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la società italiana/Italia illegale:corruzione politica e mafia

Ruolo della giustizia e crisi del potere politico

Guido Neppi Modona
p. 6-30

Abstract

The recent successful action of the judiciary against the mafia and political corruption in Italy is explained by the new model for relations between political and judicial power, which has both long term and short term origins. A first part of the essay outlines past phases in the history of the Italian political system when the judicial power was dependent from the political government - during the liberal and fascist regimes - and more recent phases when it was at least formally independent - in the republican regime A second part of the essay explains how in the eighties the magistrates were heavily conditioned in their action by the governing political parties and a few successful trials against mafia and corruption were vanished. A third part describes present strong action and the roots of its success in the current crisis of transition to new political institutions that lets wide autonomy to courts. The risks of a direct popular legitimation of the judicial power and the need to exit from this exceptional contingency into an actual regime of independence of the judicial power are outlined in the conclusion.

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Testo integrale

1. Il rilievo assunto dalla giustizia nella vita politica italiana

  • 1 I dati relativi alle richieste di autorizzazione a procedere nei confronti dei parlamentari della X (...)

1Nell’ultimo biennio il ruolo della giustizia ha assunto un rilievo prioritario nella vita politica italiana, emblematicamente rappresentato dai procedimenti penali che hanno portato alla luce un diffuso sistema di corruzione, nel quale sono risultati coinvolti quasi duecento parlamentari dei partiti di governo (e marginalmente anche delle forze di opposizione)1, pressoché tutti i settori dell’amministrazione centrale dello Stato (non vi è praticamente ministero in cui non vi siano ministri, sottosegretari e alti funzionari sotto inchiesta), la maggior parte degli enti pubblici territoriali (regioni, provincie, comuni) e dell'amministrazione locale, dalle U.S.S.L. alle aziende erogatrici di servizi pubblici, i vertici dei principali gruppi industriali e finanziari.

  • 2 Una utile guida per seguire gli sviluppi delle inchieste «Mani Pulite» della Procura della Repubbli (...)
  • 3 Le ragioni dello sviluppo in progressione geometrica dell’indagini sono esposti in G. Colombo, P. D (...)

2Gli organici intrecci corruttivi che hanno caratterizzato nell’ultimo decennio i rapporti tra politica, affari e pubblica amministrazione, finalizzati all’illecito finanziamento dei partiti o di correnti di partito ed anche all’arricchimento personale di singoli uomini politici o pubblici amministratori, sono stati inizialmente svelati grazie alle inchieste che si sono sviluppate a partire dai primi mesi del 1992 presso la Procura della Repubblica di Milano2. Le indagini sono cresciute in progressione geometrica: nella sola sede di Milano, a venti mesi dall’inizio dell’inchiesta gli indagati sono più di mille, gli ordini di custodia cautelare in carcere cinquecento, oltre duecento le richieste di rinvio a giudizio. Gli stessi magistrati inquirenti della Procura di Milano prevedono che nei prossimi sei mesi il numero delle persone sottoposte ad indagini sarà raddoppiato e si avranno altre 300-400 richieste di rinvio a giudizio3.

3Definite a livello giornalistico come «Mani Pulite» o «Tangentopoli», da Milano le inchieste sulla corruzione politica nel giro di pochi mesi si sono diffuse a macchia d’olio in pressoché tutte le sedi giudiziarie, provocando ripercussioni politiche di grande rilievo. L’intero ceto politico dirigente è rimasto coinvolto, sia in vicende di corruzione di portata comunale, provinciale o regionale, sia in episodi che hanno svelato le dirette responsabilità dei segretari nazionali dei partiti di governo.

  • 4 V. al riguardo la richiesta di autorizzazione della Procura della Repubblica di Palermo in data 27 (...)

4A cavallo tra il 1992 ed il 1993, sulla scia delle inchieste che si sono sviluppate dopo le sanguinose stragi dell’estate 1992 in cui hanno perso la vita i giudici Giovanni Falcone e Paolo Borsellino, sono anche emerse inquietanti connivenze tra la criminalità di stampo mafioso, soggetti politici di rilievo nazionale ed alti esponenti degli apparati istituzionali, dalle forze di polizia ai servizi segreti ed alla magistratura. Le inchieste in corso in varie sedi giudiziarie sul voto di scambio tra cosche mafiose e camorriste e singoli uomini politici locali si sono accompagnate alle specifiche indagini delle Procure della Repubblica di Palermo e di Napoli su veri e propri episodi di collusione e di copertura volti a proteggere gli interessi dei boss mafiosi, sia a livello politico che istituzionale4.

5L’incisività delle iniziative giudiziarie sugli intrecci corruttivi tra affari e politica e sulle collusioni tra mafia e politica ha dato la sensazione che fosse in corso una vera e propria rivoluzione, condotta mediante gli strumenti legali del processo penale. La magistratura è stata accreditata del ruolo politico, assolutamente inedito nella storia italiana e, più in generale, nelle democrazie occidentali, di avere concorso alla crisi irreversibile di un intero sistema politico e del modello di governo che ha caratterizzato il cinquantennio repubblicano.

2. I modelli storici dei rapporti tra giustizia e potere politico: dallo stato liberale al regime fascista

6Per comprendere gli aspetti di eccezionale novità ed i significati istituzionali e politici di questa inedita stagione giudiziaria, è necessario riservare alcuni cenni ai modelli dei rapporti tra magistratura e potere politico che si sono succeduti nella storia italiana, dallo Stato liberale ai tempi nostri, dedicando particolare attenzione al periodo repubblicano.

  • 5 Cfr. soprattutto M. D’Addio, Politica e magistratura (1848-1876), Milano, Giuffrè, 1966; P. Marovel (...)

7Con riferimento all’arco storico che va dall’Unità sino alla caduta del regime fascista, il problema deve essere affrontato alla luce del tradizionale binomio dipendenza/indipendenza della magistratura dal potere esecutivo. Non a caso, le principali ricerche storiche condotte su questo periodo sono state impostate analizzando da un lato Passetto normativo che consentiva forme più o meno incisive di interferenza e di controllo del potere politico sulla magistratura5, dall’altro i concreti interventi dell’esecutivo sui magistrati per ottenerne l’adeguamento alle esigenze politiche contingenti dei governi in carica.

  • 6 Per numerosi esempi in tale senso v. G. Neppi Modona, Sciopero, potere politico e magistratura. 187 (...)

8Sotto il primo punto di vista, diversa era la collocazione istituzionale degli uffici del pubblico ministero e dei giudici. L’art. 129 dell’ordinamento giudiziario del 1865 (r.d. 6 dicembre 1865, n. 2626, rimasto in vigore, senza modificazioni di grande rilievo, sino al 1941), stabiliva che «il pubblico ministero è il rappresentante del potere esecutivo presso l’autorità giudiziaria ed è posto sotto la direzione del ministro della giustizia». Gli uffici del pubblico ministero dipendevano quindi gerarchicamente dal potere esecutivo ed erano tenuti a seguirne le direttive, che si traducevano nelle circolari inviate dal ministro della giustizia ai procuratori generali presso le corti di appello, i quali, a loro volta, le ritrasmettevano ai procuratori del Re presso i tribunali. Attraverso questo strumento, il potere esecutivo era in grado di orientare in via generale l’esercizio dell’azione penale, sollecitando gli uffici del pubblico ministero a procedere con particolare rigore nei confronti di determinate categorie di reati (ad esempio, contro l’ordine pubblico, di natura politica o commessi nel corso di conflitti sociali); il silenzio nei confronti di altri reati (segnatamente, quelli commessi da esponenti del ceto politico dominante o della pubblica amministrazione) era, a contrario, implicito invito a non dimostrare particolare zelo repressivo. Ove, poi, si presentasse l’esigenza di intervenire per pilotare specifiche vicende processuali di particolare rilievo politico o sociale, il ministro della giustizia, sovente sollecitato dal presidente del consiglio e/o dal ministro dell’interno, inviava opportune istruzioni circa la conduzione del procedimento penale al procuratore generale. Questo tipo di interventi era soprattutto frequente nei casi in cui la repressione di conflitti sociali, economici e politici richiedesse una strategia concordata tra governo e magistratura6. Il pubblico ministero, dipendente dal ministro della giustizia alla stregua di qualsiasi altro funzionario subordinato al ministero di appartenenza, era quindi per legge del tutto privo della garanzia della c.d. indipendenza esterna.

9Diversa era invece la posizione istituzionale della magistratura giudicante, in conformità alla concezione illuminista della separazione dei poteri fatta propria dallo stato di diritto liberale ottocentesco. L’ordinamento giudiziario del 1865 sanciva formalmente l’indipendenza dei giudici dall’esecutivo, ma la concreta disciplina relativa al loro stato giuridico lasciava ampio spazio a condizionamenti e ad interferenze da parte dell’esecutivo. In particolare, l’ingresso in carriera, l’assegnazione delle sedi, le promozioni, i trasferimenti e la responsabilità disciplinare dei giudici, nonché le nomine dei capi degli uffici, erano affidati a commissioni istituite presso il ministero della giustizia, saldamente controllate dal ministro. La libertà delle scelte giurisdizionali e, quindi, l’indipendenza dei giudici, erano di conseguenza indirettamente condizionate dai poteri del ministro, in quanto il singolo giudice aveva fondate ragioni per ritenere che decisioni non gradite al governo in carica avrebbero giocato un ruolo negativo sulle sue aspettative di carriera, dalle promozioni al trasferimento ad una sede più gradita. Il ministro della giustizia aveva inoltre il potere di trasferire qualsiasi giudice «per l’utilità del servizio» (art. 199 comma 2), vera e propria spada di Damocle sul capo dei magistrati «scomodi», propensi a rivendicare attraverso i loro provvedimenti giurisdizionali l’indipendenza che l’ordinamento formalmente loro riconosceva. Lo stesso ministro esercitava poi l’alta sorveglianza su tutti i giudici e poteva ammonirli e chiamarli davanti a sè per rispondere dei fatti loro imputati (art. 216). Infine il pubblico ministero, gerarchicamente dipendente dal ministro, aveva il potere di promuovere l’azione disciplinare nei confronti di tutti i magistrati (art. 231), così esercitando di fatto notevoli poteri di controllo e di condizionamento anche sui collegi giudicanti.

  • 7 G. Neppi Modona, La magistratura e il fascismo, in G. Quazza (a cura di), Fascismo e società italia (...)

10Questi rapporti tra magistratura e potere politico sono rimasti sostanzialmente immutati anche dopo l’avvento del fascismo. Il regime fascista pose mano ad una completa riforma dell’ordinamento giudiziario solo con il r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, limitandosi peraltro a perfezionare il sistema dei controlli del governo sui giudici già ampiamente sperimentato nel cinquantennio liberale. In particolare, le circolari ministeriali, prima inviate solo ai procuratori generali presso le corti di appello ed ai procuratori del Re presso i tribunali, vengono ora indirizzate anche ai capi degli uffici della magistratura giudicante: anche i giudici sono così coinvolti dalle direttive politiche del governo e debbono ad esse uniformarsi7.

11Ove il tema dei rapporti con il potere politico venga affrontato nell’ottica del binomio dipendenza/indipendenza dal governo, si può concludere che durante tutto l’arco dello Stato liberale e, a maggior ragione, nel corso del ventennio fascista, la magistratura non ha mai goduto di un’effettiva indipendenza dal potere politico.

  • 8 Per questa impostazione v. P. Saraceno, Alta magistratura e classe politica dalla integrazione alla (...)

12Le conclusioni non mutano ove si tenga conto di una diversa variabile, cioè dei rapporti di integrazione ovvero di separazione tra alta magistratura e ceto politico di governo. Dall’esame dei fascicoli personali dei magistrati nel primo quarantennio della storia dell’Italia Unita, è infatti emersa una situazione di profonda integrazione tra vertici della magistratura e classe politica di governo. Sino alla fine dell’8oo i magistrati chiamati a coprire le più alte cariche dell’organizzazione giudiziaria erano in genere di estrazione politica, venivano cioè designati a dirigere gli uffici di maggiore responsabilità per i meriti conquistati con la loro attività cospirativa-risorgimentale prima dell’Unità nazionale. Si riscontra, inoltre, una continua osmosi tra alte cariche della magistratura e cariche politiche, nel senso che i medesimi personaggi ricoprono di volta in volta i più prestigiosi incarichi giudiziari e le cariche di ministro della giustizia o segretario generale del ministero, deputato, senatore. Il collegamento ed il coordinamento tra magistratura e ceto politico avviene dunque, in modo del tutto naturale, unica essendo la formazione culturale ed ideologica delle medesime persone chiamate a ricoprire la carica politica o quella giudiziaria8.

13Tale situazione muta nel corso del primo decennio del nuovo secolo, quando incomincia ad esaurirsi la generazione dei magistrati di origine politico-risorgimentale ed anche tra le alte cariche giudiziarie prevalgono ormai giudici di estrazione tecnica, entrati in carriera a seguito di concorso. Il progressivo porsi della magistratura come corpo separato rispetto al potere politico non significa, però, accresciuta indipendenza nei confronti del governo; al contrario, a partire dal primo decennio del ’900 si intensificano le pressioni ed i condizionamenti volti non solo ad orientare le scelte generali di politica giudiziaria, ma ad interferire nella conduzione dei singoli processi.

14La duplice linea di tendenza verso la separatezza formale dal potere politico ed il potenziamento dei controlli sui giudici si rafforza nel corso del regime fascista: la magistratura si atteggia sempre più come corpo tecnico-giuridico, di cui a parole vengono esaltati l’atteggiamento asettico e neutrale e l’estraneità dalla sfera politica, ma nel contempo i vincoli di dipendenza dal potere esecutivo divengono più intensi, sino a coinvolgere apertamente anche la magistratura giudicante.

15Sino alla caduta del fascismo può quindi parlarsi di modelli in cui un termine - quello della dipendenza dal potere esecutivo - rimane costante, mentre muta il binomio integrazione/separazione dal ceto politico di governo.

16In sostanza, la magistratura non è riuscita ad esercitare quel ruolo di controllo di legalità sugli altri poteri e sugli apparati dello Stato, nonché sui partiti e sulla classe politica dominante, che la dottrina illuminista della tripartizione dei poteri aveva assegnato al potere giudiziario; almeno per quanto riguarda l'Italia, questo schema non ebbe mai attuazione, né nello stato di diritto liberale ottocentesco, né, a maggior ragione, nello stato totalitario fascista.

3. La difficile conquista dell’indipendenza sancita dalla Costituzione repubblicana

  • 9 Sui principi costituzionali relativi alla magistratura e sul significato dell’istituzione del CSM n (...)

17Con la caduta del fascismo ha inizio un processo di profondi mutamenti degli assetti normativi volti a disciplinare i rapporti istituzionali tra magistratura e potere politico, a partire dal r.d.leg.lgt. 31 maggio 1946, n. 511, con il quale viene reciso il vincolo di dipendenza gerarchica del pubblico ministero dal ministro della giustizia. La completa indipendenza dell'intera magistratura dal potere esecutivo viene poi sancita dai numerosi principi enunciati dalla Costituzione repubblicana del 1948: alla magistratura viene riconosciuto il rango di «ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere» (art. 104 comma 1); viene affermata l'indipendenza dei singoli giudici, stabilendo che essi «sono soggetti soltanto alla legge» (art. 101 comma 2); ai magistrati (e, quindi, anche al pubblico ministero) vengono riconosciute le fondamentali garanzie della inamovibilità (art. 107 comma 1) e della eguaglianza, alla stregua del principio che «i magistrati si distinguono soltanto per diversità di funzioni» (art. 107 comma 3). Le ingerenze dell'esecutivo sullo stato giuridico e sulla carriera dei magistrati sono precluse dalla istituzione del Consiglio Superiore della Magistratura, cui vengono attribuiti compiti di autogoverno e, in particolare, le competenze in materia di assunzioni, assegnazione di sedi e di funzioni, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari nei confronti di tutti i magistrati (art. 105), mentre al ministro della giustizia sono tassativamente riservate solo attribuzioni in tema di organizzazione e di funzionamento dei servizi relativi alla giustizia (art. no). Infine, il ruolo di controllo sulla legalità dell'operato degli altri apparati dello Stato e del potere politico è garantito dal principio di obbligatorietà dell’azione penale (art. 112), che impone al pubblico ministero il potere-dovere di procedere nei confronti di qualsiasi reato, da chiunque commesso9.

  • 10 Recenti ricerche potrebbero peraltro rendere meno assoluta questa affermazione: v. i primi sondaggi (...)

18I principi costituzionali pongono dunque le premesse per il superamento dei due precedenti modelli dell'integrazione/dipendenza e della separa- zione/dipendenza dal potere politico, ma nel ventennio successivo all’entrata in vigore della Costituzione i nuovi valori dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura da ogni altro potere non riescono ad affermarsi compiutamente. Le ragioni di questa continuità possono essere sintetizzate in un complesso di cause di natura politica, giuridica ed istituzionale: il ritardo con cui entra in funzione il Consiglio Superiore della Magistratura (1959), a causa delle resistenze frapposte dai governi centristi degli anni Cinquanta all’affermarsi dell’effettiva indipendenza della magistratura; la mancata epurazione dopo la caduta del fascismo dei vertici della magistratura10, con l’ovvia conseguenza che i capi degli uffici conservarono i posti che avevano acquisito grazie alla loro fedeltà al regime e continuarono ad adagiarsi nella consolidata tradizione di longa manus delle esigenze politiche contingenti dei governi in carica; la mancata riforma dell’ordinamento giudiziario (vanamente imposta dalla VII disposizione transitoria della Costituzione) e, in particolare, la conservazione dei poteri di supremazia gerarchica dei capi degli uffici sui giudici loro subordinati; la politica complessiva dei governi centristi, poco propensi a mettere in cantiere le riforme dell’ordinamento giuridico ereditato dal regime fascista. Rimangono infatti in vigore i codici (civile, di procedura civile, penale e di procedura penale), nonché il testo unico delle leggi di pubblica sicurezza e il regolamento penitenziario emanati nel ventennio fascista.

19Si deve arrivare alla metà degli anni Sessanta perché i giudici, in concomitanza con il tramontare dei governi centristi e con le prime esperienze del centro sinistra, incomincino a rivendicare il ruolo, loro assegnato dalla Costituzione, di controllare la legalità dell’operato anche del potere esecutivo, della pubblica amministrazione, dei partiti di governo. Tappa fondamentale verso la conquista dell’effettiva indipendenza dal potere esecutivo è il Congresso dell’Associazione Nazionale Magistrati del 1964, che segna la data di nascita delle correnti all’interno della magistratura, espressione delle diverse posizioni ideologiche, culturali e politiche ormai presenti tra i giudici. In particolare, le correnti progressiste e di sinistra rivendicano con sempre maggior forza il ruolo istituzionale della magistratura, garantito dai principi di indipendenza e di autonomia da ogni altro potere e di obbligatorietà dell’azione penale, di reprimere le illegalità da chiunque commesse e di interpretare l’ordinamento giuridico vigente alla luce dei valori costituzionali.

  • 11 Per una ricerca sull’ideologia della magistratura nel ventennio successivo al 1945, peraltro condot (...)
  • 12 II documento è menzionato da G. Di Federico, II reclutamento dei magistrati, Bari, Laterza, 1968, p (...)

20Questa nuova prospettiva culturale e ideologica11, e il conseguente mutamento dei rapporti tra la magistratura e le forze politiche e sociali, vanno certamente collegati anche all’esaurirsi nei vertici dell’organizzazione giudiziaria della generazione dei giudici che si erano formati nel ventennio fascista e nella loro progressiva sostituzione con magistrati che avevano ormai alle spalle un ventennio di ordinamento costituzionale e repubblicano. Malgrado le ricerche condotte alla fine degli anni Sessanta sul reclutamento dei magistrati non trattino questo particolare aspetto, anche per l’obiettiva difficoltà di raccogliere i relativi dati, è constatazione di comune esperienza che sin dal primo ventennio repubblicano l’estrazione dei giudici si allarga a ceti sociali prima tradizionalmente esclusi dalla funzione giudiziaria, in concomitanza con l’accesso alle facoltà di giurisprudenza di giovani appartenenti alla piccola borghesia ed anche a famiglie di provenienza operaia. Inoltre, a partire dal 1962 tra i requisiti relativi alla «condotta» ed alla «moralità» dei candidati al concorso in magistratura e delle loro famiglie non si tiene più conto dell’iscrizione o della militanza in partiti di sinistra. Il nuovo indirizzo venne formalizzato mediante un’apposita deliberazione del Consiglio Superiore della Magistratura12, avanti al quale si svolse una accesa discussione originata dalla proposta di esclusione dal concorso di tre candidati iscritti al PCI. La decisione del CSM si tradusse in una circolare ai capi delle corti, nella quale si disponeva di non utilizzare più le informazioni politiche ai fini del giudizio sulla moralità dei candidati.

  • 13 Per la definizione di questo nuovo modello v. G. Neppi Modona, Consenso popolare e legittimazione d (...)

21Questo complesso di elementi, ricollegabili al clima politico del paese, a modifiche ordinamentali, all’estrazione sociale ed alla maturazione politico-culturale dei giudici, determinano un profondo mutamento dei rapporti tra magistratura e potere politico. Non più l’integrazione a senso unico con il ceto politico di governo, che aveva caratterizzato il primo trentennio dopo l’Unità nazionale; non più il rifugio nel tecnicismo giuridico e l’apparente separatezza dalla politica, in funzione di copertura del ruolo subalterno nei confronti dell’esecutivo, alla stregua dello schema sperimentato durante lo Stato liberale, il regime fascista ed il primo ventennio dell’ordinamento repubblicano. L’effettiva indipendenza della magistratura voluta dai principi costituzionali si accompagna ad una integrazione pluralistica con tutte le forze politiche dell’arco costituzionale, anche di opposizione, e con vaste istanze della società civile: incomincia progressivamente ad affermarsi un nuovo modello, che potremmo definire «costituzionale» sul terreno istituzionale e come «indipendenza-integrazione pluralistica con la società civile e politica» sul terreno sostanziale13.

  • 14 L’incidenza di una opposizione forte ai fini della difesa dell’indipendenza della magistratura in u (...)

22L’effettiva indipendenza della magistratura si è faticosamente sviluppata nel corso degli anni ’70 e ’80, in un contesto in cui l’attuazione del modello costituzionale ha trovato una duplice spalla - rispettivamente istituzionale e politica - nelle funzioni di autogoverno del CSM ed in un quadro politico caratterizzato da una opposizione di sinistra forte ed interessata a che i giudici potessero realmente imporre il rispetto delle regole della legalità anche ai partiti e al ceto politico di governo. È del tutto naturale, infatti, che in un ordinamento democratico i partiti di opposizione esclusi dal governo siano interessati a che gli strumenti di controllo - dagli interventi giudiziari ai mezzi di informazione - siano liberi, indipendenti ed efficienti, e facciano in particolare affidamento su di una magistratura indipendente per contrastare eventuali abusi e privilegi di chi detiene il potere14. Dal canto suo il CSM è riuscito a svolgere efficacemente il suo ruolo di tutela dell’indipendenza della magistratura da eventuali attacchi portati dal potere politico all’istituzione giudiziaria nel suo complesso o a singoli giudici posti in discussione a causa delle specifiche inchieste giudiziarie da loro condotte. Il riconoscimento delle funzioni istituzionali della magistratura è stato anche propiziato dal ruolo «forte» svolto contro il terrorismo a cavallo tra gli anni ’70 e ’80, nonché dalla credibilità e dal consenso sociale conquistati dai giudici nella stagione degli anni di piombo.

23A prescindere dalla repressione del terrorismo, la funzione «costituzionale» della magistratura si è espressa nelle numerose inchieste giudiziarie che, a partire dagli anni Settanta, hanno messo in luce illegalità ed inquinamenti di settori del potere politico, di apparati istituzionali e della pubblica amministrazione: basterà ricordare le indagini della pretura di Genova sui petrolieri che erano riusciti ad ottenere l’approvazione di leggi tali da consentire colossali agevolazioni fiscali; il processo di Torino sul contrabbando dei prodotti petroliferi, coperto dai vertici della Guardia di Finanza a dai loro protettori politici; le tenaci e contrastatissime indagini dei magistrati veneti sui settori deviati dei servizi segreti, coinvolti nell’inquinamento delle prove sulle stragi dell’eversione neofascista e nelle trame gol- piste; il processo di Torino per lo scandalo delle tangenti del 1983; il caso Teardo a Savona, sino alla stagione del pool antimafia dell’Ufficio Istruzione del Tribunale di Palermo tra il 1983 e il 1987.

24Le due spalle, istituzionale e politica, che avevano consentito alla magistratura di dare attuazione ai valori dell’indipendenza e dell’autonomia da ogni altro potere si sono peraltro gravemente indebolite nella seconda metà degli anni ’80, in concomitanza da un lato con la crisi e poi con la scomparsa del PCI, dall’altro con la crescente insofferenza dei partiti di governo per il nuovo ruolo di controllo della legalità svolto dai giudici.

25In effetti, il modello costituzionale dell’indipendenza-integrazione pluralistica era ancora piuttosto fragile, lontano dall’essere recepito in tutte le sue implicazioni dalla cultura istituzionale e politica: il nuovo ruolo della magistratura aveva meno di vent’anni di vita, avendo trovato piena attuazione solo a partire dai primi anni Settanta, e vi si opponeva una secolare tradizione di subordinazione alle esigenze dei governi in carica. Sono queste le ragioni che stanno alla base del programma riformatore avanzato in nome delle esigenze di «governabilità» della magistratura e del suo riallineamento agli interessi del ceto politico di governo.

  • 15 Per una sintesi delle proposte volte a sottoporre la magistratura e, in particolare, il pubblico mi (...)

26Si inseriscono in questo disegno, che si sviluppa soprattutto a partire dalla seconda metà degli anni Ottanta, varie proposte, volte a limitare l’indipendenza del pubblico ministero, sottoponendolo a forme di controllo da parte del governo; a mettere in discussione il principio di obbligatorietà dell’azione penale, sostituendovi l’opposto criterio della discrezionalità, che avrebbe comportato il potere del governo di indirizzare l’esercizio o il mancato esercizio dell’azione penale secondo criteri di opportunità politica; a mutare la composizione del Consiglio Superiore della Magistratura, facendo prevalere i componenti di estrazione politica (designati dal Parlamento e/o dal Capo dello Stato) su quelli «togati», eletti da tutti i magistrati, mettendo così a repentaglio il ruolo del CSM di autogoverno e di garante dell’indipendenza della magistratura; a ridurre le competenze del CSM ai meri incombenti amministrativi sullo stato giuridico dei magistrati, sottraendogli le funzioni in tema di indirizzo e di orientamento della politica giudiziaria nei rapporti con gli altri poteri dello Stato15.

27Il programma riformatore trova un terreno fertile anche a seguito del processo di delegittimazione e di caduta di credibilità della magistratura nel corso della campagna elettorale per il referendum del 1987 in tema di responsabilità civile dei giudici. L’amministrazione della giustizia sta attraversando un periodo difficile: le reazioni suscitate dal caso Tortora, condannato sulla base di dichiarazioni di alcuni «pentiti» non sufficientemente controllate e poi rivelatesi infondate, si accompagnano ad una generale caduta di efficienza dell’azione giudiziaria nei settori cruciali delle indagini sulla criminalità organizzata di stampo mafioso e sulla corruzione dei pubblici poteri. Frequenti sono anche i conflitti di competenza tra diversi uffici giudiziari, ovvero i contrasti tra magistrati appartenenti al medesimo ufficio (emblematiche sono, al riguardo, le vicende relative alla parcellizzazione della competenza per le inchieste sulla mafia, originariamente concentrate a Palermo, tra diverse procure della Repubblica siciliane, nonché gli scontri all’interno dell’Ufficio Istruzione di Palermo tra il compianto Giovanni Falcone e il dirigente dell’Ufficio).

28Il CSM, dal canto suo, non riesce a svolgere in modo soddisfacente i suoi compiti di autogoverno: le nomine dei capi dei più importanti uffici giudiziari sono sovente ispirate da prassi deteriori di lottizzazione secondo logiche clientelari di appartenenza dei candidati alle varie correnti dell’Associazione Nazionale Magistrati o ai partiti, a scapito dei criteri del merito e della professionalità; carenti sono anche gli interventi disciplinari o in tema di trasferimento d’ufficio nei confronti di dirigenti degli uffici o di magistrati inidonei a svolgere le funzioni loro affidate o sospettati di collusioni con centri del potere politico ed economico o, addirittura, di connivenze con la mafia. Gli scontri istituzionali tra il CSM da una parte, il Capo dello Stato e il Ministro della Giustizia dall’altra, che caratterizzano gli ultimi due anni della Presidenza Cossiga, si innestano sull’obiettiva debolezza dell’organo di autogoverno e rendono plausibile il programma di diminuirne poteri e competenze.

29La crisi di efficienza della magistratura e le proposte riformatrici volte a limitarne l’indipendenza si accompagnano ad una progressiva perdita di credibilità e di consenso sociale dei giudici: il clima politico e istituzionale dell’inizio degli anni Novanta sembra quindi propizio per un ritorno del potere giudiziario sotto la sfera di controllo del governo, mediante la modifica dei principi costituzionali posti a tutela dell’indipendenza del pubblico ministero e dell’obbligatorietà dell’azione penale.

30Con il senno di poi, le c.d. esigenze della governabilità possono ora essere lette come espressione del disegno di estendere l’occupazione dello Stato ad opera dei partiti di governo anche all’istituzione giudiziaria, al fine di diminuire o eliminare i rischi connessi ad iniziative penali volte a perseguire illegalità ed abusi del potere politico. In effetti, le indagini che sarebbero poi state condotte nel corso del 1993 hanno confermato che anche all’interno della magistratura si erano create delle zone d’ombra. In alcune sedi giudiziarie - soprattutto presso le procure della Repubblica e gli Uffici Istruzione - si era instaurata una rete di connivenze con esponenti del potere politico e dei partiti di governo. I capi ed alcuni dei magistrati di quegli uffici erano coinvolti in un sistema di scambio di favori che stava minando l’indipendenza della funzione giudiziaria: da un lato i giudici garantivano l’impunità dei politici e dei pubblici amministratori corrotti o, quantomeno, il ritardo e la scarsa incisività delle indagini; dall’altro i politici facilitavano l’accesso di quei magistrati agli incarichi più ambiti all’interno della magistratura o assicuravano un seggio in Parlamento o un posto di prestigio e di potere nell’alta burocrazia di qualche ministero.

  • 16 E significativo che ad insistere con particolare forza sui livelli di coinvolgimento di singoli giu (...)

31È sintomatico che nel medesimo periodo quelle zone d’ombra siano state coperte dallo stesso CSM, cui sarebbe spettato di attivare i propri poteri di inchiesta in vista dell’azione disciplinare o del trasferimento d’ufficio dei magistrati infedeli: segno che il programma di governabilità era ormai molto esteso e stava coinvolgendo anche l’organo che avrebbe dovuto garantire l’indipendenza della magistratura da condizionamenti politici16.

4. La crisi del sistema dei partiti e gli interventi della giustizia penale contro la corruzione politica ed il potere mafioso

32Queste pessimistiche previsioni sulle sorti dell’indipendenza della magistratura si sono capovolte nel giro di pochi mesi, tra la primavera e l’estate del 1992, in concomitanza da un lato con l’aggravarsi della crisi del sistema dei partiti, registrata dalle elezioni politiche del 5/6 aprile, dall’altro con una fortissima ripresa delle iniziative giudiziarie contro l’intreccio corruttivo tra politica, affari e pubblica amministrazione e contro la criminalità di stampo mafioso.

33Le inchieste giudiziarie «Mani Pulite» che si sviluppano progressivamente in tutta Italia, con epicentro a Milano, mettono in luce un organico sistema di tangenti che tocca pressoché tutte le situazioni in cui vengono in gioco prestazioni di beni o servizi in favore della pubblica amministrazione, a livello internazionale, nazionale e locale. Trasporti urbani ed extraurbani, servizi di interesse pubblico di qualsiasi natura, interventi ecologici a tutela dell’ambiente, centrali per la produzione di fonti di energia, sistema sanitario, informazione radiotelevisiva, transazioni societarie tra aziende a capitale pubblico e privato, aiuti economici a paesi del terzo mondo nel quadro della cooperazione internazionale: in questi e in analoghi settori gli appalti sono sistematicamente inquinati da manovre concussive o corruttive, in vista dell’illecito finanziamento dei partiti, e sovente del contestuale arricchimento personale di esponenti del potere politico e della pubblica amministrazione. Non vi è praticamente ministero o amministrazione degli enti pubblici locali, territoriali e non, che non risulti coinvolto in questa sistematica distrazione delle risorse della pubblica amministrazione per interessi di partito o personali. I reati che con maggior frequenza figurano nelle inchieste spaziano dalla concussione alla corruzione, dal finanziamento illecito dei partiti alla ricettazione, dal falso in bilancio alla frode fiscale.

  • 17 V. da ultimo G. Colombo, P. Davigo, A. Di Pietro, op. cit., p. 7 ss.

34Come si sia potuto realizzare questo travolgente sviluppo delle indagini è stato a più riprese spiegato dagli stessi magistrati che si sono per primi trovati ad essere i protagonisti di questa inedita stagione giudiziaria17. Al di là delle ragioni politiche, su cui torneremo tra poco, tra le cause processuali i pubblici ministeri milanesi hanno indicato gli accresciuti e più agili poteri della pubblica accusa nella fase delle indagini preliminari, introdotti dal nuovo processo penale entrato in vigore nel 1989, nonché il dato che le inchieste seguivano il loro corso, senza trovare ostacoli in conflitti di competenza tra diverse sedi giudiziarie o in altri strumenti processuali volti ad allontanarne nel tempo la conclusione. Tra le cause extraprocessuali, ritenute di gran lunga le più importanti, rilievo determinante è stato attribuito al mutamento di mentalità della pubblica opinione riguardo ai fenomeni di corruzione e concussione, che hanno incominciato ad essere sentiti dalla coscienza collettiva come fatti politicamente, moralmente e giuridicamente riprovevoli.

35I magistrati di Milano non lo dicono espressamente, ma ciò che viene definito il cambiamento di mentalità della pubblica opinione ha prodotto sul terreno processuale un effetto fondamentale ai fini dello sviluppo delle inchieste «Mani Pulite»: sia le persone sottoposte ad indagine che i testimoni hanno dimostrato una piena e sino ad allora imprevedibile disponibilità a collaborare con l’autorità giudiziaria, ammettendo quasi sempre le proprie responsabilità e raccontando tutto quanto a loro conoscenza sulle responsabilità di altri. Senza questa propensione a collaborare, ben difficilmente le indagini avrebbero avuto la progressione geometrica di cui hanno parlato gli stessi giudici: non fosse altro perché il pagamento di tangenti non lascia in genere tracce documentali e la prova può essere raggiunta solo attraverso la confessione, la chiamata in correità o, più raramente, la deposizione di chi ha avuto occasione di essere testimone alla dazione o trasmissione del danaro.

36I pubblici ministeri di Milano trattano marginalmente anche un’altra ragione dello straordinario sviluppo delle indagini, che probabilmente si pone in rapporto di causa ad effetto della straordinaria propensione a collaborare di cui si è appena parlato. Mi riferisco al largo ricorso alla custodia cautelare in carcere nella fase iniziale delle indagini, quantomeno sino alla confessione degli indagati.

37È vero che, alla stregua della disciplina della libertà personale nel nuovo codice di procedura penale, la custodia in carcere non può più essere direttamente disposta dal pubblico ministero, ma deve essere da questi chiesta al giudice per le indagini preliminari, organo per definizione imparziale e terzo rispetto all’esito dell’inchiesta; ed è altrettanto vero che nella stragrande maggioranza dei casi, stante la natura dei reati e la personalità dei loro autori, sussistevano, come mettono puntualmente in rilievo i pubblici ministeri di Milano, le esigenze cautelari alternativamente previste dalla legge (pericolo di inquinamento delle prove, rischio di reiterazione di reati della stessa indole, pericolo di fuga).

38Queste constatazioni, ineccepibili sul terreno processuale, sembrano peraltro trascurare il dato di fatto che, nei confronti di imputati appartenenti alle categorie dei politici, dei pubblici amministratori, degli imprenditori, degli uomini di affari, dei professionisti, la custodia in carcere è un’esperienza particolarmente traumatica e, in quanto tale, costituisce una forte spinta ad ammettere le proprie responsabilità in vista della restituzione alla libertà o, quantomeno, della concessione della mano grave misura degli arresti domiciliari.

39Sotto questo punto di vista, sembra azzardato o, quantomeno, eccessivamente ottimistico, fare rientrare tout court la propensione degli indagati a collaborare con la giustizia nel generale mutamento di mentalità della pubblica opinione. Si può semmai sottolineare che gli imputati hanno avvertito che i reati commessi non godevano più di alcun supporto nella coscienza collettiva e che la c.d. pubblica opinione approvava le misure cautelari disposte nei loro confronti: da questo tipo di reazioni hanno tratto la convinzione dell’inutilità di una resistenza processuale che avrebbe prolungato il periodo di privazione della libertà in una situazione di isolamento politico e morale.

40Nella seconda metà del 1992 la ripresa delle iniziative della giustizia penale si è estesa anche ai più gravi attentati mafiosi ed agli intrecci tra mafia e politica, sull’onda della grande mobilitazione istituzionale e popolare dopo le stragi dell’estate del 1992 in cui hanno perso la vita i giudici Falcone e Borsellino. Alcune delle cause del rilancio delle inchieste sul potere mafioso sono comuni allo straordinario sviluppo delle indagini sugli intrecci corruttivi tra affari e politica: non vi è dubbio che la progressiva crisi del sistema politico ha rimosso i principali ostacoli che avevano sino ad allora impedito di impostare le indagini sulle collusioni tra mafia ed esponenti politici di rilievo nazionale, nonché di approfondire le connivenze e le responsabilità di settori ed esponenti deviati delle istituzioni - dai servizi segreti alle forze dell’ordine ed alla stessa magistratura - nella organizzazione di attentati mafiosi o nella copertura-protezione di boss mafiosi di primo piano.

41A fianco del mutamento di fondo del clima politico, alcune cause hanno operato sullo specifico terreno processuale e dell’organizzazione giudiziaria. In primo luogo, la legge per la protezione dei collaboratori della giustizia (1. 15 marzo 1991, n. 82), in realtà divenuta operativa solo nei primi mesi del 1992, quando sono stati emanati i relativi regolamenti di esecuzione e sono state realizzate le strutture per darvi concreta attuazione. Ulteriori norme volte a favorire la collaborazione ed a rafforzare le misure di protezione sono contenute nella 1. 7 agosto 1992, n. 356 (emanata dopo gli assassini dei giudici Falcone e Borsellino), in particolare la possibilità di custodire temporaneamente i collaboratori in luogo diverso dal carcere e di ammetterli ad usufruire delle misure alternative alla detenzione in deroga ai limiti previsti dall’ordinamento penitenziario; infine, con d.lgs. 29 marzo 1993, n. 119, è stata data attuazione alla specifica ed eccezionale misura di protezione consistente nel cambiamento delle generalità del collaboratore della giustizia.

  • 18 Per una ricerca sul sistema statunitense, cfr. G. Neppi Modona, Maxiprocessi e pentiti alla luce de (...)

42A seguito delle nuove norme e della predisposizione dei relativi servizi e strutture, il sistema di protezione dei collaboratori ha raggiunto livelli di efficienza e di sicurezza che si avvicinano a quelli che caratterizzano il Witness Security Program, in funzione negli Stati Uniti da più di un ventennio18, a cui si è ispirato il modello italiano. La certezza di potere usufruire di adeguate misure di protezione per sè e per i propri famigliari, nonché di ottenere vantaggi sul terreno del trattamento processuale e penitenziario, ha certamente svolto un ruolo importante nell’indurre un considerevole numero di esponenti mafiosi anche di rilievo a collaborare con la giustizia. Alla fine del 1993 il loro numero sfiora i cinquecento, mentre non è noto quanti di essi e dei loro famigliari siano sottoposti al programma di protezione.

43L’essenziale apporto dei collaboratori è stato nello stesso tempo causa ed effetto di una rinnovata efficienza delle risposte giudiziarie, a sua volta propiziata dall’entrata in funzione delle Procure Distrettuali Antimafia (introdotte dalla 1. 20 gennaio 1992, n. 8), presso le quali sono state concentrate a livello regionale le indagini per reati di mafia, così evitando, tra l’altro, i paralizzanti contrasti tra uffici del pubblico ministero, che in più occasioni avevano gravemente ostacolato importanti e delicate inchieste. Da un lato, infatti, le rivelazioni dei collaboratori hanno fornito prospettive di indagine sino ad allora impensabili; dall’altro l’esistenza di strutture giudiziarie efficienti e specializzate ha indotto un numero sempre maggiore di mafiosi a collaborare, dando loro la garanzia che le loro dichiarazioni sarebbero state raccolte ed utilizzate.

44A partire dalla seconda metà del 1992 le rivelazioni su mandanti ed esecutori materiali delle principali stragi mafiose dell’ultimo decennio si sono accompagnate all’acquisizione di dati sempre più inquietanti sulle collusioni tra mafia e politica. A seguito delle indagini svolte a supporto della attendibilità delle dichiarazioni dei collaboratori, è emerso che mafia, ’ndrangheta e camorra erano effettivamente riuscite a condizionare numerosi esponenti di alcuni partiti di governo, sia a livello nazionale che locale, attraverso un articolato sistema di scambio di favori, emblematicamente rappresentato dall’appoggio elettorale agli esponenti politici collusi e dall’impegno di questi ultimi di non contrastare lo sviluppo delle attività mafiose e di garantire l’impunità dei boss sottoposti a procedimento penale. Questo obiettivo risulta essere stato perseguito dalla mafia anche attraverso il coinvolgimento diretto di esponenti delle forze dell’ordine e della magistratura, rispettivamente accusati di collusione con le cosche mafiose e camorriste per avere assicurato la indisturbata latitanza di pericolosi boss mafiosi, ovvero per avere «aggiustato» i relativi processi, sia in grado di appello che in cassazione.

45Lo sviluppo, assolutamente imprevisto, delle indagini sugli intrecci tra mafia e politica è stato reso possibile anche grazie al clima di collaborazione tra la Commissione Parlamentare Antimafia ed i principali uffici giudiziari impegnati in prima linea contro la mafia. Pur nel rigoroso rispetto delle rispettive competenze, lo scambio di informazioni tra autorità giudiziarie e Commissione Antimafia, nonché la costante attenzione di quest’ultima nel segnalare le esigenze degli uffici giudiziari e nel proporre riforme legislative o amministrative volte ad un miglior funzionamento della giustizia penale, hanno creato costruttivi canali di collegamento tra magistratura e potere legislativo. Questa sinergia istituzionale da un lato ha dato forza agli uffici più esposti nelle indagini contro la mafia, dall’altro ha indicato modelli sino ad allora sconosciuti di collaborazione tra due poteri abituati più a diffidare che a cooperare.

  • 19 Per la prima v. retro, nota 4. La seconda è pubblicata come supplemento a «La Repubblica» del 15-04 (...)
  • 20 V. retro, nota 4.

46In particolare, le indagini giudiziarie e le attività conoscitive della Commissione Parlamentare Antimafia - basterà qui ricordare, come momenti particolarmente significativi di questi due settori di intervento, le richieste di autorizzazione a procedere del Procuratore della Repubblica di Palermo nei confronti del senatore Giulio Andreotti e del Procuratore della Repubblica di Napoli nei confronti dei parlamentari Gava, Pomicino, Vito, Meo e Mastrantuono19, nonché le relazioni della Commissione Antimafia sui rapporti tra Mafia e Politica e sulla Camorra20 - hanno disvelato che il potere mafioso tende ad agire come vero e proprio soggetto politico, in grado di pilotare o condizionare scelte cruciali della vita politica nazionale in direzione favorevole ai propri interessi. Al riguardo, le indagini in continuo sviluppo sui collegamenti tra mafia ed altri poteri occulti, dalla P2 a logge massoniche coperte variamente denominate, dai servizi di sicurezza deviati all’eversione neofascista, dimostrano quanto ramificati e pervasivi fossero gli interessi ed i collegamenti politici perseguiti dalla mafia.

47Sotto questo punto di vista, le indagini giudiziarie sulla corruzione del sistema dei partiti e sulle collusioni tra mafia e potere politico presentano significative analogie e identità di obiettivi: in entrambi i casi, sono stati gli interventi della giustizia penale che hanno rispettivamente determinato la caduta di un regime politico e messo in grave crisi un sistema di potere occulto - quello mafioso, appunto - che nello stesso tempo alimentava settori importanti del potere politico legale ed era riuscito ad assicurarsi il suo bisogno di impunità grazie alle pressioni ed ai ricatti sui settori collusi del potere politico ed istituzionale.

5. Consenso popolare e delega istituzionale alla magistratura

48Tra il rilancio degli interventi della giustizia penale e la progressiva crisi del sistema dei partiti vi sono certamente delle strette connessioni, a partire da significative coincidenze cronologiche. L’esempio più evidente è offerto dalle inchieste milanesi contro il sistema delle tangenti: iniziate pochi mesi prima delle elezioni del 5 aprile 1992, hanno avuto una accelerazione ed esiti sempre più dirompenti mano a mano che gli effetti dei risultati elettorali si ripercuotevano sui due principali partiti di governo, sino a metterne in discussione la stessa sopravvivenza e, comunque, la capacità di governare la crisi mediante i tradizionali strumenti di composizione e di mediazione interna. Nel corso del 1992 e del 1993 le inchieste giudiziarie su tangentopoli, ormai diffuse a livello nazionale, hanno colpito i vertici di tutti i partiti di governo, ed anche frange dei partiti di opposizione, numerosi ministri in carica, il governo locale di quasi tutte le regioni, la maggior parte degli enti pubblici economici. Le centinaia di autorizzazioni a procedere nei confronti di parlamentari sottoposti ad indagini per reati contro la pubblica amministrazione hanno avuto profonde ripercussioni sull’immagine e sulla credibilità dei partiti coinvolti nel sistema della corruzione. Altrettanto significativi sono stati gli effetti politici delle iniziative giudiziarie contro la criminalità mafiosa e camorrista, a partire dalle inchieste su esponenti di primo piano del potere politico, alcuni dei quali raggiunti da richieste di autorizzazione a procedere, ovvero sottoposti ad indagini nella loro qualità di ex ministri.

49È pressoché impossibile stabilire se le forti iniziative giudiziarie del 1992 e del 1993 siano state una conseguenza della crisi progressiva del sistema politico, ovvero se tra le cause della crisi dei partiti vada annoverato anche l’operato della giustizia penale contro molti dei suoi esponenti. È certo, comunque, che l’azione della magistratura si è compiutamente dispiegata quando i progetti di sottoporre il pubblico ministero al controllo del potere politico sono stati lasciati cadere e le campagne di delegittimazione del CSM e di singoli giudici non hanno più avuto presa presso un’opinione pubblica che ormai vedeva nella magistratura un baluardo insostituibile a difesa di una legalità oltraggiata. Altrettanto difficile è accertare se il grande consenso popolare che si è sviluppato attorno all’istituzione giudiziaria sia stato un effetto delle indagini contro politici ed amministratori corrotti, ovvero se i giudici abbiano colto nella diffusa richiesta di giustizia contro la corruzione e la criminalità organizzata le condizioni minime per potere nuovamente operare.

50È peraltro un dato di fatto incontestabile che tra iniziative giudiziarie e consenso popolare si è creato un cordone ombelicale assolutamente inedito. Il fenomeno Di Pietro ha ormai superato nell’immaginario collettivo le aspettative di giustizia riposte nel compianto Giovanni Falcone, ovvero, a suo tempo, nei più noti magistrati antiterrorismo.

  • 21 Di «dialogo diretto con l’opinione pubblica» parla A. Rossi, op. cit., p. 521, quale fondamento del (...)

51Alcuni tra i magistrati più impegnati sul fronte delle indagini sul sistema delle tangenti o sugli intrecci tra mafia e politica hanno instaurato un dialogo diretto con la pubblica opinione21: le dichiarazioni televisive, le interviste, le conferenze stampa di questi giudici hanno ormai un’influenza, un peso ed una credibilità maggiori degli interventi di qualsiasi uomo politico. In questo dialogo «diretto» della magistratura sta la principale novità dei rapporti tra giustizia e società civile. Si ha cioè l’impressione che i giudici antitangente o antimafia non abbiano più bisogno né della spalla istituzionale del CSM a difesa della propria indipendenza, né della spalla politica dei partiti di opposizione per dare forza alle loro iniziative giudiziarie, ma abbiano trovato una diretta legittimazione nelle aspettative di giustizia del paese e nell’appoggio popolare che sostiene la loro azione. Il vastissimo consenso che circonda l’operato della magistratura sembra esprimere una sorta di delega nello stesso tempo istituzionale e politica. I singoli giudici vengono accreditati del ruolo di liberatori dal sistema di corruzione e di abusi su cui si reggeva il regime dei partiti; alla istituzione giudiziaria nel suo complesso vengono attribuiti compiti che in situazioni di normalità dovrebbero essere prerogativa dello scontro dialettico tra le forze politiche.

52Il perché di questa delega è facile da spiegare: le forze politiche che dovrebbero scrivere la parola fine e proporsi come valida alternativa ad un sistema politico moribondo ancora non esistono. Nel sistema politico si è creato un vuoto: il Parlamento eletto sulla base dei risultati elettorali del 5 aprile 1992 non rappresenta più i reali equilibri politici del paese, quali emergono dagli esiti delle elezioni amministrative parziali che si sono succedute dopo quella data; il governo dal canto si regge su una maggioranza parlamentare che rappresenta solo se stessa, per di più delegittimata dalle centinaia di richieste di autorizzazione a procedere contro gli esponenti dei partiti di governo. Ai giudici si chiede appunto di riempire questo vuoto, con gli strumenti processuali a loro disposizione, cioè applicando rigorosamente la legge penale contro le illegalità da chiunque commesse.

53Per non cadere in equivoci, è opportuno ricordare che quando inviano una informazione di garanzia ad un segretario di partito, ad un ministro o ad un parlamentare corrotto, concussore o sospettato di collusioni con il potere mafioso, i giudici non fanno altro che assolvere al loro ruolo istituzionale di reprimere qualsiasi forma di illegalità: è la particolare situazione politica creata dalla difficile transizione tra il vecchio ed il nuovo regime ad avere caricato quelle iniziative giudiziarie di una portata politica ordinariamente estranea alla giustizia penale, e ad avere temporaneamente trasformato i giudici in soggetti politici, dalle cui iniziative derivano conseguenze che toccano la formazione dei governi, gli esiti elettorali, gli organigrammi interni dei partiti, e via dicendo.

  • 22 La legislazione speciale in tema di sanzioni contro il fascismo e le applicazioni giudiziarie in Pi (...)

54L’eccezionalità del ruolo svolto dalla magistratura trova conferma ove si operi un confronto con il trapasso tra il ventennio fascista e l’ordinamento repubblicano. Pur nella profonda diversità di presupposti storici - allora l’Italia aveva alle spalle una lunga e sanguinosa guerra civile ed un ventennale regime dittatoriale - anche dopo il 1945 la giustizia penale venne chiamata ad accertare le responsabilità degli esponenti del passato regime, ma proprio il contesto politico e legislativo in cui vennero applicate le sanzioni contro il fascismo dimostra quanto sia anomala la funzione oggi esercitata dai giudici, nel lungo crepuscolo del sistema dei partiti. Sin dal 1944 fu lo stesso potere politico antifascista ad emanare leggi speciali volte a colpire il collaborazionismo con il tedesco invasore e le responsabilità dei gerarchi fascisti, nonché ad epurare gli apparati amministrativi del ventennio: dopo il 1945, la magistratura venne quindi chiamata a dare esecuzione alle scelte legislative espresse dal nuovo ceto politico, quando il regime fascista era ormai definitivamente crollato22.

55A partire dai primi mesi del 1992 la magistratura ha invece incominciato ad intervenire nei confronti di un sistema politico tuttora in funzione: l’azione penale è stata esercitata nei confronti di ministri, parlamentari, vertici della pubblica amministrazione ancora in carica, ovvero da poco costretti a rassegnare le dimissioni dopo l’invio di una informazione di garanzia. I pubblici ministeri dei processi «Mani Pulite» non stanno applicando leggi speciali emanate da un nuovo ordine politico: operano ricorrendo agli ordinari reati di corruzione, concussione, peculato, ricettazione, falso in bilancio, illecito finanziamento dei partiti e alle ordinarie regole processuali prodotte dal medesimo potere politico ora decapitato proprio a seguito degli interventi giudiziari, sino a rendere ineluttabile la fine anticipata della legislatura ed il ricorso a nuove elezioni.

56A differenza di quanto accadde dopo il crollo del fascismo, la magistratura non ha cioè ricevuto alcuna espressa delega da un nuovo potere politico, che in realtà ancora non esiste, per sanzionare le responsabilità penali degli esponenti del vecchio regime: ha semplicemente trovato nel vasto consenso sociale che sorregge le proprie iniziative la forza per rendere operante il principio costituzionale di obbligatorietà dell’azione penale anche contro gli esponenti del ceto politico ed amministrativo ancora al potere.

57Il modello di rapporti che si va instaurando tra giustizia e potere politico è quindi decisamente anomalo rispetto alle precedenti esperienze storiche: certamente non è riconducibile ai rapporti di dipendenza dall’esecutivo, che hanno caratterizzato la storia italiana sino al primo ventennio dopo la caduta del fascismo, né al modello costituzionale di indipendenza- integrazione pluralistica sperimentato a partire dagli anni ’70, per il semplice motivo che non esiste più un sistema politico riconoscibile nelle sue tradizionali espressioni di governo, partiti di maggioranza e di opposizione, società civile tendenzialmente contrapposta alle articolazioni politiche. Sembra si possa parlare di una sorta di investitura o delega politico-istituzionale da parte di quella base popolare che non si riconosce né nel vecchio sistema dei partiti, né nell’alternativa leghista.

  • 23 II rischio è sottolineato anche da A. Rossi, op. cit., p. 521.
  • 24 Ove ci si avvìi, come ormai pare inevitabile a seguito del cambiamento del sistema elettorale, vers (...)

58Anche se sorretta da questa impropria forma di delega, l’azione della magistratura continua ad essere dal punto di vista istituzionale pienamente legittima, perché rientra nei compiti del potere giudiziario perseguire le illegalità da chiunque commesse, a prescindere dai riflessi politici ricollegabili alle iniziative giudiziarie. Vi è però il rischio, ove l’attuale situazione di vacanza politica dovesse protrarsi a lungo, che la magistratura venga suo malgrado accreditata di un ruolo politico al di fuori dei suoi compiti istituzionali, e si trovi a cavalcare forme esasperate di populismo giustizialista. La magistratura si troverebbe cosi esposta, in mancanza delle spalle istituzionali e politiche che nel modello costituzionale ne garantiscono l’autonomia e l’indipendenza, ai colpi di coda del vecchio regime o a repentini cambiamenti degli umori popolari23. L’attuale modello dei rapporti tra giustizia e società non è in grado di assicurare continuità e sicurezza all’azione giudiziaria: è frutto della precaria e contingente situazione di vacanza politica, ed è auspicabile che si esaurisca in tempi brevi, non appena si saranno affermate le regole di un nuovo sistema politico, che si preannuncia come modello di democrazia maggioritaria, con implicazioni e problematiche nuove per i profili dell’indipendenza della magistratura24.

  • 25 V. ancora G. Colombo, P. Davigo, A. Di Pietro, op. cit., p. 11.

59I rischi connessi all’attuale impropria delega politica spiegano le ragioni per cui gli stessi giudici più consapevoli dell’eccessiva sovraesposizione del potere giudiziario si siano fatti promotori di proposte per una rapida via d’uscita legislativa da tangentopoli25. Tali proposte vanno interpretate come un pressante invito alle forze politiche - vecchie e nuove - a riappropriarsi degli strumenti della politica per gestire il trapasso tra il vecchio e il nuovo regime. In questo senso va letto il progetto di agevolare la rapida conclusione dei processi di tangentopoli, mediante un più ampio ricorso all’istituto del «patteggiamento» tra accusa e difesa, che consenta da un lato di pronunciare in tempi brevi sentenze di condanna, accompagnate dal risarcimento dei danni cagionati allo Stato e da misure inibitorie capaci di assicurare il definitivo allontanamento dalla scena politica ed amministrativa dei soggetti coinvolti nelle illegalità del passato regime, dall’altro garantisca loro di non scontare la condanna in carcere, mediante un opportuno allargamento della sfera di applicazione della sospensione condizionale della pena. La rapida conclusione dei processi eviterebbe di prolungare oltre misura la sovraesposizione politica della magistratura e nello stesso tempo verrebbe incontro alle diffuse aspettative del paese di una definitiva uscita dalla scena politica degli esponenti del sistema dei partiti.

60Analoghe considerazioni valgono per la posizione degli esponenti politici indagati per collusioni e connivenze con il potere mafioso. Per queste situazioni, riappropriarsi degli strumenti della politica significa non attendere l’esito dei procedimenti penali per applicare le sanzioni politiche - sino alla decadenza dalle cariche ricoperte - nei confronti di soggetti che hanno comunque perso fiducia e credibilità, così alleggerendo la sovraesposizione dei giudici chiamati ad accertare gli estremi della responsabilità penale. Sia per tangentopoli che per le collusione tra mafia e politica, il rimedio per ricondurre in dimensioni fisiologiche i rapporti tra giustizia e politica sembra dunque l’affermazione di una netta distinzione tra responsabilità politica e responsabilità penale, attivando le regole e le sanzioni della prima senza attendere gli esiti della seconda, necessariamente molto più lunghi e complessi, non fosse altro che per le garanzie che devono sovraintendere agli accertamenti ed alle pronunce della giustizia penale.

61Alla fine del 1993, in prossimità della fine anticipata della legislatura, pare peraltro ormai assodato che il vecchio sistema dei partiti non è in grado di apprestare gli strumenti legali per sanzionare la propria fine e che nei pochi mesi che ci separano dalle elezioni tale compito continuerà ad essere impropriamente delegato all’azione della giustizia penale, in attesa che il corpo elettorale esprima nuovi assetti politici ed istituzionali e che il ruolo di garante della legalità affidato alla magistratura possa nuovamente venire ricondotto alle dimensioni fisiologiche disegnate dalla Carta Costituzionale.

6. Il riassetto dei rapporti tra giustizia e politica nel nuovo sistema politico

62Uno dei primi compiti del nuovo sistema politico sarà dunque una riflessione complessiva sui rispettivi ruoli della giustizia e della politica, che prenda le mosse dalle cause che hanno determinato la sovraesposizione della funzione giudiziaria nell’eccezionale periodo di transizione tra il vecchio ed un nuovo sistema politico.

63La causa principale va certamente ricercata nell’incapacità del vecchio sistema di attivare tempestivamente ed adeguatamente i circuiti della responsabilità politica, come se l’unica forma di responsabilità fosse quella penale, delegata ai giudici ed agli strumenti di indagine e di accertamento della giustizia penale.

64L’abdicazione della responsabilità politica ha radici profonde e si è tradotta in un meccanismo di rapporti con la responsabilità penale che ha garantito sino a due anni orsono una vera e propria immunità per l’uomo politico. Da un lato un istituto come l’autorizzazione a procedere, tradizionale strumento di garanzia dei parlamentari contro possibili strumentalizzazioni del potere giudiziario per fini politici, è stato completa- mente stravolto, sino a trasformarlo, mediante il pressoché costante diniego alla concessione dell’autorizzazione, in una forma di vera e propria immunità per il politico autore di reati; dall’altro, risultati altrettanto autoassolutori ha prodotto l’attività della Commissione Parlamentare Inquirente per i reati ministeriali, posto che nel cinquantennio repubblicano i ministri rinviati al giudizio della Corte Costituzionale si contano sulle dita di una mano.

65Non a caso, le due forme di immunità - parlamentare e ministeriale - sono state sostanzialmente abrogate mano a mano che si aggravava la crisi del sistema dei partiti: prima la legge cost. 16 gennaio 1989, n. 1, ha trasferito alla giurisdizione ordinaria la competenza a giudicare i reati ministeriali, poi la recentissima legge cost. 28 ottobre 1993, n. 3, ha sostanzialmente abrogato l’autorizzazione a procedere per i reati commessi dai parlamentari, fatta salva l’immunità per le opinioni espresse ed i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni.

66Nei rari casi in cui, prima delle recenti riforme, gli illeciti commessi dall’uomo politico giungevano al vaglio della giustizia penale, scattava un meccanismo assolutamente perverso, volto a sottrarlo alla responsabilità politica: si diceva, richiamandosi alla garanzia costituzionale della presunzione di non colpevolezza sino alla condanna definitiva, che la posizione del politico in odore di mafia o indagato per corruzione non poteva essere presa in considerazione ai fini di una sua eventuale responsabilità politica perché il processo penale non era ancora iniziato, ovvero non era ancora stato formulato un capo di imputazione, non era stata pronunciata la sentenza di condanna di primo grado o quella definitiva della Cassazione. Con l’ovvia conseguenza che, stanti i tempi necessariamente lunghi della giustizia penale, anche in questi casi l’uomo politico veniva sottratto a qualsiasi forma di responsabilità politica.

  • 26 Sulla necessità di rafforzare, sia sul terreno istituzionale, sia sulle prassi dell’agire politico, (...)

67In un corretto sistema dei rapporti tra le funzioni rispettivamente riservate alla politica ed alla giurisdizione, dovrebbe invece essere affermata la piena autonomia della responsabilità politica rispetto a quella penale, anche nelle ipotesi - ormai sempre più frequenti - in cui vi sia una sostanziale coincidenza tra l’oggetto delle due responsabilità26. In effetti, le situazioni di responsabilità politica per le quali pare assolutamente indifferibile affermarne l’autonomia rispetto agli esiti della giustizia penale riguardano casi di responsabilità individuale del singolo soggetto politico, chiamato a rispondere per fatti, comportamenti, omissioni che, proprio perché contestati individualmente, e non ad un organo collegiale, possono evocare gli estremi della responsabilità penale. È vero che in tali situazioni le due forme di responsabilità si sovrappongono anche temporalmente in capo al medesimo soggetto politico (basti pensare ai due esempi emblematici del sen. Giulio Andreotti e del sen. Antonio Gava, per i quali la Commissione Parlamentare Antimafia ha sollecitato il Parlamento a valutare gli estremi della responsabilità politica e sono in corso indagini preliminari in parte per i medesimi fatti avanti alle Procure della Repubblica di Palermo e di Napoli), ma tali coincidenze non valgono a fare venire meno la profonda diversità di presupposti, criteri di accertamento e sanzioni rispettivamente collegati alle due forme di responsabilità.

68Quando viene in gioco la responsabilità politica, bisogna preliminarmente prendere atto che le sanzioni tipiche della rimozione, della revoca o delle dimissioni incidono su beni e diritti non essenziali del soggetto passivo; ne deriva che il sistema di garanzie della responsabilità politica è non solo diverso, ma meno pregnante rispetto alla responsabilità penale. Al contrario, la responsabilità penale è sorretta da un sistema di garanzie molto più intense, proprio perché è in gioco la libertà personale dell’imputato. Non è un caso che si parli di processo penale, con una formula che intende fare riferimento al rigido sistema di garanzie nell’accertamento degli specifici fatti oggetto della responsabilità penale, mentre non si parla di processo politico, bensì di responsabilità politica, per significare che quest’ultima non deve essere necessariamente accertata attraverso un procedimento tipico e può anche riferirsi non solo a fatti e comportamenti specifici, ma ad atteggiamenti, frequentazioni, scelta o mancato allontanamento di collaboratori scorretti.

69In questa sede, importa comunque rilevare che l’attivazione dei circuiti della responsabilità politica si pone come rimedio essenziale per difendere l’immagine e la credibilità delle istituzioni messe globalmente in discussione dai profili di responsabilità emergenti a carico del singolo uomo politico. Il processo di delegittimazione innestato dalle manifestazioni di critica politica diffusa nei confronti dell’uomo politico può infatti avere effetti devastanti nei confronti dell’istituzione cui appartiene il soggetto responsabile ove non vengano tempestivamente attivate le sedi costituzionali ufficiali cui spetta di sanzionare la responsabilità politica.

70Già si è accennato che il corretto e tempestivo ricorso alla responsabilità politica costituirebbe un rimedio all’attuale sovraesposizione della magistratura ed un correttivo del ruolo politico di cui è stata accreditata. Non vi è dubbio che, ove la maggior parte degli uomini politici attualmente sottoposti a procedimento penale per connivenze con il potere mafioso o per gravi episodi di concussione o corruzione, fosse stata raggiunta dalle sanzioni proprie della responsabilità politica istituzionale, il ruolo della giustizia penale sarebbe risultato grandemente sdrammatizzato, comunque ricondotto alla funzione istituzionale di accertare gli specifici fatti di reato contestati, in un contesto in cui gli effetti politici riconducibili agli illeciti commessi si sarebbero già prodotti.

71Il ruolo della giustizia penale ne risulterebbe chiarito e decantato di significati impropri anche sotto un altro punto di vista. L’incapacità del vecchio sistema dei partiti di attivare tempestivamente i circuiti della responsabilità politica ha tra l’altro indirettamente determinato una profonda distorsione nei rapporti tra la fase iniziale del procedimento penale - sintetizzata dalle indagini preliminari del pubblico ministero, destinate ad una prima sommaria delibazione degli elementi di accusa nei confronti dell’indagato - e il ruolo centrale che dovrebbe svolgere il dibattimento, deputato alla verifica delle ipotesi accusatorie del pubblico ministero, nel pubblico contraddittorio tra accusa e difesa. Le attese riposte negli interventi giudiziari ai fini del cambiamento del sistema politico hanno infatti creato nell’ultimo biennio un vistoso spostamento del baricentro del processo dal dibattimento alle indagini preliminari del pubblico ministero, documentato dagli effetti politici prodotti da atti quali l’informazione di garanzia, la custodia cautelare in carcere, la confessione dell’indagato, cioè atti che dovrebbero avere significati del tutto provvisori e transitori, in attesa che le ipotesi di accusa trovino conferma in dibattimento, ovvero che l’imputato abbia formalmente riconosciuto la propria responsabilità in sede di «patteggiamento» tra accusa e difesa sulla misura della pena.

  • 27 Su questa distorsione ha insistito di recente L. Violante, Idee per una riforma del pianeta giustiz (...)

72L’eccezionalità dei compiti che si sono rovesciati sulla magistratura nel periodo di transizione tra il vecchio ed un nuovo sistema politico ha cioè determinato un rapido spostamento dalla cultura della giurisdizione a quella della investigazione27, emblematicamente rappresentato dal peso che l’opinione pubblica ormai attribuisce alle indagini preliminari del pubblico ministero e dal dato che sinora pochissimi sono stati i procedimenti per tangentopoli o per le collusioni tra mafia e politica arrivati alla fase del dibattimento.

73La scorciatoia della cultura dell’investigazione era probabilmente inevitabile, sia per i significati anche politici di cui l’opinione pubblica ha caricato le indagini preliminari del pubblico ministero a causa della mancata tempestiva applicazione delle sanzioni politiche, sia per la pratica impossibilità, dovuta alla cronica carenza delle risorse dell’amministrazione della giustizia, di fronteggiare con l’ordinaria cultura della giurisdizione l’enorme mole di lavoro che si è rovesciata sulla magistratura. Ma ciò non toglie che il prevalere della cultura della investigazione costituisca un grave rischio per le garanzie costituzionali e processuali che dovrebbero sovrintendere all’accertamento delle responsabilità penali.

74Al nuovo ceto politico che verrà chiamato a governare dopo le elezioni del 1994 si deve dunque chiedere in via prioritaria di riattivare i circuiti della responsabilità politica e delle relative sanzioni, prima e indipendentemente dagli esiti del processo penale; dalla magistratura ci si attende che si riappropri della cultura della giurisdizione, ridando alla pubblica opinione la sensazione che la giustizia non è fatta solo di informazioni di garanzia, di ordini di custodia cautelare in carcere e di confessioni, ma anche e soprattutto di scrupoloso e sofferto accertamento della responsabilità o dell’innocenza degli imputati nel pubblico contraddittorio dibattimentale tra accusa e difesa.

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Note

1 I dati relativi alle richieste di autorizzazione a procedere nei confronti dei parlamentari della XI Legislatura, opportunamente organizzati anche per tipologia di reato e riferibilità ai singoli partiti, sono stati di recente raccolti e commentati da L. Ricolfi, L'ultimo parlamento. Sulla fine della prima Repubblica, Roma, Nuova Italia Scientifica, 1993.

2 Una utile guida per seguire gli sviluppi delle inchieste «Mani Pulite» della Procura della Repubblica di Milano è offerta dalla raccolta di articoli pubblicati dal 1990 al 1993 su «Il Sole 24 Ore» da G. M. Flick, corredati da introduzioni di A. Cianciarella sulle singole vicende processuali e sullo scenario politico-istituzionale (G. M. Flick, Lettera a un procuratore della Repubblica, Milano, SEME S.p.A., 1993).

3 Le ragioni dello sviluppo in progressione geometrica dell’indagini sono esposti in G. Colombo, P. Dàvigo, A. Di Pietro, Noi obbediamo alla legge, non alla piazza, «Micromega», 1993, n. 5, p. 7 ss.

4 V. al riguardo la richiesta di autorizzazione della Procura della Repubblica di Palermo in data 27 marzo 1993 nei confronti del sen. Giulio Andreotti, pubblicata integralmente in «Avvenimenti», supplemento al n. 13/1993, con il titolo Indagate su Andreotti, nonché le Relazioni su Mafia e Politica e sulla Camorra, approvate rispettivamente nelle sedute della Commissione Parlamentare Antimafia del 6 aprile 1993 e del 21 dicembre 1993. La prima è pubblicata in Commissione Parlamentare Antimafia, Mafia e politica, con prefazione di N. Tranfaglia, Bari, Laterza, 1993; la seconda nel supplemento n. 6 de «L’Unità» del 7-2-94, con il titolo Rapporto sulla camorra

5 Cfr. soprattutto M. D’Addio, Politica e magistratura (1848-1876), Milano, Giuffrè, 1966; P. Marovelli, L’indipendenza e l’autonomia della magistratura italiana dal 1848 al 192, Milano, Giuffrè, 1967.

6 Per numerosi esempi in tale senso v. G. Neppi Modona, Sciopero, potere politico e magistratura. 1870-1922, Bari, Laterza, 1969.

7 G. Neppi Modona, La magistratura e il fascismo, in G. Quazza (a cura di), Fascismo e società italiana, Torino, Einaudi, 1973, pp. 125-181.

8 Per questa impostazione v. P. Saraceno, Alta magistratura e classe politica dalla integrazione alla separazione, Roma, Edizioni dell’Ateneo & Bizzarri, 1979, passim e p. 25 ss., 79 ss.

9 Sui principi costituzionali relativi alla magistratura e sul significato dell’istituzione del CSM nel rimodellare i rapporti tra giudici e potere politico, cfr. per tutti A. Pizzorusso, L’organizzazione della giustizia in Italia, Torino, Einaudi, nuova ed., 1990, p. 37 ss.

10 Recenti ricerche potrebbero peraltro rendere meno assoluta questa affermazione: v. i primi sondaggi sui vertici giudiziari dopo la caduta del fascismo condotti da P. Saraceno, Un secolo di «epurazioni» della magistratura in Italia. Dal Regno di Sardegna alla Repubblica 1848-1951 (testo dattiloscritto della comunicazione presentata al Convegno «Justice et République(s) », Lille, 17-19 settembre 1992.

11 Per una ricerca sull’ideologia della magistratura nel ventennio successivo al 1945, peraltro condotta utilizzando pressochè esclusivamente i documenti ufficiali e le pubblicazioni periodiche degli organismi associativi, v. E. Moriondo, L’ideologia della magistratura italiana, Bari, Laterza, 1967. Per il decennio successivo, cfr. D. Pulitano, Giudice degli anni ’70. Un’esperienza di magistratura democratica, Bari, De Donato, 1977.

12 II documento è menzionato da G. Di Federico, II reclutamento dei magistrati, Bari, Laterza, 1968, p. 28.

13 Per la definizione di questo nuovo modello v. G. Neppi Modona, Consenso popolare e legittimazione democratica: la magistratura di fronte al crollo del regime, «Sisifo», 1992, n. 24, p. 29.

14 L’incidenza di una opposizione forte ai fini della difesa dell’indipendenza della magistratura in una democrazia «policentrica», quale è stato il modello italiano, è sottolineata da A. Rossi, Democrazia maggioritaria e giurisdizione, «Questione Giustizia», 3-4/1992, p. 520. Il problema si pone anche, ma in termini diversi, in una democrazia «maggioritaria», verso la quale si sta avviando l’Italia. Significativa è, al riguardo, l’esperienza storica francese, ove i socialisti all’opposizione hanno predicato l’indipendenza del pubblico ministero dall’esecutivo, ma, una volta giunti al potere, non hanno dato attuazione a tale riforma. V. al riguardo i rilievi di A. Rossi, op. cit., p. 519, nonché E. Bruti Liberati, Magistrati e politici: una difficile convivenza, «Micromega», 5/1993, p. 42, nel commentare il recente volume dell’ex ministro della giustizia H. Nallet, Tempete sur la justice, Paris, Plon, 1992.

15 Per una sintesi delle proposte volte a sottoporre la magistratura e, in particolare, il pubblico ministero, a forme di controllo politico, dal 1981 sino alle vere e proprie campagne dell’ex Presidente della Repubblica Cossiga e dell’ex ministro della giustizia Martelli, v. V. Zagrebelski, Le soluzioni peggiori del male (a proposito del pubblico ministero), «Cassazione penale», 1991, p. 308 ss.; E. Bruti Liberati, La magistratura ed i fatti di corruzione politica, «Questione Giustizia», 3-4/1992, p. 497 ss.; L. Pepino, Legalità e diritti di cittadinanza nella democrazia maggiorità- ria, «Questione Giustizia», 2/1993, P* 262 ss. Le prospettive di una maggiore «governabilità» della magistratura ispirano, sia pure espresse in termini più sfumati, il recente studio di C. Guarnieri, Magistratura e politica in Italia, Bologna, Il Mulino, 1992, passim. Il richiamo ad un diverso modello di rapporti tra magistratura e potere politico, quale presupposto di una maggiore efficienza dell’azione giudiziaria, è il filo conduttore di M. Patrono, Il P.M. nella riforma istituzionale, «Documenti Giustizia», 10/1992, p. 1373 ss.

16 E significativo che ad insistere con particolare forza sui livelli di coinvolgimento di singoli giudici ed uffici giudiziari con il sistema di potere dei partiti di governo, nonché sulla copertura offerta dallo stesso CSM, siano stati alcuni magistrati: E. Bruti Liberati, Magistrati e politici, cit., pp. 35-36; L. Pepino, op. cit.y p. 36 ss.; V. Zagrebelski, Giurisdizione e politica tra presente e futuro delle istituzioni, «Cassazione penale», 1993, p. 1890 ss.

17 V. da ultimo G. Colombo, P. Davigo, A. Di Pietro, op. cit., p. 7 ss.

18 Per una ricerca sul sistema statunitense, cfr. G. Neppi Modona, Maxiprocessi e pentiti alla luce dell'esperienza nordamericana, «Documenti Gustizia», 11/1988, p. 216 ss.

19 Per la prima v. retro, nota 4. La seconda è pubblicata come supplemento a «La Repubblica» del 15-04-1993.

20 V. retro, nota 4.

21 Di «dialogo diretto con l’opinione pubblica» parla A. Rossi, op. cit., p. 521, quale fondamento dell’indipendenza della magistratura in un sistema di democrazia maggioritaria, in sostituzione della difesa dell’autonomia della magistratura normalmente affidata ai partiti di opposizione in un sistema di democrazia policentrica.

22 La legislazione speciale in tema di sanzioni contro il fascismo e le applicazioni giudiziarie in Piemonte sono state oggetto di una ricerca di G. Bernardi, G. Neppi Modona, S. Testori, Giustizia penale e guerra di liberazione, Milano, Angeli, 1984.

23 II rischio è sottolineato anche da A. Rossi, op. cit., p. 521.

24 Ove ci si avvìi, come ormai pare inevitabile a seguito del cambiamento del sistema elettorale, verso una democrazia maggioritaria, è prevedibile che il problema dei rapporti tra giudici e potere politico e, quindi, dell’indipendenza della magistratura dall’esecutivo, a partire dal pubblico ministero, si porrà in termini diversi. In particolare, si dovrà affrontare la propensione della maggioranza, caratteristica di questa forma di democrazia, a dominare tutte le leve di comando e, conseguentemente, a limitare l’autonomia della magistratura ed i controlli di legalità sull’operato dei pubblici poteri. Sotto questo punto di vista, il dialogo diretto con l’opinione pubblica instaurato dai giudici di tangentopoli sembrerebbe anticipare il modello di rapporti tra magistratura e società civile proprio dei sistemi di democrazia maggioritaria. Per più ampi rilievi sul problema dell’indipendenza della magistratura nei modelli politici maggioritari v. A. Rossi, op. cit., p. 519 ss.

25 V. ancora G. Colombo, P. Davigo, A. Di Pietro, op. cit., p. 11.

26 Sulla necessità di rafforzare, sia sul terreno istituzionale, sia sulle prassi dell’agire politico, la distinzione tra le due forme di responsabilità, si sono espresse le recenti Relazioni della Commissione Parlamentare Antimafia su Mafia e Politica e sulla Camorra (vedile citate alla nota 4), ove sono menzionate anche alcune significative situazioni di responsabilità politica individuale che non implicano responsabilità penale. Per un inquadramento generale sui presupposti, l’oggetto ed i mecccanismi di accertamento della responsabilità politica, v. G. U. Rescigno, La responsabilità politica, Milano, Giuffrè, 1967; Id., Responsabilità (diritto costituzionale), «Enciclopedia del Diritto», Milano, Giuffrè, voi. XXXIX, 1988, p. 1341 ss. Più di recente, sui rapporti tra responsabilità politica e penale, v. G. Neppi Modona, Il difficile cammino tra responsabilità politica individuale e responsabilità penale (relazione presentata al Seminario di Studi «Interpretazione della mafia tra vecchi e nuovi paradigmi», Palermo, 27-29 maggio 1993).

27 Su questa distorsione ha insistito di recente L. Violante, Idee per una riforma del pianeta giustizia, «Micromega», 5/1993, pp. 59-60.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Guido Neppi Modona, «Ruolo della giustizia e crisi del potere politico»Quaderni di Sociologia, 5 | 1993, 6-30.

Notizia bibliografica digitale

Guido Neppi Modona, «Ruolo della giustizia e crisi del potere politico»Quaderni di Sociologia [Online], 5 | 1993, online dal 30 novembre 2015, consultato il 26 mai 2024. URL: http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/qds/5783; DOI: https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/qds.5783

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Guido Neppi Modona

Istituto Giuridico - Università di Torino

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