• 1 Rapport de Pierre Albertini au nom de l’office parlementaire d’évaluation de la législation, « l’ex (...)

6L’habilitation la plus récente, inscrite à l’article 2-25 du Code de procédure pénale, permet à des associations d’agir en ce qui concerne les agressions et les atteintes à la vie ou à l’intégrité des agents chargés d’une mission de service public. Le code de procédure pénale contient désormais 25 articles relatifs à ces habilitations1.

• 2 Cass, Crim., 9 novembre 2010, n°09-88.272.

9Dans cette affaire, dite « des biens mal acquis », les juges du fond avaient déclaré irrecevable la plainte avec constitution de partie civile de l’association Transparence International France. Ils considéraient que l’objet social de l’association, tenant à la prévention et à la lutte contre la corruption, était trop large pour démontrer un préjudice réellement direct et personnel. La chambre criminelle a censuré cette décision et jugé recevable la constitution de partie civile de l’association, retenant que les délits poursuivis étaient de nature à causer à l’association un préjudice direct et personnel en raison de la spécificité de sa mission2.

• 3 Voir par ex. « L’arrêt sur les biens mal acquis ouvre des perspectives pour les ONG anticorruption  (...)

10Cette jurisprudence extensive avait déjà été appliquée à des associations non agréées, mais jamais à des associations de lutte contre la corruption. Cette décision, bien que non publiée au Bulletin de la Cour, a été largement commentée et interprétée comme un message adressé au législateur3. Toutefois, elle imposait encore la démonstration au cas par cas de l’intérêt à agir.

• 4 Décret du 12 mars 2014, n°2014-327, relatif aux conditions d’agrément des associations de lutte con (...)

12Cet article ne comporte aucune précision sur les conditions d’agrément et renvoie à un décret en Conseil d’État. Ce décret est intervenu le 12 mars 20144. Il prévoit que l’association doit répondre à cinq conditions : elle doit exister depuis au moins cinq ans, démontrer une activité effective et publique de lutte contre la corruption et les atteintes à la probité, avoir un nombre suffisant de membres, avoir une activité désintéressée et indépendante et, enfin, avoir un fonctionnement régulier et conforme à ses statuts, présentant des garanties permettant l’information de ses membres et leur participation effective à sa gestion. En outre, le décret donne au Garde des sceaux la compétence pour délivrer cet agrément, attribué pour une durée renouvelable de trois ans.

• 5 Assemblée nationale, Mission « flash » sur la capacité des associations à agir en justice, 8 décemb (...)

13Les associations agréées jouissent des mêmes droits qu’une partie civile classique. Entendus par une mission parlementaire en 2021, le procureur général de la Cour de cassation, François Molins, a souligné qu’il convenait d’envisager le rôle de ces associations dans une relation de complémentarité avec le parquet, et non de concurrence. Les autres magistrats entendus, dont Christophe Soulard, aujourd’hui président de la Cour de cassation, confirmaient « l’apport incontestable de ces associations dans l’œuvre de justice »5.

• 6 Pierre Lascoumes, Une démocratie corruptible, Seuil, 2011.

14Cet apport tient à ce que le fonctionnement normal des institutions laisse beaucoup d’angles morts : de nombreux rapports d’inspections, de chambres régionales des comptes, d’articles de presse ne sont pas exploités sur le plan pénal. Ensuite, la corruption est une étiquette posée avec succès sur un abus de pouvoir : « Pour qu’une réaction sociale soit possible, il faut qu’elle soit perçue, rendue visible et qu’elle ait mobilisé des acteurs »6 et les associations travaillent dans ce sens. Enfin, répartie sur tout le territoire, Anticor peut soutenir des lanceurs d’alerte et porter les faits qu’ils divulguent en justice. Le rôle des association de lutte contre la corruption va donc au-delà d’un simple appui juridique à l’autorité judiciaire.

• 7 Conclusions de M. Puigserver sous l’arrêt CE, 6 novembre 2024, n°490435.

17Lorsque l’affaire est venue devant le Conseil d’État, le rapporteur public a qualifié la motivation de l’arrêté de « curiosité administrative », d’autant plus que la motivation d’un arrêté n’est pas obligatoire. Il ne savait à quoi imputer de tels « états d’âme »7. En effet, il est surprenant que le secrétariat général du gouvernement ait approuvé la publication au Journal officiel d’un arrêté ainsi rédigé. L’annulation pouvait cependant être discutée.

• 8 Ibid.

18La première question posée par le recours tenait à l’intérêt à agir d’anciens adhérents en litige avec l’association. La cour administrative d’appel avait admis qu’un ancien membre avait un intérêt suffisant à agir lorsque le bon fonctionnement interne de l’association, qui était l’objet du différend, était aussi une condition de l’agrément. Un tel raisonnement appelait la critique : il semblait confondre les effets de l’agrément (l’exercice des droits de la partie civile) et les conditions de l’agrément (le bon fonctionnement interne de l’association). Reconnaître à un ancien membre d’une association le droit d’agir, c’était aussi admettre une forme d’action populaire, c’est-à-dire un droit ouvert à tous. Plus encore, les dissensions internes à une association relèvent du juge judiciaire et non de la juridiction administrative8. Cependant, le Conseil d’État a jugé : « Eu égard à l’objet et à la portée de l’agrément contesté, dont la délivrance est notamment subordonnée, en vertu de l’article 1er du décret du 12 mars 2014, au fonctionnement régulier et désintéressé de l’association, la cour administrative d’appel n’a pas commis d’erreur de droit ni inexactement qualifié les faits qui lui étaient soumis en jugeant que d’anciens adhérents justifiaient d’un intérêt personnel suffisamment direct et certain leur donnant qualité pour demander l’annulation pour excès de pouvoir de la décision d’agrément qu’ils attaquaient ». C’est donc, en cette matière, une acception particulièrement large de l’intérêt a agir qui a été retenue.

• 9 CE Sect. 30 avr. 2003, n° 230804, Syndicat professionnel des exploitants indépendants des réseaux d (...)
• 10 CE, 19 mai 2021, n° 435109, Cne de Rémire-Montjoly.

19La seconde question portait sur le fait que les juridictions du fond n’avaient pas recherché si les conditions d’agrément avaient été satisfaites. Si la rédaction de l’arrêté appelait son annulation, le juge de l’excès de pouvoir pouvait aussi statuer comme juge de plein contentieux. En effet, le juge administratif peut, si cela lui est demandé, non seulement annuler la décision qui lui est soumise, mais également substituer son appréciation à celle de l’autorité dont la décision est mise en cause. Il aurait donc pu vérifier si, à la date de délivrance de l’agrément, l’association satisfaisait aux conditions requises9. Cette possibilité avait été longuement envisagée par le rapporteur public devait la cour administrative d’appel, qui concluait que les conditions pour obtenir l’agrément étaient réunies. A défaut, le juge pouvait aussi prendre en compte le fait que la Première ministre avait, en défense de l’arrêté pris par son prédécesseur, produit une lettre devant la juridiction administrative, affirmant que les conditions pour délivrer l’arrêté de 2021 étaient alors remplies, ce qui pouvait être considéré comme une demande implicite de substitution de motifs de l’arrêté10. Cependant, d’une part, le Conseil d’État considère que le juge du fond, juge de l’excès de pouvoir, pouvait s’abstenir de vérifier si les conditions de l’agrément étaient réunies. D’autre part, la Première ministre se bornait à soutenir que ces conditions de délivrance de l’agrément étaient remplies, sans faire valoir que la décision dont l’annulation était demandée aurait pu être justifiée par un motif de droit ou de fait autre que ceux initialement indiqués. Autrement dit, le juge de l’excès de pouvoir peut effectuer un contrôle de pleine juridiction, mais ne commet pas une erreur de droit s’il omet de la faire. Il ne peut en revanche admettre une substitution de motifs implicite.

• 11 TA, 20 décembre 2024, n°2225186/6-1.

20Par ailleurs, l’association Anticor disposait également de l’agrément prévu par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Il avait été délivré à Anticor par la Haute autorité de transparence de la vie publique (HATVP) par délibération du 4 octobre 2022. Il permettait seulement à l’association de saisir cette autorité. Le 20 décembre 2024, le tribunal administratif de Paris a considéré que la HATVP s’était fondée sur l’agrément du 2 avril 2021 pour délivrer son propre agrément. L’annulation était dès lors inexorable11. Celle-ci n’a cependant aucune incidence, car la HATVP peut être saisie par de nombreuses autorités et même, de façon informelle, par toute personne disposant d’informations sur les manquements de personnes soumises à des obligations de transparence.

• 12 Crim., 7 sept. 2021, n° 19-87.036.
• 13 Crim., 11 avr. 2002, n° 02-80.778.

22En premier lieu, la perte de l’agrément a des conséquences limitées sur l’action publique concernant les affaires en cours. En effet, la Cour de cassation juge que « l’irrecevabilité de l’action civile portée devant le juge d’instruction conformément aux dispositions de l’article 85 du code de procédure pénale ne saurait atteindre l’action publique, laquelle subsiste toute entière et prend sa source exclusivement dans les réquisitions du ministère public tendant après la communication prescrite par l’article 86 du même code à ce qu’il soit informé par le juge d’instruction »12. Et lorsque le réquisitoire introductif vise une plainte avec constitution de partie civile irrecevable, ce document, valant plainte simple, suffit à fonder ce réquisitoire13.

• 14 Crim., 31 janvier 2018, n°17-80.659.

23En deuxième lieu, sans agrément, une association ne peut plus exercer les droits de la partie civile en faisant la démonstration de son intérêt à agir. La jurisprudence précitée des « biens mal acquis » a été abandonnée : désormais, la Cour de cassation juge que l’article 2-23 du code de procédure pénale limite l’exercice de l’action civile pour les associations agréées de lutte contre la corruption aux seules infractions visées par ce texte. Cette décision a été rendue dans une affaire où Anticor souhaitait se constituer partie civile dans une affaire concernant des infractions au code électoral, pour lesquelles elle n’est pas agréée14.

• 15 Crim., 13 mars 2024, n°22-83.689.

24En troisième lieu, la portée de la rétroactivité d’une annulation ou d’un retrait de l’agrément n’est pas définitivement tranchée. Deux affaires sont actuellement pendantes. Dans la première, les débats devant la chambre des appels correctionnels avaient eu lieu en 2021 et le délibéré rendu le 30 mars 2022, plus d’un an avant l’annulation. La Cour de cassation a jugé que la constitution de partie civile de l’association Anticor, antérieure à l’arrêté annulé, était recevable mais que l’arrêt attaqué encourait l’annulation en ce qu’il a fait droit aux demandes de l’association, au motif qu’à cette date, celle-ci ne bénéficiait plus, par l’effet rétroactif du jugement annulant son renouvellement, de l’agrément lui permettant de solliciter la réparation d’un préjudice15.

• 16 Crim., 6 septembre 2022, no 20-86.225.
• 17 Par ex . Com., 29 janvier 2020, pourvoi n° 18-22.137 ; 1re Civ., 14 avril 2010, pourvoi n° 09-11.21 (...)

25L’association Anticor, n’ayant pas été convoquée aux débats devant la Cour de cassation, a fait opposition à cet arrêt, dans lequel il est fait application d’une jurisprudence récente16 Cette jurisprudence se distingue cependant de celle des chambres civiles, qui jugent que l’intérêt au succès ou au rejet d’une prétention s’apprécie au jour de l’introduction de la demande en justice et l’intérêt d’une partie à interjeter appel doit être apprécié au jour où a été formé l’appel, dont la recevabilité ne peut dépendre de circonstances postérieures qui l’auraient rendu sans objet17.

• 18 Ce contentieux est encore pendant au moment où ces lignes sont écrites.

28Le 2 janvier 2024, Anticor demande au ministère des affaires étrangères de lui communiquer les motifs de sa décision de refus, c’est-à-dire les justifications en droit et en fait qui l’ont conduit à refuser le renouvellement de l’agrément. Le 9 février 2024, en l’absence de réponse, Anticor dépose un recours contre la décision de refus18.

• 19 CE Sect., 26 janvier 1973, Driancourt, n° 84768, Lebon 78 ; CE 30 janv. 2013, n° 339918.
• 20 Ce contentieux est encore pendant au moment où ces lignes sont écrites.

33Comme on l’a vu, l’annulation de l’arrêté du 2 avril 2021 a pour origine une erreur de droit dans la rédaction de l’arrêté du 2 avril 2021. Anticor n’aurait pas été recevable à contester la légalité de cet arrêté, dont le dispositif lui était favorable. Dans ses conclusions aux fins d’indemnisation, l’association rappelle qu’à chaque étape du litige devant la juridiction administrative, elle a documenté le fait qu’elle respectait au 2 avril 2021 les conditions d’agrément prévues par le décret de 2014. Or, en vertu de la jurisprudence constante du Conseil d’Etat sur la responsabilité pour faute de l’administration à la suite de l’édiction d’un acte administratif illégal19, la mauvaise rédaction de l’arrêté du 2 avril 2021 constitue une faute de l’État. L’association a évalué son préjudice à 179 816 euros.20

• 21 Collectif, Le Monde, 19 avril 2021.
• 22 Le Nouvel Obs, 12 janvier 2024.
• 23 Agrément d’Anticor : un subit accès de sagesse qui ne rachète pas une année d’arbitraire gouverneme (...)

36Comme l’écrivait un collectif de personnalités politiques et de juristes, membres de l’Observatoire de l’éthique publique : « Tant que le primat gouvernemental sur la procédure d’habilitation perdurera, un conflit d’intérêts, avéré ou non, sera toujours suspecté »21. De même, un collectif de 176 personnalités du monde artistique et intellectuel, signant un appel de soutien à Anticor, écrivait : « Le contre-pouvoir ne doit plus dépendre du pouvoir »22. Pour Transparency International, «l’attitude du gouvernement multipliant les refus implicites et les manœuvres dilatoires était indigne d’un régime démocratique »23. 

• 24 Session du 3 juillet 2023.

37La nécessité de faire évoluer les conditions de délivrance de l’agrément a été largement reconnue par les parlementaires lors des débats sur la loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice. Le gouvernement d’alors a cependant donné un avis défavorable et la majorité de l’époque ne l’a pas adopté24. Par ailleurs, la mission d’information flash sur les conditions d’agrément des associations pour agir en justice, envisageait des améliorations possibles, comme le transfert du pouvoir d’octroyer l’agrément au Défenseur des Droits, qui bénéficie d’une indépendance garantie par la constitution.