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Résumés

Le contentieux des documents d’urbanisme en montagne constitue une expression juridique des conflits territoriaux donnant lieu à des affrontements devant les juges administratifs. Cet article vise à montrer comment les décisions de justice des juridictions administratives ont pesé sur la rédaction des plans locaux d'urbanisme de douze communes supports des très grandes stations de ski dans les Alpes du Nord en France entre 2000 et 2017. Il se penche aussi sur l’annulation récente en mai 2023 du schéma de cohérence territorial de Maurienne. Pour ces stations, l’intensification de la production immobilière conditionne leur place dans la compétition entre destinations de loisirs. Dans ce contexte, les recours juridiques questionnent la prise en charge des contraintes environnementales par les acteurs de l’aménagement de la montagne. Ils font peser un risque juridique sur les documents d’urbanisme face auquel les stations de ski ne sont pas passives et élaborent des stratégies de résistance.

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Texte intégral

  • 1 C’est-à-dire des communes supportant au moins une remontée mécanique en exploitation et étant réper (...)
  • 2 Délimitation temporelle issue de nos travaux de thèse (Sulpice, 2020).

1Cet article s’intéresse aux causes juridiques et aux conséquences des annulations par les juridictions administratives de documents d’urbanisme, plans locaux d’urbanisme (PLU) et schémas de cohérence territoriale (SCOT), en station de ski. Il se focalisera sur les PLU des communes supports des douze plus grandes stations de ski des Alpes du Nord en France1 entre 2000 et 20172 et sur le SCOT de Maurienne annulé par le tribunal administratif (TA) de Grenoble en 2023.

2Le contentieux autour des documents d’urbanisme reste un objet peu appréhendé. Il est réservé à quelques spécialistes du droit de l’urbanisme, plus adeptes des revues techniciennes (Amselek, 1997), et reste peu soumis à la discussion interdisciplinaire. Pourtant, l’étude de ce contentieux est l’une des manières d’aborder les conflits territoriaux et environnementaux en montagne (Laslaz, 2020). Il est courant de constater que le contentieux des actes et documents d’urbanisme a connu une forte progression depuis le début des années 2000 (Delesalle, 2016 ; Noguellou 2020). Il est moins courant de lire des études portant sur les conséquences concrètes de ce contentieux sur l’activité en matière d’aménagement pour les communes en montagne (Sulpice, 2020).

  • 3 Articles L.600-1 et R.600-1 et suivants du Code de l’urbanisme.
  • 4 Article L.153-7 du Code de l’urbanisme.

3Ce contentieux se déroule devant les juridictions administratives et comporte ses règles propres3. Si un PLU ou un SCOT est annulé, la municipalité ne peut plus l’appliquer et doit élaborer un nouveau document4. Entre l’annulation et l’élaboration d’un nouveau plan, plusieurs scénarios sont envisageables. Ils dépendent du type d’illégalité et de la stratégie déployée par les collectivités locales. Or, les politiques des communes supports de station de ski en la matière s’apparentent à celle d’entrepreneurs urbains (Harvey, 2014), tournés vers l’intensification de la production immobilière et l’augmentation de la puissance des remontées mécaniques (Fablet, 2015). Il est alors intéressant d’étudier les stratégies qu’elles déploient face au risque contentieux autour de leurs documents d’urbanisme dès lors qu’ils portent des politiques immobilières. Loin d’empêcher les constructions, le droit de l’urbanisme en montagne les permet par les multiples dérogations qu’il édicte, au fil de réformes marquant l’« érosion » des principes de protection contenus dans la Loi Montagne (Juen, 2012). Dès lors, afin de saisir le droit et son application, ce travail se revendique d’une approche antiformaliste abordant les usages stratégiques du droit et au droit en action (Garcia-Villegas, 2015). Elle permet un regard critique sur le droit de l’urbanisme, qui est requalifié de droit de l’expansion urbaine, dominé par une surdétermination économique (Caillosse, 2012). Il est l’expression des rapports sociaux et économiques en stations de ski, marqué par une forte potentialité de conflits territoriaux, qui mettent en péril les documents d’urbanisme et par ricochet les politiques d’intensification de la production immobilière touristique qu’ils portent. L’analyse du nombre de lits touristiques et de la puissance des remontées mécaniques fait apparaître que les Alpes-du-Nord concentrent les plus grandes stations de ski, allant des Deux-Alpes en Isère à Chamonix en Haute-Savoie. Elles se situent toutes dans le ressort du même tribunal administratif (TA), celui de Grenoble, et de la Cour administrative d’appel de Lyon (CAA).

Figure 1. Capacité d’accueil touristique des communes de montagne des Alpes, en 2017

Figure 1. Capacité d’accueil touristique des communes de montagne des Alpes, en 2017

Atlas environnemental des stations de ski et des communes supports de stations, CGEDD, avril 2019, p. 15.

4Ainsi, j’ai cherché à comprendre les conséquences de ces contentieux sur les politiques d’aménagement portées par les communes à travers ces documents d’urbanisme. Mon hypothèse est que ces conséquences ne sont pas uniformes pour les communes, dès lors que le droit et les décisions de justice ne constituent pas un cadre rigide, mais une potentialité d’action. Ainsi les conséquences des illégalités de ces documents dépendent en grande partie des stratégies mises en place par les communes pour en maîtriser la portée.

5Pour mener ce travail, j’ai mené des entretiens et exploré les archives des documents d’urbanisme, les délibérations des communes, les multiples avis de l’État sur ces documents, et les textes des décisions de justice. Les entretiens semi-directifs ont été conduits avec les multiples acteurs qui interviennent dans la rédaction de ces plans (agents des communes, avocats, urbanistes, agents des Directions départementales des territoires). À ce titre, il faut noter qu’il existe une invisibilisation de l’utilisation des entretiens par les sciences juridiques malgré un usage certain et répété par des juristes. Je me suis donc appuyée sur les enseignements de la sociologie de l’action publique pour l’écriture de la grille d’entretien, la conduite et l’analyse de ces entretiens. Leur intérêt pour une recherche juridique est d’enquêter sur les textes de droit tel qu’ils sont interprétés et pratiqués par les acteurs. De ce fait, ces entretiens ont un intérêt narratif, celui de reconstituer le déroulé des évènements qui ont conduit à l’application ou non d’un texte de droit, et compréhensif afin d’analyser les pratiques et représentations du droit de ces acteurs (Pinson et Sala Pala, 2007). Pour le SCOT de Maurienne, j’ai analysé les multiples documents qui le composent ainsi que les décisions de justice le concernant.

6Premièrement, j’exposerai l’environnement juridique des stations de ski, constitué à la fois par la présence de zones protégées et par une forte montée des contentieux. Nous plongerons ensuite dans les raisons et conséquences d’annulation des PLU sélectionnés, ce qui permettra de tirer des éléments d’analyse pour se pencher sur l’annulation récente du SCOT de Maurienne.

L’espace montagnard, de la conflictualité dans l’occupation de l’espace aux conflits devant les tribunaux

7La conflictualité de l’occupation de l’espace en montagne résulte de l’empiètement et de la proximité des stations de ski avec d’autres espaces protégés, ce conflit territorial se retrouve devant les juridictions administratives.

L’empiètement et la proximité avec des espaces protégés au titre du Code de l’environnement

8Les conflits dans l’occupation de l’espace en montagne résultent de la cohabitation originelle des stations de ski avec des zones protégées au titre du Code de l’environnement. Les années 1960 voient émerger la construction des stations de troisième génération en site vierge (Knafou, 1978) mais également la législation sur les parcs nationaux en 1961 et à leur création en montagne, en Vanoise (1963) et dans les Écrins (1973). Ainsi, l’emprise de ces stations de ski chevauche ou se situe à proximité immédiate de zones protégées, notamment des parcs nationaux (Laslaz, 2009).

Figure 2. Interactions entre stations de ski et aires protégées (hors sites Natura 2000) dans les Alpes, en 2017.

Figure 2. Interactions entre stations de ski et aires protégées (hors sites Natura 2000) dans les Alpes, en 2017.

Atlas environnemental des stations de ski et des communes supports de stations, CGEDD, avril 2019, p. 25.

9Dans les Alpes-du-Nord, ce chevauchement est particulièrement important puisque 75 % de ces stations chevauchent des aires protégées.

Figure 3. Part des stations de ski chevauchant des aires protégées dans les alpes, en 2017 (en %)

Figure 3. Part des stations de ski chevauchant des aires protégées dans les alpes, en 2017 (en %)

Atlas environnemental des stations de ski et des communes supports de stations, CGEDD, avril 2019, p. 24.

10De plus, les surfaces protégées les plus chevauchées sont les aires d’adhésion des parcs nationaux et les zones Natura 2000 comme le montre ce graphique du CGEDD de 2019 (devenu depuis l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable [IGEDD])

Figure 4. Surfaces protégées chevauchées par des stations de ski dans les Alpes, en 2017 (par type de protection, en % d’ha)

Figure 4. Surfaces protégées chevauchées par des stations de ski dans les Alpes, en 2017 (par type de protection, en % d’ha)

Atlas environnemental des stations de ski et des communes supports de stations, CGEDD, avril 2019, p. 24.

11Dès lors, la localisation des stations de ski des Alpes du Nord laisse apparaître un potentiel de conflictualité de l’espace important au regard de la coprésence avec les espaces protégés.

12Par exemple, à l’échelle du SCOT de Maurienne, qui prévoyait dix Unités touristiques nouvelles structurantes dont six permettant l’agrandissement de domaines skiables, on retrouve ce chevauchement et cette proximité si l’on regarde la carte des espaces protégés contenus dans ce SCOT, seules quelques zones de plaine ne sont pas protégées (en blanc sur la carte)

Figure 5. Zones protégées et gestion des espèces et des espèces protégées en Maurienne

Figure 5. Zones protégées et gestion des espèces et des espèces protégées en Maurienne

État initial de l’environnement — SCOT du Pays de Maurienne approuvé le 25 février 2020, p. 277.

13Dès lors, on retrouve les arguments en faveur de la protection de l’environnement développés devant les juridictions administratives à divers degrés. Nous verrons que les PLU sont surtout attaqués au regard du respect des règles du droit de l’urbanisme, alors le SCOT de Maurienne a vu davantage d’arguments relatifs à l’évaluation environnementale et à l’atteinte aux zones protégées lui porter l’estocade. De plus, concernant les requérants à l’encontre des PLU sur lesquels j’ai travaillé, j’ai observé que ce sont bien souvent des propriétaires (Requérants individuels et syndicat et associations de copropriétaires) qui attaquent les plans locaux d’urbanisme, représentant 68 des 80 requérants recensés. Ils développent davantage des arguments opportunistes liés à la défense de l’environnement, tandis que les associations environnementales creusent plus profondément ces arguments, allant jusqu’à proposer leurs propres études sur l’impact des documents d’urbanisme sur les zones humides, par exemple sur le contentieux du SCOT de Maurienne.

Tableau 1. Tableau des requérants à l’encontre des PLU des sept PLU annulés

Commune

Requérants individuels

Association

Entreprise (SCI, Société)

Syndicat de Copropriétaire / Association de propriétaires

Préfecture / État

Total des requérants contre un PLU

Val d’Isère 2010

2

8

10

Val d’Isère 2014

1

2

3

Val d’Isère 2018

11

11

Courchevel TA 2010

6

6

Courchevel CAA 2011

3

3

Courchevel TA 2014

2

2

Méribel 2014

1

1

2

Chamonix 2007

5

1

1

1

8

Chamonix 2011

3

1

4

Morzine

1

1

Megève

12

3

2

17

Huez

5

1

2

5

13

TOTAL sur tous les PLU annulés

39

5

6

29

1

80

Sulpice, 2020

Un conflit s’exprimant devant les juridictions administratives

14On constate depuis les années 2000 une constante augmentation du contentieux de l’urbanisme et de l’environnement. Cette question s’est judiciarisée, c’est-à-dire que les conflits en la matière sont davantage portés devant les juges qu’auparavant. En ce sens, le Conseil d’État traite davantage d’affaires en matière de contentieux de l’urbanisme entre 2000 et 2016, passant de 1 % des affaires en 2000 à entre 6 et 10 % des affaires entre 2011 et 2016.

Figure 6. Pourcentage des affaires d’urbanisme jugées par le Conseil d’État sur l’ensemble des affaires qu’il juge

Figure 6. Pourcentage des affaires d’urbanisme jugées par le Conseil d’État sur l’ensemble des affaires qu’il juge

Sulpice, 2020, p. 11.

15Aussi, les communes supports de très grandes stations de ski dans les Alpes-du-Nord sont toutes situées dans le ressort du même tribunal administratif, compétent en premier ressort pour connaître des litiges en matière de documents d’urbanisme. Celui-ci traite un nombre de contentieux dans ce domaine bien supérieur aux autres tribunaux administratifs en France.

Figure 7. Affaires jugées par le TA de Grenoble et affaires enregistrées par tous les TA de France concernant le contentieux de l’urbanisme et de l’environnement

Figure 7. Affaires jugées par le TA de Grenoble et affaires enregistrées par tous les TA de France concernant le contentieux de l’urbanisme et de l’environnement

Sulpice, 2020, p. 12.

16Aussi, sur les douze communes étudiée, sept ont connu au moins une annulation totale ou partielle de leur PLU entre 2000 et 2017. Le tableau ci-dessous retrace ces annulations.

Tableau 2. Annulations de PLU pour les communes étudiées

Commune

Date de la délibération d’approbation du PLU

Date de l’annulation du PLU

Val d’Isère annulé en 2010

Délibération no 01.01 du 16 janvier 2008 : Approbation

TA Grenoble, 25 mai 2010, Commune de Val d’Isère, n0801106

Val d’Isère annulé en 2014

Délibération n04/07 du 27 avril 2012 : Approbation du plan local d’urbanisme

TA Grenoble, 14 octobre 2014, Commune de Val d’Isère, n1203512

Val d’Isère annulé en 2018

Délibération du 19 décembre 2016 n2016.09.05 : Approbation du PLU (plan local d’urbanisme)

TA Grenoble 6 novembre 2018, Commune de Val d’Isère, n1701033

Courchevel annulé en 2011

Délibération du Conseil municipal de Saint-Bon Tarentaise du 20 décembre 2006 : Approbation de la révision du PLU (du POS en PLU plus précisément)

CAA Lyon, 25 octobre 2011, Commune de Saint-Bon-Tarentaise, n10LY00962 

Courchevel annulé en 2014

Délibération du Conseil municipal de Saint-Bon Tarentaise du 17 novembre 2011 : Approbation de la révision du PLU

TA Grenoble, 22 avril 2014, Commune de Saint-Bon-Tarentaise, n1202555

Les Allues annulé en 2014

Délibération n68/2011 du 31 mai 2011 Approbation de la révision no 3

TA Grenoble 22 avril 2014, Commune des Allues, n1104068 : annulation de la révision no 3 du PLU

Chamonix annulé en 2007

8 juillet et 14 décembre 2005 : le Conseil municipal approuve par délibération le PLU

TA Grenoble, 25 octobre 2007, Commune de Chamonix, n505912 confirmé par CAA Lyon, 22 février 2011, Commune de Chamonix, n8LY00170

Chamonix annulé en 2015

Délibération du Conseil municipal, commune de Chamonix du 13 février 2014, n002745. Objet : Approbation Élaboration du Plan local d’urbanisme — Secteur des Mouilles

TA Grenoble 9 avril 2015, n1206276. Fédération générale de l’industrie hôtelière touristique c/ Commune de Chamonix.

Megève annulé en 2010

Délibération du 20 décembre 2007

TA Grenoble, 4 juin 2010, Commune de Megève, n0800800

Avoriaz annulé en 2008

Délibération n2008.02TER.05 du 29 février 2008 : Plan local d’urbanisme : Approbation de la révision

TA Grenoble 30 juin 2010, Commune de Morzine, n0904899

Huez annulé en 2017

Délibération du 11 novembre 2015 : Approbation du PLU

TA Grenoble, 19 octobre 2017, Commune de Huez, n1600090

Sulpice, 2020, p. 326.

17Ainsi, les territoires de montagne sont soumis à un chevauchement dans l’occupation de l’espace entre les espaces protégés et les stations de ski, de même qu’à un contentieux sur les plans locaux d’urbanisme important. À titre d’exemple, les PLU de Val d’Isère depuis 2010 son systématiquement attaqués, ce qui a mené à trois annulations des délibérations d’approbation par le tribunal administratif de Grenoble en première instance entre 2010 et 2018.

L’annulation des plans locaux d’urbanisme et les stratégies de résistance

18Concernant les PLU, sur les douze communes que j’ai étudiées, j’ai observé différents moyens de légalités développés qui ont conduit à leur annulation, de même que des stratégies de résistance face aux décisions de justice développées par les communes.

Les motifs juridiques de l’annulation des plans locaux d’urbanisme

19Concernant les PLU, les requérants attaquent en justice la délibération d’approbation de ce document. Par le biais du contrôle de cette délibération, le juge sanctionne les illégalités externes et internes des documents d’urbanisme. Les illégalités externes concernent la forme et la procédure d’adoption, alors que les illégalités internes concernent leur contenu. L’appartenance d’une illégalité à l’une ou l’autre catégorie n’emporte pas les mêmes conséquences pour l’administration. Une illégalité externe doit conduire à revoir la forme et la procédure qui ont été adoptée, alors qu’une illégalité interne oblige la ou les communes à modifier le contenu du document d’urbanisme.

20Les moyens de légalité externe retenus par les juridictions sont variés et tiennent surtout au non-respect des dispositions du Code de l’urbanisme en la matière. À Val d’Isère en 2010 et 2014, c’est respectivement la non-intégration de la loi SRU de 2000 puis la non-intégration de la loi Grenelle II de 2010 qui ont constitué des arguments fatals aux deux PLU. À Megève en 2010, le tribunal a constaté l’absence de note explicative de synthèse fournie au conseil municipal pour la séance où a été prise la délibération d’approbation. À Courchevel en 2011, le TA a sanctionné la modification substantielle du PLU après l’enquête publique qui visait exonérer de coefficient d’occupation des sols certains hôtels, leur conférant ainsi la possibilité de s’agrandir. De plus, l’annulation du PLU de Courchevel en 2014 avait conduit le tribunal à considérer que la délibération de prescription du PLU ne définissait pas assez précisément les objectifs de celui-ci. D’ailleurs, la commune ira jusque devant le Conseil d’État pour faire changer cette jurisprudence. Aux Allues en 2014, ce sont deux illégalités externes qui sont relevées. Premièrement, un vice de procédure dans l’enquête publique car il manquait les avis des personnes publiques associées durant une partie de l’enquête publique. Deuxièmement, la procédure pour l’adoption du PLU est jugée irrégulière car elle aurait dû être soumise à une évaluation environnementale.

21Pour Huez en 2017, trois moyens de légalité externe ont été retenus par le tribunal administratif de Grenoble : un manque de concertation, l’illégalité du versement au dossier d’enquête publique de l’avis de l’autorité environnementale quatre jours avant sa clôture et une illégalité relative au diagnostic et aux prévisions économiques et démographiques entraînant une trop forte consommation foncière. Ces communes ont donc dû revoir les éléments de procédure sanctionnés.

22Par ailleurs, l’ensemble des illégalités internes sanctionnées par le juge relève de trois ordres. Premièrement, des méconnaissances de dispositions légales contenues dans le code de l’urbanisme, par exemple pour Val d’Isère en 2014 un plan d’aménagement et de développement durable du PLU trop sommaire par rapport aux exigences légales. Deuxièmement, des erreurs de droit dans les dispositions du règlement des PLU, par exemple à Méribel en 2014 des dispositions régissaient de manière illégale l’agencement intérieur des constructions alors ce que n’est pas prévu par le Code. Troisièmement des erreurs manifestes d’appréciation dans l’appréhension des risques, ou encore dans l’édiction des zonages des PLU, et enfin dans la rédaction des orientations d’aménagement et de programmation des PLU. Le juge attend donc une modification sur les documents mêmes composant ces PLU.

23Ainsi, le type d’illégalité pointé par le juge indique la marche à suivre pour les communes. Cependant, l’étude de la mise en œuvre de ces décisions de justice par les communes m’a conduite à observer une résistance aux annulations par plusieurs communes, les conduisant à anticiper ou contrer les conséquences des annulations de PLU.

Des stratégies de résistance à l’annulation par le juge pour faire perdurer les projets des communes

24J’ai constaté deux types de stratégies de résistance aux annulations de PLU : elles sont formelles lorsqu’elles conduisent les communes à défendre leurs documents d’urbanisme devant les tribunaux, et informelles lorsqu’elles consistent en de multiples tactiques visant à éviter les conséquences de l’annulation sur la volonté politique de la commune.

  • 5 CE 5 mai 2017, Commune de Saint-Bon-Tarentaise, no 388902.
  • 6 CE, 10 février 2010, Commune de Saint Lunaire, no 327149.

25Un des exemples les plus éclatants de résistance formelle est celle de Courchevel. En 2014, le TA de Grenoble va annuler son PLU, la CAA de Lyon se prononce dans le même sens. La commune va défendre son PLU en cassation jusque devant le Conseil d’État qui en 20175, va se prononcer en sa faveur en renversant sa jurisprudence précédente. En effet, depuis sa décision de 2010, Saint-Lunaire6, le Conseil d’État estimait que la délibération de prescription d’un PLU devait fixer précisément les objectifs et les moyens de la concertation. Alors même que le Code de l’urbanisme n’était pas aussi sévère sur ces exigences, le Conseil d’État en avait déduit une interprétation sévère, mettant alors en péril de nombreux PLU souvent pris avec une délibération de prescription floue sur les objectifs. C’est ainsi que Courchevel s’était vu annuler son PLU en première instance sur ce motif. En 2017, lors de l’examen en cassation de ce PLU, le Conseil d’État est revenu sur cette jurisprudence, et a donc cessé d’annuler les PLU pour imprécision de la délibération de prescription sur les objectifs. Cette résistance formelle est spectaculaire, car elle fait changer la jurisprudence pour l’ensemble des communes françaises, qui ne subiront plus cette jurisprudence. Aidée de ses conseils juridiques et de sa farouche volonté de défendre son document d’urbanisme, Courchevel a donc remporté une victoire juridique aux conséquences nationales.

26Concernant la résistance informelle, je vais développer deux illustrations. La première concerne la commune de Méribel-les Allues. Cette commune avait pris pour habitude depuis les années 2000 de lancer l’élaboration d’un PLU tous les deux ans, pour justement prévoir les contentieux. Ainsi, l’annulation en 2014 n’a eu que peu de conséquences dès lors qu’un précédent PLU rentrait à nouveau en vigueur suite à ce jugement et qu’un autre PLU était prêt à être approuvé. La commune ne risque pas de retomber sur un ancien POS, ou pire au RNU.

  • 7 CAA Lyon, 22 février 2011, Commune de Chamonix, no 8LY00170.
  • 8 CAA Lyon, 31 juillet 2012, Commune de Chamonix, no 12LY00091.
  • 9 CAA Lyon, 3 décembre 2013, Commune de Chamonix, n°12LY00091.
  • 10 Ibid.

27La seconde concerne Chamonix, qui n’a tout simplement pas appliqué immédiatement l’arrêt de la CAA de 20117 annulant partiellement les dispositions du PLU sur une zone classée à urbaniser pour un projet touristique alors qu’elle revêtait un caractère naturel à préserver. Et ce alors même que l’article L.11 du code de justice administrative dispose « Les jugements sont exécutoires ». Cette formule signifie que dès lors que la décision de justice a été notifiée aux parties, celles-ci doivent prendre les mesures nécessaires à son exécution. Ainsi, à la suite de cette annulation, la commune n’avait pas directement modifié son PLU afin de se conformer à la décision de justice. Les requérants, ont dû faire appel à la CAA en 2012, afin qu’elle prononce une injonction et une astreinte envers Chamonix8. Cette dernière a argumenté qu’elle lançait une procédure de révision de son PLU tenant compte de la décision de justice de 2011. Ce qui a fait plier la CAA dans un troisième arrêt datant de 2013, acceptant cet argument de la révision9, la CAA admettant à propos de la révision que « même si la commune a choisi la voie de la révision de son plan local d’urbanisme, qui ne constitue pas la procédure la plus rapide pour exécuter les arrêts rendus par la cour de céans, il ne peut qu’être constaté au jour de la présente décision que cette procédure est très avancée et devrait prochainement aboutir10 ».

28Ainsi, l’action publique est relancée après une décision de justice, et les communes élaborent des stratégies d’urbanisme qui tiennent compte de ces contentieux, qui ne les enserrent pas dans un moule rigide. Je propose donc maintenant à la lumière de ces connaissances d’analyser le contentieux ayant conduit à l’annulation du SCOT de Maurienne.

L’annulation du SCOT de Maurienne : un « drame » en deux actes

29L’annulation du SCOT de Maurienne constitue en France une première concernant un tel document à la suite de la loi Montagne II de 2016. Cette loi prévoit, à rebours du droit commun de l’urbanisme davantage empreint de considérations environnementales, l’intégration plus poussée des unités touristiques nouvelles (UTN) dans les SCOT et PLU (Moulin, 2021). Ces UTN sont des opérations de développement touristique en montagne permettant l’agrandissement de domaines skiables, ou encore la construction de lits touristiques. Le SCOT en contenait dix, décrites dans le tableau ci-dessous :

Tableau 3. Récapitulatif des UTNS prévues par le SCOT Maurienne

Tableau 3. Récapitulatif des UTNS prévues par le SCOT Maurienne

Document d’orientation et d’objectifs du SCOT de Maurienne, p. 39.

30Ainsi, le SCOT de Maurienne, approuvé par le Syndicat du Pays de Maurienne (SPM) le 25 février 2020, a été annulé en totalité par le tribunal administratif de Grenoble le 30 mai 2023. Dès 2021 il avait fait l’objet d’une suspension en référé par le même tribunal. La procédure de référé-suspension permet à un tribunal de juger rapidement une affaire et de suspendre une décision en attendant un jugement définitif dès lors qu’il existe une urgence et un doute sérieux sur la légalité d’un acte administratif. Dans de ce SCOT, ce sont cinq UTN structurantes (UTNS) qui avaient fait l’objet d’une doute sérieux et qui avaient été suspendue par le TA en 2021. En 2023, ce sont sept UTNS qui entraîneront l’annulation définitive du document. Entre le référé et le jugement, il y a donc eu une appréciation plus sévère de l’illégalité du SCOT. Retracer la succession d’évènements qui ont jonché le chemin vers l’annulation du SCOT met en lumière la stratégie de résistance des élus à l’application du droit de l’environnement, tant en ce qui concerne l’évaluation environnementale, que le chevauchement des stations de ski avec des espaces protégés.

Premier acte : la suspension en référé du SCOT de Maurienne

31Le 9 avril 2021, le tribunal administratif de Grenoble a suspendu en référé le SCOT pour cinq UTNS (UTNS 2, 3, 5, 7 et 8), j’analyserai le contenu de ce référé, de même que ses conséquences et la stratégie du SPM.

Le référé suspension : la suspension du SCOT pour doute sérieux sur la légalité de cinq UTNS

32À l’issue du référé suspension, le tribunal administratif va juger qu’il existe un doute sérieux sur la légalité de ces cinq UTNS. Pour cela, le TA s’appuie sur trois éléments. Premièrement l’insuffisance du rapport de présentation, notamment au regard de l’avis de la mission régionale de l’autorité environnementale (MRAE) sur ce point. Deuxièmement, le fait que le SCOT n’offre pas d’alternative à la protection de l’environnement concernant les cinq UTNS précitées. Troisièmement, parce que les auteurs du SCOT ont mal apprécié les conséquences de ces UTNS au regard du principe d’équilibre issu du Code de l’urbanisme et notamment au regard de sa composante environnementale. Ainsi, à partir du 9 avril 2021, ces cinq UTNS sont suspendues, et le SPM va avoir une attitude proactive afin de tenter de sauver la légalité de son SCOT jusqu’au jugement définitif du TA de Grenoble en 2023.

Les conséquences du référé suspension : une tentative de révision du SCOT

  • 11 Rep. Min. no 39759 du 22 février 2022, p. 1165.

33À la suite de cette suspension, les élus du SPM n’ont pas attendu passivement le jugement définitif. Ils ont tenté de sauvegarder la légalité de ce SCOT par plusieurs moyens. Ils vont tenter de mesurer le risque juridique encouru par l’évaluation environnementale d’un SCOT contenant plusieurs UTNS. Afin de clarifier l’interprétation du droit sur ce point, ils vont faire adresser une question au gouvernement par le biais d’Emilie Bonnevard, député de la Savoie le 22 juin 2021. Le gouvernement donnera sa réponse le 22 février 202211, en estimant que l’évaluation environnementale doit être proportionnée aux enjeux et au degré de précision des projets, en prenant en compte les incidences cumulées de plusieurs UTNS sur un même territoire et qu’elle doit porter à la fois sur le plan que constitue le SCOT mais aussi sur les projets qu’il contient. Il conseille aussi de solliciter l’autorité environnementale en cas de doute des maîtres d’ouvrage.

34Le 5 juillet 2022, un arrêté du président du SPM a engagé la modification no 1 du SCOT sur les UTNS 3, 5 et 8. Le SPM a alors sollicité l’autorité environnementale (MRAE) qui a affirmé le 29 août 2022 que cette modification devait être soumise à évaluation environnementale au cas par cas. La MRAE se voit obligée de réaffirmer cette position le 6 décembre 2022 car le SPM avait effectué un recours devant la MRAE afin de contester la décision du 29 août 2022. Finalement, le 28 mars 2023, le SPM prescrit la révision du SCOT. Mais, dans la foulée, le 30 mai 2023, le tribunal administratif de Grenoble a rendu son jugement sur le fond de l’affaire et annule en totalité le SCOT.

Second acte : l’annulation totale du SCOT et ses conséquences pour la Maurienne

35Le jugement du 30 mai 2023 est un cinglant désaveu du SCOT de Maurienne au regard du droit de l’environnement et du droit de l’urbanisme. Quatre grandes justifications vont présider à son annulation : l’insuffisance de l’évaluation environnementale, le manque de cohérence entre les documents du SCOT, des erreurs d’appréciation concernant sept UTNS et enfin une méconnaissance du principe d’équilibre.

36Concernant l’évaluation environnementale, c’est l’un des éléments centraux qui manque. Il est reproché au SCOT de ne pas avoir proposé de scénario de substitution raisonnable. En effet, l’évaluation environnementale doit montrer que d’autres scénarios ont été envisagés. Or ce SCOT proposait à l’origine quatre scénarios de départ, mais qui sont présentés comme complémentaires et non alternatifs. Il aurait donc fallu que ces scénarios soient de réellement alternatives, pour l’ensemble du SCOT, mais aussi pour chacune des dix UTNS prévues par le SCOT. Le TA de Grenoble estime donc que l’évaluation environnementale est insuffisante sur ce point.

37Ensuite, la légalité d’un SCOT repose aussi sur la cohérence des différents documents qui le composent. Une récente réforme a changé la dénomination de ces documents, mais à l’époque où le SCOT de Maurienne a été rédigé, il fallait un rapport de présentation, un plan d’aménagement et de développement durable (PADD), et un document d’orientation et d’objectifs (DOO). Le juge administratif contrôle la mise en œuvre du projet politique porté dans PADD par les dispositions DOO, or dans le cas du SCOT Maurienne, il va estimer qu’ils sont déconnectés. Alors que « la philosophie globale du [PADD] tendait à trouver des alternatives pour les activités estivales […] optant pour un tourisme lissé sur l’année plutôt que concentré sur les sports de glisse et la saison hivernale » le DOO prévoit au contraire des équipements touristiques essentiellement tournés vers le tourisme hivernal et la pratique du ski, et notamment 10 UTNS. Ainsi, pour le TA le DOO est « sans égard pour les incitations claires » du PADD, ce qui entraîne l’illégalité du SCOT sur ce point.

38Le TA va ensuite se livrer à une analyse fine de chaque UTNS et de sa légalité au regard des atteintes aux espaces protégés au titre du droit de l’environnement. Ce qui va l’amener à prononcer l’illégalité de sept UTNS. C’est à la fois le nombre et l’ampleur des atteintes qui ont guidé le jugement du tribunal. Le tableau ci-dessous résume pour chaque UTNS les éléments qui ont guidé la décision du tribunal.

Tableau 4. Les facteurs qui ont éclairé la décision du tribunal pour chaque UTNS dans le SCOT de la Maurienne

UTNS

Emprise en dehors du domaine skiable en hectares

Atteinte à une ZNIEFF 1 ou 2

Atteinte à une zone humide (en % de la surface, ou en hectares)

Atteinte à une Zone Natura 2000

Atteinte au parc National

Atteinte à une zone de protection de biotope

Présence d’espèces protégées

Problématique autre

1

4,1 h

Atteinte à un ZNIEFF2

 

Oui

 

 

 

 

2

3,9 h

Atteinte à un ZNIEFF2

Oui, impact de 50 % de la zone.

Oui

 

 

Oui, présence et destruction de plusieurs habitats

Risque de pollution de l’eau et d’atteinte à la trame bleue. Impact paysager inacceptable.

3

12 h

 

Oui, impact de 40 % de la zone.

Proximité immédiate

 

 

Oui

27 espèces protégées recensées.

 

4

 

 

 

 

 

 

Oui, destruction probable d’espèces lors des travaux.

UTN qui supprimerait ou modifierait 50 000 mètres carrés d’habitats naturels. Effets sur les corridors écologiques. Atteinte irrémédiable aux milieux naturels. Risques de glissement de terrain.

5

85 h

 

Oui, impact de 66 % de la zone.

Proximité immédiate

 

 

L’étude environnementale n’est pas assez précise sur ce point pour le TA, ainsi leur présence ne peut être exclue.

 

7

8,3 h

Proximité immédiate avec une ZNIEFF 1

 

 

Proximité immédiate

Proximité immédiate

Oui, présence de plusieurs espèces protégées.

 

8

3,9 h

 

Oui, 3,1 h d’impact de la zone.

Proximité immédiate

Proximité immédiate

Proximité immédiate

Oui, présence de plusieurs espèces protégées.

 

39Le TA a retenu les chevauchements, mais aussi la proximité immédiate des UTNS avec les espaces protégés. Il est à noter que la mesure de l’atteinte aux zones humides résulte d’études présentées au juge par France Nature Environnement. De plus, les problématiques de pollution de l’eau ou de risques naturels ont aussi pesé dans la décision du juge.

40Enfin, au regard de l’ensemble de ces éléments, le tribunal administratif en déduit d’une méconnaissance du principe d’équilibre issu du droit de l’urbanisme. Ce principe est l’un des grands objectifs de l’action des collectivités publiques en matière d’aménagement (Soler-Couteaux et Carpentier, 2022) auquel le SCOT de Maurienne contrevient car il reflète l’absence de maîtrise de l’étalement urbain sur des zones de montagnes aux intérêts environnementaux et patrimoniaux importants. Ce jugement constitue donc un désaveu important d’un SCOT contenant dix UTNS et aura certainement des répercussions sur d’autres projets d’aménagement. Mon travail sur les PLU indique qu’il faudra observer finement les jeux d’acteurs autour de l’annulation de ce SCOT afin de saisir la totalité des conséquences de cette annulation et des stratégies qui en découlent. Pour l’heure, le SPM a fait appel du jugement, la CAA de Lyon devrait se prononcer en 2024

Conclusion

41Le contentieux des documents d’urbanisme en montagne reste un domaine peu exploré qui réclame à la fois une analyse des évolutions du droit, du contentieux mais aussi des stratégies juridiques et politiques des collectivités locales qui portent ces documents. De plus, une décision de justice annulant un PLU ou un SCOT ne met pas systématiquement fin à la stratégie portée par une collectivité dans un tel document. De nombreuses stratégies de résistance sont mises en œuvre afin d’anticiper ou de contourner des conséquences trop coûteuses de ces annulations.

42Ce travail, qui part de questions propres à la science juridique et qui chemine grâce aux méthodes des sciences sociales, permet une meilleure compréhension des conséquences d’une annulation par la justice d’un document d’urbanisme. Il témoigne d’évolutions actuelles mais trop lentes des sciences juridiques. Premièrement d’une évolution vers l’étude de données empiriques. Ainsi, au-delà d’une explicitation du cadre juridique, il existe pour les juristes une part peu explorée d’une étude du droit en train de se faire par les acteurs. Ici l’étude de l’élaboration, du contenu et du contentieux des documents d’urbanisme est un terrain propice. Deuxièmement, l’ambiguïté de l’introduction du développement durable et de la transition écologiques dans le droit est souvent soulignée du point de vue des textes de droit nationaux (Cans, 2003), mais rarement du point de vue des normes juridiques locales, tels que les PLU ou les SCOT. Troisièmement, cette démarche induit forcément un pas vers les autres disciplines des sciences sociales, afin de travailler un objet commun, ici les territoires de montagne. La démarche juridique a donc toute sa place pour comprendre les conflits et les transitions territoriales en montagne, ce qui permet aussi de relever les défis actuels de l’évolution des sciences du droit.

43Par ailleurs, l’accueil potentiel des grands évènements sportifs dans les Alpes dans la décennie à venir relance ce vif intérêt. En effet, les Jeux olympiques de Paris de 2024 ont conduit à de nombreuses modifications du droit de l’urbanisme et à de nombreux conflits autour des documents et autorisations d’urbanisme. Il semble donc utile de lancer des recherches et un suivi juridique des procédures d’urbanisme dans les Alpes sur ce sujet, afin d’enrichir leur compréhension, de valoriser ces résultats au service de la société, et de répondre aux défis sociétaux et du développement durable, tel que l’invite l’article L.111-1 du Code de la recherche.

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Notes

1 C’est-à-dire des communes supportant au moins une remontée mécanique en exploitation et étant répertoriées comme des très grandes stations de ski par Domaine skiable de France et l’INRAE sur le Stationoscope du massif des Alpes (https://www.observatoire-stations.fr/carto.php). Ce sont donc Les Allues, Saint-Martin-de-Belleville (devenue Les Belleville en 2017), Bourg-Saint-Maurice, Chamonix, Courchevel, Huez, Macôt-la-Plagne (devenue La Plagne Tarentaise en 2016), Megève, Mont-de-Lans (devenue Les Deux Alpes en 2017), Morzine, Tignes, Val d’Isère.

2 Délimitation temporelle issue de nos travaux de thèse (Sulpice, 2020).

3 Articles L.600-1 et R.600-1 et suivants du Code de l’urbanisme.

4 Article L.153-7 du Code de l’urbanisme.

5 CE 5 mai 2017, Commune de Saint-Bon-Tarentaise, no 388902.

6 CE, 10 février 2010, Commune de Saint Lunaire, no 327149.

7 CAA Lyon, 22 février 2011, Commune de Chamonix, no 8LY00170.

8 CAA Lyon, 31 juillet 2012, Commune de Chamonix, no 12LY00091.

9 CAA Lyon, 3 décembre 2013, Commune de Chamonix, n°12LY00091.

10 Ibid.

11 Rep. Min. no 39759 du 22 février 2022, p. 1165.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Capacité d’accueil touristique des communes de montagne des Alpes, en 2017
Crédits Atlas environnemental des stations de ski et des communes supports de stations, CGEDD, avril 2019, p. 15.
URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/rga/docannexe/image/12729/img-1.png
Fichier image/png, 1,5M
Titre Figure 2. Interactions entre stations de ski et aires protégées (hors sites Natura 2000) dans les Alpes, en 2017.
Crédits Atlas environnemental des stations de ski et des communes supports de stations, CGEDD, avril 2019, p. 25.
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Fichier image/png, 1,1M
Titre Figure 3. Part des stations de ski chevauchant des aires protégées dans les alpes, en 2017 (en %)
Crédits Atlas environnemental des stations de ski et des communes supports de stations, CGEDD, avril 2019, p. 24.
URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/rga/docannexe/image/12729/img-3.png
Fichier image/png, 188k
Titre Figure 4. Surfaces protégées chevauchées par des stations de ski dans les Alpes, en 2017 (par type de protection, en % d’ha)
Crédits Atlas environnemental des stations de ski et des communes supports de stations, CGEDD, avril 2019, p. 24.
URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/rga/docannexe/image/12729/img-4.png
Fichier image/png, 493k
Titre Figure 5. Zones protégées et gestion des espèces et des espèces protégées en Maurienne
Crédits État initial de l’environnement — SCOT du Pays de Maurienne approuvé le 25 février 2020, p. 277.
URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/rga/docannexe/image/12729/img-5.png
Fichier image/png, 937k
Titre Figure 6. Pourcentage des affaires d’urbanisme jugées par le Conseil d’État sur l’ensemble des affaires qu’il juge
Crédits Sulpice, 2020, p. 11.
URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/rga/docannexe/image/12729/img-6.png
Fichier image/png, 41k
Titre Figure 7. Affaires jugées par le TA de Grenoble et affaires enregistrées par tous les TA de France concernant le contentieux de l’urbanisme et de l’environnement
Crédits Sulpice, 2020, p. 12.
URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/rga/docannexe/image/12729/img-7.png
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Titre Tableau 3. Récapitulatif des UTNS prévues par le SCOT Maurienne
Crédits Document d’orientation et d’objectifs du SCOT de Maurienne, p. 39.
URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/rga/docannexe/image/12729/img-8.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Oriane Sulpice, « Le contentieux des documents d’urbanisme en station de ski comme reflet des conflits territoriaux dans les Alpes du Nord en France »Journal of Alpine Research | Revue de géographie alpine [En ligne], 112-1 | 2024, mis en ligne le 14 avril 2024, consulté le 21 juin 2024. URL : http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/rga/12729 ; DOI : https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/rga.12729

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Auteur

Oriane Sulpice

Maîtresse de conférences en droit public, Faculté de droit Julie-Victoire Daubié, Laboratoire Transversales, Université Lumière Lyon 2

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Droits d’auteur

CC-BY-NC-ND-4.0

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