2Inwiefern brachte der Monterrey-Konsens eine neue Dimension ein ? Zwei wesentliche Fortschritte lassen sich diesbezüglich anführen. Der erste besteht zweifellos darin, mit einem breiten Ansatz an die Frage der Entwicklungsfinanzierung herangegangen zu sein und die Hauptschwerpunkte ermittelt zu haben : Mobilisierung interner finanzieller Ressourcen ; Direktinvestitionen und sonstige ausländische Privatkapitalbeiträge ; Welthandel ; öffentliche Entwicklungshilfe ; Schuldenerlass ; Überprüfung der internationalen Währungs-, Finanz- und Handelssysteme. Ohne die Bedeutung der öffentlichen Entwicklungshilfe in Abrede zu stellen, kam die Konferenz zum Schluss, dass eine Unterstützung von aussen, so massiv sie auch sein mag, niemals die für die Volkswirtschaften notwendigen grundlegenden Reformen ersetzen kann. Das zweite Ergebnis besteht darin, die Verantwortung für die Entwicklungsfinanzierung durch eine Partnerschaft zwischen Industriestaaten und Entwicklungsländern aufzuteilen. Diese neue globale Partnerschaft verpflichtet die Entwicklungsländer einerseits, ihre Verantwortlichkeiten in Bezug auf politische Reformen und Good Governance zu übernehmen, und die Industrieländer andererseits, das Volumen der öffentlichen Entwicklungshilfe zu erhöhen und die Qualität der Hilfe zu verbessern. Eine der zentralen Verpflichtungen des Konsenses von Monterrey betrifft die Öffnung der Märkte der Industriestaaten für die Produkte der Länder des Südens.

4Der Zugang zum Markt des Nordens steht, obwohl er wesentlich ist, nicht im Mittelpunkt dieses Dossiers. Die Wahl des Redaktionskomitees fiel auf die Verwaltung der öffentlichen Finanzen als Beitrag zu guter finanzieller Gouvernanz (Good Financial Governance) einerseits und auf die Mobilisierung nationaler Ressourcen zur Entwicklungsfinanzierung andererseits. Diese beiden Ansätze bilden den Leitfaden des Dossiers des Schweizerischen Jahrbuchs für Entwicklungspolitik. Die verschiedenen Beiträge befassen sich hauptsächlich mit den notwendigen politischen Reformen, um die Entwicklungsfinanzierung effizienter zu machen. Ferner untersuchen sie die Rolle der internationalen Entwicklungszusammenarbeit in einem Kontext, der durch Versuche zur Harmonisierung der Hilfe im Rahmen der Pariser Erklärung und durch die Festsetzung gemeinsamer messbarer Ziele gemäss den Millenniums-Entwicklungszielen (MDG) geprägt ist. Das Dossier analysiert die zuweilen zweideutige Rolle der internationalen Entwicklungszusammenarbeit bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzen der Entwicklungsländer im Allgemeinen und durch den Einsatz eines spezifischen Instruments, der Budgethilfe. Zum anderen werden die verschiedenen Wege vorgestellt und erörtert, die zur effizienteren Mobilisierung nationaler Ressourcen führen, nämlich die unerlässliche Verbesserung der Steuersysteme, die Ausdehnung der Mikrofinanznetze (Mikrokredit und Mikroversicherung), der Kreditzugang, vor allem im Rahmen der Wirtschaftsliberalisierung, und die mutmasslichen Auswirkungen der Gewinne aus der Erdölförderung auf die Entwicklung.

Inhalt des Dossiers

1. Teil. Finanzflüsse: Ideologie und Fakten

5Seit einem halben Jahrhundert der Entwicklungspolitik basiert die dominante Logik auf einem einfachen Rechenexempel: Was die Gewinne aus der Ausfuhr von Gütern, Dienstleistungen oder Migrantenarbeit letztendlich nicht in die Zahlungsbilanzen einbringen, das müssen sich die Volkswirtschaften hauptsächlich durch Anlagen, Auslandsinvestitionen und internationale Entwicklungshilfe beschaffen. Das Monterrey-Abkommen von 2002 anerkennt, dass die Kapazitäten zur Mobilisierung dieser andersartigen Ressourcen je nach dem Entwicklungsgrad der betroffenen Länder variieren. Das Abkommen bekräftigt die Notwendigkeit, die multilaterale und bilaterale Hilfe zugunsten der ärmsten Länder zu erhöhen, um im Jahr 2015 die von den Vereinten Nationen festgelegten Entwicklungsziele besonders betreffend Einkommen, Gesundheit und Bildung zu erreichen.

2. Teil. Mobilisierung lokaler Ressourcen

9In diesem zweiten Teil des Dossiers wird der Schwerpunkt auf die Mobilisierung lokaler Ressourcen für die Entwicklungsfinanzierung, und insbesondere auf vier Aspekte der Mobilisierung gelegt: 1. potenzielle Vorteile aus der Erschliessung natürlicher Ressourcen, 2. Mikrofinanz (Mikrokredit und Mikroversicherung), 3. Garantiefonds, 4. Zugang zu Bankkrediten.

Rohstoffe für die Entwicklungsfinanzierung: Das „Paradox des Überflusses“

10Die Rohstofferschliessung stellt eine wichtige Quelle an Devisen und Steuereinnahmen dar, die es erlauben sollten, die Entwicklungsbemühungen ganz oder teilweise zu finanzieren. In seinem Beitrag interessiert sich Gilles Carbonnier für den „Fluch der natürlichen Ressourcen“, indem er seine Beweisführung auf zwei Güter – Erdöl und Diamanten – stützt. Dabei wird das Phänomen, das von einigen Autoren als „Paradox des Überflusses“ bezeichnet wird, ausführlich beschrieben. Der Artikel untersucht die diversen Initiativen der internationalen Gemeinschaft, die bestrebt ist, den sich aus der Nutzung von Bodenschätzen ergebenden Herausforderungen nachzukommen. Als erste Initiative wird der „Kimberley-Prozess“ vorgestellt – ein Zertifizierungssystem für Diamanten, das den Diamantenverkauf durch Rebellengruppen zur Finanzierung ihrer Kämpfe „illegal“ machen soll. Das zweite Beispiel betrifft die „Initiative für Transparenz in der Rohstoffwirtschaft“ (Extractive Industries Transparency Initiative, EITI). Sie verlangt von den Regierungen von Ländern, deren Einkommen weitgehend von der Rohstoffförderung abhängen, bezüglich dieser Einkünfte mehr Transparenz walten zu lassen. Dabei kommt der Autor zu folgender Feststellung: Wenn die beiden Initiativen auch das Verdienst haben, problematische Märkte zu regulieren zu versuchen, indem sie verschiedene Akteure (Regierungen, Nichtregierungsorganisationen, Entwicklungsagenturen) einbeziehen, so bleiben die Ergebnisse indessen weit hinter den geweckten Hoffnungen zurück. Gewiss sind diese Initiativen „Ausdruck des gemeinsamen Willens, gegen den Fluch der Ressourcen anzukämpfen“, doch ist anzumerken, „dass es noch allzu oft am politischen Willen mangelt“.

11Ergänzend zum obigen Beitrag beschreibt Catherine Morand ihre Erfahrung vor Ort. Sie nahm an Begegnungen der afrikanischen Zivilgesellschaft teil, die sich zu mobilisieren versucht, um eine wirkliche Transparenz seitens der Regierungen und der im Ölsektor tätigen Firmen zu fordern. Die Autorin verweist auf Drohungen, Druck und auch Verhaftungen, denen Personen zum Opfer fallen, die für mehr Transparenz und für eine bessere Verwaltung der Einnahmen aus Erdöl und Bodenschätzen kämpfen.

Mikrofinanz, jenseits des Trugbilds

12In ihrem Artikel über Mikrofinanz nehmen Isabelle Guérin und ihre KoautorInnen, Cyril Fouillet, Isabelle Hillenkamp, Olivier Martinez, Solène Morvant-Roux und Marc Roesch, den gegenteiligen Standpunkt zu den oft nuancenlos vorgetragenen Lobreden auf die Mikrofinanz ein. Sie stellen zwar einige Vorteile und Fortschritte zu präzisen Punkten heraus, doch haben sie Mühe, zu behaupten, dass Mikrofinanz ein allgemein einsetzbares Instrument zur Armutsbekämpfung sei. Mikrofinanz kann sogar zu Ungleichheiten (zwischen ländlichen und städtischen Gebieten) führen und eine negative Auswirkung auf die Schaffung von Arbeitsplätzen haben. Anhand von Fallbeispielen aus Benin, Bolivien, Indien und Mexiko kommen die Autorinnen und Autoren zur Schlussfolgerung, dass die Mikrofinanz vor allem als ein Auffangnetz für jenen Bevölkerungsteil angesehen werden kann, der zu Mikrokredit Zugang hat, um Situationen der Unregelmässigkeit und Unvorhergesehenheit der Einkommen sowie der Unangepasstheit zwischen Einkünften und Ausgaben entgegenzutreten. Die AutorInnen betonen: „Die Mikrofinanz kann als Sicherheitsnetz für die Ärmsten dienen, jedoch kann sie nur ausnahmsweise ein Faktor der Armutsbekämpfung durch Einkommenssteigerung und Verringerung von Ungleichheiten sein“. Sie schliessen mit Bemerkungen zur Notwendigkeit ab, den Kunden und die Qualität der Dienstleistungen wieder in den Mittelpunkt der Diskussionen zu stellen.

13Kavaljit Singh stellt sich in seinem Artikel „Entry of Foreign Banks in India and China“ Fragen bezüglich der Auswirkungen der Liberalisierung auf den Bankensektor. Er beschreibt die Folgen der Öffnung des Finanzsektors für die Auslandsbanken und ihre Rückwirkungen auf den Kreditzugang mit deutlichen Worten. Im Gegensatz zu den Thesen, welche die positiven Effekte des Einzugs der ausländischen Banken auf das Wirtschaftswachstum hervorheben, führt der Autor unter Hinweis auf zahlreiche Studien an, dass die Auslandsbanken keine Darlehen an kleine und mittlere Unternehmen oder an Akteure des informellen Sektors vergeben. Er weist nach, dass die Liberalisierung des indischen Bankensektors mit einem Rückgang des Anteils des Agrarkredits und der Kredite für kleine und mittlere Unternehmen einherging. In China beeinträchtigt der Einzug der Auslandsbanken nicht so sehr die grossen Staatsbanken, als vielmehr die kleinen und mittelgrossen Handelsbanken. Letztere verlieren einen Kundenkreis, der von den ausländischen Bankinstituten angezogen wird, deren Investitionskriterien sich von jenen der lokalen Banken unterscheiden. Zwei Schlussfolgerungen ergeben sich aus diesem Beitrag: Zum einen können die von den Nichtregierungsorganisationen lancierten Mikrokreditprogramme kein Ersatz für das formelle Bankensystem in Indien sein. Zum anderen bieten die Auslandsbanken ihre Dienstleistungen einer beschränkten Anzahl von Kunden an (exclusive banking) und decken die „unterbankarisierten“ Regionen und Sektoren nicht ab. Sie tragen folglich nicht zur Ausbreitung der Entwicklungsfinanzierung bei.

14In seinem Artikel über die Mikroversicherung befasst sich Marc Nabeth mit einer Problematik, die mit der Finanzierungsfrage einhergeht: Es ist vergeblich, die Entwicklung zu finanzieren, und insbesondere die Lage verwundbarer Familien, deren Einkommen häufigen Schwankungen unterliegen, verbessern zu wollen, wenn es nicht gelingt, ihre Situation „abzusichern“: Mikroversicherung ist kein Luxus. Der Autor zeigt auf, dass die Mikroversicherung zwar kein Allheilmittel gegen Armutsprobleme sein kann, dass sie aber eine unerlässliche Komponente im Kampf gegen die Armut ist. Nach und nach werden Mechanismen eingeführt, welche die Zusammenhänge zwischen Sparen und Versicherung, ihre Komplementarität und die Mutualisierung der Risiken berücksichtigen. Die Entwicklungsagenturen können „Fazilitatoren“ bei der Verbreitung guter Praktiken, der Finanzierung des Wissenserwerbs, der Studie von Innovationen, der Unterstützung öffentlich-privater Partnerschaften, usw. sein. Es handelt sich hierbei um einen umfassenden Bereich.

Hebelwirkung der Garantiefonds

16Jean-Michel Servet zeigt in seinem Artikel über internationale Garantiefonds auf, dass es dieser Mechanismus erlaubt, Fonds zu „aktivieren“, die bei nicht in Mikrodarlehen spezialisierten Bankinstituten angesiedelt sind, und dass der Mechanismus somit bei der Refinanzierung von Multifinanzinstitutionen eine wichtige Rolle spielt. Damit diese „modernen Banken“ in Aktion treten, fordern sie eine zumindest partielle Garantie für die eingegangenen Risiken. Nachdem der Autor die Garantiefonds definiert hat, stellt er die verschiedenen Fondsmodelle vor. Das Beispiel des Internationalen Garantiefonds Genf (FIG) veranschaulicht den Multiplikatoreffekt dieses Mechanismus (die Beträge werden lokal durch die Bankgarantie mobilisiert, ohne dass ein Ressourcentransfer zwischen Ländern erfolgt) und die Politik der Aufteilung des Risikos zwischen verschiedenen Parteien (Solidaritätsbeziehung). Vorausgesetzt, dass man mit den Beispielen der Vergangenheit und ihren Misserfolgen bricht, scheint die Einsetzung von Garantiefonds zu den erfolgversprechendsten Innovationen zu gehören, um die Finanzbeziehungen zwischen Norden und Süden tiefgreifend umzuwandeln. Diese Fonds erlauben es auch, durch die Beteiligung und Unterstützung der Staaten, der öffentlichen Hand wieder ihre Führungsrolle bei kollektiven Entscheidungen auf multilateraler, nationaler oder lokaler Ebene zurückzugeben.

Kreditzugang: echtes Problem oder falsche Lösung?

17Selbst wenn der Kreditzugang einer der Eckpfeiler der Entwicklungsfinanzierung zu sein scheint, relativiert Christophe Gironde diese Behauptung am Beispiel Vietnams. Nachdem der Autor die Organisation der Finanzierung landwirtschaftlicher Erwerbstätigkeiten zur Zeit der Planwirtschaft und der Genossenschaften kurz präsentiert hat, befasst er sich mit den bedeutenden Reformen, die Ende der 80er und Anfang der 90er Jahre stattfanden. Die allmähliche Einführung der Marktwirtschaft hat die Finanzierungsmechanismen der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeiten radikal verändert: Abschaffung der Subventionen, Notwendigkeit der Eigenfinanzierung, Mangel an spezialisierten Bankinstituten zur Finanzierung nichtstaatlicher Erwerbstätigkeiten. Die Periode der „Öffnung“ war zuerst durch einen starken Kapitalmangel gekennzeichnet. Beträchtliche Anstrengungen wurden unternommen, um Kredite in die Agrarwirtschaft zu pumpen. Die Analyse von Gironde zeigt jedoch, dass die Bauern heutzutage – fünfzehn Jahre nach der Rehabilitierung des Familienbetriebs – in Bezug auf ihre Produktion eher mit einem Absatz- als mit einem Finanzierungsproblem konfrontiert sind. Der Kreditzugang als Hauptsorge löst nicht alles. Die derzeitigen Probleme der vietnamesischen Bauernschaft betreffen vor allem Wettbewerbsfähigkeit und Rentabilität.

3. Teil. Rolle der internationalen Entwicklungszusammenarbeit

Verwaltung der öffentlichen Finanzen als Beitrag zu Good Governance

21In ihrem einleitenden Artikel zu diesem Teil des Dossiers geben Stefan Leiderer und Peter Wolff einen Überblick über den aktuellen Diskussionsstand zur Verwaltung der öffentlichen Finanzen (Public Financial Management, PFM). Sie tragen dazu bei, die Instrumente internationaler Entwicklungszusammenarbeit im PFM-Bereich im Rahmen der multi- und bilateralen Beziehungen zu identifizieren. Die Autoren zeigen auf, wie und aus welchen Gründen die Verwaltung der öffentlichen Finanzen ins Zentrum der Aufmerksamkeit der internationalen Entwicklungszusammenarbeit gerückt ist. Sie konzentrieren sich auf die Institutionen und Verfahren, welche die Transparenz, Wirksamkeit und Effizienz der öffentlichen Ausgaben – darunter die Verwaltung öffentlicher Entwicklungs­ hilfegelder – garantieren sollen. Man spricht diesbezüglich von guter Finanzverwaltung (Good Financial Governance). Das Vorgehen besteht darin, Qualität und Wirksamkeit der Verwaltung der öffentlichen Finanzen zu bewerten und die Empfängerländer bei ihren Anstrengungen zur Verbesserung des Haushaltssystems zu unterstützen. Die Umsetzung der Erklärung von Paris (Paris Declaration on Aid Effectiveness), die die Grundsätze der Aneignung, Harmonisierung und Ausrichtung (ownership, harmonisation und alignment) verankert, zielt gerade auf die Haushaltsverwaltung ab. Leiderer und Wolff verweisen auf entwickungspolitische Herausforderungen betreffend den Reformprozess und betonen, dass „PFM-Reformen nicht wirkungsvoll von aussen gesteuert werden können, sondern vor allem ein von politischen und institutionellen Determinanten bestimmter endogener Prozess sind, der in erster Linie von den Partnerländern selbst angestossen, effektiv umgesetzt und nachgehalten werden muss“. Der Artikel stellt die verschiedenen, im Rahmen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit ergriffenen Initiativen vor und unterstreicht die Notwendigkeit, die Kapazitäten der Partnerländer zur Verwaltung der öffentlichen Finanzen zu entwickeln.

22Die im vorhergehenden Artikel untersuchten diversen Aspekte des öffentlichen Finanzmanagements werden durch die drei folgenden Beiträge veranschaulicht, welche Praktiken der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit präsentieren. Zu den neuen Instrumenten der Entwicklungszusammenarbeit gehört auch die Budgethilfe, die als ein innovatives Mittel zur Förderung der Reform der öffentlichen Finanzverwaltung angesehen wird. Die beiden Artikel von Jean-Luc Bernasconi (Leistungsbereich Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung des Staatssekretariats für Wirtschaft, SECO) und von Jean-Luc Virchaux (Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit, DEZA) tragen nuancierte Blickpunkte zu dieser neuen Strategie bei. Pascal Raess weist seinerseits auf die Bedeutung der Fiskalität bei der Entwicklungsfinanzierung sowie auf den Beitrag der Entwicklungsagenturen zur Reform und zur Stärkung der Steuersysteme hin.

Budgethilfe, Möglichkeiten und Grenzen

23Jean-Luc Bernasconi stellt eine Bestandsaufnahme des Instruments allgemeine Budgethilfe vor, so wie es in der Schweiz etwa seit Anfang des 21. Jahrhunderts im Rahmen der Tätigkeit des SECO angewandt wird. Der Autor stützt sich auf eine kürzlich unter der Ägide des OECD-Entwicklungshilfeausschusses (DAC) durchgeführte unabhängige Evaluation und betont, dass die mit der Budgethilfe erreichten Resultate „insgesamt positiv sind, dass aber eine Reihe Möglichkeiten und Herausforderungen wahrgenommen werden müssen, um die Wirksamkeit des Instruments noch zu verbessern“. Zu den vom Verfasser aufgeführten Risiken zählen Korruption, schlechte wirtschaftliche und politische Gouvernanz sowie die makroökonomischen Anfälligkeiten, welche die Reform des Steuersystems lähmen und die Dezentralisierung behindern. Das letzte aufgeführte Risiko betrifft die Schwierigkeit, einen Politikdialog herzustellen, der die verschiedenen Akteure der Zivilgesellschaft umfasst. Gemäss dem Autor ist die allgemeine Budgethilfe ein wesentliches Instrument in genau festgelegten Kontexten, bei denen aber gewisse Bedingungen erfüllt sein müssen.

24Der Artikel von Jean-Luc Virchaux illustriert eines der im vorhergehenden Beitrag erwähnten Risiken. Es betrifft den Dezentralisierungsprozess, der aber von den Staaten gewünscht und von der Entwicklungszusammenarbeit befürwortet wird. Von einer Untersuchung vor Ort ausgehend, analysiert der Verfasser die Wirkungen der beiden neuen Strategien (Budgethilfe und Erklärung von Paris) in Mali. Er stellt fest, dass die Budgethilfe eine Konzentration der finanziellen Ressourcen im Zentrum (Zentralstaat) auf Kosten der Peripherie (Provinzen) fördert. Abschliessend setzt sich Virchaux dafür ein, dass die Budgethilfe die dezentralisierten Gebietskörperschaften und die Organisationen der Zivilgesellschaft besser berücksichtigen solle.

Steuerreform als absolute Notwendigkeit

25In seinem Artikel zu Fragen der Fiskalität und der Governance hebt Pascal Raess die zentrale Rolle der Fiskalpolitik des Staates bei der Entwicklungs­ finanzierung hervor. Der Autor stellt sich Fragen zu den Interaktionen zwischen Fiskalität und öffentlicher Entwicklungshilfe und zu den Risiken der Hilfeabhängigkeit. Er befasst sich aber vor allem mit dem Beitrag der Entwicklungszusammenarbeit zur Mobilisierung der Steuereinnahmen in den Entwicklungsländern im Hinblick auf die Verpflichtungen des Konsenses von Monterrey. Raess versucht, die Lehren aus den Bemühungen zur Reform der Steuersysteme durch die multilateralen und bilateralen Geber zusammenzufassen. Er plädiert für die Einsetzung eines Prozesses zur Aushandlung eines „fiskalischen Sozialvertrags“, der in die nationalen Entwicklungsstrategien integriert werden sollte. Er schlägt vier mögliche Rollen für die Entwicklungsinstitutionen im Rahmen der Steuerpolitik vor. Zur Veranschaulichung seiner Ausführungen stellt der Autor die Aktion der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit im Bereich der fiskalischen Dezentralisierung und der Umweltbesteuerung vor.

Schluss

26Im zweiten Halbjahr 2008 wird in Doha eine internationale Folgekonferenz zur Überprüfung der Verpflichtungen von Monterrey stattfinden. Sie hat die Bewertung der erreichten Fortschritte, die erneute Bekräftigung der Ziele und eingegangenen Verpflichtungen, den Austausch über beste Praktiken und aus der Erfahrung gezogene Lehren zum Zweck. In der Erwartung der Syntheseberichte, die eine systematische Evaluierung der erzielten Fortschritte ermöglichen, befasst sich das Dossier 2007 des Schweizerischen Jahrbuchs für Entwicklungspolitik mit einigen der auf der Konferenz von Monterrey behandelten Punkte. Die Beiträge der Autorinnen und Autoren aus Akademikerkreisen, aus der Bundesverwaltung und aus Nichtregierungsorganisationen, denen wir hier für ihre Zusammenarbeit bestens danken möchten, gestatten eine Betrachtung der Herausforderungen und der laufenden Diskussionen bezüglich der Entwicklungsfinanzierung aus verschiedenen Blickwinkeln. Den Abschluss des Dossiers bildet eine „Hintergrundinformation“ mit den wichtigsten Internetportalen zum Thema Entwicklungsfinanzierung, die von Lucas Oesch ausgewählt wurden. Sie ist zur Orientierung für Leserinnen und Leser bestimmt, die ihre Kenntnisse zu dieser Thematik vertiefen wollen.

27Das Dossier warnt vor den Risiken einer übermässigen Finanzialisierung. Es schlägt Suchrichtungen vor, um die Finanzialisierung zu wandelnund sie einem demokratischen und bürgerschaftlichen Druck zu unterwerfen. Die Rückkehr zur lokalen Ebene durch die Mobilisierung nationaler Ressourcen über Einkommensbesteuerung oder mittels Garantiefonds, welche die Finanzierung produktiver Investitionen durch lokale Finanzinstitute fördern, erscheint als einer der künftig zu erkundenden Wege.