständen vorgelegt werden :

• Initiative „Für eine glaubwürdige Sicherheitspolitik und eine Schweiz ohne Armee”. Diese Initiative will mit einer Verfassungsänderung die Abschaffung der Armee und ein Verbot für bewaffnete Streitkräfte erzielen.

• Initiative „Solidarität schafft Sicherheit : Ein freiwilliger ziviler Friedensdienst” : Ziel dieser Initiative ist die Schaffung eines permanenten zivilen Friedensdienstes. Diese unbewaffnete Einheit soll einen Beitrag zur raschen Erkennung und Prävention von Gewaltsituationen sowohl im In- als auch im Ausland leisten.

83Beide Initiativen wurden am 5. Juli 2000 vom Bundesrat ohne Gegenvorschlag abgelehnt.

• Eine Präsentation der Forderungen dieser beiden Initiativen findet sich im JSDW 2000, S. 235-236.

5.3. Geldwäscherei, Kapitalflucht und Korruption

85Die im vergangenen Jahr aufgedeckte Affäre um die vom ehemaligen nigerianischen Präsidenten Sani Abacha in der Schweiz deponierten Vermögenswerte zeigt jedoch, dass es nach wie vor möglich ist, Gelder in der Höhe von 660 Millionen Dollar auf Schweizer Banken zu hinterlegen und dass, wie aus einer Umfrage der Eidgenössischen Bankenkommission hervorgeht, mehrere Schweizer Banken ihre Sorgfaltspflicht im Zusammenhang mit Vermögenswerten von Kunden, die dem Abacha-Clan nahe stehen, grob vernachlässigt haben.

5.3.1. Kampf gegen die Geld Wäscherei

Bericht der OECD-Arbeitsgruppe gegen Geldwäscherei (FATF)

Veröffentlichung von Listen mit nicht kooperativen Ländern und Gebieten

Umsetzung des neuen schweizerischen Geldwäschereigesetzes (Rechenschaftsbericht der Meldestelle für Geldwäscherei)

88Seit 1990 gelten Geldwäschereitätigkeiten als strafbare Handlungen. Die Finanzintermediäre haben seit 1994 das Recht, im Zusammenhang mit zweifelhaft erscheinenden Transaktionen ihre Verdächtigungen den zuständigen Behörden mitzuteilen. Mit dem Inkrafttreten des neuen Geldwäschereigesetzes (GwG) im April 1998 wurde der Geltungsbereich der Gesetzgebung auf diesem Gebiet vom Bankensektor auf sämtliche Finanzintermediäre ausgeweitet und die Meldepflicht im Falle verdächtiger Transaktionen eingeführt. Eine Reihe von Rücktritten bei den für die Umsetzung des neuen Gesetzes zuständigen Stellen hat gezeigt, dass eine effiziente Umsetzung dieses Gesetzes angesichts des Personalmangels im Bereich der Überwachung mit einigen Schwierigkeiten verbunden ist. Eine weitere mit dem Gesetz in Kraft getretene Neuerung besteht darin, dass die Meldepflicht nur besteht, wenn eine Geschäftsbeziehung eingegangen worden ist. Beschliesst eine Bank im Hinblick auf einen verdächtigen Fall, keine Geschäftsbeziehung einzugehen, indem sie die Kontoeröffnung verweigert, so ist sie nicht verpflichtet, ihren Verdacht zu melden.

89Zur Überwachung der Durchführung des neuen Gesetzes wurden auf Bundesebene zwei neue Stellen geschaffen :

• • 45 „Massnahmenpaket zur Unterstützung der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei”, Pres (...)
  • 46 Tribune de Genève, 19. Dezember 2000. Le Temps, 7 November 2000, „La lutte contre le blanchiment do (...)

  Die Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei ist der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) unterstellt und für die Überwachungstätigkeit zuständig. Die Umsetzung des Gesetzes beruht auf dem Grundsatz der Selbstregulierung. Die dem Gesetz unterstehenden Finanzintermediäre müssen nach Möglichkeit einer privaten Selbstregulierungsorganisation beitreten, deren Aufgabe darin besteht, die Durchführung der gesetzlich vorgeschriebenen Massnahmen zu überwachen. Finanzintermediäre, die keiner solchen Organisation beigetreten sind, werden direkt durch die auf Bundesebene eingerichtete Kontrollstelle überwacht. Bis Ende November 2000 sind insgesamt 4900 Finanzintermediäre einer der 12 anerkannten Selbstregulierungsorganisationen beigetreten. 550 weitere haben direkt bei der Eidgenössischen Finanzverwaltung ein entsprechendes Ansuchen eingereicht. Schätzungen zufolge gibt es noch rund 8000 Finanzintermediäre, die bis zum gesetzlich vorgeschriebenen Termin im April 2000 einer Selbstregulierungsorganisation beitreten oder ein entsprechendes Gesuch an die Finanzverwaltung richten müssen. Die Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen hat bei der Kontrollstelle, welche nur acht Mitarbeiter zählt, zu einer Arbeitsüberlastung geführt. Zusammen mit dem Mangel an für die Durchsetzung verfügbaren Ressourcen und verschiedenen organisatorischen Problemen bewog diese Arbeitsüberlastung einige Mitarbeiter dazu, ihre Kündigung einzureichen. Im November 2000 beschloss der Bundesrat, die Mitarbeiterzahl der Kontrollstelle nach und nach auf 12 zu erhöhen45. Für die Bearbeitung der Anfragen von 550 Finanzintermediären, welche sich direkt der Kontrollstelle unterstellen möchten, soll eine Task Force gebildet werden. Bei den schweizerischen KMU, welche nun ebenfalls an das Geldwäschereigesetz gebunden sind, herrscht nach wie vor Unklarheit darüber, welche Massnahmen für die Einhaltung dieser Bestimmungen notwendig sind. Während Grossbanken auf Mitarbeiter mit juristischer Ausbildung zählen können, ist es für einen Hotelbesitzer beispielsweise ungleich schwieriger, sich über die erforderlichen Schritte Klarheit zu verschaffen46.

• • 47 MROS, Money Laundering Reporting Office Switzerland. Adresse Internet : www.admin.ch/bap.

  Die Meldestelle für Geldwäscherei (MROS)47 ist dem Bundesamt für Polizeiwesen (EJPD) angegliedert und untersucht sämtliche ihr gemeldeten zweifelhaften Transaktionen. Gemäss den Bestimmungen des Geldwäschereigesetzes sind die Finanzintermediäre verpflichtet, die Identität der Personen, mit denen sie Geschäftsbeziehungen unterhalten, zu überprüfen und die Meldestelle zu informieren, sobald sie im Zusammenhang mit einer bestimmten Transaktion Verdacht schöpfen. Anschliessend muss die Meldestelle innerhalb von 5 Tagen, während denen die verdächtigen Konten blockiert bleiben, entscheiden, ob dieser Verdacht begründet ist oder nicht. Falls sich die Verdachtsmomente bestätigen, wird der Fall an die Strafverfolgungsbehörden der zuständigen Kantone weitergereicht. Die Sperrung der Konten wird dadurch aufrechterhalten.

90Im Juni 2000 veröffentlichte die Meldestelle für Geldwäscherei (MROS) ihren zweiten ausführlichen Rechenschaftsbericht. Dieser Bericht bietet einen Überblick über die Art der Mitteilungen, die die Meldestelle von den Finanzintermediären erhalten hat. Sowohl die Zahl der Meldungen als auch der Umfang der betroffenen Vermögenswerte hat sich im vom Bericht abgedeckten Zeitraum zwischen April 1999 und März 2000 drastisch erhöht : Alles in allem wurden 370 Fälle gemeldet, in denen Verdacht auf Geldwäscherei bestand (gegenüber 160 Meldungen in den Jahren 1998/99). Die Meldungen bezogen sich auf Vermögenswerte in der Höhe von insgesamt 1,5 Milliarden Franken (gegenüber 334 Millionen Franken im Vorjahr). In den allermeisten Fällen haben sich die Verdächtigungen als begründet erwiesen. Insgesamt wurden Meldungen über 1,45 Milliarden Franken an die Strafverfolgungsbehörden weitergeleitet, welche daraufhin Ermittlungsverfahren eingeleitet haben. Von den verdächtigen Fällen waren in erster Linie die zuständigen Behörden der Kantone Genf (52% der Fälle), Zürich (25%) und Tessin betroffen, welche für die Schweiz bedeutende Finanzplätze beherbergen. Bei den in die verdächtigten Fälle verwickelten Geschäftspartner handelte es sich vor allem um Finanzintermediäre mit Geschäftssitz in der Schweiz, in verschiedenen Offshore-Finanzplätzen sowie in den Nachbarländern Deutschland, Italien und Frankreich, aber auch um in Russland oder Nigeria angesiedelte Firmen.

91Allerdings liegt der Anteil der vom Nichtbankensektor gemeldeten Fälle nach wie vor deutlich unter den Erwartungen : 85% der eingegangenen Meldungen stammten von Banken. Von den gemeldeten Fällen stammen lediglich 1,1% aus dem Versicherungssektor, 1,6% von Anwälten, 2,4% von Treuhändern und 5,1% von Vermögensverwaltern. Die markante Zunahme der 1999/2000 bei der Meldestelle eingegangenen Hinweise lässt sich auf zwei Faktoren zurückführen : Zum einen auf die Presseberichterstattung über in den USA durchgeführte Ermittlungen gegen die Bank of New York (welche verdächtigt wurde, aus Russland stammende Gelder gewaschen zu haben), und zum anderen auf die Informationen des Bundesamtes für Polizeiwesen über das Rechtshilfegesuch der nigerianischen Behörden bezüglich der Vermögenswerte, welche durch Vertraute des ehemaligen nigerianischen Präsidenten Abacha in der Schweiz platziert wurden (siehe unten). Aus dem Bericht der MROS geht hervor, dass Meldungen von Finanzintermediären über verdächtige Transaktionen in erster Linie, d.h. in 35% aller Fälle dann erfolgen, wenn sie aus den Medien von bestimmten Affären erfahren haben und feststellen, dass einige ihrer Kunden in diese strafbaren Handlungen verwickelt sein könnten. Weitere häufige Gründe für Meldungen sind mangelnde Durchschaubarkeit des wirtschaftlichen Hintergrundes einer bestimmten Transaktion (24% aller Fälle) sowie von den Strafverfolgungsbehörden erhaltene Informationen (22%).

92Die am häufigsten festgestellten Tatbestände sind der Betrug (19% der Fälle), die Geldwäscherei (15%) sowie der Vertrauensmissbrauch (12%). In weiteren 4% der Fälle handelt es sich um Korruption und in 2% um Machenschaften im Zusammenhang mit dem organisierten Verbrechen. Eine Verbindung mit dem Drogenhandel konnte in lediglich 3% der Fälle festgestellt werden. Ein Grund für diesen geringen Anteil könnte sein, dass die Finanzintermediäre Missbräuche im Finanzsektor leichter identifizieren können als Rechtswidrigkeiten im Zusammenhang mit Betäubungsmitteln.

93Der Chef der Meldestelle, Daniel Thelesklaf, legte ferner in seinem Rechenschaftsbericht ausführlich dar, welche Strategie MROS verfolgen will, um zu einem Kompetenzzentrum für Fragen der Geldwäscherei zu werden. Zu diesem Zweck sollen die Tätigkeiten von MROS in den Bereichen Ausbildung und Information verstärkt werden, etwa durch die Veröffentlichung fachspezifischer Berichte über Geldwäschereipraktiken, durch die Versorgung der Strafverfolgungsbehörden mit Informationen, durch die Schaffung von Informationsnetzwerken mit den für die Überwachung zuständigen Behörden, den Selbstregulierungsorganisationen und den Finanzintermediären aufgebaut und durch eine Intensivierung der internationalen Zusammenarbeit. Aufgrund von Meinungsverschiedenheiten mit Bundesrätin Ruth Metzler im Zusammenhang mit der zu verfolgenden Strategie in diesen Bereichen haben der Chef der Meldestelle sowie die meisten seiner Mitarbeiter ihren Rücktritt eingereicht.

Verhaltenskodex der weltweit wichtigsten Banken

5.3.2. Kampf gegen das organisierte verbrechen

951999 verabschiedeten die Eidgenössischen Räte verschiedene Gesetzesänderungen, kraft denen die Kompetenzen des Bundes auf dem Gebiet des organisierten Verbrechens und der Wirtschaftskriminalität erweitert wurden, wobei die tragende Rolle der Kantone in diesem Bereich nicht beschnitten wurde

• JSDW 2000, S. 247-250.

96Der 1994 eingeführte Artikel 260ter des Schweizerischen Strafgesetzbuches erlaubt es, Mitglieder einer verbrecherischen Organisation strafrechtlich zu verfolgen, selbst wenn in der Schweiz selbst keine strafbaren Handlungen stattgefunden haben. Allerdings ist bis heute noch keine Verurteilung auf Grund dieser Gesetzesbestimmung vorgenommen worden. Das Verfahren gegen Sergei Michailow wurde aus Mangel an Beweisen mit einem Freispruch beendet. Darüber hinaus musste der Kanton Genf dem russischen Geschäftsmann eine Summe von 800’000 Franken als Entschädigung für seine Verhaftung und Inhaftierung in Genf zahlen.

Bilaterales Abkommen mit Ungarn über die Bekämpfung der Kriminalität

99Das Abkommen regelt die direkte Zusammenarbeit zwischen den Polizei- und Zollbehörden der beiden Länder im Kampf gegen das organisierte Verbrechen und bildet eine rechtliche Grundlage für den Austausch von Informationen, wobei der Datenschutz gewahrt bleibt (Austausch von Informationen und Daten auf dem Gebiet der Kriminologie, bezüglich der Identität von in verbrecherische Handlungen verwickelten Personen und über Netzwerke des organisierten Verbrechens sowie Übermittlung von zu Forschungszwecken durchgeführten Untersuchungen). Geltungsbereich des Abkommens ist die Kooperation zwischen Ungarn und der Schweiz hinsichtlich des organisierten Verbrechens, des Drogenhandels, der Wirtschaftskriminalität, der Geldwäscherei, des Terrorismus, des unerlaubten Handels mit Waffen und explosiven, toxischen und radioaktiven Stoffen, der Falschmünzerei, der Beschädigung historisch und kulturell wertvoller Güter und Kunstwerke sowie des Menschenhandels. Ferner enthält das Abkommen verschiedene Bestimmungen über die gegenseitige Unterstützung im Bereich der Ausbildung (Austausch von Spezialisten, Organisation von Weiterbildungskursen und Informationen über Methoden zur Repression und der Prävention der Kriminalität).

Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen transnationale organisierte Kriminalität

101Das Übereinkommen will die internationale Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der transnationalen Kriminalität fördern (darunter versteht man Straftaten, von denen mehrere Staaten betroffen sind und die von einer in mindestens zwei Staaten präsenten verbrecherischen Gruppe begangen wurden bzw. die in einem Staat begangen, jedoch von einem anderen Land aus geplant und überwacht wurden). Dieses rechtlich zwingende Instrument umfasst zwei Ebenen : Einerseits die Harmonisierung der nationalen Gesetzgebungen sowie die Förderung der internationalen Zusammenarbeit. Die Unterzeichnerstaaten des Übereinkommens verpflichten sich insbesondere,

• die Zugehörigkeit zu einer verbrecherischen Organisation unter Strafe zu stellen,

• gesetzliche oder andere Massnahmen zu ergreifen, um vorsätzlich durchgeführte Geldwäschereitätigkeiten strafrechtlich zu verfolgen,

• die vorsätzliche aktive und passive Korruption von Beamten zu unterbinden und Fälle von aktiver und passiver Korruption durch ausländische Amtsträger zu bestrafen,

• Massnahmen zu ergreifen, um die Haftbarkeit juristischer Personen im strafrechtlichen, zivilrechtlichen und administrativen Bereich festzuschreiben (d.h., dass Unternehmen in Fällen von Geldwäscherei oder der Zugehörigkeit zu einer verbrecherischen Organisation haftbar gemacht werden), und

• Gegenstände, die zur Durchführung einer verbrecherischen Handlung verwendet wurden oder dazu vorgesehen waren, sowie aus verbrecherischen Handlungen stammende Vermögenswerte sicherzustellen.

102Ferner enthält das neue Übereinkommen eine äusserst innovative Bestimmung, wonach ein Teil der vom Staat sichergestellten, aus dem organisierten Verbrechen stammenden Vermögenswerte in einen Fonds der Vereinten Nationen fliessen soll, mit dessen Hilfe die Entwicklungsländer bei der Bekämpfung des organisierten Verbrechens unterstützt werden könnten. Italien beispielsweise hat sich verpflichtet, jährlich 25% der im Kampf gegen die Mafia sichergestellten Vermögenswerte in diesen Fonds einzuzahlen.

103Das Bestreben, die nationalen Gesetzgebungen zu harmonisieren, stellt einen wichtigen Aspekt dieses neuen Übereinkommens dar. Die Zugehörigkeit zu einer verbrecherischen Organisation etwa ist noch längst nicht in allen Ländern als strafrechtlicher Tatbestand verankert (so zum Beispiel auch in den angelsächsischen Ländern), und die Geldwäscherei wird in manchen Ländern nur dann strafrechtlich verfolgt, wenn die betreffenden Gelder aus dem Drogenhandel stammen, nicht aber im Zusammenhang mit Menschenhandel oder Schmuggel.

104Das Übereinkommen tritt in Kraft, sobald es von 40 Staaten ratifiziert worden ist. Vor der Ratifizierung durch die Eidgenössischen Räte müssen gewisse gesetzliche Bestimmungen geändert werden, obschon die schweizerische Gesetzgebung weitgehend mit den Bestimmungen des Übereinkommens kompatibel ist. Damit die Anforderungen der Konvention lückenlos erfüllt werden können, müsste die Schweiz eine gesetzliche Basis für die Haftung juristischer Personen erarbeiten. Das Zusatzprotokoll zum Übereinkommen betreffend Frauen- und Kinderhandel und Schlepperei wurde von der Schweiz bisher noch nicht unterzeichnet. Besonders gewisse Entwicklungsländer wie Marokko, Benin oder Kolumbien stehen diesem Zusatzprotokoll kritisch gegenüber, da sie befürchten, dass diese Massnahmen die westlichen Länder dazu bewegen könnten, ihre Einwanderungsbestimmungen weiter zu verschärfen. Ein weiteres Zusatzprotokoll über Feuerwaffen ist derzeit in Vorbereitung.

5.3.3. Korruptionsbekämpfung

5.3.4. Internationale Rechtshilfe

107Dank der neuesten, im Februar 1997 in Kraft getretenen Änderungen des Gesetzes über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen konnten die damit verbundenen Verfahren beschleunigt und vereinfacht werden. Trotz dieser Verbesserungen gestalten sich die Rechtshilfeverfahren nach wie vor sehr umständlich und langwierig. Verschiedene Fälle, etwa jene im Zusammenhang mit Benazir Bhutto (Pakistan), Mobutu (Zaire) und Jean-Claude Duvalier (Haiti) konnten noch immer nicht abgeschlossen werden. Gegenwärtig sind verschiedene Rechtshilfeverfahren und Untersuchungen im Hinblick auf Russland im Gange (Bankkonten, welche zum Transfer von Geldern aus IWF-Darlehen an Russland verwendet worden sind, Anklagen gegen Personen aus der Entourage Boris Jelzins wegen Korruption, in die auch das Schweizer Unternehmen Mabetex verwickelt ist, die Aeroflot-Affäre um die Unterschlagung von Geldern der Fluggesellschaft im Zusammenhang mit den Lausanner Firmen Forus und Andava sowie die Rolle des russischen Finanziers und ehemaligen Duma-Abgeordneten Boris Beresowski).

Abacha-Guthaben bei Schweizer Banken

108In Genf wurde ein Rechtshilfeverfahren im Zusammenhang mit Guthaben eingeleitet, die von Personen, welche dem ehemaligen nigerianischen Präsidenten Sani Abacha nahe stehen, bei verschiedenen Schweizer Banken deponiert worden sind. Im Rahmen des Verfahrens wurden Gelder in der Höhe von rund 660 Millionen Dollar blockiert. Diese Summe übersteigt sogar jene der Marcos-Guthaben, welche 1986, als die Gesetzgebung auf diesem Gebiet noch viel grössere Lücken aufwies, gesperrt worden waren. Die Eidgenössische Bankenkommission (EBK) hat im November 1999 eine Untersuchung eingeleitet, welche Aufschluss darüber geben soll, wie es möglich war, derart hohe Summen bei Schweizer Banken zu hinterlegen, ohne dass diese Meldung über verdächtige Transaktionen erstatteten. Schliesslich sind alle Banken grundsätzlich an die Sorgfaltspflicht gebunden.

Bericht der Eidgenössischen Bankenkommission über die Abacha-Guthaben

Ende August 2000 veröffentlichte die Eidgenössische Bankenkommission (EBK) einen ausführlichen Bericht über die Abacha-Gelder und die Verhaltensweise der Schweizer Banken im Zusammenhang mit diesen Vermögenswerten.* Das Vorgehen von 19 Banken, die übrigens erstmals in einem derartigen Bericht direkt genannt werden, wurde im Detail untersucht. Die Bankenkommission kam zum Schluss, dass fünf Geldinstitute den wirtschaftlichen Hintergrund ihrer Kunden umfassend überprüft und rechtzeitig alle gebotenen Massnahmen (Abbruch der Geschäftsbeziehung oder Meldung an die zuständigen Behörden) ergriffen hatten und damit ihrer Sorgfaltspflicht in jeder Hinsicht nachgekommen waren. Bei anderen Banken hingegen wurden verschiedene Defizite festgestellt (ungenügende oder verspätete Überprüfung des ökonomischen Umfelds, langsame interne Entscheidungsprozesse).

Im Rahmen der Untersuchung der EBK wurden allerdings bei sechs Banken, darunter drei Tochtergesellschaften der Credit Suisse Group,** teilweise gravierende Mängel festgestellt. Die Credit Suisse Private Banking beispielsweise, welche zur Credit Suisse gehört, hat von zwei „politisch exponierten” Kunden Guthaben in der Höhe von 214 Millionen Dollar entgegengenommen. Bei den Kunden handelte es sich um zwei Söhne von Sani Abacha. Nach Ansicht der EBK hat die Bank den Auskünften eines langjährigen Kunden, der den Kontakt zu den beiden neuen Kunden hergestellt hatte, zu viel Glauben geschenkt. Die Crédit Agricole Indosuez (Schweiz) unterhielt Geschäftsverbindungen mit verschiedenen Personen, von denen sie wusste, dass es sich bei den Kunden beziehungsweise den wirtschaftlich Berechtigten um Personen aus der Entourage von Sani Abacha handelte. Diese Geschäftsverbindungen umfassten Vermögenswerte in der Höhe von 147 Millionen Dollar. Die Bank hat bei der Eröffnung der Geschäftsbeziehung und bei der Überprüfung des wirtschaftlichen Hintergrundes der Kunden ihre Sorgfaltspflicht vernachlässigt : Ein damaliges Mitglied der Geschäftsleitung hat die Kontoeröffnung gutgeheissen, obwohl er von der Identität der betreffenden Personen in Kenntnis gesetzt worden war. Im Falle der Union Bancaire Privée wurde eine Entscheidung des bankinternen Ausschusses zur Bekämpfung der Geldwäscherei, gewisse Geschäftsbeziehungen zu beenden, nicht ausgeführt oder die Ausführung des Entscheids nicht überprüft. Von diesem Vorfall waren Vermögenswerte von rund 73 Millionen Franken betroffen. Trotz des von der Bank selbst getroffenen Beschlusses wurden die betreffenden Konten nicht gesperrt. Angesichts dieser Versäumnisse hat die EBK beschlossen, bei den betreffenden Banken ein Audit durchzuführen, in dessen Rahmen bestehende Kundenbeziehungen überprüft und die Verlässlichkeit des von den Banken eingerichteten Kontrollsystems evaluiert werden sollen.

In ihrem Bericht wies die EBK darauf hin, dass die Sorgfaltspflicht im Interesse des guten Rufs des Finanzplatzes Schweiz eingehalten werden müsse : „Die fahrlässige Annahme von Vermögenswerten verbrecherischer Herkunft ist nicht strafbar, kann aber der vom Bankengesetz geforderten einwandfreien Geschäftstätigkeit zuwiderlaufen. Die Banken dürfen auch keine Gelder entgegennehmen, von denen sie wissen oder annehmen müssen, dass sie aus Korruption oder aus dem Missbrauch öffentlicher Vermögenswerte stammen. Deshalb haben sie mit besonderer Aufmerksamkeit zu prüfen, ob sie direkt oder indirekt mit Personen mit bedeutenden öffentlichen Funktionen für einen ausländischen Staat oder mit Personen und Gesellschaften, welche solchen Funktionsträgern erkennbar nahe stehen, Geschäftsbeziehungen aufnehmen und von diesen Personen Gelder annehmen und aufbewahren wollen” (Bericht der EBK, S. 3). Die Richtlinien der EBK enthalten (seit 1998) besondere Vorschriften bezüglich des Umgangs mit Geldern von Politikern („Potentatengeldern”). Eine Bank, die im Zusammenhang mit einer Geschäftsverbindung Verdacht schöpft, muss, auch wenn sie keine konkreten Beweise dafür besitzt, die weitere Entwicklung der Kundenbeziehung beobachten. Falls sie sich entschliesst, die Geschäftsverbindung zu beenden, so müssen die Kundenguthaben auf eine Weise ausbezahlt werden, die es den Strafbehörden erlaubt, den Verbleib dieser Vermögenswerte ausfindig zu machen (Paper Trail).

Allerdings wird im Bericht der EBK darauf hingewiesen, dass die Erkennung von „politisch exponierten” Personen mit Schwierigkeiten verbunden ist. Sani Abacha selbst wurde nur ein einziges Mal als Inhaber eines Kontos angegeben, dessen Umfang überdies relativ bescheiden war. Grundsätzlich stellt sich in dieser Situation die Frage, inwiefern wohlhabende Geschäftsleute und Personen, die einem Regime nahe stehen, welches öffentliche Gelder unterschlägt (Potentatengelder), voneinander unterschieden werden können. Es handelt sich dabei um ein Problem von internationaler Dimension : Von den Schweizer Banken wurden bedeutende Beträge auf andere Finanzinstitute in den USA, in Grossbritannien, Frankreich, Luxemburg oder Liechtenstein transferiert. Nicht in allen diesen Ländern sind diese Konten mittlerweile gesperrt und von den Behörden entsprechende Verfahren eingeleitet worden.***

* Bericht der Eidgenössischen Bankenkommission, „Abacha-Gelder bei Schweizer Banken“, Bern, 30. August 2000.
** Credit Suisse, Bank Hofmann und Bank Leu (3 Institute der Credit Suisse Group). Crédit Agricole Indosuez, UBP Union Bancaire Privée und M.M. Warburg Bank.
*** Wie aus dem Bericht der EBK hervorgeht, wurden 524 Millionen Dollar vorübergehend auf Schweizer Banken deponiert, um anschliessend in die genannten vier Länder transferiert zu werden. Die Westschweizer Tageszeitung Le Temps berichtete am 25. Oktober 2000. dass 80 Millionen Dollar vorübergehend bei einer französischen Bank hinterlegt worden seien und dass es keinen Hinweis auf den weiteren Verbleib dieser Gelder gebe. In demselben Artikel wurde ferner darauf hingewiesen, dass die britischen Behörden trotz eines von Nigeria gestellten Rechtshilfegesuchs noch keine Massnahmen ergriffen haben, um Vermögenswerte im Zusammenhang mit dem verstorbenen Diktator zu sperren.

Quelle : Bericht der Eidgenössischen Bankenkommission, „Abacha-Gelder bei Schweizer Banken”, Bern, 30. August 2000. Der Bericht kann an folgender Internet-Adresse konsultiert werden : www.ebk.admin.ch.

109Im Anschluss an die Veröffentlichung des oben dargestellten Berichts hat die Eidgenössische Bankenkommission im Dezember 2000 bei der Aufsichtskommission zur Sorgfaltspflichtvereinbarung der Schweizerischen Bankiervereinigung eine Beschwerde gegen die Credit Suisse eingereicht. Bei dieser Aufsichtskommission handelt es sich um eine Selbstregulierungsorganisation, welche die Einhaltung der Sorgfaltspflichtvereinbarung durch die Banken überwacht und Verstösse bestraft (dabei können Bussen bis 10 Millionen Franken verhängt werden).

110In einer gemeinsamen Stellungnahme im Zusammenhang mit den Abacha-Geldern haben die Erklärung von Bern und die Aktion Finanzplatz Schweiz bei Verstössen gegen das Geldwäschereigesetz direkte Konsequenzen für und Sanktionen gegen die leitenden Organe der darin verwickelten Banken gefordert. Ferner fordern die beiden NRO eine Gesetzesänderung, damit auch die Steuerflucht unter Strafe gestellt werden kann.

Gelder des früheren peruanischen Geheimdienstchefs Montesinos in der Schweiz

111Ende Oktober hat der Bundesrat beschlossen, fünf Konten des früheren peruanischen Geheimdienstchefs (und Beraters des ehemaligen Präsidenten Fujimori) Vladimiro Montesinos vorsorglich sperren zu lassen. Gegen Montesinos ist eine Klage wegen Korruption eingereicht worden ; vermutlich war er auch in den Drogenhandel verwickelt. Die Guthaben auf den blockierten Konten belaufen sich auf 48 Millionen Dollar. Die Schweiz hat die peruanischen Behörden ermutigt, ein Rechtshilfegesuch einzureichen, damit die fraglichen Gelder zurückerstattet werden können. Bereits im November waren fünf weitere Konten, deren Inhaber Montesinos nahe stehen, mit Guthaben von 22 Millionen Dollar durch die Justizbehörden des Kantons Zürich gesperrt worden. Die ermittelnden Behörden versuchen nun, einen Nachweis für den korrupten Ursprung dieser Gelder (Kommissionszahlungen für den Handel mit Waffen zwischen Russland und Peru) zu erbringen.

5.3.5. Kapitalflucht aus Steuergründen

112Bis heute gewährt die Schweiz nur in jenen Fällen internationale Rechtshilfe, in denen es sich um Steuerbetrug handelt (welcher wie z.B. die Urkundenfälschung dem Tatbestand des Betrugs gleichgesetzt wird), nicht aber bei Steuerflucht (diese entspricht dem Tatbestand der Steuerhinterziehung, d.h. gewisse Einkünfte werden nicht deklariert). Abgesehen von der eher moralischen Frage, ob Schweizer Banken als sicherer Hafen für Vermögenswerte dienen dürfen, um sie dem Zugriff der Steuerbehörden eines anderen Landes zu entziehen, stellt sich hier das Problem, dass beim Waschen „schmutziger” Gelder in der Regel dieselben Finanzoperationen durchgeführt oder ähnliche Finanzintermediäre benutzt werden wie bei Geldern verbrecherischer Herkunft. Eine Person, die der Geldwäscherei beschuldigt wird, kann im Rahmen einer Untersuchung ohne weiteres behaupten, die fraglichen Gelder seien aus Steuergründen in der Schweiz deponiert worden, was die Untersuchungen erheblich erschwert. Mehrere Justizbeamte, darunter auch der Genfer Staatsanwalt Bernard Bertossa, vertreten die Ansicht, dass es unhaltbar sei, die Steuerflucht zu dulden und die Rechtshilfe nur in Fällen von Steuerbetrug zu gewähren.

113Der internationale Druck auf die Schweiz, ihre Gesetzgebung anzupassen, um das Bankgeheimnis flexibler zu gestalten und die Steuerflucht strafrechtlich verfolgen zu können, wird zusehends stärker. Am 27. November 2000 hat sich die Europäische Union, die die Steuerharmonisierung zwischen den europäischen Ländern vorantreiben und die negativen Auswirkungen des Steuerwettbewerbs unterbinden möchte, auf die Schwerpunkte einer europäischen Richtlinie (Gesetzesnorm der EU) über die Besteuerung der Zinserträge auf Bankguthaben von im Ausland wohnhaften Personen geeinigt. Mit dieser Massnahme soll der Kampf gegen die Steuerflucht verstärkt werden. Die fünfzehn EU-Mitglieder verzichten dabei auf das Bankgeheimnis und schaffen damit die Grundlage für den Informationsaustausch zwischen den Steuerbehörden im Hinblick auf die Besteuerung der Zinserträge auf Vermögenswerte, welche Personen mit Wohnsitz in einem EU-Land in einem anderen Land angelegt haben. Die Länder haben auch die Möglichkeit, während der vorgesehenen Übergangsfrist (2003-2010) an Stelle der Einführung des Informationsaustauschs eine Quellensteuer zu erheben. Diese Quellensteuer soll während der ersten drei Jahre 15% betragen und anschliessend bis zum Ablauf der Übergangsfrist 20%. Jene Länder, die sich für diese Lösung entscheiden (Österreich, Belgien und Luxemburg), sind verpflichtet, 75% der Einnahmen aus dieser Quellensteuer dem Wohnsitzstaat des Eigentümers der betreffenden Vermögenswerte zu überlassen. Die Schweiz ist von dieser Richtlinie ebenfalls betroffen, da die Europäische Union Verhandlungen mit für diesen Bereich wichtigen Drittländern aufnehmen will (Schweiz, Vereinigte Staaten, Liechtenstein, Monaco, Offshore-Steueroasen wie die Kanalinseln oder die Niederländischen Antillen, die ebenfalls von der EU abhängig sind). Ziel dieser Verhandlungen ist es, mit diesen Drittstaaten eine Vereinbarung zu treffen, um dem Kapitalabfluss in die Steuerparadiese einen Riegel vorzuschieben. Diese Länder sollen verpflichtet werden, die Zinserträge auf Guthaben von EU-Bürgern mit einer Quellensteuer zu belegen.

114Der Ausschuss der OECD für Steuerfragen (Comittee on Fiscal Affairs, CFA) hat sich in den vergangenen Jahren ebenfalls mit der Frage der Steuerflucht beschäftigt. Gemäss dem Entwurf einer Empfehlung der OECD sollen die Banken verpflichtet werden, die Steuerbehörden ihres Landes mit bestimmten Informationen zu versorgen, welche wiederum gewisse Auskünfte an die zuständigen Behörden eines anderen Landes weitergeben können. Bereits im Bericht der OECD über den negativen Steuerwettbewerb vom April 1998 wurde vorgeschlagen, die Bestimmungen über den Zugang zu Informationen über Bankguthaben einer Überprüfung zu unterziehen. Bei der Abstimmung über diesen Bericht haben sich Luxemburg und die Schweiz der Stimme enthalten.

115Im Laufe des Jahres 2000 bezog auch der Bundesrat mehrmals Stellung in dieser Frage und erklärte wiederholt, das Bankgeheimnis stehe absolut nicht zur Diskussion. Damit ist auch kein Informationsaustausch zwischen den verschiedenen Steuerbehörden denkbar. Die Schweiz erklärte sich zwar bereit, Massnahmen in Erwägung zu ziehen, um die Attraktivität der Steuerflucht soweit als möglich zu verringern, allerdings müsse dabei das Bankgeheimnis, welches das Recht des Einzelnen auf Wahrung seiner Privatsphäre gewährleiste, unangetastet bleiben.

Finanzplatz Schweiz und Bekämpfung der Kapitalflucht : eine Frage der Kohärenz in der schweizerischen Aussenpolitik

116Im jüngsten vom Entwicklungshilfeausschuss der OECD (Development Assistance Committee, DAC) im Jahr 2000 durchgeführten Examen der schweizerischen Entwicklungshilfe wird diese Frage ausführlich thematisiert. Bereits in dem 1994 veröffentlichten Leitbild Nord-Süd wurde auf die Notwendigkeit der Bekämpfung des Transfers unrechtmässig erworbener Gelder und der Korruption hingewiesen. Dabei hob der DAC die verschiedenen Fortschritte hervor, die bei der Bekämpfung der Korruption und der Geldwäscherei erzielt worden sind. Im Hinblick auf die strafrechtlichen Bestimmungen der Schweiz bezüglich der Bestechung kritisierte die OECD allerdings die Tatsache, dass in der Schweiz die strafrechtliche Haftung von juristischen Personen nach wie vor nicht im Gesetz verankert ist. Nach Ansicht des DAC zeigt die Affäre um die Abacha-Gelder verschiedene potenzielle Kohärenzprobleme auf.

5.4. Asylpolitik und Migrationspolitik

Einführung

119Nachdem die Zahl der eingereichten Asylgesuche im Zuge des Kosovo-Konfliktes 1999 einen Rekord erreicht hatte, trat im Jahr 2000 im Asylbereich eine gewisse Beruhigung ein. Die Notsituation schien beendet, und die Behörden nahmen bei der Rückführung der vorübergehend in der Schweiz aufgenommenen Personen eine konsequente Haltung ein. Die Bestrebungen der in Asylfragen massgebenden Stellen, die im Vergleich zu anderen europäischen Ländern nach wie vor als zu gross beurteilte Attraktivität der Schweiz als Asylland weiter zu verringern, wurden fortgesetzt.

120Die Reform der Zulassungspolitik, welche die Vergabe von Aufenthalts- und Arbeitsbewilligungen an ausländische Staatsbürger regelt, konnte abgeschlossen werden. Ausschlaggebend war dabei die Verabschiedung der bilateralen Verträge zwischen der Schweiz und der Europäischen Union, welche mittel- bis langfristig die Einführung des freien Personenverkehrs sowie die Nichtdiskriminierung ausländischer Staatsbürger zum Ziel haben. Angesichts der Fortschritte auf diesem Gebiet schien der politisch günstige Zeitpunkt gekommen, um den bereits seit einiger Zeit bereitliegenden Entwurf des neuen Ausländergesetzes in die Vernehmlassung zu schicken.

121Die Konturen der neuen Integrationspolitik, welche sich durch einen volontaristischen Ansatz auszeichnet und den Migrantenvereinigungen eine wichtigere Rolle als bisher zuerkennt, werden immer deutlicher erkennbar. Das massive Nein zu einer Volksinitiative, welche den Anteil der ausländischen Bevölkerung in der Schweiz auf 18% begrenzen wollte, setzte der Verzögerungstaktik der Bundesbehörden auf diesem politisch brisanten Gebiet ein Ende.

5.4.1. Asylpolitik

1999 eingereichte Asylgesuche

1221999 erreichte die Zahl der in der Schweiz um Asyl ansuchenden Personen mit 46’068 einen neuen Höchststand und übertraf den bisherigen Rekord aus dem Jahr 1991. Allerdings blieb die Anzahl der in der Schweiz eingereichten Gesuche hinter den Erwartungen des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF) zurück, welches noch im September 1999, auf dem Höhepunkt der Balkankrise, mit rund 55’000 Asylsuchenden gerechnet hat.

123Knapp zwei Drittel der asylsuchenden Personen (62,8%) stammten aus der Bundesrepublik Jugoslawien. Das zweitwichtigste Herkunftsland der Asylsuchenden (3,6%) war der Irak, gefolgt von Bosnien-Herzegowina (3,3%), Sri Lanka und der Türkei (je 3,2%) sowie Albanien (3%).

1251999 betrug der Anteil der von Frauen eingereichten Asylgesuche 38%. Im Vergleich zum Vorjahr bedeutet dies eine Steigerung von 36%. Im Gegensatz zu früheren Jahren ist die Übervertretung der Frauen unter den Empfängern vorübergehender Aufenthaltsbewilligungen (41%) und der Genehmigungen aus humanitären Gründen (35%) weniger stark ausgeprägt. Der Anteil der Frauen unter den anerkannten Flüchtlingen blieb mit 47% nahezu unverändert.

Befürwortete Asylgesuche

126Mit mehr als 47’000 erstinstanzlich behandelten Asylgesuchen erbrachte das BFF einen Beweis für seine effiziente Arbeitsweise. 2050 Asylgesuche wurden angenommen, ungefähr gleich viel wie im Jahr 1998 (2032). Damit sank die durchschnittliche Zahl der Fälle, in denen der Flüchtlingsstatus gewährt wurde, deutlich von 9,5% im Jahr 1998 auf 5,7% 1999 (1995 wurden durchschnittlich 14,9% positive Asylentscheide gefällt). Diese Zahl ist je nach Herkunft der Asylsuchenden starken Schwankungen unterworfen : Ein hoher Anteil ist bei Personen aus Vietnam (91%) und ein mittlerer Anteil bei türkischen (44%), irakischen (39%) und bosnischen (11%) Staatsangehörigen festzustellen, während der Anteil der anerkannten Flüchtlinge bei Personen aus Sri Lanka (3%) gering ist. Die Unterschiede bei den befürworteten Gesuchen sind mit den Zahlen von 1998 vergleichbar.

127Angesichts der Krisensituation im Kosovo wurden deutlich mehr vorübergehende Aufenthaltsbewilligungen erteilt. Ihre Zahl stieg von 2700 im Jahr 1998 auf 22’843. Bei den humanitären Aufenthaltsbewilligungen ist eine ähnliche Tendenz feststellbar, ihre Zahl stieg von 776 im Jahr 1998 auf 1356 im Jahr 1999. 3954 Personen wurde aus anderen Gründen durch die Fremdenpolizei eine reguläre Aufenthaltsbewilligung ausgestellt. Diese Zahl ist mit jener des Vorjahres vergleichbar.

128Insgesamt lebten Ende 1999 171’223 Personen aus Asylgründen in der Schweiz. Ihre Zahl hat im Vergleich zu 1998 um 10,4% zugenommen.

1291999 wurden 31’154 Wegzüge registriert, das sind rund 21% mehr als im Vorjahr. Damit setzte sich die seit 1997 zu beobachtende Tendenz fort. 5180 Personen wurden zur Ausreise gezwungen, und weitere 2347 wurden, nachdem ihr Asylgesuch endgültig abgelehnt worden war, in ihr Herkunftsland und 753 Personen in ein Drittland zurückgeführt. Im Vergleich zum Vorjahr ist bei den Rück-Schaffungen in das Herkunftsland ein Rückgang von rund 32% zu verzeichnen. Über den Aufenthalt der rund 13’000 abgewiesenen Asylsuchenden ist hingegen nichts bekannt. Bis Ende Dezember 1999 reisten 15’800 Personen im Rahmen des Rückführungsprogramms des BFF in ihre Heimat Kosovo zurück.

130441 Personen, die als anerkannte Flüchtlinge in der Schweiz wohnten, wurde das Asyl entzogen, da sie keinerlei Gefahren mehr ausgesetzt waren. Ferner hob das BFF die kollektive vorübergehende Aufnahme von 25’340 Personen, grösstenteils jugoslawische Staatsangehörige, auf, da der Krieg im Kosovo beendet war.

Asylbewerber aus dem Kosovo : Ende der bewaffneten Auseinandersetzungen und Rückführung

131Bereits im vergangenen Herbst verzeichneten die zuständigen Behörden entgegen den Erwartungen einen Rückgang der Asylsuchenden in der Schweiz. Gleichzeitig entschlossen sich immer mehr Personen zu einer freiwilligen Rückkehr in ihre Heimat, was zu einer Entschärfung der Ausnahmesituation führte.

„Humanitäre Aktion 2000”

Die Vergangenheit im Brennpunkt : Der Bergier-Bericht

Asylsuchende und Sozialhilfe

142In der Vergangenheit war die Asyldebatte geprägt von der Polemik um die so genannten „falschen Flüchtlinge” (JSDW 2000, S. 266). Diese Kategorisierung führt dazu, dass in den Augen der Bevölkerung das von Asylsuchenden gestellte Ansuchen um Schutz seine Legitimität verliert. Zwar trat dieses Argument angesichts des 1999 wieder aufflammenden bewaffneten Konflikts in der Balkanregion vorübergehend etwas in den Hintergrund. Mit dem immer häufiger geäusserten Verdacht, die Grosszügigkeit der Schweiz werde von Asylsuchenden ausgenutzt, wurde diese Argumentation jedoch erneut in die Debatte hineingetragen. In der Tat wird im Rahmen der Diskussionen um die Asylpolitik häufig darauf hingewiesen, die Schweiz übe auf Grund ihrer grosszügigen Sozialleistungen auf mittellose Einwanderer eine weit stärkere Anziehungskraft aus als andere europäische Länder. Mit seinem Vorhaben, durch eine Revision des erst im Juni 1999 vom Volk angenommenen Asylgesetzes die Unterstützungsleistungen für Asylsuchende zu kürzen, griff auch der Bundesrat diese Bedenken auf (JSDW 2000, S. 270).

Neue Revision des Asylgesetzes

Reaktionen auf die Informationspolitik des BFF

5.4.2. Migrationspolitik

Einwanderer in der Schweiz

14958% der in der Schweiz niedergelassenen Ausländer stammen aus den EU-Ländern. Nach wie vor stellen die Italiener mit einem knappen Viertel (23,4%) die grösste Gruppe der ausländischen Wohnbevölkerung in der Schweiz dar, gefolgt von Personen aus der heutigen Bundesrepublik Jugoslawien (13,8%), aus Portugal (9,8%), Deutschland (7,7%), Spanien (6,1%), der Türkei (5,8%) und Frankreich (4,3%). Allerdings stellen die aus Ex-Jugoslawien stammende Personen (Kosovaren, Bosnier, Serben usw.) mit 336’000 Menschen 24,4% der ausländischen Bevölkerung in der Schweiz. Sie sind damit zusammen noch vor den Italienern die bedeutendste Gruppe.

Die 18%-Initiative

153Chronologischer Überblick über Abstimmungen zur Ausländerfrage
1970 — Die „Überfremdungs-Initiative”, auch „Schwarzenbach-Initiative” genannt, strebte eine Begrenzung der ausländischen Bevölkerung in der Schweiz auf 10% an. Mit Ausnahme des Kantons Genf (wo der Ausländeranteil zu jener Zeit 17% betrug) wurde die Initiative mit einem knappen Volksmehr von 54% und von der Mehrheit der Kantone abgelehnt.
1974 — Die Initiative „Gegen die Überfremdung und Überbevölkerung der Schweiz” forderte eine Reduzierung der in der Schweiz lebenden Ausländer auf 500’000 Personen sowie eine Begrenzung der Einbürgerungen auf 4000 pro Jahr. Die Initiative wurde von zwei Dritteln der Bevölkerung sowie von sämtlichen Kantonen abgelehnt.
1977 — Die so genannte „IV. Überfremdungsinitiative”, welche eine Beschränkung des Ausländeranteils in der Schweiz auf 12,5% forderte, scheiterte mit 71% Nein-Stimmen an der Urne.
1977 — Die „Initiative für eine Beschränkung der Einbürgerungen”, welche die Zahl der Einbürgerungen auf 4000 pro Jahr begrenzen wollte, wurde von 66% der Bevölkerung abgelehnt.
1988 — Die Initiative „Für die Begrenzung der Einwanderung”, welche erstmals die Unterscheidung zwischen Asylsuchenden und ausländischen Arbeitnehmern aufheben wollte, wurde an der Urne von 67% der Stimmbürger abgelehnt.
2000 — Die Initiative „Für eine Regelung der Zuwanderung”, auch „18%-Initiative” genannt, wurde vom Volk mit einer Mehrheit von 63,7% abgelehnt.

155Wie bereits die Vorstösse aus der Vergangenheit operierte auch diese Initiative implizit mit dem Begriff der Toleranzschwelle. Dieser scheinbar wissenschaftlich fundierte Begriff bezeichnet den Anteil, welcher nicht überschritten werden dürfe, um die Integration der bereits im Land lebenden Ausländer nicht zu gefährden. Mit anderen Worten wird damit behauptet, die Kapazität zur Integration sei von der Höhe des Ausländeranteils abhängig. Allerdings konnte für diese Hypothese, welche einer groben Vereinfachung des Sachverhalts gleichkommt, kein empirischer Nachweis erbracht werden. Ganz im Gegenteil lässt sich in der Schweiz feststellen, dass gerade die Kantone mit einem hohen Ausländeranteil an der Wohnbevölkerung Ausländern offener gegenüberstehen.

Zulassungspolitik

157Durch einen Beschluss des Bundesrates wurde das bisher für die Aufnahmepolitik massgebende Drei-Kreise-Modell durch ein Zwei-Kreise-Modell ersetzt. Der erste, privilegierte Kreis umfasst Staatsbürger aus den EU-Mitgliedsländern, für die mittelfristig der Grundsatz des freien Personenverkehrs gelten soll. Personen aus allen anderen Ländern sind im zweiten Kreis erfasst. Im Anschluss an die Revision der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO), welche am 1. November 1998 in Kraft getreten ist, dürfen ungeachtet des Herkunftslandes nur noch gut qualifizierte Arbeitnehmer rekrutiert werden.

Die bilateralen Verträge

158Am 21. Mai 2000 wurden die bereits paraphierten bilateralen Verträge zwischen der Schweiz und der Europäischen Union (JSDW 2000, S. 276) mit einer überaus deutlichen Mehrheit von 67,2% vom Volk gutgeheissen. Damit gaben die Schweizer Stimmbürger auch ihre Zustimmung zu einem der wichtigsten Aspekte der Reform der Zulassungspolitik, welche mit dem Hug-Bericht (JSDW 1998, S. 245) begonnen wurde und eine der Voraussetzungen für die Revision des Ausländergesetzes darstellt. Die bilateralen Verträge beschränken sich indes nicht auf den freien Personenverkehr für Schweizer und EU-Bürger, sondern sie verankern darüber hinaus den Grundsatz der Gleichbehandlung für im Land niedergelassene Personen.

159Um in Kraft treten zu können, müssen die Verträge von den EU-Mitgliedsländern noch ratifiziert werden. Einige EU-Staaten wollten den Ausgang der Abstimmung über die 18%-Initiative abwarten, bevor sie die Verträge den nationalen Parlamenten vorlegten. Aus diesem Grund werden sie anstatt zum ursprünglich vorgesehenen Datum wahrscheinlich erst im Juli 2001 in Kraft treten.

Neuer Entwurf für das Ausländergesetz

162Im Zuge der Revision des noch immer geltenden Bundesgesetzes über den Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer aus dem Jahre 1931 (ANAG) hat der Bundesrat den Entwurf für ein neues Ausländergesetz (AuG) in die Vernehmlassung geschickt. Im vergangenen Frühling war dieser Gesetzesentwurf in gewisser Weise als Gegenvorschlag zur 18%-Initiative präsentiert worden. Mit Hilfe dieses gesetzlichen Rahmens will der Bundesrat das Parlament verstärkt in die Ausarbeitung der neuen Migrationspolitik einbinden. Diese soll in Übereinstimmung mit dem Grundsatz der Legalität künftig auf gesetzgeberischer Ebene und nicht mehr wie bis bisher über Verordnungen ausgestaltet werden.

164Für die Gesetzesrevision waren mehrere Gründe ausschlaggebend gewesen. Einer der wichtigsten war zweifellos das Ziel, die Zuwanderung vermehrt als Werkzeug zur Steuerung der Arbeitsmarktpolitik einsetzen zu können. Die Zuwanderung wenig qualifizierter Arbeitnehmer soll so weit als möglich begrenzt werden. Damit will man verhindern, dass sich die Situation der 80er Jahre, als angesichts der unumgänglich gewordenen strukturellen Anpassung der schweizerischen Wirtschaft ausländische Arbeitnehmer als erste von der Arbeitslosigkeit getroffen wurden, wiederholt. Darüber hinaus sieht der Gesetzesentwurf strengere Massnahmen zur Unterbindung der illegalen Einwanderung und der Schwarzarbeit vor. Ausgehend vom Grundsatz, dass die Allokation der Arbeitskräfte durch den Markt optimiert wird, sollen gemäss dem Gesetzesentwurf die zahlreichen Hürden, welche der beruflichen und geografischen Mobilität der ausländischen Arbeitnehmer im Wege stehen, aufgehoben werden.

16615’000 bis 17’000 auf ein Jahr befristete Arbeitsbewilligungen, die derzeit jährlich erneuert werden, sollen während der ersten Jahre nach dem Inkrafttreten für EU-Bürger reserviert werden. In der bisherigen Praxis wurde die Hälfte dieser Bewilligungen an Personen aus nichteuropäischen Ländern vergeben.

168Das Anrecht auf Familiennachzug, welches im Hinblick auf EU-Staatsbürger in den bilateralen Verträgen sehr grosszügig geregelt ist, soll auf Schweizer Bürger, welche Familienangehörige mit ausländischer Staatsbürgerschaft haben, ausgeweitet werden, um die Gleichstellung mit Personen aus den EU-Ländern sicherzustellen. In etwas geringerem Ausmass haben auch Personen aus Drittstaaten Anrecht auf Familiennachzug, vorausgesetzt, sie stellen innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten der dahingehenden Bestimmungen einen entsprechenden Antrag. Zudem sollen ausländische Ehegatten die Möglichkeit erhalten, nach einer Auflösung der Ehe weiterhin in der Schweiz wohnhaft zu bleiben.

Integrationspolitik

170Bei der Ausarbeitung und Umsetzung der Integrationspolitik auf lokaler Ebene wurden im vergangenen Jahr weitere Fortschritte erzielt. Neben den in verschiedenen Deutschschweizer Städten erschienenen Leitbildern ist vor allem die im Mai 2000 in Kraft getretene Reform der jurassischen Kantonsverfassung zu erwähnen, dank der im Kanton das passive Wahlrecht auf Gemeindeebene für Ausländer eingeführt wird, die seit mehr als 10 Jahren im Kanton wohnhaft sind. Im September 2000 wurde im Kanton Neuenburg ausländischen Einwohnern das

172In einem grösseren Kontext betrachtet, war das Jahr 2000 in erster Linie durch die Fortsetzung der Arbeiten auf dem Gebiet der Integration auf eidgenössischer Ebene geprägt. Im Folgenden soll ein Überblick über die Eckpunkte der nationalen Integrationspolitik geboten werden.

Integrationsbericht der Eidgenössischen Ausländerkommission

174Eine Definition der Integration wird zwar nicht geboten, dennoch distanzieren sich die Autoren des Berichts sowohl vom Konzept der Assimilation als auch vom Ansatz der Multikulturalität. Die Integration wird vielmehr als gegenseitiger Lernprozess umschrieben, eine andauernde Herausforderung also, die sich nicht auf Fragen der Unterstützung, der Information und der Beratung reduzieren lässt. Die zu ergreifenden Massnahmen reichen von einer grösseren Sicherheit bei den Niederlassungsbedingungen über den frühestmöglichen Familiennachzug, den Sprachunterricht für Erwachsene, die Chancengleichheit für Schulkinder, die Beteiligung am politischen Leben als Integrationsfaktor, die erleichterte Einbürgerung für junge Menschen und die Entwicklung der kulturellen Vermittlung bis hin zu einer umfassenderen Information für Zugewanderte.

175Nach Jahren des Stillstands stellen der semantische Wechsel der Ausländerkommission, welche nunmehr von „Migrantinnen und Migranten” spricht, und die kritische Auseinandersetzung mit der Vergangenheit, bevor neue Wege beschritten werden, aber auch die Entschlossenheit, mit der die Entwicklung einer aktiven Integrationspolitik vorangetrieben wird, eine überaus erfreuliche Entwicklung dar. Der um die Eidgenössische Ausländerkommission entbrannte Konflikt ist bezeichnend für die enormen Schwierigkeiten, mit denen die Geburt dieses neuen Konzepts der Integration als gegenseitiger Lern- und Verstehensprozess verbunden war.

176Im Januar hatte der Präsident der EKA, Fulvio Caccia, der 1998 massgeblich an der Einführung des Integrationsartikels beteiligt war, mit der Bekanntgabe seines Rücktritts für Aufsehen gesorgt. Die Vertreter der Gewerkschaften und der Ausländervereinigungen folgten seinem Beispiel und traten ebenfalls aus der Kommission aus. Damit protestierten sie gegen die Eingliederung des Sekretariats der für die Umsetzung der Integrationspolitik zuständigen Kommission in das Bundesamt für Ausländerfragen (JSDW 1999, S. 177), welches dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement untersteht, dessen polizeiliche Tätigkeiten ihrer Ansicht nach mit den Bestrebungen zur Förderung der Integration von Zuwanderern nicht vereinbar sind.

178Der Konflikt wie auch seine Beilegung sind beispielhaft für die derzeitige Übergangsphase von der bisherigen Praxis, in der die Ausländervereinigungen ihre Forderungen nur über die bereits etablierten politischen Akteure geltend machen konnten (acting for), zu einem neuen Umfeld, in dem sie in eigener Verantwortung auftreten können (standing for).

Integrationsverordnung

Die Einbürgerungsproblematik

5.5. Projekt für eine Stiftung solidarische Schweiz

182Am 17. Mai 2000 legte der Bundesrat dem Parlament seine Botschaft über die Verwendung der Goldreserven der Nationalbank sowie ein Bundesgesetz über die Stiftung solidarische Schweiz vor. Der Erlös aus dem Verkauf von 500 Tonnen Gold sollte dem Stiftungsprojekt des Bundesrates zufliessen. Über die Verwendung des Verkaufserlöses von weiteren 800 Tonnen Gold wurde im Laufe des Sommers eine Vernehmlassung durchgeführt. Die parlamentarische Debatte dürfte in der zweiten Jahreshälfte 2000 stattfinden.

183Eine im Oktober 2000 von der SVP eingereichte Initiative forderte, dass der Erlös der gesamten 1300 Tonnen Gold vollumfänglich der AHV zugeführt werde.

5.5.1. Geschichtlicher Überblick

5.5.2. Überschüssige Goldreserven der SNB

185Die Aufhebung der Goldparität des Schweizer Frankens, die in Wirklichkeit schon lange nicht mehr existierte, wurde auf Gesetzesebene erst mit Art. 99 der neuen Bundesverfassung, welche am 1. Januar 2000 in Kraft trat, und mit der Einführung des neuen Bundesgesetzes über die Währung und die Zahlungsmittel am 1. Mai 2000 umgesetzt. Damit konnte die SNB eine Neubewertung der für die Geld- und Währungspolitik notwendigen Goldreserven vornehmen. Im Rahmen dieser Neubewertung stellte sich heraus, dass 1300 Tonnen Gold zu Marktpreisen verkauft werden können.

186Grundsätzlich schreibt die Bundesverfassung vor, dass die von der SNB erwirtschafteten Gewinne zu einem Drittel dem Bund und zu zwei Dritteln den Kantonen zustehen. Der Bundesrat will diese Bestimmung jedoch lockern und damit die Möglichkeit schaffen, den Erlös aus dem Verkauf von 500 Tonnen Gold der Stiftung solidarische Schweiz zufliessen zu lassen. Der Verwendungszweck des Verkaufserlöses aus den restlichen 800 Tonnen steht noch nicht fest. Aus diesem Grund wird in der Botschaft auch die Verwendung der Goldreserven diskutiert. Der Bundesrat schlägt vor, mittels eines Bundesbeschlusses eine Übergangsbestimmung zum einschlägigen Verfassungsartikel einzuführen. Diese soll dem Gesetzgeber die Zuständigkeit einräumen, die Verwendung des Erlöses aus dem Verkauf von 1300 Tonnen Gold der SNB besonders zu regeln.

188Der Bundesrat schickte seinerseits zwei Vorlagen über die Verwendung des Erlöses aus dem Verkauf von 800 Tonnen Gold in die Vernehmlassung. Die erste Vorlage sieht die Finanzierung von Massnahmen im Bildungsbereich und von Übergangsleistungen der AHV vor, die zweite zielt auf eine Reduzierung der Schulden von Bund und Kantonen ab. Der erste Vorschlag der Landesregierung könnte demnach als Gegenvorschlag zur Goldinitiative dienen. Das Vernehmlassungsverfahren begann Ende Juni 2000 und dauerte bis Ende Oktober desselben Jahres. Erste Resultate deuten darauf hin, dass die Verwendung der Mittel für die AHV und die Abtragung der Schulden von Bund und Kantonen gegenüber der Finanzierung von Massnahmen im Bildungsbereich vorgezogen werden. Die Landesregierung wird frühestens Anfang 2001, sobald die definitiven Vernehmlassungsergebnisse vorliegen, dazu Stellung nehmen.

189Die christlichdemokratische Fraktion (CVP) des Nationalrats, welche das Projekt Stiftung solidarische Schweiz bisher unterstützt hatte, machte im März 2000 einen neuen Vorschlag bezüglich der Aufteilung der überschüssigen Goldreserven der Nationalbank : In einer Motion schlug sie dem Bundesrat vor, ein Viertel des Erlöses aus dem Verkauf dieser Goldreserven den Tätigkeiten des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz (IKRK) zukommen zu lassen und den Rest zur Förderung der Jugend und der Betagten einzusetzen. Mit diesem Vorstoss wollte die CVP eigenen Angaben zufolge den Sinn der Solidaritätsstiftung wahren, sich aber gleichzeitig zu Gunsten einer effizienten und in der Bevölkerung gut bekannten Institution, dem IKRK, von dem eher abstrakten Stiftungsprojekt distanzieren. Ferner wollten die Befürworter dieses Vorstosses dazu beitragen, die Solidaritätsstiftung von der Frage der nachrichtenlosen Vermögen zu trennen. Der Vorschlag der CVP stiess bei den Anhängern der Stiftung solidarische Schweiz, allen voran der Bundesrat, gefolgt von den Hilfswerken und dem Schweizerischen Israelitischen Gemeindebund, auf Kritik. Die Motion wurde in der Folge in ein Postulat umgewandelt. Am 4. Oktober 2000 jedoch sprach sich der Nationalrat dagegen aus, dieses an den Bundesrat weiterzuleiten.

5.5.3. Das Projekt Stiftung solidarische Schweiz des Bundesrates

190Gemäss dem Projekt des Bundesrates ist die Stiftung solidarische Schweiz eng mit dem Gedanken der zukunftsgerichteten, langfristigen Prävention verknüpft. Die Stiftung soll die ihr zur Verfügung gestellten Mittel, maximal sieben Milliarden Franken aus dem Erlös von 500 Tonnen Gold der Nationalbank, zunächst während 30 Jahren nutzen können. Diese Nutzungsdauer kann verlängert werden.

191Die Gesetzesvorlage über die Stiftung solidarische Schweiz nennt die folgenden Stiftungsziele (Art. 2) :

• Die Stiftung soll die Solidarität im In- und Ausland verstärken,

• Sie soll Armut, Not und Gewalt bekämpfen und deren Folgen lindern, und

• Sie soll dazu beitragen, dass den Betroffenen eine menschenwürdige Zukunft ermöglicht wird.

192Die Aufgaben der Solidaritätsstiftung umfassen (Art. 3) :

• Verhütung der Ursachen und Linderung der Folgen von Armut und Ausgrenzung, Förderung der Integration und Befähigung der betroffenen Personen zur Eigenverantwortung.

• Verhütung der Ursachen und Linderung der Folgen von Gewalt, Menschenrechtsverletzung und Völkermord. Förderung des einvernehmlichen Zusammenlebens, der Versöhnung und der Verständigung.

• Mithilfe beim Aufbau von Strukturen einer funktionsfähigen und demokratischen Gesellschaft.

• Im Rahmen ihrer Tätigkeit ist grundsätzlich darauf zu achten, dass die Stiftung einen Beitrag zur Eröffnung von Entwicklungsmöglichkeiten und Perspektiven der jungen Generation leistet.

193Die Tätigkeit der Solidaritätsstiftung wird in Art. 4 umschrieben :

• Unterstützung von Projekten staatlicher und nichtstaatlicher Organisationen. Die Stiftung wird keine Hilfe an einzelne Personen oder Personengruppen ausrichten.

• Subsidiäre Finanzierung von Soforthilfeleistungen in ausserordentlichen Fällen.

• Periodische Vergabe eines Solidaritätspreises an eine oder mehrere Organisationen oder Institutionen, um ausserordentliche Leistungen im Sinne des Stiftungszweckes zu honorieren.

• Auf Leistungen der Stiftung besteht kein Rechtsanspruch.

194Die Solidaritätsstiftung orientiert sich an folgenden Handlungsgrundsätzen (Art. 5) :

• Partnerschaftliche Zusammenarbeit mit in- und ausländischen Institutionen und Organisationen.

• Gleichgewichtiger Mitteleinsatz im In- und Ausland.

• Unterstützung von Projekten unter angemessener Berücksichtigung der Frauen und des Grundsatzes der Gleichheit zwischen Frauen und Männern.

• Prioritäre Unterstützung von Projekten, die innovativen Charakter aufweisen und einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung leisten.

195Die Solidaritätsstiftung soll von einem Stiftungsrat geleitet werden, der sich aus einem Stiftungsratspräsidenten und sechs bis zehn weiteren Mitgliedern zusammensetzt. Die Mitglieder des Stiftungsrats haben grundsätzlich Schweizer Bürger zu sein und werden vom Bundesrat für eine Dauer von vier Jahren gewählt. Ihr Mandat kann höchstens drei Mal erneuert werden (Art. 10). Der Stiftungsrat ist für die Bildung eines Finanzausschusses zuständig und kann bei Bedarf weitere Ausschüsse einsetzen. Ausserdem ernennt er die Direktorin oder den Direktor der Stiftung, die bzw. der von einem Sekretariat unterstützt wird.