• 1 Le projet OUEST (Offre, usages et expertise des services au profit du territoire), hébergé à la Mai (...)

1Selon la définition donnée par Philippe Warin et l’Odenore (Observatoire des non-recours aux droits et services), « le non-recours renvoie à la situation de toute personne qui, en tout état de cause, ne perçoit pas tout ou partie des prestations ou des droits qu’elle peut a priori faire valoir » (Warin, 2010b, 1). Cette acception du non-recours est une évolution de la définition orthodoxe selon laquelle « le taux de non-recours (Nr) se calcule à partir du ratio de la population éligible qui reçoit une prestation (NeR) sur le total des individus éligibles (Ne). Si NeR est généralement connu, ce n’est pas nécessairement le cas pour Ne ; d’où la difficulté pour calculer Nr » (Warin, 2010, 1). Plusieurs typologies du non-recours ont par la suite été élaborées par des économistes (Math, Oorschot, 1996, 5-17) et par des chercheurs en sciences humaines et sociales (Warin, 2010a ; Hamel et Warin, 2010, 383-390). Certaines institutions du social (notamment la Caisse nationale des allocations familiales, cnaf) ont pu les utiliser en particulier dès lors que ces travaux s’inscrivaient dans le cadre de recherches-action visant notamment à produire des préconisations pour l’action publique. Nous ferons ultérieurement référence à ces typologies mais voulons, dès à présent, signifier que notre approche sera autre. En effet, bien que le projet ouest1 – qui a permis la réalisation de la recherche servant de fondement au présent texte – ait été construit comme une recherche-action, l’argumentaire développé ici n’entend pas considérer le bien-fondé de ladite « lutte contre le non-recours ». Il s’agit davantage, à partir du point de vue des professionnels du Centre communal d’action sociale (ccas) et de ses ayants droit, d’interroger le rôle que le non-recours, comme « nouveau » problème public, joue d’une part, dans la construction d’un public de l’action publique, ici celui des bénéficiaires potentiels et, d’autre part, dans la redéfinition du rôle des professionnels (cadres, travailleurs sociaux, agents d’accueil, etc.) de l’action sociale.

• 2 « Cette idée d’intégration relative impliquera deux conséquences, déjà perceptibles aujourd’hui, su (...)

2Comment l’institution ccas construit-elle un public de « bénéficiaires potentiels » à partir d’un questionnement sur le non-recours ? Ainsi, quels sont les sens attribués au non-recours par les professionnels interviewés et quels sont les procédés qualitatifs et quantitatifs mis en œuvre pour construire cette catégorie et les catégories connexes ? Il en va ainsi des « invisibles » pour parler de celles et ceux qui échappent à la statistique publique ou que les institutions du social ne rencontrent jamais ; ou encore les « empêchés » pour décrire celles et ceux qui ne maîtrisant pas les codes normatifs et/ou les nouvelles technologies de l’information et la communication – empêchement accentué par la dématérialisation grandissante des services publics – ne demandent pas les aides auxquelles ils ont droit, ne vont pas au bout des démarches qu’elles ou ils auraient initié, etc. ? Par ailleurs, le non-recours ne contribue-t-il pas à créer une nouvelle culture et des pratiques professionnelles renouvelées induites par l’individualisation dont le non-recours est porteur puisqu’il invite à responsabiliser les individus, à méconnaître les groupes de population et les actions publiques pouvant être conduites à leur égard, à renoncer à l’intégration au profit d’une intégration relative2 ? Ainsi, la « lutte contre le non-recours » porte-t-elle le risque de renoncer à l’idéal de traitement égalitaire ?

• 3 « L’État social s’est ainsi reconfiguré un peu partout autour de l’État social actif, plus spécifiq (...)

4À travers ces questionnements, ce texte entend étudier en filigrane les reconfiguration(s) de l’État social. En effet, la volonté du ccas de mettre en place une politique dite de « lutte contre le non-recours » est à inscrire dans le cadre de la construction dans un premier temps d’un « État (social) réflexif » (Delmas, 2011, 114) nécessitant d’interroger le double phénomène d’auto- et d’hétéro-réflexivité impliquant institutions, professionnels et ayants droit. En effet, cette réflexivité émane des professionnels eux-mêmes, c’est-à-dire qu’ils repensent leur action à partir des situations de trouble dont ils font l'épreuve (auto-réflexivité). Cependant, elle résulte également des politiques publiques et notamment des incidences de l’intégration par les professionnels des outils relevant de la nouvelle gestion publique. Dans un second temps, la « lutte contre le non-recours » peut être appréhendée par le prisme de l’« État (social) actif3 » (Soulet, 2007, 15). Pour étudier ces reconfigurations de l’État social, le postulat est le suivant : le processus de construction du public des « bénéficiaires potentiels » du ccas est corrélé à l’identification des non-recourants ainsi qu’à la politique de ciblage et de profilage des publics qui n’est pas sans poser un certain nombre de difficultés. Celles-ci sont en particulier de deux ordres : la stigmatisation et l’injonction à l’empowerment, qui recouvre l’idée d’un État social actif. Ainsi, le public que l’institution tente de construire est aussi un public qu’elle tend en amont à cerner mais aussi à éduquer voire à formater. Enfin, si l’institution prend bien en compte la difficulté qu’il y aurait à construire un public de l’action publique sans participation citoyenne, elle tend à imposer trop fortement ses schèmes de perception et de pratique.

• 4 « Le travail social palliatif me semble en effet constituer la conséquence logique du déploiement d (...)

5En conséquence, la « lutte contre le non-recours » porte une ambivalence puisqu’elle permettrait d’éviter la « trappe à l’assistance » par l’activation des ayants droit (État social actif). Pourtant, elle enjoint, dans le même temps, à la réduction des risques sociaux par le recours même aux aides sociales, en d’autres termes par le recours à l’assistance (État social palliatif4). Or, si le non-recours renouvelle cette ambivalence, elle n’est pas nouvelle puisqu’elle semble s’inscrire dans la conception même du travail social.

• 5 En effet, cet article émane d’une recherche post-doctorale réalisée dans le cadre du projet OUEST p (...)
• 6 Toutes les personnes interviewées et citées dans ce texte ont été anonymisées.
• 7 Ces séances ont été réalisées conjointement avec Manuela Roupnel (coordinatrice du projet OUEST). L (...)
• 8 Rapport non-publié des étudiants de l’ENSAE, You R., Bachiri L., Cousin M. et Dubois Y., Étude soci (...)

6Pour étayer ce raisonnement, nous userons des matériaux, qualitatifs et quantitatifs, recueillis dans le cadre d’une enquête conduite entre juillet 2012 et décembre 20135. En ce qui concerne le travail qualitatif, trente-et-un entretiens individuels avec des ayants droit et trente-deux avec les professionnels (agents d’accueil, travailleurs sociaux, chargés de mission, etc.6) du ccas ont été menés. À cela s’ajoute six focus groups7 réalisés avec les membres du comité d’usagers du ccas et plus précisément avec ceux d’un desdits « groupes-chantier » : « accès aux droits et aux services sociaux ». La démarche quantitative a consisté en une exploitation, avec les étudiants de l’école nationale de la statistique et de l’administration économique (ensae)8, du fichier de gestion administrative du ccas dans le but de saisir quantitativement les situations de non-recours (Auzuret, Voldoire, 2017, 27-40).

• 9 En effet, nous avons constaté au cours de l’investigation empirique que ni la mesure du non-recours (...)
• 10 « Les offres s’individualisent dès lors logiquement, se centrant sur le client et sur ses aléas bio (...)

9En premier lieu, l’apparition en France de questionnements autour de la catégorie « non-recours » résulte de la complexification et de l’augmentation progressive de l’effectif d’ayants droit suite au développement, au cours des décennies 1970-1980, de nouvelles formes de pauvreté (Durang, 2007 ; Duvoux, 2011) et de l’évolution de la citoyenneté sociale vers ce que Robert Castel a nommé « l’individualisme négatif » (Castel, 1995, 461). Bertrand Ravon souligne qu’« à partir des années 1980 et de manière renforcée depuis les années 1990, les professionnels du travail social voient l’exercice de leur métier bouleversé : extension de la vulnérabilité des usagers, difficulté à assurer l’accès (pourtant prioritaire) aux droits des usagers, diversification des publics, empilement des dispositifs, multiplication et complexification des procédures souvent dénuées de mode d’emploi, juxtaposition de règles de droit incompatibles, renforcement de la logique de gestion et de contrôle […]» (Ravon, 2009, 118). Ainsi, au cours des années 1990, à l’intérêt porté aux nouvelles formes de pauvreté – notamment celle des actifs pauvres – s’est ajouté une réflexion autour du non-recours aux droits et aux services sociaux et en particulier au non-recours des actifs pauvres que les institutions du social pouvaient considérer comme des pauvres méritants (Auzuret, Voldoire, 2017). La « lutte contre le non-recours » s’est dès lors inscrite dans cette tradition normative qui fait que celui qui recourt doit aussi être celui qui mérite de recourir. De plus, le non-recours est devenu un phénomène intolérable puisque, dans un contexte de « crise économique », ces « invisibles » remettent en cause, au moins autant que la « fraude sociale », l’efficacité, l’utilité et la légitimité des institutions du social et de l’offre publique de prestations sociales. Ainsi, pris dans un effort constant d’amélioration de la prise en charge de la pauvreté, les institutions se préoccupent de l’invisibilité (physique et statistique9) des populations d’ayants droit, c’est-à-dire ceux qui « échappent » à l’institution, ceux qui ne « viennent pas ou plus vers elle » : les non-recourants. L’attention portée par les professionnels de l’action sociale à cette catégorie est à concevoir comme le résultat des transformations de l’État social lui-même, à savoir : le processus de ciblage des publics et dès lors des aides et services sociaux (davantage individualisés) mis en place au détriment des prestations à caractère universel ; la primauté accordée à la question de l’activation – empowerment, capacitation (Munck et al., 2003, 6210), soit où la lutte contre le non-recours ne doit pas être synonyme de dépendance des ayants droit vis-à-vis de l’État social ; et ladite « nouvelle gestion publique » des politiques sociales imposée par la crise de l’État providence et la montée de la gouvernance néo-libérale (responsabilisation, performance, rentabilité, etc.).

• 11 Pour en avoir un aperçu, il suffit de consulter le site internet de l’Odenore, URL : https://odenor (...)

10En second lieu, le non-recours est devenu un objet d’investigation scientifique non dénué d’une certaine performativité. En effet, les travaux de Philippe Warin et de l’Odenore contribuent à visibiliser ce « problème public ». La publication de l’ouvrage collectif, L’envers de la fraude sociale. Le scandale du non-recours aux droits sociaux (Odenore, 2012), définit le non-recours mais fait aussi rentrer cette notion en débat avec celle de « fraude sociale ». Par le nombre de recherches-action produites en partenariat avec des collectivités territoriales ou des institutions, notamment le Défenseur des droits (Défenseur des droits, 2017-1), de conférences réalisées, etc.11, ces acteurs universitaires sont devenus les entrepreneurs, mais aussi les « propriétaires » (Gusfield, 2009 [1981]) du non-recours.

• 12 Entretien individuel réalisé le 16/07/2012, CCAS, 50 min.

15Le premier enjeu renvoie à la logique gestionnaire qui induit notamment une approche économétrique du non-recours et l’inscrit dans la dynamique dite de « nouvelle gestion publique » (Visscher, Varone, 2004). Comme le soulignent Marie-Pierre Hamel et Philippe Warin : « Dans la mesure où la question du non-recours a été posée comme une variable dont il fallait tenir compte pour évaluer l’efficacité du ciblage des prestations, cette problématique a justifié en partie les réformes du New Public Management » (Hamel et Warin, 2010, 388). Dans le schéma de pilotage considéré, cette partie était dévolue au cabinet de conseil se devant d’opérer des réformes de la qualité impliquant notamment que soit prêtée attention à l’accès et à l’activation des prestations sociales. Ainsi, « le but de la démarche qualité est la satisfaction des usagers » (Adeline Perrin, chargée de mission cellule innovation12). En ce sens, la lutte contre le non-recours se lit à travers un référentiel de marché. N’est-ce pas dans cette logique que le ccas avait insisté sur la nécessité de cibler notre étude sur certaines aides sociales et en particulier sur l’aide à la complémentaire santé reposant sur une couverture individuelle qui se fait au détriment d’une offre universelle ? Si l’équipe du projet ouest a refusé cette injonction au motif que cette aide ne nous paraissait pas plus pertinente qu’une autre dans une recherche que nous voulions résolument sociologique, les débats ont été âpres et le ccas n’a jamais renoncé à l’évaluation mais s’est tourné pour ce faire vers le cabinet de conseil susmentionné dont l’objectif était, non plus d’identifier les publics – ce qui était, selon le ccas, dès lors le rôle qui nous était dévolu – mais « des pistes d’actions de développement ou d’amélioration de l’offre ».

• 13 Entretien individuel réalisé le 21/08/2012, CCAS, 1h08.

19En termes d’auto-réflexivité, le ccas nous est apparu comme une institution du doute. Elle doute en raison de l’apparition de ces « nouveaux pauvres » et, conjointement, de ces « invisibles », « empêchés », etc. ; et ce d’autant que les professionnels disent ne « pas avoir été préparés » à ce changement socio-démographique. Le constat de ce qu’ils qualifient d’« impuissance » – parce qu’elle met en jeu ce que Bertrand Ravon nomme « l’épreuve de professionnalité » (Ravon, 2009) et que l’on peut retrouver lorsque ces professionnels sont confrontés au traitement de l’urgence sociale (Gardella, 2017) – serait donc un des déclencheurs des réflexions sur le non-recours : « parce qu’aujourd’hui, il faut se creuser les méninges pour venir en aide aux usagers. On rivalise d’imagination pour remplir au mieux les missions, les faciliter, les fluidifier. Il faut recréer du lien entre les agents et les usagers parce que c’est cette perte de lien qui conduit au non-recours » (Sylviane Monnier, travailleur social13). Cependant, cette autoréflexivité implique aussi le recours croissant, on l’a dit, à l’évaluation et à l’expertise dont témoigne le développement des ABS (analyse des besoins sociaux) devenues (1995) une obligation légale pour les ccas. Un autre phénomène témoignant de cette autoréflexivité est le foisonnement d’instruments d’inspection, de contrôle voire de sanction autant que les injonctions émanant de la nouvelle gestion publique (Pollitt, Bouckaert, 1999) qui contribuent au démembrement des administrations en petites unités (séparation des fonctions de pilotage et de mise en œuvre), à l’externalisation par privatisation et à des contractualisations multiformes, au renforcement de l’accountability des administrations et de leurs agents. Ce dont rendent compte ces initiatives, outre le fait qu’elles ont pour objectif de légitimer l’action conduite – et ainsi combattre le doute des professionnels –, c’est la multiplication « des dispositifs d’expérimentation [mettant] les pauvres sous “l’œil du microscope” » (Chelle, 2012, 247). Ainsi, ces dispositifs montrent comment les institutions tendent à opter « pour le schéma rassurant d’une pauvreté résolue par la science » (Chelle, 2012, 247).

• 14 Notons que ces arguments (positifs et négatifs) peuvent cohabiter chez un même individu.
• 15 Nous avons volontairement mis les élus de côté en raison de leurs positionnements distincts qui pou (...)

22Cependant, le recueil des propos des professionnels fait apparaître des représentations différenciées quant à l’usage de la catégorie non-recours et à la place à accorder à la « lutte contre le non-recours » dans le cadre des politiques d’action sociale14 dont ils sont un des rouages15.

• 16 Entretien individuel réalisé le 21/11/2012, CCAS, 1h.
• 17 Entretien individuel réalisé le 06/08/2012, CCAS, 1h07.
• 18 Entretien individuel réalisé le 15/09/2012, CCAS, 38 min.

23En ce qui concerne ceux qui discréditent l’introduction d’une réflexion sur le non-recours au sein du ccas, ils mobilisent prioritairement deux arguments que l’on retrouve soit parmi les agents les plus hauts placés dans la hiérarchie du ccas soit parmi ceux qui se trouvent en contact avec les publics. Le premier argument – partagé par les agents d’accueil et les travailleurs sociaux en particulier, i.e. les agents « de terrain » – repose sur l’idée que la « lutte contre le non-recours ne s’apparente qu’à une politique de la compassion à laquelle on ne veut pas souscrire » (Amir Fenira, agent d’accueil16) d’autant plus qu’elle est perçue comme allant à l’encontre des libertés individuelles des ayants droit, puisque le recours deviendrait la norme. Le second argument – davantage partagé par les cadres appartenant à l’équipe de direction ou les chargés de mission recrutés en raison d’expertises spécifiques – peut se résumer ainsi : « nous [l’institution ou le système de protection sociale français] n’avons pas les moyens financiers et humains de nos ambitions » (Anne Garnier, cadre du service action sociale17). Ainsi, le recours de tous ou du plus grand nombre serait un idéal inatteignable puisque les finances publiques sont insuffisantes. En filigrane de ces arguments se retrouve l’idée selon laquelle le non-recours vise moins à améliorer la situation sociale des ayants droit qu’il est une manière pour les élus et la direction du ccas d’aller à l’encontre de la colère des usagers – qui pourrait se traduire dans les urnes – et de leur désaveu du système d’aide sociale autant que de se présenter, comparativement à d’autres institutions du social, comme innovante. En lieu et en place de la mise à l’agenda de cette politique, ces professionnels insistent sur la nécessaire revalorisation – entendue au sens de salariat – et sur la reconnaissance de l’utilité sociale de leurs métiers, qui est vue comme la meilleure solution si ce n’est pour diminuer le non-recours tout du moins pour améliorer l’accompagnement des bénéficiaires. En effet, ces professionnels considèrent la question de « l’accès aux droits, l‘utilité, le bon fonctionnement des aides, des publics qu’ils touchent ou ne touchent pas » (Jean Petit, responsable administratif de l’action sociale) comme étant au cœur de leur métier : « L’accès aux droits, c’est mon travail » (Isabelle Jean, travailleur social). Le non-recours, comme changement de paradigme n’est pas pertinent. C’est particulièrement le cas pour les travailleurs sociaux qui vont parfois jusqu’à considérer le non-recours comme un terme « punitif » parce que trop responsabilisant alors que l’accès aux droits serait porteur « d’une certaine universalité » (Grégory Bouchon, travailleur social18).

• 19 Entretien individuel, réalisé les 14/09/2012 et 12/11/2012, CCAS, 1h02.
• 20 Entretien individuel réalisé les 31/07/2012 et 02/08/2012, CCAS, 1h15.
• 21 Entretien individuel réalisé le 24/10/2012, CCAS, 58 min.
• 22 Entretien individuel réalisé le 22/08/2012, CCAS, 1h15.

24Des arguments en faveur du non-recours s’expriment en retour. Ainsi, pour certains professionnels, l’initiation au sein de l’institution d’une réflexion autour du non-recours donne concomitamment la possibilité d’interroger – et potentiellement d’améliorer – les pratiques professionnelles, les circuits institutionnels (Clément Gicquel, travailleur social19) autant que l’offre publique (Christian Simon, cadre service de direction20). Cet argument peut être utilisé jusqu’à promouvoir une représentation libérale de l’aide sociale : « satisfaction des usagers » (Marie Pécaud, Chargée de mission, Cellule innovation21), « améliorer la fluidité des parcours des usagers » (Christian Simon, cadre service de direction22).

• 23 Entretien individuel réalisé le 21/09/2012, CCAS, 1h06.
• 24 Entretien individuel réalisé le 24/08/2012, CCAS, 1h25.
• 25 Définition issue du répertoire national de l’éducation populaire au Canada français.

25Un autre argument promeut plus classiquement l’idée que « s’intéresser au non-recours est un moyen de lutte contre l’exclusion » (Damien Fontaine, cadre service gérontologie23) et en particulier lorsqu’elle va de pair avec la promotion des objectifs soutenus par le mouvement d’éducation populaire (Perrine Leblanc, chargée de mission démocratie participative24). Pour comprendre le lien établi, par certains professionnels, entre non-recours et éducation populaire, nous retenons la définition suivante : « l’éducation populaire est un ensemble de pratiques de nature éducative qui ne se limitent pas à l’instruction des masses et à la vulgarisation des connaissances, mais englobent tous les efforts qui tendent à rendre au peuple une âme, une conscience et le sens de ses responsabilités, et à lui donner des moyens de s’exprimer et de s’extérioriser25 » (Baillergeau, 2008, 15). Or, pour ses promoteurs, l’accès et l’activation des droits seraient une manière de faire un premier pas en ce sens. Soulignons également que ce mouvement fait de la prise en charge individuelle le principal levier d’action. Elle rime alors avec émancipation et responsabilisation des publics. Pour faire un parallèle avec la société québécoise – qui inspire souvent les institutions œuvrant dans le champ du social – où ce mouvement a eu un écho important : « les premiers travailleurs de rue québécois ont alors pour mandat d’aller chercher les jeunes usagers de drogues pratiquement inaccessibles par le biais des services sociaux traditionnels ». Nous retrouvons une nouvelle similitude avec les perspectives du non-recours notamment lorsque certains professionnels insistent sur la nécessité qu’il y a, pour reprendre un terme souvent répété au cours des entretiens, à « débusquer » (Christian Simon, cadre service de direction) les pauvres.

• 26 Entretien individuel, Mairie centrale, le 16/07/2012, 50 minutes.

28Partir de l’analyse des profils des non-recourants pour construire ce public de bénéficiaires potentiels ou à venir n’est pas, tout d’abord, exempt d’exclusions a priori. Ces dernières tendent alors à générer des assignations identitaires stigmatisantes pour les ayants droit. Nous avons précédemment insisté sur la concomitance temporelle de la naissance des catégories de non-recours et de travailleur pauvre (Auzuret, Voldoire, 2017). Dès lors, il s’agit, dans la lignée de nombreux travaux (Topalov, 1994 ; Paugam, 2005 ; Duvoux, 2009), de réaffirmer l’importance que le mérite joue dans l’élaboration des politiques sociales – mérite qui est le plus souvent apprécié par les travailleurs sociaux, de façon discrétionnaire, au moyen d’une « expertise sur autrui » (Lima, 2013). En effet, parmi les « invisibles » ceux pour lesquels le non-recours paraît intolérable sont les travailleurs pauvres. La récurrence avec laquelle les travailleurs sociaux font état des difficultés rencontrées par cette population dans la sollicitation des aides sociales facultatives en témoigne. Selon eux, si les travailleurs pauvres recourent moins que les autres c’est parce qu’ils « ne sont pas habitués », « ont de la dignité », etc. Pour ces raisons, tout se passe comme s’ils pouvaient prétendre à davantage d’égards. En effet, c’est parce que « les travailleurs pauvres sont des pauvres qui s’ignorent » (Alexa Borrego, chargée d’observation et d’évaluation26) qu’ils ne recourent pas aux aides sociales. Si cette association est fréquente c’est aussi parce qu’ainsi le non-recours peut avoir un visage et donc qu’en le cernant il devient possible d’agir contre ce qui est bien souvent considéré comme un symptôme.

• 27 Entretien individuel réalisé le 24/09/2018, CCAS, 1h04.
• 28 Les deux aides spécifiques qui les concernent sont : l’aide au public en demande d’asile, l’aide au (...)

29Cependant, les professionnels font également mention du caractère impérieux de la « lutte contre le non-recours » pour d’autres catégories de populations dites vulnérables : les personnes handicapées, les jeunes, les personnes âgées ou encore les personnes « en souffrance psychique ». Inversement, d’autres catégories de populations sont mises à l’écart : les gens du voyage et les sdf, d’une part, les populations immigrées, d’autre part. Pour les premiers, on considère qu’a priori leur comportement ne sera de toute façon pas adapté soit parce qu’ils ne sont pas sédentaires soit parce que leur « mode de vie » ne peut pas s’inscrire dans le cadre des aides proposées « ces gens-là (les gens du voyage), tu ne peux pas leur proposer une aide à projet ou une aide aux vacances parce qu’ils ne partent pas en vacances tout simplement » (Patrick Toto, travailleur social27). Ce que traduisent ces propos est surtout la difficulté pour les professionnels de donner du sens aux difficultés vécues par ces populations. Pour les migrants, en prétextant que les aides qui les concernaient28 étaient déjà largement sollicitées, la question de l’éventuel non-recours aux prestations sociales était mise de côté. Certains professionnels dénonçaient d’ailleurs explicitement cet état de fait.

• 29 Entretien individuel réalisé le 24/08/2012, CCAS, 55 minutes.

32La diffusion d’informations sur les aides sociales s’opère de plusieurs manières : sur les supports d’information, par la « sensibilisation des 400 partenaires associatifs » (Catherine Dumont, chargée de mission vie associative29), via l’organisation d’ateliers dits « de la solidarité », mais aussi par le financement de projets pour rencontrer certains publics en particulier les personnes âgées pour lesquelles une bande dessinée a été élaborée, par l‘intermédiaire également d’émissions de radio donnant des informations sur une aide facultative spécifique.

• 30 Propos recueilli lors de la plénière conclusive du CU le 09/04/2013.

35En mettant en place en 2002 un comité d’usagers (cu), ce ccas faisait partie des collectivités territoriales pionnières en matière de démocratie participative (Angotti, 2012, 69-70) : « l’enjeu du cu est d’être un véritable espace d’information, de débats au service de la modernisation du service public » (élue aux affaires sociales30). À la troisième page de la charte du cu on trouve l’énoncé suivant : « [Le comité d’usagers] entend, recueille les besoins, les problèmes, les réalités sociales à partir desquels il peut mettre en œuvre des actions expérimentales. Les résultats de ces actions pourront conduire à des transformations de l’intervention sociale ». À travers cet énoncé, le ccas souscrit a priori, à la recommandation de Philippe Warin à destination des acteurs institutionnels : « Une démarche en termes de coproduction (institutions et citoyens) paraîtrait indiquée et nécessaire pour assurer un bon niveau d’effectivité, c’est-à-dire une mise en œuvre maximale de l’offre auprès des publics cibles » (Warin, 2011, 118). Cependant, le cu contribue dans le même temps à reproduire un ordre politique ou administratif (Warin, 1999, 103) en tentant de modeler le corps social.

• 31 Propos recueilli lors de la plénière conclusive du CU le 09/04/2013.

36Le comité d’usagers est composé d’un groupe permanent : cent usagers, élus, professionnels, représentants d’associations. Il aide à l’élaboration de politiques publiques selon deux modalités : auto-saisine du cu ou saisine par le ccas. Le « recrutement » des usagers du cu est décrit par la chargée des démarches participatives comme concernant en particulier celles et ceux engagés au sein d’autres dispositifs de la municipalité : les Filets solidaires, Ecopanier, du comité de pilotage qui organise le réveillon de la municipalité ou d’autres engagements associatifs (Ariane Épilepsie, Habitat Humanisme, etc.). D’autres ont été « recrutés » via les sollicitations des agents de la ville. Ce n’est donc qu’à de rares exceptions que l’engagement a été permis en dehors des réseaux comme en témoigne l’extrait suivant : « moi c’est par une petite annonce parue dans le courrier de la mairie. Et j’ai proposé une candidature, voilà ! » (Laurent Angeli, membre du cu31). Le « recrutement » est de ce fait sélectif. Cependant, pour ce qui est des motivations des usagers à cet engagement, deux axes peuvent être distingués : le premier porte une première oscillation entre motivation personnelle et motivations altruistes ; le second porte sur l’oscillation entre motivation rationnelle en finalité et motivation rationnelle sans finalité déterminée.

• 32 La mise en place de ce dispositif par le CCAS témoigne de sa volonté, également exprimée en d’autre (...)
• 33 Nous ferons également référence, dans ce qui suit, aux deux plénières (introductive et conclusive) (...)

37La réalisation de six focus groups avec les membres du cu nous permet, d’une part, de rendre compte de ces motivations à l’engagement et, d’autre part, de distinguer entre les registres discursifs des usagers. Ces séances ont été conduites au sein du « groupe-chantier accès aux droits et aux services sociaux ». Ce groupe comptait une petite vingtaine de membres divisés en deux sous-groupes. En sus des usagers (ayants droit et bénévoles), deux agents de la ville et du ccas ainsi qu’une élue32 étaient présents33.

• 34 L’acculturation institutionnelle pourrait être définie, provisoirement, comme le processus d’intéri (...)
• 35 Pour ce qui concerne les rétributions symboliques on pense à la proximité permise avec des représen (...)

38La participation au cu procède d’une double motivation : transcender les intérêts individuels et prouver sa bonne volonté en contribuant à l’intérêt général. Mais cette participation s’inscrit dans un cadre institutionnel normé et codé qui place les ayants droit face à de multiples contradictions. Ces focus groups permettent de faire état du double mouvement d’acculturation institutionnelle et d’empowerment mis en place par l’institution. En effet, par le biais de son cu, le ccas tente bien de construire un public de bénéficiaires autant que de transformer les « invisibles » en « visibles ». Pour ce qui est de la logique d’acculturation institutionnelle34, elle revêt plusieurs formes. La première renvoie aux modalités d’organisation mises en place par le ccas. Ces réunions publiques se tiennent dans les grandes salles de l’« ancienne mairie » et l’attente, lorsque les salles étaient encore occupées, se faisait dans la salle des mariages conférant ainsi à ces moments une dimension solennelle. Ces séances se déroulent à des séquences régulières (convocation, nécessité d’avertir de ses absences, etc.) et sont organisées autour de questions structurées à partir d’un thème commun : l’accès aux droits. En évoquant cette organisation, la logique d’encadrement mise en place se profile et donne des jalons pour la compréhension du processus d’acculturation. Pour parfaire ce dispositif, des rétributions monétaires et symboliques35 sont instituées afin, notamment, de pérenniser l’idée du volontariat. Parmi les organisateurs et animateurs de ces séances, on retrouve fréquemment exprimée l’idée selon laquelle il serait possible, à partir d’un petit nombre d’usagers présents, de diffuser les schèmes institutionnels véhiculés auprès du plus grand nombre et d’ainsi « lutter contre le non-recours ».

• 36 Entretien individuel réalisé le 15/01/2013, Domicile, 1h20.
• 37 En effet, lors de l’animation de la 2^e séance du « groupe-chantier » (11/12/2012) nous avons voulu (...)

40Le recours à la démocratie participative aussi valorisante et rassurante qu’elle puisse être pour le ccas, tout du moins dès lors qu’un crédit suffisant est accordé à la parole ordinaire, nie dans le même temps la capacité des présents à être des acteurs politiques (Warin, 1999). N’est-ce pas d’ailleurs ainsi qu’il faut comprendre la valorisation dont les bénévoles, comparativement aux non bénévoles, font l’objet dans les discours institutionnels ? En mettant le non-recours au cœur des réflexions du cu, c’est l’action des pouvoirs publics qui reste le facteur déterminant pour la constitution d’un public en devenir. En effet, la diffusion des schèmes institutionnels ayant pour objectif de promouvoir la « lutte contre le non-recours » demeure limitée. Pour les membres du cu que nous avons interviewés individuellement par la suite, cette expérience a pu être une manière d’activer leurs droits, bien que ces cas soient rares. C’est toutefois ainsi que Marie-Jeanne Soulard36, suite à son engagement au sein du cu du ccas, a réuni à son domicile « des femmes du ccas » pour se préparer ensemble à instruire leurs demandes d’aide au paiement d’une complémentaire santé (acs)37 : « c’était un peu comme des réunions tupperware mais avec des papiers à la place des tupperware » nous a-t-elle confié. Son investissement au sein de ce dispositif de démocratie participative a permis de créer des liens sociaux, de développer une meilleure connaissance des aides existantes, mais aussi de trouver des appuis pour la réalisation des démarches parmi les professionnels et les élus. Dès lors, « les techniques de gouvernement qui (ré)émergent à travers la contractualisation et la procéduralisation de l’action publique recourent, certes, à des formes de participation ou d’implication du public, mais dans le but d’accroître son efficacité. Ainsi, aux réactions des groupes d’intérêt prêts à faire valoir leurs attentes face aux décideurs se substitueraient une contribution nécessaire et calculée de groupes sociaux choisis et ciblés, visant à accompagner un changement des modes d’action publique » (Warin, 1999, 104-105).

• 38 Entretien réalisé le 17/07/2013, Local associatif, 31 minutes (souligné par nos soins). Marie-Paule (...)

48À partir du cas de Marie-Paule Yaho38 qui, après avoir obtenu une aide alimentaire, a préféré renoncer à celle-ci s’illustre le non-recours « non-réception » mais aussi les causes et conséquences tant sociales que psychologiques qui renvoient explicitement à la crainte de perdre en dignité (cas 1) et en particulier parce que l’aide dont il s’agit n’est pas n’importe quelle aide mais une aide alimentaire.

• 40 Toutefois, dans le cas du non-recours aux aides facultatives, la capacitation est moins forte qu’el (...)
• 41 Entretien individuel réalisé le 08/01/2013, Café, 40 minutes.

51Un autre obstacle est l’injonction comportementale (cas 3). Effectivement, « […] en plus des critères habituels (ressources, âge, composition familiale, etc.), les comportements sont pris en compte principalement dans l’ouverture et le maintien des droits » (Warin, 1999, 117). Ainsi, la capacitation40 que les ayants droit ressentent dès lors qu’il leur est demandé de se projeter dans d’autres représentations d’eux-mêmes et de leur avenir est souvent vécue comme insupportable. De fait, l’injonction comportementale ressentie engendre le refus d’une prestation sociale et/ou des conséquences de la sollicitation de l’aide. C’est pourquoi certains enquêtés soulignent craindre l’engrenage ou l’enfermement résultant de la prise en charge. En effet, solliciter une aide facultative revient aussi à faire l’aveu de ses difficultés et prendre le risque de devenir captif de l’institution : « si j’y vais [au ccas], après c’est sûr ils vont me mettre le grappin dessus et ils vont pas me lâcher, voilà ce que je pensais à l’époque » (Christian Engevin41).

• 42 Entretien individuel réalisé le 23/01/2013, Café, 50 minutes.

52Les désaccords ou désintérêts résultent également des représentations du monde social des ayants droit vis-à-vis des prestations sociales, de l’institution et du système de protection sociale. Sous l’expression générique de représentations du monde social, on peut regrouper les refus ou rejet des aides par conviction ou en raison d’orientations politiques (cas 4) : « C’est du militantisme [que de refuser l’aide sociale], peut-être pas politique mais y a du militantisme ! Je suis un anarchiste de l’intérieur comme j’aime bien me définir ! » (Manu Deconte42). D’autres enquêtés mettent en avant le refus de l’assistanat, le refus d’un système social qui traite ses bénéficiaires comme des usagers et non comme des citoyens, etc.

• 44 On peut, en effet, noter que pour le mandat (2012-2014) du CU observé, les participants qui devaien (...)

57De plus, la lutte contre le non-recours contient le risque de vouloir formater les ayants droit en introduisant des injonctions comportementales. Dès lors, des oppositions se font jour parmi les bénéficiaires potentiels qui se manifestent justement par le non-recours autant que par la faiblesse des engagements dans des démarches de démocratie participative44, leur mise à distance de l’institution et même leur rejet du système social.