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note critiche

Ambiente e politiche pubbliche: le istituzioni alla prova

Gian-Luigi Bulsei
p. 197-204

Testo integrale

1. Premessa

1L’attenzione dell’opinione pubblica per i temi ecologici, connessa all’oggettiva gravità dei fenomeni di degrado ambientale, ha svolto praticamente in tutte le società industriali avanzate, sia pure con modalità e tempi differenti, un’importante funzione di stimolo nei confronti del sistema politico. La qualità ambientale, intesa come rapporto tra stato dello spazio fisico-biologico di riferimento ed aspirazione soggettiva a vivere in un contesto sano e gradevole, è progressivamente divenuta oggetto di una domanda sociale, non negoziabile ed a forte contenuto simbolico, che sollecita in misura crescente l’intervento pubblico.

2Se sul versante delle scienze sociali vi è chi sostiene che tale «sorprendente comparsa di un nuovo tipo di coscienza ecologica ha lasciato poco tempo per riflessioni teoriche», costringendo in definitiva l’analisi all’interno di vecchi schemi concettuali (Luhmann 1986, trad. it. 1989, p. 64), su quello delle istituzioni pubbliche l’impatto risulta ancor più evidente. Gli interventi per l’ambiente tendono per loro stessa natura a collocarsi all’incrocio tra problematiche differenti (sviluppo economico, governo del territorio, qualità della vita delle generazioni presenti e future) che necessitano tipicamente di decisioni politiche: vale a dire strategie di allocazione autoritativa di risorse e valori sociali, definizione pubblica di comportamenti, regolazione istituzionale di conflitti.

3Il passaggio dalla percezione diffusa all’azione politica, della costruzione sociale dei problemi ambientali alla loro rappresentazione istituzionale ed alle scelte pubbliche che ne conseguono, è popolato di attori e processi che sono oramai entrati a far parte dei programmi di ricerca di un buon numero di scienziati sociali, interessati ad approfondire criticamente (nonostante il pessimismo luhmanniano) il nesso ambiente/sistema sociale.

4In tale prospettiva, un’utile occasione è offerta dal volume a cura di Elia Bosco (1992) dedicato alla cultura ecologica ed alle politiche ambientali nella ex-Repubblica federale tedesca. Ancor prima di trovarsi alle prese con i complessi problemi legati alla riunificazione, la società tedesca ha rappresentato sia nel campo dell’elaborazione teorica sia in termini di dinamiche politiche un interessante laboratorio, in cui sono stati approfonditi, talvolta con discreto anticipo rispetto ad altri paesi industrializzati, i nodi essenziali della cosiddetta sfida ecologica.

5Il caso tedesco, dunque, può legittimamente costituire l’ideale punto di partenza per alcune brevi riflessioni sul tema, con particolare riferimento agli attori ed alle strategie politico-amministrative di regolazione ambientale.

2. Ecologica e politica: l’esperienza tedesca

6In occasione delle elezioni europee del giugno 1979, una coalizione abbastanza eterogenea di gruppi attivi nell’area della sinistra extraparlamentare tedesca si presentò formalmente sulla scena politica, senza tuttavia riuscire a superare il previsto sbarramento del 5%. L’esperimento fu ripetuto, questa volta con successo, alle consultazioni per il rinnovo delle amministrazioni regionali e locali, tanto da incoraggiare i promotori a fondare, nel gennaio 1980, il partito dei Griinen. A detta di Winfried Hermann, già deputato del gruppo, nemmeno gli stessi ecologisti immaginavano allora che sarebbero divenuti un fattore stabile nel panorama politico federale ed una sorta di «marchio» internazionale (Bosco 1992, p. 334).

7La critica all’organizzazione «ecologicamente irresponsabile» della società industriale, l’estensione della democrazia diretta, l’orientamento solidaristico, antiautoritario e pacifista rappresentavano i tratti distintivi della nuova formazione politica rispetto ai partiti tradizionali. Al di là delle complesse vicende organizzative e parlamentari che li hanno visti protagonisti (puntualmente ricostruite in alcuni dei saggi raccolti da Bosco), va sottolineato come i Verdi tedeschi siano risultati portatori di una vera e propria concezione alternativa della politica, basata su modelli di azione sociale extraistituzionale e forme non convenzionali di comunicazione pubblica ma anche su ipotesi di decentramento delle strutture rappresentative e decisionali.

8La parabola dei Grunen (Bosco 1992, cap. 12), che alla rivendicata trasversalità politica espressa dalla nota affermazione secondo cui «i Verdi non sono né a destra né a sinistra, ma avanti» hanno fatto seguire fratture e polarizzazioni anche assai marcate sulla perseguibilità o meno di una modernizzazione ecologica della società tedesca e sulle alleanze possibili per attuarla, ha comunque sortito l’effetto di mobilitare gli altri attori, a cominciare dalla sinistra socialdemocratica e dai sindacati.

9Per quanto riguarda la Spd, il contributo di Scherer (in Bosco 1992, cap. io) evidenzia come nel corso degli anni ottanta si sia svolto all’interno di questo partito un importante processo di sensibilizzazione ai temi ambientali, culminato nell’approvazione al Congresso di Norimberga del 1986 di un programma per il «rinnovamento ecologico della società industriale» fondato sui principi di prevenzione, responsabilità e cooperazione. Si tratta, secondo l’autore, di un vero e proprio «processo di apprendimento» attraverso il quale una forza di ispirazione socialista storicamente legata al mondo della produzione e del lavoro ha coerentemente elaborato una strategia di «ristrutturazione ecologica dell’economia».

10Se tuttavia si passa ad analizzare l’agire politico reale della Spd nell’ultimo decennio, le tendenze «eco-socialiste» appaiono meno lineari. Ciò è dovuto, oltre alle preoccupate resistenze di alcune categorie operaie (come i chimici), ad un irrisolto confronto interno tra «posizioni di mercato e fautori del piano» (questi ultimi sostenitori di un preminente intervento pubblico per la riconversione ambientale della produzione). Inoltre, pesano ragioni tattiche legate sia alla concorrenza politica dei Verdi sia alla necessità di mantenere una realistica fisionomia di partito delle riforme.

11Pertanto, «Progresso ’90» (uno dei più recenti documenti programmatici della socialdemocrazia tedesca), appare nella sostanza come il risultato contingente del compromesso tra due esigenze: da un lato, assumere seriamente l’obiettivo di una trasformazione ecologica dell’economia e della società; dall’altro, ottenere il necessario consenso sfidando il meno possibile l’opinione pubblica con proposte impopolari (quali ad esempio l’immediata chiusura di impianti industriali o la pesante introduzione di tasse ambientali).

12Per il movimento sindacale, come nota Schmidt (in Bosco 1992, cap. 13), la sfida ecologica presenta particolari difficoltà culturali e politiche. Una reale attenzione ai temi ambientali da parte delle organizzazioni dei lavoratori presuppone il superamento del tradizionale paradigma industriale, basato sulla fiducia nel progresso tecnico quale garanzia di sviluppo e di benessere e sulle collegate strategie di rappresentanza degli interessi. In Germania, questa sorta di rivoluzione copernicana ha naturalmente trovato (e trova tuttora) resistenze di vario genere, soprattutto quando si è trattato di rivedere il vecchio e collaudato modello di politica sindacale fondato sulla delega al partito (Spd) e tramite esso al governo, delle rivendicazioni extracontrattuali (piani territoriali di sviluppo, politiche sociali, ecc.).

13I tratti essenziali di una nuova politica ecologica del sindacato tedesco vengono individuati nei seguenti fattori: la richiesta di più ampi spazi di partecipazione aziendale, in modo tale da consentire ai lavoratori ed ai loro organi di rappresentanza di influire attivamente sulle scelte imprenditoriali; un maggior utilizzo della contrattazione per imporre soluzioni eco-compatibili, affrontando con strategie integrate le connesse implicazioni organizzative, occupazionali e salariali; una «politica delle alleanze» volta a ricercare la collaborazione delle forze sociali interessate a sviluppare iniziative di controllo ambientale della produzione industriale.

14Più che l’esistenza di condizioni generali potenzialmente sfavorevoli al diffondersi di una coscienza ambientale nella propria base (in presenza di un quadro congiunturale certamente aggravato dai costi economici e sociali della riunificazione), il nuovo corso sindacale sembra scontare una certa rigidità della controparte, vale a dire le grandi organizzazioni degli interessi industriali. Spesso, tuttavia, la politica della Bdi (la Confindustria tedesca) non rappresenta se non formalmente gli interessi dei propri associati, e dietro le prese di posizione ufficiali le richieste provenienti dai vari settori risultano alquanto differenziate; esiste poi un comparto che, nonostante il crescente peso economico, è sostanzialmente privo di un’adeguata rappresentanza: l’industria ambientale (Voelzkow, in Bosco, cap. 14).

15Sul versante degli attori istituzionali, la ricostruzione delle principali fasi della politica ambientale attuata rispettivamente dalla coalizione social-liberale e dal governo liberal-conservatore (cfr. i due ampi e ben documentati saggi di Muller e di Weidmer) consente di porre in risalto più gli elementi di continuità che quelli di rottura tra le strategie messe in campo dai due schieramenti.

16Se durante i governi a guida social-liberale (1969-1982) sono state poste le basi organizzative dell’amministrazione federale in campo ambientale, la politica del Cancelliere Kohl si è di fatto limitata all’applicazione degli strumenti burocratico-regolativi messi a punto nella fase precedente (eccezion fatta per alcuni provvedimenti di riorganizzazione degli apparati dopo l’incidente di Chernobyl; cfr. Bosco 1992, cap. 9). Malgrado le differenze ideologiche, entrambe le coalizioni hanno sviluppato strategie di tutela ambientale di tipo prevalentemente reattivo; la spiegazione di tale continuità risiede nella permanente influenza di una struttura burocratica specializzata, portata ad utilizzare soprattutto strumenti di tipo giuridico a scapito di nuovi modelli d’intervento (modalità negoziali, strumenti economici, «accordi volontari» tra stato e industria) (Weidner in Bosco 1992, pp. 270-271).

17Come nota Bosco nell’introduzione al volume, in Germania l’ecologia è diventata un tema politico altamente controverso in un preciso contesto storico-sociale, caratterizzato da fenomeni nazionali ed internazionali di crisi economica e di sovraccarico dei sistemi di welfare. L’incapacità di proporre soluzioni di riequilibrio interne, basate su strategie di autoregolazione nella sfera della produzione industriale come in quella della riproduzione sociale, ha comportato la messa in discussione del modello della crescita e fatto emergere un «nuovo fronte di conflitti» riguardante i cosiddetti «rischi da modernizzazione» (1992, pp. 65-66).

18I problemi della riunificazione ed il processo di integrazione europea (con l’enfatizzato ruolo-guida della locomotiva tedesca) compongono oggi nuovi scenari, in cui le scelte in materia ambientale sono comunque destinate a giocare una parte non secondaria.

3. Questione ambientale e regolazione pubblica

19L’esistenza di orientamenti diffusi nella società e la generica convinzione che «il governo dovrebbe fare qualcosa» non sono condizioni sufficienti affinché determinate issues riescano ad attivare sistematiche forme di intervento da parte degli apparati politico-amministrativi, cioè a diventare oggetto di appropriate politiche pubbliche. Nel caso della mobilitazione ecologica, affinché gli atteggiamenti che la esprimono si traducano in azione politica, cioè in un comportamento intenzionalmente rivolto ad influenzare le decisioni in tema ambientale assunte dai pubblici poteri, bisogna che entrino in gioco molteplici variabili strutturali e organizzative, legate sia alle caratteristiche dei soggetti pubblici e privati coinvolti che all’assetto complessivo del sistema sociale (definizione sociale e istituzionale dei problemi, loro dimensione economica e trattabilità tecnica, obiettivi e strategie degli attori, permeabilità degli apparati politico-amministrativi e così via) (Lester 1989).

20Non è questa la sede per analizzare con la dovuta attenzione le basi etico-sociali dell’ecologia politica ed i livelli di azione organizzata cui è pervenuta in contesti specifici (Tarozzi e Bongiovanni 1986; Ceri 1987; Martinelli 1989; Bulsei 1991). Limitiamoci ad osservare come l’evoluzione in termini sociali della problematica ecologica abbia comportato una specificazione anche sul versante della domanda di regolazione pubblica, secondo una dinamica che è possibile schematizzare come segue (Bulsei 1990, cap. 3):

 

  1. in una fase iniziale, caratterizzata da una percezione del problema definita dall’immediata visibilità dei fenomeni locali di inquinamento, l’intervento delle istituzioni si rivolge solamente agli aspetti patologici più eclatanti, attraverso provvedimenti volti a distribuire più razionalmente il degrado ambientale (ciminiere più alte, scarichi al largo delle coste, limiti alle emissioni in determinate aree);

  2. in seguito, l’attenzione si estende agli effetti complessivi dell’inquinamento, e la domanda di intervento pubblico si trasforma in richiesta generalizzata di programmi di controllo e risanamento ambientale (norme a carattere nazionale, monitoraggio, depurazione, piani di recupero e salvaguardia);

  3. un ulteriore salto di qualità si compie soprattutto in rapporto al problema delle risorse energetiche e della realizzazione di grandi infrastrutture (centrali nucleari, dighe, importanti opere viarie): un crescente numero di persone si interroga sulla effettiva necessità di compromettere l’equilibrio ambientale per soddisfare i presunti bisogni della società, e tende piuttosto a sollecitare una ridefinizione delle scelte collettive ed una più attenta politica di governo delle risorse;

  4. l’ultimo stadio del processo coincide con una vera e propria richiesta di cambiamento delle strutture produttive e sociali, cioè implica la definitiva politicizzazione della problematica ecologica, che si ritiene debba essere affrontata attraverso un radicale ripensamento dei modelli di sviluppo e degli stili di vita.

 

21Non si tratta, ovviamente, di rigide tappe evolutive, ma del progressivo emergere di nuove costellazioni di problemi ed interessi, il cui sintomo più evidente è costituito (come in Germania) dal successo di partiti e movimenti single issue oriented. Per la verità, in nessuna democrazia parlamentare i gruppi dichiarata- mente ecologisti sono oggi maggioranza di governo, né hanno consistenti probabilità di diventarlo nel breve periodo; inoltre, anche laddove risultano più forti e talvolta determinanti per la formazione di coalizioni (come appunto nel caso di alcuni lander tedeschi), tendono a rappresentare un arcipelago estremamente fra- stagliato, nel quale convivono posizioni riformiste, tendenze radicali e componenti utopiche.

22Nondimeno, i temi ecologici sono prepotentemente entrati sulla scena ed anche in Italia non c’è in pratica forza politica tradizionale o di nuova ispirazione che non formuli con la dovuta enfasi, in occasione delle competizioni elettorali, un qualche tipo di programma per l’ambiente; sono parecchi, inoltre, gli esperti che si occupano di questioni ambientali nell’ambito della struttura organizzativa di partiti e sindacati, o che li rappresentano in vari organismi istituzionali (dalle amministrazioni locali alle commissioni internazionali).

23Il fatto che aumenti la propensione a trattare politicamente l’attenzione sociale per l’ambiente non ci dice tuttavia ancora nulla su come gli apparati pubblici intendano affrontare il problema. In Italia, per esempio, allo sviluppo del dibattito ecologico non ha certamente fatto seguito un’adeguata crescita di sensibilità istituzionali né un proporzionale innalzamento di qualità nelle prestazioni del sistema politico-amministrativo.

24Esiste una politica ambientale in Italia? Nel nostro paese, il Ministero per l’Ambiente è stato istituito solo nel 1986, importanti direttive della Cee (per esempio in materia di rifiuti) sono state recepite con un ritardo che si misura in lustri, le procedure per la cosiddetta valutazione d’impatto ambientale stentano a decollare: seppure formalmente previste, hanno finito per rappresentare nella maggioranza dei casi una sorta di giustificazione ex post per opere pubbliche già arrivate in fase di progettazione esecutiva. Tuttavia, al di là della lentezza con cui si è provveduto ad adeguare la «cassetta degli attrezzi» italiana, le capacità potenziali di intervento pubblico in campo ambientale sono oggi paragonabili a quelle degli altri paesi europei. Il discorso cambia se si passa a considerare l’effettiva produzione di decisioni pubbliche e il loro reale grado di attuazione (Bulsei 1990, capp. 4 e 8; Lewanski 1992).

25In Italia, le attività in qualche modo costitutive del concetto stesso di regolazione politica (allocare risorse, definire comportamenti, regolare conflitti) sono finora state caratterizzate da notevoli dosi di improvvisazione ed inefficienza: dai fondi stanziati e non spesi alle continue proroghe delle scadenze fissate nella normativa anti-inquinamento; dalla circolazione a targhe alterne ai limiti di accettabilità «elastici» per i pesticidi presenti nell’acqua potabile; dalla frammentazione e nebulosità delle competenze amministrative a vistose carenze nell’attività di prevenzione e controllo (si pensi alle recenti alluvioni). Valga come esempio paradigmatico l’annosa vicenda del rischio ambientale in Val Bormida, in cui non è certo mancata l’adozione di provvedimenti formali (costituzione di un Comitato Stato- Regioni, chiusura «a singhiozzo» dell’industria inquinante, elaborazione di piani di risanamento, cospicui finanziamenti), quanto piuttosto un disegno strategico consapevole (Bulsei 1991).

26Il fatto è che in campo ambientale la regolazione pubblica si trova a dover fare i conti con una complessità sociale fatta di differenziazione funzionale e territoriale degli interessi, elementi simbolici, compatibilità sistemiche da rispettare; emergono aree problematiche e dinamiche sociali che impongono il superamento di qualsiasi stile tradizionale di azione politico-amministrativa, basato su procedure routinarie essenzialmente mirate ad una funzione di controllo formale. In una frase, si potrebbe dire che la questione ecologica costringe le istituzioni a sviluppare le proprie capacità di governo.

4. Coordinate teoriche ed urgenze eco-sistemiche: un riepilogo di problemi

27A prima vista, i problemi ambientali sembrano costituire un’area di conflitti politici in cui gli attori risultano facilmente delineabili. Da un lato vi è il movimento ecologista, che rivendica una gestione della produzione e del consumo compatibile con l’ambiente; dall’altro gli interessi economico-industriali, che accusano gli ambientalisti di essere privi di realismo e nemici dello sviluppo; nel mezzo, lo stato, che nel tentativo di conciliare le due posizioni «si ingarbuglia sempre più in una rete fatta di decisioni ambigue o di non decisioni» (Voelzkow in Bosco 1992, p. 377).

28In realtà, è possibile identificare nella sfida ecologica la duplice natura di banco di prova per l’organizzazione e la riproduzione dei sistemi sociali contemporanei e di occasione necessitata per ripensare logiche e istituzioni di governo.

29Sotto il primo profilo, i problemi non riguardano solo i limiti ed i costi sociali dello sviluppo ma la condizione di pericolo diffuso propria delle società altamente industrializzate.

30Secondo Ulrich Beck (in Bosco 1992, cap. 4), nelle società tecnologiche avanzate i rischi connessi alla produzione sociale di risorse materiali assumono una dimensione di minaccia globale; mentre nei sistemi vetero-industriali il principio di riferimento era la scarsità, in quella che l’autore chiama la società del rischio gli uomini condividono una condizione di angoscia derivante da una minaccia ecologica generalizzata.

«Il bisogno può essere circoscritto, mentre i pericoli esistenti nell’era del nucleare e della chimica non possono più esserlo. In questo sta la loro peculiare e finora sconosciuta forza politica e culturale. E la forza di una minaccia che abolisce tutte le zone protette e le differenziazioni tipiche della modernità. Detto in una formula: il bisogno è gerarchico, lo smog è democratico» (ibid., p. 171).

31Tale socializzazione del rischio, tuttavia, non porta alla crisi del sistema capitalistico ma ad una rifunzionalizzazione dei suoi meccanismi selettivi, in quanto alla distribuzione della ricchezza si somma la distribuzione sociale (tra individui, classi, generazioni) dei pericoli ambientali (Scamuzzi 1990, cap. 5).

32Le implicazioni a livello politico riguardano sia la necessità di un governo mondiale dell’ambiente (le piogge acide o l’inquinamento radioattivo non conoscono frontiere) sia l’eventualità che si creino condizioni potenzialmente favorevoli allo stato d'emergenza, cioè allo sviluppo di sedi e meccanismi decisionali centralizzati e autoritari.

33Il che ci porta alla seconda dimensione della sfida ecologica, e precisamente all’esigenza di produrre democraticamente decisioni pubbliche efficaci, che riorganizzano processi allocativi, intaccano strutture di interessi e modificano relazioni sociali ben al di là della semplicistica contrapposizione ambiente/economia.

34Il compito tradizionalmente assegnato alla politica di interpretare la domanda sociale e garantire, attraverso le regole della rappresentanza democratica, il necessario sostegno alle decisioni pubbliche, viene sottoposto da questioni ad alto tasso di divergenza come quelle ambientali ad una verifica particolarmente severa. In ambito nazionale, è ancora il caso del conflitto ambientale in Val Bormida, in cui gruppi sociali antagonisti, trasversali rispetto alle forze politiche tradizionali, non si appoggiano ad esse ma a segmenti centrali e periferici della pubblica amministrazione (gli ambientalisti alla Regione Piemonte, i lavoratori dell’ Acna alla Liguria e al Ministero dell’Industria), ad esemplificare un processo, forse appena agli inizi, di ridefinizione dei luoghi, dei tempi e delle concrete modalità di svolgimento dell’interazione politica (Bulsei 1991).

35Ma una frammentata e contingente trasposizione istituzionale di conflitti locali conduce a decisioni di corto respiro, in quanto la difesa ad oltranza di un certo tipo di produzione industriale oggi può voler dire ingente spreco di risorse complessive in futuro. In altri termini, i fallimenti ai quali sono esposti i decisori pubblici alle prese con la regolazione ambientale riguardano tipicamente l’orizzonte delle politiche: da un lato, la loro «razionalità locale» può indurli a considerare solo le alternative più vicine allo status quo [miopia cognitiva); dall’altro, possono limitare l’analisi degli effetti alle conseguenze immediate della decisione, escludendo qualsiasi confronto intertemporale degli interessi e valutazione degli impatti futuri [miopia motivazionale) (Elster in Perulli 1993; Scamuzzi 1990, pp. 132-166).

36A tali scelte di prospettiva è direttamente connessa la progettazione degli strumenti di intervento e la possibilità stessa di sviluppare politiche preventive o di incentivare mutamenti nei modelli di consumo propri delle economie avanzate (Jànicke in Bosco 1992, cap. 6), a partire dalla constatazione che le preferenze sociali non sono esogene rispetto al sistema politico ed il ruolo delle istituzioni contemporanee non può semplicemente essere quello di arbitro nell’arena dei conflitti tra interessi (March e Olsen 1989).

37In conclusione, l’estensione della sfera politica alla questione ambientale significa che le istituzioni devono contribuire attivamente alla produzione di regole, valori, significati e comportamenti in grado di assicurare efficacia e consenso a scelte collettive controverse ma ineludibili.

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Bibliografia

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Gian-Luigi Bulsei, «Ambiente e politiche pubbliche: le istituzioni alla prova»Quaderni di Sociologia, 7 | 1995, 197-204.

Notizia bibliografica digitale

Gian-Luigi Bulsei, «Ambiente e politiche pubbliche: le istituzioni alla prova»Quaderni di Sociologia [Online], 7 | 1995, online dal 30 novembre 2015, consultato il 22 mai 2024. URL: http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/qds/5672; DOI: https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/qds.5672

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Autore

Gian-Luigi Bulsei

Dipartimento di Scienze Sociali - Università di Torino

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