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la società italiana/Italia illegale:corruzione politica e mafia

Corruzione, clientelismo e cattiva amministrazione: note sulle dinamiche degli scambi corrotti in Italia

Donatella della Porta
p. 31-48

Abstract

The article focuses on the dynamics of corrupt exchanges, which are considered as part of a very complex networks of exchanges that involve not only entrepreneurs and public administrators, but also voters, bureaucrats, criminals, etc. The main assumption is that, in order to understand the evolution of corruption, the analysis of the causes that facilitate its emergence has to be complemented with the analysis of the dynamics that make corruption self-sustaining. As for the latter, the article suggests that, in postwar Italy, corruption, clientelism, and maladministration interacted with each other into vicious circles that progressively reduced the legitimacy of the political institutions. Some results of an empirical research, based on legal sources as well as interviews, are reported.

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Testo integrale

1. Lo scambio corrotto: una introduzione

  • 1 Ad esempio, Padioleau (1975, 39) parla, a proposito della corruzione, di uno scambio clandestino tr (...)
  • 2 Secondo la definizione di Pizzomo (1978, 279), «Un attore (generalmente il governo) che ha beni da (...)

1La corruzione politica è stata presentata come una tecnica per influenzare l’azione di governo, così come la violenza e la propaganda (Key 1936). In questo senso, essa comporta uno scambio tra sfera pubblica e sfera privata, tra stato e società1, o, più precisamente, «lo scambio di denaro o altri beni materiali per un trattamento privilegiato da parte di pubblici ufficiali» (Gardiner e Lyman 1978, 5). Mentre nella forma più classica dello scambio politico il governo offre beni in cambio di consenso2, nello scambio corrotto attori pubblici offrono accesso privilegiato allo stato in cambio di denaro. In alcune recenti definizioni di corruzione è stato suggerito di distinguere nel processo della corruzione: «pubblici ufficiali coinvolti; favore offerto dal pubblico ufficiale; pagamento ottenuto dal pubblico ufficiale; e offerente del pagamento e/o recipiente del favore» (Peters e Welch 1978, 976). Come sintetizzato nella Figura 1, gli episodi di corruzione coinvolgono, infatti, almeno due attori: un attore pubblico che offre accesso privilegiato allo stato e un privato che lo riceve, offrendo in cambio del denaro.

Figura 1. Lo scambio corrotto

Figura 1. Lo scambio corrotto

2Di una precedente versione di questo articolo ho discusso con Alberto Vannucci, che desidero ringraziare per i suoi commenti.

3Secondo il «politicai economy approach» (Rose-Ackerirum 1978) singoli episodi di corruzione sono prodotti dall’incontro di due individui che, sulla base di un calcolo di costi e benefici, decidono che vale la pena rispettivamente di ricevere e di pagare una tangente. Da un lato, vi è «[Un] pubblico amministratore corrotto [che] considera il suo ufficio come un affare, il cui reddito egli cerca di massimizzare... La dimensione del suo reddito dipende... dalla situazione di mercato e dal suo talento nel trovare il punto di massimo guadagno nella curva della domanda pubblica» (van Klaveren 1970, 38). Dall’altro lato, vi è uno dei «clienti [che] possono decidere che vale la pena di rischiare le sanzioni conosciute e pagare i costi maggiori pur di essere sicuri di ricevere i benefici desiderati» (Tilman 1968, 440). Sulla base di questa definizione della corruzione, i teorici del politicai economy approach hanno identificato le variazioni nei costi e benefici individuali che possono incidere sulla propensione a partecipare allo scambio corrotto. La possibilità di essere rieletto è stata, ad esempio, citata fra le variabili che influenzano la funzione della corruzione per il pubblico amministratore, mentre la posizione sul mercato pubblico è stata menzionata come variabile incidente sul calcolo imprenditoriale e la struttura ed efficacia dei controlli come incidente sui possibili costi per entrambi gli attori.

4Queste ipotesi vengono normalmente argomentate attraverso modelli logico-deduttivo, più o meno formalizzati, che partono dal postulato di un comportamento razionale orientato a massimizzare il benessere economico. Seppure estremamente «eleganti» nella loro formulazione, le ipotesi del political economy approach tendono a trascurare però una serie di variabili sociologiche'. In primo luogo, ad esempio, esse non discutono in genere il fatto che - nello scambio illegale - si presenta per le due parti il problema della conoscenza e della reciproca fiducia. Ciascuna delle due parti deve avere infatti garanzie che l’altra non denuncerà l’affare alla magistratura e che, inoltre, ne rispetterà i termini «contrattuali» - nonostante che, nello scambio corrotto come negli altri scambi illegali, tale rispetto non possa essere imposto dallo stato. In secondo luogo, come ha argomentato Pizzorno (1992, 15, 43), pur menzionando l’esistenza di una variabile denominata «costi morali», esse non ne tengono in realtà conto nel costruire le funzioni individuali di propensione alla corruzione, spesso considerando nei fatti il costo morale come una costante. In terzo luogo, almeno nel caso italiano, le reti degli scambi corrotti sono molto più complesse di quelle normalmente considerate dal political economy approach.

5Si può, infatti, iniziare con l’osservare che le dinamiche dello scambio corrotto sono complicate dal fatto che gli episodi di corruzione spesso coinvolgono non attori individuali, ma attori «collettivi». Come è illustrato nella Figura 2, si creano, infatti, delle strutture di aggregazione che legano i pubblici amministratori fra loro, i privati imprenditori tra loro, e i pubblici amministratori con gli imprenditori privati, spesso attraverso anche l’opera di intermediazione di vari tipi di «faccendieri».

Figura 2. La struttura dello scambio corrotto in situazioni di corruzione generalizzata

Figura 2. La struttura dello scambio corrotto in situazioni di corruzione generalizzata

6Come ho avuto modo di osservare altrove (della Porta 1993), queste aggregazioni possono essere estremamente complesse, coinvolgendo diverse tipologie di attori. Dal lato dei pubblici amministratori, esse comprendono rappresentanti del popolo eletti, amministratori nominati dai partiti alle direzioni degli enti, funzionari di partito e alti burocrati, politici locali e nazionali, rappresentanti di vari partiti. Dal lato degli imprenditori, «cartelli» più o meno formalizzati includono consorzi di imprenditori, grandi e piccole imprese, imprese assegnatane e subappaltatrici (queste ultime talvolta controllate dalla criminalità organizzata), imprese concusse e imprese «protette» da singoli uomini politici o «sponsorizzate» dai partiti, fino alle imprese che sono addirittura proprietà diretta (pur se nella maggior parte dei casi tramite prestanomi) di amministratori. Procacciatori d’affari, «portaborse», o professionisti «affiliati» ad un partito mediano fra i vari attori. Molto spesso, gli scambi corrotti avvengono in maniera continuata e la struttura dei rapporti è abbastanza stabile nel tempo. Regole di comportamento tra i diversi attori emergono e si consolidano, permettendo la riproduzione allargata di un sistema ad alta presenza di corruzione. I contatti iniziali si stabilizzano, fondando rapporti di complicità e reciproca fiducia.

7Per comprendere le dinamiche della corruzione politica occorrerà dunque tenere presente queste complesse reti di scambio. Ma non solo queste. Come cercherò di argomentare in queste note, lo scambio corrotto ha anche bisogno di una ampia rete di protezione costituita da vari attori che pure non partecipano direttamente ai benefici delle azioni illecite. Il politico corrotto deve, infatti, garantirsi la sua principale risorsa da scambiare con gli imprenditori: il potere di prendere decisioni arbitrarie nella gestione della cosa pubblica. Per ottenere potere decisionale sulla cosa pubblica, il politico corrotto deve infatti assicurarsi quel seguito elettorale che poi gli darà anche un certo potere all’interno del suo partito. Per riuscire a gestire questo potere in modo arbitrario, egli deve inoltre ottenere il silenzio di chi potrebbe denunciare gli illeciti. Come illustrato nella Figura 3, il politico corrotto entra quindi in rapporto di scambio con vari attori: con i cittadini elettori, con i burocrati pubblici, con la criminalità organizzata.

Figura 3. Reti di scambi con al centro un politico corrotto

Figura 3. Reti di scambi con al centro un politico corrotto

8Possiamo quindi provvisoriamente concludere che, per comprendere la corruzione politica, occorre tenere conto non solo delle condizioni che influenzano il singolo scambio amministratore/imprenditore, ma anche delle reti molto più complesse di interazioni che legano «corrotto» e «corruttore» alla società circostante. Da questa provvisoria conclusione derivano delle conseguenze per quanto riguarda lo studio della corruzione politica in Italia, e in particolare quelle che si potrebbero chiamare le «dinamiche di tangentopoli». Vorrei, infatti, suggerire in queste note che solo spostando I’attenzione alla struttura più complessa dello scambio corrotto è possibile comprendere l’evoluzione della corruzione, affiancando alle ipotesi causali sulle origini del fenomeno delle ipotesi complementari sulle sue dinamiche e, in particolare, sull’innescarsi di «circoli viziosi» o spirali che possono portare ad una sua crescita abnorme, fino al costituirsi di situazione di corruzione generalizzata.

9Anche sul tema delle dinamiche della corruzione, studi formalizzati hanno suggerito alcune possibili direzioni di diffusione del fenomeno. In primo luogo, la corruzione si estende dall’alto verso il basso. Com’è stato rilevato, poiché «i leaders, per definizione, giocano un ruolo importante nel definire l’opinione pubblica e i comportamenti sociali... la corruzione dei leaders tende a ridurre la fiducia, la lealtà e l’integrità personale dei loro seguaci» (Werner 1983, 150). I boss «corrotti» contribuiscono a scegliere gli uomini da collocare nei partiti e nella pubblica amministrazione, e le loro preferenze si orientano naturalmente verso coloro che - per «pragmatismo», o «spregiudicatezza» - non presentano «rischi» per il sistema ad alta corruzione. Per garantirsi la complicità, i «corrotti» devono essere, inoltre, disponibili a coinvolgere nelle azioni illecite almeno un certo numero dei loro seguaci. In secondo luogo, la corruzione si riproduce dal basso verso l'alto\ «Una volta che si sono creati gli incentivi per la corruzione spicciola - è stato scritto - questa tende a svilupparsi verso l’alto attraverso complicità interessate. Questo a sua volta crea, attraverso l’impunità, una condizione favorevole per la crescita delle corruzione» (Cadot 1987, 239). Se i boss selezionano i loro seguaci, infatti, essi ne appaiono anche, in qualche modo, un prodotto: la loro ascesa è consentita dalla loro capacità di esprimere una concezione diffusa della politica e dell'amministrazione. La continua trasmigrazione degli uomini politici da cariche elettive negli organismi rappresentativi a cariche di nomina partitica negli enti pubblici permette, in terzo luogo, il diffondersi delle pratiche corrotte da una istituzione all’altra. La diffusione stessa della corruzione ne diminuisce infatti i costi, riducendo sia i sensi di colpa sia la perdita di reputazione, e aumentando invece le opportunità di trovare un partner per lo scambio corrotto (Andwig 1986). Essa rendere, inoltre, più costosi i controlli, in quanto - essendo le attività corrotte spesso intrecciate - minore è il numero di persone disponibili a - fornire informazioni (Lui 1985). Mancando amministratori onesti cui rivolgersi, infine, agli imprenditori non resta altra alternativa che pagare la tangente (Rose Ackerman 1978). Come effetto di questi meccanismi espansivi, la corruzione diviene sistemica: si genera, cioè, «una situazione in cui l’illecito è divenuto una norma e... la corruzione è divenuta così regolarizzata e istituzionalizzata che l’organizzazione premia coloro che agiscono illecitamente e nei fatti penalizza coloro che accettano le vecchie norme» (Caiden e Caiden 1977, 306).

10Questi meccanismi, già osservati «all’opera» anche nel caso italiano (della Porta 1992, 324-326), contribuiscono certamente alla «riproduzione allargata» della corruzione. Si può, comunque, fare ancora un passo avanti nella comprensione delle dinamiche evolutive del fenomeno se non ci si limita all’analisi dei meccanismi per così dire interni, ma si guarda anche all’interazione tra la corruzione politica e altri fenomeni - o meglio, patologie - che sono state spesso menzionate negli studi sociologici e politologici sull’Italia. Più specificamente, la ricerca sulla corruzione politica in Italia può aiutare ad individuare gli intrecci che si realizzano tra il suo sviluppo, la diffusione del clientelismo e la cattiva amministrativa. Ritornando alla Figura 3, questi intrecci si possono osservare guardando alle relazioni che legano il politico corrotto con i suoi clientes nella società civile (parte 2) e con l’apparato burocratico (parte 3). A partire da queste relazioni, si può in particolare ragionare sui numerosi «circoli viziosi» che legano i tre menzionati fenomeni.

  • 3 La mia ricerca sulla corruzione politica si collocava nell’ambito di un più amplio progetto sui «Si (...)

11In questo articolo mi propongo di iniziare questo ragionamento utilizzando, in maniera prevalentemente illustrativa, il materiale proveniente da due ricerche sul caso italiano: la prima, già conclusa, sulla corruzione politica a livello locale; la seconda, ancora in corso, sulla cattiva amministrazione. Per quanto riguarda metodologia utilizzata, entrambe le ricerche sono basate su case studies. Materiale giudiziario, stampa e interviste in profondità hanno costituito le principali fonti per lo studio della corruzione politica; materiale giudiziario, stampa, atti di commissioni parlamentari e relazioni annuali al parlamento della Corte dei Conti sono le principali fonti per lo studio in corso sulle inefficienze della pubblica amministrazione3.

2. Il politico corrotto e i suoi clientes: il circolo vizioso clientelismo-corruzione-clientelismo

  • 4 II clientelismo politico è stato infatti definito come la utilizzazione, da parte dei leaders di pa (...)
  • 5 James C. Scott (1972) contrappone il modello clientelare ad altri due modelli di interazione social (...)
  • 6 È vero che questa differenza può essere enfatizzata dalle differenti preferenze disciplinari di col (...)

12Non è una novità che clientelismo e corruzione vengano considerati come fenomeno «vicini», addirittura poco distinguibili l’une dall’altra. Se si accettasse, infatti, una definizione di corruzione come «degenerazione» dell’amministrazione pubblica, si includerebbe così il clientelismo come suo particolare genere, o - viceversa - se si proponesse una definizione del clientelismo come scambio diadico si includerebbe così la corruzione come suo genere. Vi sono, comunque, buone ragioni per considerare i due concetti come analiticamente distinti. In primo luogo, c’è una rilevante differenza nel medium dello scambio: mentre infatti, nella definizione che abbiamo proposto all’inizio di questo articolo, la corruzione politica comporta uno scambio di decisioni pubbliche per denaro, nel clientelismo è invece la protezione ad essere scambiata per consenso4. Da questa differenza ne derivano altre, relative sia ai rapporti tra gli attori che alla struttura dello scambio. In primo luogo, sebbene in entrambi i casi lo scambio sia diadico, solo nel caso del clientelismo è possibile individuare una distinzione verticale con una subordinazione di un clientes ad un patrono, mentre nella corruzione è molto più problematico stabilire una eventuale subordinazione di una parte all’altra5. Mentre, inoltre, i rapporti patrono/clientes si basano su uno scambio generalizzato, relativo a prestazioni non definite, nella corruzione politica invece lo scambio è di tipo economico, con contropartite precise e immediate. Ciò ha anche conseguenze per quanto riguarda i meccanismi di restituzione delle prestazioni, restituzione che nel caso del clientelismo è garantita da obblighi personali e gratitudine (Graziano 1980), mentre nel caso della corruzione è collegata più ad una scelta di razionalità strumentale legata alle aspettative di una ripetizione del «gioco» (Vannucci 1993)6. Al medium - denaro versus consenso - è poi collegata anche un’altra differenza tra i due fenomeni: il diverso grado di percepita illegalità. La corruzione comporta, infatti, un agire certamente illegale, mentre il clientelismo non è di per sé illegale. Se l’imprenditore che paga il politico commette spesso un reato, non lo commette invece chi vota il politico che gli ha fatto un «favore». Inoltre, anche se il patrono, spesso, viola la legge per «raccomandare» i suoi clientes, i reati di interesse privato o turbativa di concorso che esso in questo modo commette sono considerati come meno gravi di quelli di concussione o corruzione. A queste differenze «oggettive» se ne sommano, poi, alcune più «soggettive»: mentre infatti gli attori dello scambio corrotto sanno di compiere azioni illegali - e quindi tendono a nascondersi maggiormente - le pratiche clientelari (incluse le raccomandazioni) sono state a lungo considerate come lecite, e compiute alla luce del sole.

  • 7 Per maggiori informazioni su questa intervista e su quelle citate in seguito rinvio a della Porta 1 (...)

13Se conviene, quindi, mantenere una distinzione analitica fra i due fenomeni, la ricerca empirica ha dimostrato però un loro intreccio piuttosto stretto. Nelle immagini raccolte nel corso della nostra ricerca, così come in quelle che affollano le pagine dei giornali in questi giorni, i politici coinvolti nei casi di corruzione politica sembrano dotati di una non comune capacità di networking, cioè di capacità di allacciare relazioni, creare legami di fiducia, incentivare mutui obblighi e favori. A questa «dote» si unisce una concezione del bene pubblico come disponibilità privata. Certamente utili per organizzare gli scambi illeciti, entrambe queste caratteristiche permettono comunque anche di costruirsi una rete di consensi personali, costituita da clientes così come da «amici» nelle élite locali. Nel corso dei recenti scandali milanesi, molti articoli comparsi sulla stampa hanno descritto minuziosamente l’abilità di molti imputati nel distribuire favori ad un grande numero di individui, privilegiando settori e gruppi da cui il «compenso» in termini di sostegno e connivenze può essere maggiore. Tipica, ad esempio, una descrizione del presidente della società aereoportuale Sea, Giovanni Manzi, del quale è stato scritto «Nella dispensa, di favori e prebende ce n’è per tutti. Festeggia il cinquantenario del primo volo su Malpensa: mezzo miliardo all’organizzatore della manifestazione, il pubblicitario Gabriele Pillitteri, fratello dell’ex-sindaco. Annuncia di avere assegnato uno studio sull’impatto ambientale alla facoltà di architettura dell’università di Milano ma poi si scopre che il contratto è stato intestato al preside Cesare Stevan e ad altri tre docenti universitari. Dà una consulenza legale all’avvocato Libero Ricciardelli, un ex magistrato, allora presidente del Coreco. Consente ai consiglieri di amministrazione di triplicarsi il gettone di presenza...» (Di Rienzo 1992, 24). In modo simile, a proposito di un ospedale siciliano studiato nel corso della precedente ricerca un intervistato aveva sottolineato il «potere di corruttela» del presidente del consiglio di amministrazione dell’ente: «Chiamava magistrati o mogli di magistrati ad insegnare nelle scuole di specializzazione; offriva consulenze a professionisti importanti; si legava ad ambienti catanesi di professionisti e imprenditori, elevava la corruzione a regola» (intervista CT1)7.

14Sintetizzando, si può dire che i politici corrotti riescono a costruirsi i loro feudi di suffragi elettorali e complicità diffuse attraverso sia reti di scambi di favori individualizzati, che favori garanti a varie associazioni secondarie e gruppi informali. Essi sviluppano, cioè, sia forme tradizionali di clientelismo notabilare, con relazioni localizzate tra patrono e cliente, che reti clientelari legate ad ampi contesti istituzionali - sia patron brokerage che organizational clientelìstic brokerage, secondo la definizione di Eisenstadt e Roniger (1984, 243-245). Proprio l’aspirazione ad espandere il volume delle tangenti porta, inoltre, i politici corrotti a moltiplicare spese e attività dei loro enti e, con esse, la possibilità di distribuire favori. Per raccogliere più tangenti, essi devono infatti spendere più denaro pubblico, almeno in quei settori in cui i ricavi illeciti si prospettano più facili. Così alcuni dei politici coinvolti nelle indagini milanesi hanno potuto presentare una immagine di «efficienza» - come Mario Chiesa, il quale ha fatto presente ai giudici che: «nonostante le mie responsabilità in ordine ai reati contestatimi ho anche lavorato seriamente per la trasformazione del Trivulzio. Ricordo che quando arrivai il Trivulzio era un luogo dove la gente andava solo a morire, e vi era ovunque un odore di urina. Dal 1986 al 1991 sono stati creati almeno altri 500 posti letto nuovi, nuovi padiglioni di cui 420 di lunga degenza riabilitativa. In queste cifre si può sintetizzare anche l’aspetto positivo della mia gestione» (Chiesa 1992, 16).

15Reinvestendo nella politica il denaro delle tangenti, i politici corrotti possono poi organizzare in modo sofisticato le loro reti di clientes. Restando all’esempio di Mario Chiesa, egli spiegherà infatti ai giudici: «Per capire le ragioni per le quali mi sono personalmente esposto nel meccanismo delle tangenti bisogna sostanzialmente capire anche che io non venivo mantenuto alla presidenza di un ente come il Trivulzio semplicemente perché ero un buon tecnico e un buon gestore sanitario, ma anche perché ero in qualche modo una forza che disponeva di un certo numero di voti a Milano. Per acquisire questa forza, che si è poi concretizzata in ben 7 mila voti, io ho dovuto, nella mia storia politica, sostenere delle spese per la creazione e il mantenimento di una organizzazione politica che permetteva di raccogliere preferenze elettorali con una organizzazione diffusa sul territorio di Milano» (Chiesa 1992,18, corsivo mio). E le «tangenti» servivano ad «acquisire questa forza»: «Con i proventi delle tangenti - dichiara ancora Chiesa - io pagavo le tessere degli iscritti alla mia sezione e, in occasione dei vari rinnovi delle cariche, controllavo un pacchetto di tesserati e di voti che mettevo a disposizione del mio partito e, in particolare, di coloro che il mio principale referente... mi indicava di volta in volta... Il mio pacchetto di voti o di tessere, così come il mio appoggio a questo o a quel candidato, io li mettevo sul tavolo del partito nel momento in cui doveva essere rinnovata la mia carica o avere un altro incarico» (in Cariucci 1992, 118-119).

16C’è da aggiungere che tangente e voto non sono apparsi in alternativa runa all’altro: l’imprenditore che, grazie al pagamento della tangente, si trova in una situazione di mercato privilegiata può avere interesse alla stabilizzazione del rapporto con la sua controparte, e quindi votare e anche fare votare per l’amministratore con cui è in rapporto di scambio corrotto. La corruzione stessa può divenire quindi uno strumento per raccogliere consensi, in qualche misura, anche fra le persone cui si chiede la tangente e, allo stesso tempo, si fa sentire il bisogno di essere protetti da un potente: «La tangente elevata a meccanismo scientifico - ha osservato un amministratore intervistato - se garantisce che hai lavoro, che i pagamenti sono regolari, che i costi economici sono zero, è un sistema che ti fa entrare nel giro. Mi ha, per esempio, impressionato un caso. Un piccolo imprenditore, che aveva fornito tappezzeria all’Ospedale Vittorio Emanuele, si era lamentato con me per avere dovuto pagare una tangente. Durante la campagna elettorale aveva il manifesto di XX [uno degli amministratori condannati per corruzione] appeso nel suo negozio. Quando io gli chiedo ‘ma che si fa?’, mi risponde ‘ma bisogna pur vivere’. Così, la tangente, se funziona, è un meccanismo che porta consensi. Non crea vittime, ma complici. L’imprenditore che riesce a entrare nel giro rischia ma fa fortuna. Allora è complice, da consenso» (Intervista CTI, corsivo mio).

17Distribuendo favori, il politico corrotto si conquista, infine, le complicità necessarie nella pubblica amministrazione. Molti dei politici che abbiamo studiato si caratterizzano, infatti, per una politica di «espansione» delle assunzioni nei loro enti e di creazione di rapporti di connivenza con i burocrati più importanti. L’assunzione clientelare dei burocrati - o l’appoggio politico alle loro carriere - riduce infatti le probabilità che si esercitino dei controlli incrociati tra politici e amministratori di carriera. La protezione dei funzionari degli enti serve poi al corrotto nel corso delle indagini giudiziarie: non a caso, infatti, sia i giudici di Savona che quelli di Catania hanno lamentato la sparizione di documenti dagli archivi della pubblicazione amministrazione e le «lungaggini» e «vischiosità» con cui molti burocrati avevano risposto alle loro richieste di prendere visione di atti «compromettenti» per i politici inquisiti.

  • 8 Come ha osservato Martin Shefter (1977, 403), i partiti politici hanno di fronte due scelte strateg (...)

18Possiamo aggiungere che la osservata compresenza di corruzione e clientelismo non è casuale, ma piuttosto legata ad alcune «complementarietà» fra i due fenomeni e alla somiglianza nelle loro dinamiche causali. Sia il clientelismo che la corruzione - almeno nelle forme che abbiamo analizzato - comportano infatti relazioni di scambio, cioè interazioni basate su benefici estrinseci o strumentali, contrapponendosi quindi a quelle relazioni, di tipo «ideologico», che sono invece basate su benefici intrinseci o espressivi (Graziano 1980). I valori dell’amicizia strumentale, sono tipici non solo dello scambio corrotto ma anche dei rapporti clientelari dove «azioni che sono chiaramente restituzione di servizi resi da un cliente a un patrono sono definiti come fatte ‘per amicizia’» (Bossevain 1989, 313). Sia clientelismo che corruzione si pongono così all’incrocio di due domande interagenti. Da un lato, sia la corruzione che il clientelismo comportano, da parte degli amministratori pubblici, una privatizzazione della politica, cioè l’utilizzazione dell’accesso all’autorità politica come risorsa privata (Graziano 1978). Dall’altro lato, sia i clientes che gli imprenditori coinvolti nella corruzione dimostrano una struttura di preferenze orientata alla mobilitazione individuale8. Entrambi i fenomeni sembrano quindi collegati ad una gestione dell’amministrazione come strumento per fare, o fare immaginare, «favori». Questa gestione sarebbe, tipica della politica locale in Italia: «Il partito - sostiene un leader del Psi ligure intervistato nella nostra ricerca sulla corruzione - è, purtroppo, uno strumento necessario di intermediazione tra istituzioni e società. Gli elettori sono abituati a chiedere questo ai partiti e il politico scientificamente si organizza per darglielo. Spesso non ci sono neanche veri e propri favori: si tratta di ottenere ciò a cui si ha diritto: per esempio, un ricovero in ospedale, o un giudizio equo ai concorsi. Spesso il politico non fa niente, ma poi se quello vince gli fa credere che sia stato lui. Alcuni politici passano le loro giornate a celebrare matrimoni, altri a organizzare i funerali: perché il mondo degli affetti è importante, e poi lo ricordano agli interessati al momento delle elezioni. Questo paese non è così ideologizzato: trovi persone che quando hanno avuto questi piaceri, ti sono grati per tutta la vita» (Intervista SV5).

19Sia la corruzione che il clientelismo facilitano, così, la diffusione di partiti pragmatici e di politici che vedono la loro attività come una qualsiasi attività imprenditoriale. La figura del politico d’affari, delineatasi nella ricerca sulla corruzione (Pizzorno 1992; della Porta 1992a e 1993a), si sovrappone infatti a quella del politico «clientelare», così descritto da Luigi Graziano: «Il ruolo politico dei notabili era una conseguenza della loro eminente posizione sociale. La ‘massificazione’ della politica, in particolare l’estensione del suffragio, ha fatto sorgere politici di professione che vivono interamente ‘di’ politica. Molti di essi vivono di politica secondo la tipica vocazione capitalista dell’imprenditore. Il centro decisionale cessa di essere localizzato nel parlamento e si sposta nella società civile, dove il leader costruisce il suo potere organizzando una nuova risorsa di massa: il voto. I voti non sono ottenuti sulla base della ‘deferenza’, che il nuovo uomo politico non ispira, né attraverso la mobilitazione ideologica, che il boss aborrisce. L’imprenditore politico è ‘pragmatico’, senza principi; egli ‘compra’ voti, distribuendo incarichi e altri vantaggi materiali» (Graziano 1980, 42).

20Anche se non vogliamo escludere che diverse forme di corruzione siano presenti in sistemi politici più «ideologizzati», possiamo concludere osservando che una concezione «pragmatica», «a-ideologica», «spregiudicata», descritta per gli amministratori corrotti (della Porta 1992a; Pizzorno 1992, 21-26) sembra avere permesso loro di costruire amplie reti di clientes. Si può aggiungere, inoltre, che - come illustrato nella Figura 4 - clientelismo e corruzione si intrecciano, con una dinamica a spirale in cui la diffusione dell’uno facilita quella dell’altro e viceversa:

Figura 4. Il circolo vizioso clientelismo-corruzione-clientelismo.

Figura 4. Il circolo vizioso clientelismo-corruzione-clientelismo.

21In primo luogo, la diffusione del voto di scambio - collegata alla presenza del clientelismo - aumenta i costi della politica, spingendo i politici a cercare risorse materiali da investire nella ricerca del potere. Clientelismo e voto di scambio aumentano la propensione a cercare denaro illecitamente - cioè, a farsi corrompere. Inoltre, essi rendono più competitivi i politici corrotti, che possono infatti reinvestire le tangenti nell’acquisto, più o meno diretto, dei voti. Aumenta, quindi, il numero di politici disponibili a «comprare» voti e consenso attraverso strategie di rapporti individualistici. Ma c’è anche un passaggio ulteriore: l’offerta di canali privilegiati trasforma i cittadini in clientes. Perché questo passaggio si sviluppi appieno, occorre un’altra condizione: che, cioè, i cittadini siano spinti a cercarsi protezioni individualizzate. Per capire come ciò avviene, si deve guardare - come proveremo a fare nel prossimo paragrafo - ad un ulteriore fenomeno: la cattiva amministrazione.

3. Il politico corrotto e la pubblica amministrazione: il circolo vizioso cattiva amministrazione-corruzione-cattiva amministrazione

  • 9 Secondo gli studiosi funzionalisti, la corruzione ridurrebbe i danni prodotti da scelte sbagliate d (...)
  • 10 Fra i critici delle analisi economiche dei funzionalisti, si vedano, ad esempio, Nye (1967); Myrdal (...)

22Il rapporto tra corruzione ed efficienza è un tema continuamente riemerso nella letteratura sulla corruzione politica. Nei loro lavori sui paesi in via di sviluppo, alcuni studiosi di scuola funzionalista avevano parlato di effetti positivi della corruzione nel sistema economico. La corruzione aiuterebbe la formazione del capitale, laddove il capitale privato è scarso e il governo non riesce ad accumulare capitale sufficiente al decollo economico; permetterebbe di superare un sistema legislativo non adeguato; favorirebbe lo sviluppo di una classe imprenditoriale9. I critici dei funzionali- sti hanno sostenuto che queste previsioni non sono mai state dimostrate empiricamente10. Anche se occorrerebbero una maggior mole di dati o dei modelli econometrici per misurare questa relazione, possiamo comunque iniziare con l’osservare che anche le nostre ricerche sul caso italiano sembrano indicare che la corruzione produce inefficienza amministrativa.

  • 11 Su questo episodio, si rinvia a Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma 1991.

23In primo luogo, innumerevoli casi dimostrano che la corruzione fa lievitare i prezzi di molte opere pubbliche. I costi della tangente tendono, infatti, ad essere recuperati attraverso delle truffe all’amministrazione pubblica. Ribassi molto più limitati di quelli applicabili, rivalutazioni continue dei prezzi, perizie suppletive e ricarichi, rivalutazioni, appalti fuori gara, subappalti e varianti sono tutti meccanismi che permettono di aggirare gli ostacoli posti da leggi e regolamenti, e far si che l’amministrazione pubblica si comporti - secondo una espressione frequentemente citata - «come il più sprovveduto dei privati». Normalmente, infatti, la scoperta di casi di corruzione coincide con la rilevazione di prezzi eccessivi pagati dalla pubblica amministrazione per il costo di beni e servizi. Qualche illustrazione in questo senso può venire se guardiamo al così detto scandalo delle «lenzuola d’oro», cioè agli episodi emersi nel corso dell’indagine, iniziata nel 1988, su un appalto di 140 miliardi, assegnato dalle Ferrovie dello Stato per la fornitura di lenzuola «usa e getta»11. Assegnatario di questo appalto era stato l’imprenditore Elio Graziano che, tra il 1979 e il 1987, si era aggiudicato commesse per oltre 260 miliardi, pagando tangenti a funzionari dell’ente per quasi 9 miliardi. Secondo i giudici, il prezzo di attribuzione (appena inferiore al prezzo massimo) era già eccessivo: non solo infatti esso era del 40% superiore a quello praticato dal precedente fornitore, ma prima della firma del contratto due imprese concorrenti avevano avanzato delle proposte che avrebbero comportato un risparmio da parte dell’Ente di 30 miliardi. Tale prezzo venne quindi ulteriormente gonfiato grazie ad una variante nel contratto che ingrandì le dimensioni delle lenzuola. Ancora un meccanismo per aumentare i profitti dell’imprenditore fu l’artificiale incremento della domanda di lenzuola da parte delle F.S.: mentre il primo contratto triennale aveva previsto la fornitura di 6 milioni di parures, il secondo contratto, questa volta quinquennale, prevedeva 25 milioni di parures, con un aumento percentuale del 150%, che non corrispondeva ad un effettivo incremento dei consumi. Osserveranno i giudici che questa domanda eccessiva «si rivela finalizzata a garantire più gli ammortamenti degli investimenti nel frattempo effettuati dal fornitore che gli interessi aziendali» (Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma 1991, 98). Si può aggiungere che, dopo lo scandalo e l’arresto di Graziano, i successivi appalti banditi dalle ... per l’acquisto di lenzuola «usa e getta» verranno assegnate a ditte che praticheranno un prezzo inferiore di ben il 50% rispetto a quello accordato all’imprenditore coinvolto nello scambio corrotto.

24La corruzione crea, quindi, dei soggetti che vivono di rendita. Non solo i pubblici amministratori aumentano i propri introiti attraverso la rendita delle tangenti; nei sotto-mercati dove la tangente viene istituzionalizzata, si forma, inoltre, un ceto costituito da imprenditori e professionisti che fondano le loro fortune economiche su rapporti privilegiati con i gestori della spesa pubblica, sostituendo normali competenze professionali e risorse imprenditoriali con «conoscenze» politiche. Il già menzionato Graziano è un esempio eclatante di «imprenditore protetto». La sua carriera si sviluppa, infatti, all’ombra delle FS, dove aveva lavorato come capotecnico nelle officine di Firenze e Bologna. Ottenuto agli inizi degli anni settanta il prepensionamento per inabilità al lavoro, egli riuscirà ad amministrare fino a tre stabilimenti per un totale di settecento dipendenti e settecento miliardi di fatturato («L’Espresso» 8 maggio 1988, 24). La principale «risorsa» utilizzata dall’imprenditore era una fitta rete di conoscenze all’interno dell’ente, unita alla disponibilità a distribuire tangenti e favori sia ai membri (di nomina partitica) del consiglio di amministrazione sia a burocrati - fino al punto da intestare quote delle sue società a parenti o prestanome di alcuni dei suoi protettori. Il caso di Graziano non è certo unico e nemmeno raro: il panorama delle imprese fornitrici della pubblica amministrazione comprende imprese protette, talvolta «sponsorizzate» da un partito politico (imprese «democristiane», «imprese socialiste», etc.), tal’altra addirittura di proprietà a pubblici amministratori. La ricerca sul caso italiano conferma, quindi, che la corruzione «crea gruppi di imprenditori la cui maggiore risorsa è la conoscenza del funzionamento di segmenti rilevanti della burocrazia e la rete di conoscenze - e quindi la potenziale disponibilità di importanti favori - negli uffici governativi» (Ben-Dor 1974, 71).

25La corruzione politica non solo aumenta i prezzi dei servizi, ma inoltre peggiora la loro qualità, e ciò almeno in tre modi. In primo luogo, i prodotti forniti dagli «imprenditori protetti» si rivelano spesso di qualità scadente. Ancora a proposito delle «lenzuola d’oro», i giudici hanno osservato che, soprattutto dopo che Graziano aveva ottenuto un contratto per smaltire le lenzuola usate, riciclandone il materiale per la fabbricazione di quelle nuove: «La qualità delle parures lasciava molto a desiderare sia per l’aspetto visivo, sia per il contatto epidermico. Sotto il primo profilo era visibile una peluria superficiale ed il tessuto, visto in trasparenza, non era uniforme; sotto il secondo profilo il prodotto era appiccicaticcio sì da lasciare sul viso e sugli abiti una coltre di peli» (Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma 1991, 200). Il caso delle «lenzuola d’oro» non è certamente isolato: basti guardare alle condizioni di molte delle strade e autostrade dell’Anas per la costruzione delle quali sono state pagate tangenti.

  • 12 In particolare, la tendenza della corruzione ad accrescere artificialmente gli investimenti nell’ed (...)

26In secondo luogo, la corruzione favorisce una distorsione della spesa pubblica, dirottando, infatti, le spese nei settori in cui la rendita «di corruzione» tende ad essere più alta oppure laddove procedure più discrezionali facilitano gli abusi12. Anche a questo proposito, il caso delle lenzuola d’oro fornisce numerose illustrazioni - tanto che i giudici osserveranno che molte decisioni di spesa delle F.S. dimostravano «come il Graziano sia in realtà divenuto vero ed unico artefice delle scelte che egli stesso, si vedrà, suggerisce all’Azienda, dettandone i relativi prezzi» (Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma 1991, 101). A questo esempio se ne potrebbero aggiungere molti altri, dato il proliferare di casi di corruzione collegati a procedure speciali (per esempio, quelle relative al programma di costruzione di istituti penitenziari) e provvedimenti di «urgenza» (tipicamente illustrati dai «mondiali» di calcio o dalle spese post-terremoto).

27In terzo luogo, garantendo accessi privilegiati a chi è disposto a pagare la protezione, la corruzione allunga i tempi medi che i cittadini non protetti sono costretti ad attendere.

28Se, dunque, sembra potersi dire che la corruzione genera cattiva amministrazione, la nostra ricerca ci indica, inoltre, che vi è anche una relazione in senso inverso: la cattiva amministrazione produce, infatti, corruzione.

29Possiamo, iniziare con l’osservare che la inefficienza della pubblica amministrazione aumenta di fatto i poteri discrezionali dei politici, dato che offre giustificazioni per le «scappatoie» rispetto ai regolamenti che sono spesso alla base dei provvedimenti pagati con le tangenti. Rimanendo all’esempio delle «lenzuola d’oro», l’epidemia di Aids venne utilizzata dal servizio sanitario delle F.S. per proporre l’ampliamento delle dimensioni delle lenzuola, e la prassi «d’urgenza» viene utilizzata per l’acquisto di coperte monouso presso la ditta di Graziano. Grazie alla procedura d’urgenza, il prezzo venne fissato sulla base di una trattativa informale, permettendo così «l’affidamento di una fornitura al Graziano di ben 9,7 miliardi, senza alcun’altra formalità» (Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma 1911, 113). Anche in altri casi analizzati nella nostra ricerca, abbiamo potuto osservare che gli amministratori pubblici cercano di accrescere il raggio di applicabilità delle procedure decisionali più arbitrarie facendo ricorso ad una serie di eccezioni previste dalla legge, ad esempio per i casi di «urgenza».

30In altre parole, è la consapevolezza di una inefficienza diffusa a fare prevedere quelle eccezioni per le materie che non possono attendere i tempi lunghi delle normali procedure amministrative.

31L’inefficienza amministrativa permette, inoltre, di ridurre i controlli effettivi. Restando al nostro caso, il più eclatante degli esempi di inadeguatezza dei controlli riguarda la prima attribuzione a Graziano, allora fornitore di detersivi e prodotti igienici, dell’appalto per la fornitura di lenzuola. Ai funzionari dell’ente che effettuavano i sopralluoghi preliminari per controllare l’adeguatezza dei macchinari, Graziano fece infatti visitare la sua fabbrica di detersivi, «mascherandola» come fabbrica di Tnt, il prodotto utilizzato per le lenzuola «usa e getta». Secondo una testimonianza ai giudici «Il Graziano stesso aveva suggerito di fare uscire un velo di Tnt dalla torre di atomizzazione del detersivo stendendolo all’uscita su di un tavolo in modo che il Tnt fosse ben visibile. Sulla base della specifica delle Ferrovie era stato acquistato un rotolo di Tnt per la larghezza di 90 cm del tipo Sontara marca Dupont, rotolo che fu inserito dentro la torre arrotolato intorno a un’asta, proprio come un rotolo di carta igienica» (Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma 1991, 78). Anche questo esempio non appare isolato. Al contrario, gli organi di controllo della pubblica amministrazione hanno spesso sottolineato le croniche carenze della pubblica amministrazione italiana favoriscono la «imperizia» nei controlli. Più volte, è stata ad esempio stigmatizzata la pratica di non stipulare i contratti, che impedisce nei fatti gli accertamenti sull’adeguatezza di beni, servizi ed opere. Da molto tempo si lamenta, inoltre, la insufficiente disponibilità di personale tecnico: la bassa capacità di progettazione interna alla pubblica amministrazione che ne deriva porta infatti o alla utilizzazione di competenze esterne o alla improvvisazione, pratiche entrambe che favoriscono la corruzione.

32Così come il clientelismo, anche la cattiva amministrazione si intreccia quindi con la corruzione, avviando un circolo vizioso che porta alla contemporanea espansione di entrambi i fenomeni. Le dinamiche di questo circolo vizioso sono sintetizzate nella Figura 5.

Figura 5. Circolo vizioso cattiva amministrazione-corruzione-cattiva amministrazione

Figura 5. Circolo vizioso cattiva amministrazione-corruzione-cattiva amministrazione

33La cattiva amministrazione fa crescere la sfiducia dei cittadini, e degli imprenditori, nella pubblica amministrazione, e quindi nella possibilità di godere effettivamente dei diritti sanciti della legge. Ne consegue una ricerca di canali privilegiati di accesso alle decisioni pubbliche, riguardino essi il godimento di servizi o la competizione per l’assegnazione di appalti, posti di lavoro, etc. La necessità di canali privilegiati aumenta la disponibilità a «comprarsi» l’accesso attraverso il pagamento di tangenti. Attraverso la diffusione di pratiche di corruzione si realizza, infatti, una inclusione selettiva di coloro che pagano. Come abbiamo visto, poi, la corruzione accresce l’inefficienza amministrativa, rimettendo in moto il circolo vizioso. Come ha osservato Alberto Vannucci (1993, 31), «La sfiducia nell’imparzialità della pubblica amministrazione può essere il risultato dell’adozione di strategie di distribuzione selettiva di favori particolaristici da parte degli amministratori pubblici, innescando un processo nel corso del quale domanda e offerta si alimentano a vicenda. Se dietro ogni atto o scelta pubblica viene visto un favore particolare, i privati cercheranno di entrare in sintonia con gli interessi privati dei detentori del potere politico e amministrativo».

4. Le dinamiche della corruzione: osservazioni conclusive

34In queste brevi note ho suggerito che le spiegazioni causali, per quanto pertinenti, non sembrano però sufficienti a rendere conto della pervasività che la corruzione politica ha assunto in Italia, almeno nel corso dell’ultimo decennio. Se le interpretazioni causali, infatti, possono dare conto delle origini del fenomeno, lo studio delle dinamiche di diffusione della corruzione richiede l’individuazione delle interdipendenze esistenti tra alcuni fenomeni. Ciò può partire dalla descrizione di una serie di interazioni - «circoli viziosi» o «spirali» - che hanno portato al crescere contemporaneo non solo della corruzione ma anche di altre patologie, analiticamente distinte, ma concretamente intrecciate. Nelle due parti centrali di questo contributo, ho provato ad indicare alcune tra le tante interazioni esistenti tra la corruzione a altre due patologie del sistema politico italiano, spesso erroneamente identificate con la corruzione stessa: il clientelismo e la cattiva amministrazione. La prosecuzione della ricerca sui tre fenomeni permetterà certamente di individuare altri «circoli viziosi».

35Vorrei ancora osservare che il passaggio da semplici spiegazioni causali ad un’analisi delle interazioni fra i vari fenomeni permette anche di capire un po’ meglio le dinamiche di quella che è stata chiamata «crisi di regime». Il crollo del regime non è stato, infatti, determinato tanto da una dinamica di ribellione delle vittime dirette della corruzione: non sono stati, cioè, in prima istanza coloro che pagavano la tangente ad attaccare il sistema della corruzione; in altre parole, il regime non è stato scosso dai conflitti tra corrotti e corruttori - e nemmeno tra corrotti e imprenditori «onesti». Esso è invece crollato per la crisi di legittimazione che il complesso corruzione- clientelismo-cattiva amministrazione ha prodotto.

  • 13 Per questa distinzione tra sostegno diffuso e sostegno specifico, cfr. Easton 1975.
  • 14 Mastropaolo (1987, 48 ss.) ha parlato, per quanto riguarda il sistema politico italiano, di un sovr (...)

36Corruzione, clientelismo e cattiva amministrazione hanno infatti caratterizzato lo sviluppo italiano del secondo dopoguerra, con un circolo vizioso elle ha tendenzialmente ridotto il sostegno diffuso al sistema, aumentando quindi il bisogno di sostegno specifico. Come si sa, nel corso della ricostruzione degli anni cinquanta, la presenza di una cultura politica polarizzata, Il clima della guerra fredda, e le scelte di sviluppo economico non permisero il generarsi di un consenso diffuso, cioè di un consenso indirizzato verso il regime e le sue istituzioni. Di conseguenza, si è teso a sostituire il sostegno diffuso con sostegno «specifico», cioè con sostegno rivolto a chi dispone temporaneamente dell’autorità13. La scelta dei costituenti di non fare prevalere alcun organo rispetto agli altri - cioè di creare un parlamento debole, un governo debole e un capo di stato debole - ha portato inoltre alla frammentazione politica e, quindi, alla pratica dei governi di coalizione di fare massiccio ricorso alla lottizzazione (Pasquino 1991, 49), ampliando così gli spazi per la creazione di una classe di politici professionisti, che ha trovato nella gestione degli enti pubblici degli ampi margini di sopravvivenza rispetto alle oscillazioni delle cariche elettive14. C'è da aggiungere che l’occupazione della società non si è trasformata in capacità di implementazione; viceversa, il sistema amministrativo ha perso sempre più in efficienza, e conseguentemente nella possibilità di raccogliere consenso diffuso. Si è quindi creata una spirale in cui la mancanza di consenso diffuso ha accresciuto la Colonizzazione della società civile da parte dei partiti, colonizzazione che ha a sua volta prodotto corruzione e cattiva amministrazione, riducendo le capacità del sistema di raccogliere consenso diffuso.

37Questa cronica carenza di consenso diffuso ha prodotto gli effetti più drammatici nel momento in cui, con il crollo dei regimi socialisti nell’Est, è venuta meno una base di legittimazione del sistema dei partiti e si è sviluppata, non solo in Italia, una crisi di quei sistemi di partito che si erano fondati sulla divisione del mondo in due blocchi. Se i partiti politici tradizionali appaiono in difficoltà in diversi paesi europei, è però in Italia che - proprio per il debole consenso diffuso di cui si è detto - la loro crisi ha assunto le dimensioni e forme più eclatanti. Si è cosi avviato un «circolo virtuoso». Le insoddisfazioni per la crescente inefficienza dei servizi pubblici hanno portato alla delegittimazione della classe politica, visibile nelle consistenti perdite elettorali dei partiti politici al governo. La delegittimazione della classe politica ha dato impulso alle indagini sulla corruzione politica, i cui risultati hanno prodotto una ulteriore delegittimazione della classe politica, con un conseguente dilagare a macchia d’olio delle indagini giudiziarie sui crimini contro la pubblica amministrazione, che hanno messo a nudo anche la compravendita dei voti, fino ai rapporti organici tra alcuni politici e la criminalità organizzata. Proprio il venir meno delle protezioni politiche sembra poi cominciare ad indebolire alcuni gruppi della criminalità organizzata, che perdono potere insieme ai loro protettori. Le loro difficoltà si ripercuotono poi nella riduzione del potere dei politici che da essi appoggiati.

  • 15 Una serie di proposte su questi temi sono state avanzate in diversi paesi: dalla costituzione di co (...)

38L’avviarsi di questo «circolo virtuoso» sta modificando sostanzialmente le caratteristiche del sistema politico italiano, rendendo adesso improrogabili riforme a lungo rinviate. Già da tempo si è intensificato il dibattito sulle modifiche legislative necessarie a ridurre la corruzione. Guardando, esplicitamente o implicitamente, alle variabili che influenzano il calcolo individuali di costi e benefici relativi alla partecipazione allo scambio corrotto, molto dei rimedi proposti in Italia, come altrove, hanno mirato a trasformare la funzione di utilità della corruzione, aumentandone i probabili costi (accrescendo le pene o raffinando i controlli sulla pubblica amministrazione15), e riducendo invece la propensione a corrompere degli uomini politici (attraverso una riduzione dei costi della politica e un controllo sulle spese politiche) e le loro possibilità di corrompere (attraverso la riduzione del potere dei partiti sugli enti pubblici e nuove leggi sugli appalti pubblici). Pur senza potere qui entrare in un dibattito complesso, vorrei solo menzionare - a conclusione di queste note - l’utilità anche pratica di un ragionamento che si soffermi non solo sulle singole cause o su alcuni fattori facilitanti della corruzione, ma anche sul complesso intreccio che lega la corruzione ad altri fenomeni. Da quanto detto fin qui, deriva infatti che accanto alle misure che intervengono sui costi e benefici individuali, occorre agire anche su quei macro-fenomeni che favoriscono la diffusione delle pratiche corrotte. Il controllo della corruzione sarà, infatti, tanto più difficile se non si affronteranno al contempo i problemi connessi alla inefficienza amministrativa e ad un sistema elettorale che favorisce il voto di scambio. Il completamento del «circolo virtuoso» che porti al superamento di un sistema di corruzione generalizzata richiede dunque non solo dei rimedi specifici, ma anche una riforma istituzionale che responsabilizzi i governanti insieme ad una riforma della pubblica amministrazione che porti ad una responsabilizzazione della burocrazia pubblica, ad un aumento delle capacità tecniche disponibili e all’introduzione di controlli sostanziali sulla sua efficienza.

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Note

1 Ad esempio, Padioleau (1975, 39) parla, a proposito della corruzione, di uno scambio clandestino tra mercato politico, mercato sociale e mercato economico.

2 Secondo la definizione di Pizzomo (1978, 279), «Un attore (generalmente il governo) che ha beni da offrire è pronto a scambiare tali beni in cambio di consenso sociale con un attore che può minacciare di ritirare quel consenso (oppure, il che è più o meno lo stesso, di minacciare l’ordine) a meno che non riceva i beni di cui ha bisogno».

3 La mia ricerca sulla corruzione politica si collocava nell’ambito di un più amplio progetto sui «Sistemi illegali», diretto da Alessandro Pizzorno presso l’Istituto Universitario Europeo di Firenze. I casi studiati erano relativi ad alcuni scandali politici, emersi nello scorso decennio in tre città italiane: il primo caso riguardava appalti e concessioni edilizie, gestite da amministrazioni comunali e provinciali e dall’ente responsabile per l’edilizia pubblica popolare (Istituto autonomo case popolari, o Iacp) nella provincia di Savona; il secondo caso riguardava l’acquisizione da parte del comune di Firenze di due immobili (Albergo Nazionale e Villa Favard); il terzo caso, acquisti di medicinali e materiale farmaceutico da parte di un ente pubblico responsabile per l’assistenza sanitaria pubblica a Catania (la Usi 35). Per i risultati completi della ricerca, rinvio a della Porta 1992; per una sintesi, cfr. della Porta 1991. La ricerca sulla «maladministration», in corso presso l’Istituto universitario europeo, si svolge nell’ambito del progetto finalizzato sulla Pubblica Amministrazione diretto da Sabino Cassese presso il Consiglio Nazionale delle Ricerche. Sulla base di una prima ricognizione relativa ad una trentina di casi di cattiva amministrazione, stiamo attualmente selezionando alcuni settori su cui approfondire l’indagine. Oltre che da chi scrive, la ricerca è condotta da Alessandro Pizzorno e Alberto Vannucci.

4 II clientelismo politico è stato infatti definito come la utilizzazione, da parte dei leaders di partito, di istituzioni e risorse pubbliche ai propri fini, con uno scambio di favori per voti (Weingrod 1968, 379).

5 James C. Scott (1972) contrappone il modello clientelare ad altri due modelli di interazione sociale, quello delle classi (gruppi organizzati prevalentemente a partire dalla struttura economica) e quello delle solidarietà primarie (etnia, religione, parentela). Il clientelismo sarebbe tipico delle società in transizione, e si differenzierebbe anche dagli altri in quanto avrebbe una logica consensuale, piuttosto che conflittuale. Per una recente rassegna della letteratura sul clientelismo rinvio a Caciagli (1989).

6 È vero che questa differenza può essere enfatizzata dalle differenti preferenze disciplinari di coloro che hanno studiato i due fenomeni: sociologi e anche antropologi, per quanto riguarda il clientelismo; spesso economisti per quanto riguarda la corruzione. Dall’altra parte, si può anche argomentare però che siano proprio i connotati intrinseci dei fenomeni ad avere influenzato il tipo di studiosi che se ne sono occupati: cioè, ad esempio, che gli economisti abbiano migliori strumenti per spiegare la corruzione - dove viene scambiato denaro - piuttosto che il clientelismo - dove entra in gioco il consenso.

7 Per maggiori informazioni su questa intervista e su quelle citate in seguito rinvio a della Porta 1992, pp. 4-5.

8 Come ha osservato Martin Shefter (1977, 403), i partiti politici hanno di fronte due scelte strategiche: distribuire benefici divisibili (attraverso varie forme di patronage) o distribuire benefici collettivi. Le loro decisioni strategiche dipenderanno da considerazioni relative a orientamento e preferenze degli elettori, b) risorse disponibili per il partito e c) interessi degli attivisti del partito e delle elites con cui il partito è alleato (Shefter 1977, 410).

9 Secondo gli studiosi funzionalisti, la corruzione ridurrebbe i danni prodotti da scelte sbagliate di politica economica, offrendo una «scappatoia» agli imprenditori. Gli incrementi negli stipendi ottenuti attraverso la corruzione potrebbero spingere i funzionari pubblici a migliorare i loro servizi. Si suppone inoltre che gli imprenditori capaci di utilizzare la corruzione siano anche i più capaci nel settore produttivo e che la corruzione faccia affluire denaro nelle mani di coloro che hanno più alti livelli di istruzione e sono, quindi, portati ad investire non solo di più, ma anche nei settori più moderni (Bayley 1966, 728).

10 Fra i critici delle analisi economiche dei funzionalisti, si vedano, ad esempio, Nye (1967); Myrdal (1968); Ben-Dor (1974).

11 Su questo episodio, si rinvia a Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma 1991.

12 In particolare, la tendenza della corruzione ad accrescere artificialmente gli investimenti nell’edilizia pubblica era stata notata da Nye (1967).

13 Per questa distinzione tra sostegno diffuso e sostegno specifico, cfr. Easton 1975.

14 Mastropaolo (1987, 48 ss.) ha parlato, per quanto riguarda il sistema politico italiano, di un sovradimensionamento del numero dei professionisti politici.

15 Una serie di proposte su questi temi sono state avanzate in diversi paesi: dalla costituzione di commissioni d’indagine autonome dai partiti (Pinto-Duschinski 1977), alla riduzione dei poteri discrezionali della pubblica amministrazione (Gardiner e Olson 1974) e al maggiore coordinamento fra le sue diverse branche (Banfield 1975). A conclusione di una ricerca comparata, è stata anche suggerita l’opportunità di «un mutamento nelle regole del gioco tra politici e burocratici, (in modo che) le élites burocratiche bilancino il potere delle élites politiche, la struttura burocratica diventi più indipendente rispetto alla intrusione dei politici e della politica di partito, con il conseguente ritiro di risorse burocratiche dal contesto politico» (Etzioni-Halevi 1989, 302; sullo stesso tema, cfr. Pippig 1990).

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Indice delle illustrazioni

Titolo Figura 1. Lo scambio corrotto
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Titolo Figura 2. La struttura dello scambio corrotto in situazioni di corruzione generalizzata
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Titolo Figura 3. Reti di scambi con al centro un politico corrotto
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Titolo Figura 4. Il circolo vizioso clientelismo-corruzione-clientelismo.
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Titolo Figura 5. Circolo vizioso cattiva amministrazione-corruzione-cattiva amministrazione
URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/qds/docannexe/image/5789/img-5.jpg
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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Donatella della Porta, «Corruzione, clientelismo e cattiva amministrazione: note sulle dinamiche degli scambi corrotti in Italia»Quaderni di Sociologia, 5 | 1993, 31-48.

Notizia bibliografica digitale

Donatella della Porta, «Corruzione, clientelismo e cattiva amministrazione: note sulle dinamiche degli scambi corrotti in Italia»Quaderni di Sociologia [Online], 5 | 1993, online dal 30 novembre 2015, consultato il 26 mai 2024. URL: http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/qds/5789; DOI: https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/qds.5789

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Autore

Donatella della Porta

Dipartimento di Scienza della Politica e Sociologia Politica - Università di Firenze

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