2Wir stehen sicherlich noch am Anfang eines langen Weges voller unausgeschöpfter Möglichkeiten. Die Synergiebildung zwischen Migration und Entwicklung bedeutet allerdings nicht die Lösung aller Entwicklungsprobleme dieser Welt. Umgekehrt wird die Entwicklungszusammenarbeit auch nicht zur vollständigen Unterbindung irregulärer Migrationsbewegungen führen. Entwicklungszusammenarbeit trägt aber dazu bei, die Lebenssituation der Ärmsten zu verbessern, was einer erzwungenen Migration aus Not und Elend durchaus vorbeugen kann.

3Den Staaten obliegt es, das Potenzial einer engeren konzeptionellen und operationellen Verknüpfung migrations- und entwicklungspolitischer Instrumente zu fördern und zu nutzen. Die Schweiz versucht dieser Herausforderung sowohl intern, durch eine engere interdepartementale Zusammenarbeit im Sinne eines ganzheitlichen Ansatzes („whole-of-government approach“), als auch im regionalen und internationalen Rahmen, durch die aktive Teilnahme an ausgewählten Initiativen wie dem UN High-level Dialogue on Migration and Developmentoder dem Globalen Forum für Migration und Entwicklung (Global Forum on Migration and Development), gerecht zu werden. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) nimmt hierbei in seiner Funktion als Scharnierstelle zwischen In- und Ausland eine besondere Rolle ein, indem es die migrationspolitischen Interessen der Schweiz im Ausland vertritt und gleichzeitig die aussenpolitische Perspektive in den internen Diskurs mit einfliessen lässt.

Migration und Entwicklung im Sinne eines „whole-of-government approach“

5Eine kohärente Migrationspolitik muss die Aussen- und Innenperspektive verbinden und die lokalen Behörden, den Privatsektor, Einrichtungen der Zivilgesellschaft, akademische Institutionen und Migrantenverbände bei ihrer Formulierung und Umsetzung einbinden. Sie bringt keine schnellen Lösungen, weil Interessenkonflikte im gegenseitigen Dialog sorgfältig abgewogen und einer gemeinsamen Lösung zugeführt werden sollen. Sie überwindet jedoch sektorielles Denken und Handeln, das im Widerspruch zum Facettenreichtum des Migrationsphänomens steht.

6Dieser Ansatz wird auch deshalb verfolgt, weil der Dialog mit den Herkunfts- und Transitstaaten die Bundesbehörden vor neue Herausforderungen stellt. Zunehmend machen diese Staaten im Gegenzug zur Rückübernahme ihrer Staatsangehörigen eigene Interessen geltend. Einen Interessenausgleich können die mit dem Vollzug beauftragten Behörden nicht allein leisten, denn die vorgebrachten Anliegen der Herkunfts- und Transitstaaten betreffen oft Politikbereiche (wie zum Beispiel die Entwicklungspolitik), die nicht in ihrer Kompetenz liegen. Daraus ergibt sich ein steigender Koordinations- und Kooperationsbedarf, dem durch interdepartementale Gremien entsprochen werden muss.

8Seit über zehn Jahren formuliert die Schweiz verschiedene Bereiche ihrer Migrationspolitik im interdepartementalen Dialog. Diese Zusammenarbeit bewährte sich zunächst im Rahmen der Programme zur Rückkehr auf den Balkan, als die Interdepartementale Leitungsgruppe Rückkehrhilfe (ILR) gegründet wurde. Mittlerweile setzt die Schweiz in mehreren anderen Ländern (etwa Nigeria, Äthiopien, Irak und Afghanistan) erfolgreich Rückkehrhilfeprogramme um. Seit 1997 koordiniert die ILR so die Rückkehr von Tausenden von Menschen in ihre Herkunftsländer. Einerseits geht es dabei um individuelle Rückkehrhilfe, andererseits finanziert das Bundesamt für Migration auch Strukturhilfeprojekte, die von der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) vor Ort umgesetzt werden. In vielen Regionen verbindet die Schweiz auf diese Weise seit Jahren operationelle Migrationspolitik und Entwicklungspolitik im Rahmen eines „whole-of-government approach“ mit grossem Erfolg.

9Augrund des Berichts der IDAG Migration wurde zudem der Ausschuss „Focus Migration“ der Interdepartementalen Arbeitsgruppe Migration (IAM) gegründet. Der Ausschuss dient dazu, die Interessen der einzelnen Bundesstellen hinsichtlich der migrationsbezogenen Herausforderungen grundsätzlich zu diskutieren, eine gemeinsame Strategie festzulegen und die zur Verfügung stehenden innen- und aussenpolitischen Instrumente kohärent und konsequent in migrationspolitisch relevanten Ländern anzuwenden. Zudem sollen, gestützt auf Artikel 100 des Ausländergesetzes, Migrationspartnerschaften mit punktuell ausgewählten Staaten angestrebt werden.

10Bei Migrationspartnerschaften sollen die unterschiedlichen Interessen der beteiligten Länder berücksichtigt werden. Im Entwicklungsbereich etwa schlagen sie Brücken zwischen den Bedürfnissen der nördlichen, südlichen und östlichen Länder. Sie schaffen eine Verbindung zwischen der Rückkehrproblematik und den Ursachen von erzwungener Migration (u.a. Armut, Konflikte und Menschenrechtsverletzungen). Eine Migrationspartnerschaft schafft durch den gegenseitigen Austausch Verständnis für die Positionen der anderen und eröffnet so neue Wege für konstruktive Lösungen zur Bewältigung der globalen Migrationsproblematik.

11Kohärenz, Koordination und Kooperation – die so genannten „drei K’s“ – sind nicht nur notwendig, um eine zielorientierte nationale Migrationspolitik zu führen, sondern sie bilden auch die Grundlage für eine effiziente regionale und internationale Zusammenarbeit im Migrationsbereich.

Internationaler Dialog zum Thema „Migration und Entwicklung“

12Der internationale Dialog über Migration und Entwicklung kann nicht auf einzelne Veranstaltungen oder Prozesse reduziert werden. Vielmehr ist es die Summe aller globalen, regionalen und subregionalen Initiativen und Prozesse, die zur Gesamtdiskussion beitragen. Einige Migrationsthemen sind globaler Natur und sollten daher auf globaler Ebene diskutiert werden. Für andere Themen scheinen regionale und subregionale Foren angemessener, um massgeschneiderte Resultate zu definieren und umzusetzen. Die verschiedenen Debatten sollten aber ineinander übergehen und sich gegenseitig bereichern.

Der Rabat Prozess : Beispiel einer regionalen Initiative

13Das Konzept der Migrationspartnerschaften, das von der Idee geleitet wird, gemeinsam die negativen Aspekte der Migration zu bekämpfen und die positiven Aspekte zu fördern und zu nutzen, stützt sich auf die Bereitschaft zum Dialog und zur Zusammenarbeit. Dieselbe Überlegung ist auch Leitmotiv des sog. Rabat-Prozesses, der im Juli 2006 lanciert wurde.

14Zum ersten Mal diskutierten in Rabat (Marokko) Ursprungs-, Transit- und Zielstaaten aus Zentral-, West und Nordafrika sowie aus Europa gemeinsam den Nexus zwischen Migration und Entwicklung. Schwerpunkte der Diskussionen waren einerseits Formen der legalen Migration und die Bekämpfung der irregulären Formen der Migration – insbesondere Menschenhandel und Menschenschmuggel –, andererseits die vielfältigen Zusammenhänge zwischen Entwicklungspolitik und Migration.

15Der Massenansturm auf die spanischen Exklaven Ceuta und Melilla, die Nachrichten von der italienischen Insel Lampedusa und aus Malta sowie die steigende Zahl gestrandeter Migranten auf den Kanarischen Inseln hatten die Staatengemeinschaft aufgerüttelt und dazu bewogen, diesem regionalen Phänomen durch einen partnerschaftlichen und regionalen Ansatz neu zu begegnen. Gleichzeitig war man sich bewusst, dass die Partnerschaft zwischen Süd und Nord auch durch unterschiedliche Interessen gekennzeichnet ist. Auf einem Kontinent, wo rund die Hälfte der Bevölkerung jünger als 20 Jahre ist, wo bereits heute dreimal mehr junge Arbeitsuchende auf den Arbeitsmarkt strömen, als Arbeitsplätze zur Verfügung stehen, und wo viele Staaten von Korruption und Menschenrechtsverletzungen geprägt sind, wächst der Drang, in den Norden zu wandern, unweigerlich. Den dadurch steigenden Migrationsdruck kann und will man in seiner bisherigen Form in den nördlichen Staaten nicht auffangen. Die Lösung dieser Problematik sucht man deshalb in einer pragmatischen und ausgeglichenen Partnerschaft zwischen den betroffenen Staaten. Die Kontrolle der Migrationsflüsse soll sich nicht mehr einzig auf die territoriale Grenzüberwachung beschränken, sondern soll vermehrt auch den Zugang zu legalen Migrationsmöglichkeiten sowie erhöhte Anstrengungen zur Entwicklung des afrikanischen Kontinents beinhalten.

16Regionale und subregionale Institutionen und Prozesse bleiben der von vielen Staaten bevorzugte Rahmen für eine Zusammenarbeit. In der Tat sind solche Instrumente geeignet, um ein gemeinsames Verständnis zu entwickeln und spezifische Aspekte der Migrationspolitik zu vertiefen. Es ist wichtig, dass ein solcher Dialog im Sinne einer Partnerschaft geführt wird. Der von der Schweiz angestrebte Ansatz der bilateralen Migrationspartnerschaften soll daher unser Handeln auch bei solchen Prozessen lenken.

Globale Perspektive

17Migration wird immer stärker auch durch globale Migrationsbewegungen gekennzeichnet : Ursprünglich aus Asien stammende Migranten versuchen in stetig wachsender Zahl, auch über den afrikanischen Kontinent nach Europa zu gelangen ; Afrikaner stranden auf dem Weg nach Westeuropa in Russland ; zehntausende Südamerikaner gelangen auf der Suche nach einem besseren Leben nach Spanien, um von dort wiederum nach ganz Europa weiterzuwandern. Während regionale Partnerschaften – wie oben festgestellt – zweifellos notwendig und sinnvoll sind, machen ebensolche Prozesse einen auf globale Partnerschaft ausgerichteten Migrationsdialog unerlässlich.

18Mit der Entwicklung globaler Partnerschaften sind jedoch mehrere Herausforderungen verbunden. Zunächst gilt es festzuhalten, dass die Welt in Bezug auf Migration „auf dem Kopf“ zu stehen scheint : Der Norden – normalerweise vehementer Verfechter der Menschenrechte und Befürworter einer globalisierten Welt – verweist mit Bezug zu Fragen der Einwanderung meist nachdrücklich auf die staatliche Souveränität. Der Süden seinerseits betont die Rechte der Migranten und fordert den freien Personenverkehr globalen Massstabs.

19Die Diskussionen in Sachen Arbeitsmarkt und Personenfreizügigkeit sind exemplarisch für die vorherrschende Dichotomie zwischen Nord und Süd. Legale Migration, insbesondere wenn sie mit Arbeit verbunden ist, wird vermehrt von Experten aus verschiedenen Perspektiven – unter anderem als Beitrag zur Entwicklung des Herkunftslandes oder als Mittel zur Prävention irregulärer Migration – als positiv betrachtet. Gleichzeitig gibt es namentlich bei Industriestaaten Bedenken, dass eine Konkurrenzsituation für lokale Arbeitnehmer kreiert wird, und dass auch Integrationsschwierigkeiten bestehen könnten, was wiederum zu einem protektionistischen Verhalten bezüglich des Arbeitsmarktes führen kann. Interessant zu verfolgen ist diese fortlaufende Abwägung verschiedener Interessen und Bedenken zum Beispiel im Rahmen der Diskussionen zum so genannten „Mode 4“ des GATS-Abkommens. Dieser Teil des WTO-Abkommens über den Handel mit Dienstleistungen (GATS) definiert den vorübergehenden Grenzübertritt von natürlichen Personen zum Zweck einer Dienstleistungserbringung.

20Mit Blick auf diese Positionierung erscheint ein gänzlich neues Migrationsregime, das auf einer neuen internationalen Konvention oder einer neuen UN-Organisation für Migrationsfragen beruhen würde, in absehbarer Zukunft utopisch.

21Was derzeit benötigt wird, ist eine globale Plattform mit der erforderlichen rechtlichen und politischen Legitimation, um im partnerschaftlichen Dialog eine gemeinsame politische Agenda mit Bezug zu den zahlreichen Chancen und Herausforderungen des Migrationsphänomens zu formulieren. Während bereits mehrere solcher Migrationsforen effektiv existieren, wird längerfristig nur die UNO die nötigen Voraussetzungen erfüllen, um diesen Prozess nachhaltig und inklusiv voranzutreiben. Die erste Zusammenkunft im Rahmen des UN High-level Dialogue on International Migration and Development(UN-HLD)im Jahr 2006 vermochte denn auch das Thema „Migration“ erfolgreich auf der internationalen Agenda zu verankern. Gleichzeitig löste der Dialog auf unterschiedlichen Ebenen eine Vielzahl an Prozessen aus, die bis heute dazu beitragen, den internationalen Migrationsdialog qualitativ zu vertiefen.

Der erste UN High-level Dialogue : Werdegang und Perspektiven

22Erste Debatten zum Thema „Migration und Entwicklung“ auf internationaler Ebene fanden 1994 an der Internationalen Konferenz über Bevölkerung und Entwicklung in Kairo statt. Eigentliches Momentum gewann das Thema jedoch erst in den letzten Jahren. Die Schweiz hat mit der Berner Initiative, mit der Unterstützung der Weltkommission für Internationale Migration (GCIM) sowie mit der Lancierung einer Ad-hoc-Staatengruppe in Genf zur Diskussion über Migrationsfragen wesentlich zu der inhaltlichen Vorbereitung des UN-HLD beigetragen.

Die Berner Initiative

23In Anbetracht der Notwendigkeit eines koordinierten Vorgehens zwischen Herkunfts-, Transit- und Zielländern lancierte das damalige Bundesamt für Flüchtlinge – heute Bundesamt für Migration – im Juni 2001 die Berner Initiative. Durch den Aufbau eines Dialogprozesses zwischen den betroffenen Staaten ist es der Berner Initiative gelungen, eine von Regierungen sämtlicher Regionen mitgetragene gemeinsame Orientierung im Migrationsbereich zu definieren, die auf den Grundsätzen von Zusammenarbeit, Transparenz, Vorhersehbarkeit und Ausgewogenheit beruht.

Global Commission on International Migration

26Am 5. Oktober 2005 wurde der Bericht der GCIM veröffentlicht und dem UN-Generalsekretär unterbreitet. Der Bericht versteht sich als umfassender Rahmen für eine Migrationssteuerung der Staaten auf internationaler, nationaler und regionaler Ebene. Er beruht auf sechs Handlungsprinzipien mit entsprechenden Empfehlungen, insbesondere zu Fragen des Arbeitsmarktes, der Entwicklungszusammenarbeit, der Regelung irregulärer Migration, des Verhältnisses von Gesellschaft und Migration sowie zur Thematik des rechtlichen und normativen Regelwerks der internationalen Migrationsgouvernanz. Der Bericht gilt derzeit als eines der wichtigsten Referenzdokumente für den internationalen Migrationsdialog.

UN High-level Dialogue on International Migration and Development (UN-HLD)

27Mit dem UN-HLD wurde im September 2006 in New York zum ersten Mal auf hohem Niveau über Migration und insbesondere über den Zusammenhang zwischen Migration und Entwicklung im Rahmen der Vereinten Nationen diskutiert. Dabei zeichneten sich die folgenden Diskussionsschwerpunkte ab :

• Zwischen Migration und Entwicklung besteht ein enger Zusammenhang. Einerseits können Entwicklungsprogramme im Bereich der Armutsbekämpfung und der Gouvernanz, aber auch Massnahmen im Bereich der Friedensförderung und der Menschenrechte zur Verringerung der aus Not erfolgenden oder erzwungenen Migration beitragen. Andererseits leisten Migranten mit ihren Geldüberweisungen, aber auch durch den Transfer von Wissen, Idealen und Modellen (z.B. Demokratie, gewaltfreies Zusammenleben) einen wichtigen Beitrag zur Entwicklung ihrer Heimat.

• Migration ist untrennbar mit Arbeit verbunden. Die Aussicht auf Arbeit ist einer der Hauptgründe sowohl für die reguläre, als auch für die irreguläre Migration. Die Schaffung von Arbeitsplätzen in den Entwicklungsländern selbst ist daher ein gutes Mittel, um unerwünschte und irreguläre Arbeitsmigration zu bekämpfen. Gleichzeitig bleibt die Forderung nach Erweiterung der Möglichkeiten legaler Arbeitsmigration – kontrollierte Öffnung des Arbeitsmarktes, vereinfachte Anerkennung von Diplomen, Einrichtung zirkulärer Migrationsformen – eine Konstante in den Stellungnahmen der Entwicklungsländer. Dies kann in diesen Ländern allerdings auch zu einem Mangel an dringend benötigten, qualifizierten Arbeitskräften führen.

• Negative Aspekte der Migration müssen bekämpft und die Rechte der Migranten geschützt werden. Menschenhandel, Menschenschmuggel und alle Formen der Ausbeutung müssen bekämpft werden. Die Opfer sollen geschützt und die Täter verfolgt werden. Durch geeignete Partizipations- und Integrationsmassnahmen können und müssen Diskriminierung und Xenophobie in den Aufnahmeländern verringert werden. Zudem muss die negative Wahrnehmung der Migration in der Gesellschaft durch mehr praxisorientierte Forschung und Erkenntnisse über die verschiedenen Aspekte der Migration relativiert werden. Die Einhaltung der Menschenrechte und die Berücksichtigung von Gender-Aspekten in der Politikentwicklung sollen zu grundlegenden Prinzipien in der internationalen Migrationsdebatte werden.

• Zusammenarbeit und Partnerschaften müssen gefördert werden : Regierungen von Herkunfts-, Transit- und Zielländern, welche die Hauptverantwortlichen für ein gutes Migrationsmanagement sind, sollen ihre Zusammenarbeit vermehrt durch multi- und bilaterale Vereinbarungen stärken. Partnerschaften müssen aber auch mit dem Privatsektor, der Zivilgesellschaft und mit internationalen Organisationen angestrebt werden.

Global Forum on Migration and Development (GFMD)

30Das Forum muss die Dynamik im Migrationsbereich nutzen, die dank des UN-HLD entstanden ist, und sollte zu einer informellen Plattform für Staaten werden, um den Dialog im Migrationsbereich weiterzuführen. Dadurch können gemeinsame Ziele formuliert und deren Erreichung vorangetrieben werden. Die Diskussionen sollen zu konkreten bi- und multilateralen Projekten führen, die im Nachgang zum Forum verwirklicht und umgesetzt werden. In diesem Sinne wird das Forum idealerweise zu einem Katalysator für Migrationsprojekte zwischen Staaten, bzw. zwischen Staaten und weiteren Akteuren, wie internationale Organisationen und/oder Nichtregierungsorganisationen. Die ersten Erfahrungen aus Brüssel sind ermutigend und deuten an, dass diese Plattform die hoch gesteckten Ziele erfüllen kann. Es gilt indes zu betonen, dass das Forum niemals jenes politische Gewicht erhalten wird, das dem UN-HLD zukommt. Das Weltforum für Internationale Migration und Entwicklung (GFMD) ist damit weder als ein formeller Folgeprozess des UN-HLD zu verstehen, noch kann es diesen ersetzen.

Ausblick

31Die schweizerische Migrationspolitik besitzt eine Reihe von zukunftsgerichteten Instrumenten, um das Potenzial des Nexus zwischen Migration und Entwicklung im Sinne aller beteiligten Partner umsetzen zu können. Trotz der positiven Erfahrungen auf dem Gebiet der Rückkehrhilfe und der engen Verknüpfung der Politikbereiche Migration und Entwicklung innerhalb der zukünftigen Migrationspartnerschaften kann auch die Schweiz die inhärenten Synergien im Bereich Migration und Entwicklung noch vermehrt nutzen. Durch eine aktive Teilnahme an den regionalen und internationalen Initiativen wird die Schweiz nicht nur ihre Erfahrungen einbringen können, sondern auch aus den Ideen und Erkenntnissen anderer Staaten Nutzen ziehen können. Das EDA – insbesondere die Politische Abteilung IV Menschliche Entwicklung – versteht sich diesbezüglich auch als Scharnierstelle zwischen Ausland und Inland. Sie macht es sich zur Aufgabe, die migrationspolitischen Interessen der Schweiz im Ausland zu vertreten und gleichzeitig die Aussenperspektiven in den internen Diskurs einfliessen zu lassen und, wo sinnvoll und angemessen, auch in die Politikentwicklung mit einzubeziehen.

32Wir sehen uns allerdings auch vor neue Herausforderungen gestellt. Denken wir an den Klimawandel, der unweigerlich einen Einfluss – ob direkt oder indirekt – auf die globalen Migrationsströme haben wird. Oder an die zunehmend gemischten Wanderbewegungen (sog. „mixed migratory flows“), wo Flüchtlinge und Migranten in die gleichen Menschenströme gelangen und die Staaten vor die Schwierigkeit stellen, den angemessenen Status der einzelnen Personen zu definieren. Die PA IV wird diese verschiedenen Entwicklungen zusammen mit dem federführenden Bundesamt für Migration (BFM) und weiteren Stellen der Bundesverwaltung genau verfolgen und angemessene Antworten im Sinne unserer Migrationspolitik und des Schutzes anfälliger Personen formulieren.