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note critiche

Costruttori di città: amministratori, burocrati, tecnici e attori economici

Serena Vicari
p. 191-196

Testo integrale

1Nell’ultimo decennio, e con sempre maggiore intensità negli ultimi anni, gli studi sulla classe politica municipale e sul governo della città hanno conosciuto una rinascita e uno sviluppo straordinario nel nostro Paese. L’attività del legislatore, nel produrre riforme che aumentano le competenze e gli spazi di autonomia per il comune e determinano quindi importanti trasformazioni per l’attività politica e amministrativa, non ha che accresciuto un interesse di studio che era già molto vivace e che veniva costantemente alimentato dall’approfondirsi della crisi di governabilità che ha investito il nostro sistema politico.

  • 1 Gianfranco Bettin e Annick Magnier, Il consigliere comunale, Padova, Cedam, 1989; Gianfranco Bettin (...)

2Allo sviluppo di questo campo di ricerca ha contribuito in modo rilevante il Centro Interuniversitario di Sociologia Politica di Firenze, sia conducendo direttamente alcune importanti ricerche sui consiglieri e sugli assessori comunali, sia come sede di discussione e confronto per sociologi e politologi che lavorano su questi temi. I risultati di queste ricerche sulla classe politica locale sono pubblicati in due volumi di Gianfranco Bettin e Annick Magnier, rispettivamente del 1989 e del 19911 a cui si affianca oggi un terzo volume collettaneo, a cura dello stesso Bettin e dal titolo Classe politica e città, che, oltre a offrire un repertorio delle più recenti direzioni di ricerca sulla problematica del potere locale, si pone anche l’obiettivo di un primo bilancio sulla strada percorsa. Con l’uscita di questo volume si completa così una sorta di trilogia di testi che, raccogliendo le conoscenze che si sono via via venute accumulando su caratteristiche e comportamenti dei governanti, costituisce un riferimento fondamentale per chi si occupa di questi temi.

3I saggi che compongono il volume ci offrono l’occasione di ripercorrere le tappe di questo percorso di ricerca e di richiamare l’attenzione sui temi e sui problemi che questa ha affrontato. In secondo luogo si farà il punto sulle conoscenze acquisite per affrontare il problema della crisi del governo della città e del deteriorarsi della qualità della vita urbana.

4Il volume si apre con l’utilissima rassegna di Bettin sulle ricerche sulla classe politica municipale nel periodo dal 1978 a oggi, a cui non possiamo far meglio che rimandare integralmente. Si tratta di una ricognizione per temi e problemi in cui Bettin mette in luce il legame tra i risultati delle ricerche, gli interrogativi che questi portano a (ri)formulare e le nuove direzioni di ricerca che vengono suggerite. Alcuni di questi interrogativi stanno alla base della ricerca, promossa dal Centro e attualmente in corso sotto la sua direzione, che si occupa dei sindaci eletti nei grandi comuni, prima e dopo la nuova legge elettorale, di cui vengono presentate metodologia e ipotesi a conclusione di questa rassegna.

5Il saggio di Paolo Segatti ritorna sul tema ormai classico della selezione politica per avanzare una definizione più articolata dei diversi modi con cui si esplica l’influenza dei partiti nei processi di reclutamento e di carriera dei consiglieri comunali. Tali modi appaiono inoltre condizionati dalle trasformazioni sia della struttura di partito, sia delle modalità della competizione interpartitica. U materiale empirico su cui si basano queste riflessioni proviene da interviste in profondità a consiglieri comunali di cinque città capoluogo di provincia, Udine, Parma, Prato, Biella e Cosenza sulla cui classe politica l’autore sta conducendo una più ampia ricerca.

6Tre saggi sono studi di caso di specifiche classi politiche locali. Il primo, di Mauro Palumbo e Daniela Congiu, riguarda la classe politica locale eletta nelle consultazioni amministrative del 1990 a Genova nei tre consigli comunale, provinciale e regionale. Qui l’analisi dei caratteri dei politici genovesi e del loro stile di azione viene felicemente coniugata con la ricostruzione del contesto sociale ed economico di un’area di declino industriale. La spiegazione dell’azione politica - o meglio della sua inadeguatezza rispetto alle esigenze di un progetto di rilancio economico - viene ricercata nei caratteri del contesto piuttosto che in quelli della classe politica locale. Quest’ultima presenta modelli culturali e di selezione del personale politico analoghi a quelli di altre realtà locali; alle difficoltà che questi caratteri determinano per l’efficacia dell’azione politica in generale si sommerebbero in questo caso i problemi specifici dovuti ad una situazione locale particolarmente problematica. Il secondo saggio di Roberto Segatori riguarda gli amministratori regionali dell’Umbria e affronta l’interrogativo dell’autonomia dell’arena politica e della classe politica regionale, avendo come interlocutore ideale Putnam e la sua ipotesi sul rendimento dell’istituzione regionale in connessione al contesto economico e alla cultura civica e politica locale. L’autore perviene a una valutazione del caso umbro più negativa rispetto a quella di Putnam, sulla base del progressivo deterioramento negli ultimi 15 anni di almeno due dei fattori condizionanti inclusi del modello interpretativo, l’equilibrio dell’assetto socio-economico e la tenuta delle alleanze di governo. Tale valutazione è sostenuta dalla viva voce dei protagonisti - i 26 presidenti e assessori delle ultime cinque legislature regionali, che sembra di udire attraverso gli ampi stralci dalle interviste in profondità che sono riportati - i quali, ricostruendo il proprio itinerario biografico e politico, descrivono la parabola di una classe politica regionale messa in crisi profonda dall’evoluzione istituzionale e economica, ma anche dalla percezione della propria inadeguatezza culturale alla produzione e gestione della semplice “buona amministrazione”. Il terzo saggio, di Nicola Porro, ricostruisce i caratteri del sistema politico democristiano romano a partire dal dopoguerra e, in particolare, ripercorre le tappe del processo di trasformazione indotto nella DC dal passaggio alla opposizione nel governo della città. Questo processo, tuttora in piena evoluzione e dall’esito incerto, ha portato al momento alla compresenza nel sistema politico democristiano romano di due sistemi di legittimazione e di due forme di conflitto politico, una centrata sui vecchi apparati e una centrata sulle nuove “macchine da leader”. Una forma ibrida, questa, il cui interesse risiede nel suo essere una possibile anticipazione delle trasformazioni a cui andranno incontro i sistemi politici locali nel prossimo futuro. Due saggi riguardano la figura del sindaco e costituiscono prime anticipazioni dell’analisi che il Centro sta conducendo sulle problematiche a questa connesse. Nel primo Ettore Recchi propone l’applicazione della network analysis allo studio della rete di relazioni che dal sindaco si dirama. Il presupposto è che l’analisi della forma di questo reticolo possa dare un contributo importante alla comprensione della azione del sindaco in quanto il reticolo definisce da un lato la rilevanza dei diversi pubblici alle cui aspettative l’azione del sindaco si orienta e, dall’altro, le risorse di potere a cui questi ha accesso. L’autore considera come significative nella caratterizzazione delle relazioni sociali a contenuto politico due componenti strutturali: la distanza sociale, cioè il livello di frequenza della relazione, e la collaborazione, cioè il grado di disponibilità da parte degli attori a scambi sociali multidimensionali improntati alla norma di reciprocità. La definizione di questo spazio bidimensionale e dei tipi di interlocutori con cui il sindaco intrattiene consistenti relazioni porta a delineare otto tipi-ideali di sindaci, che la ricerca in corso si propone di ulteriormente definire, sia indicando le configurazioni più significative dei network di cui formano il centro, sia mettendole in relazione a caratteristiche sociografiche e contestuali. Nel secondo saggio Annick Magnier offre un ulteriore contributo per capire i motivi dell’agire politico di questa figura, attraverso una comparazione internazionale delle risorse istituzionali del sindaco delle grandi città nei diversi paesi europei. Emerge una grandissima variabilità, sia nelle soluzioni di ingegneria istituzionale che definiscono la posizione del sindaco vis à vis l’esecutivo e l’apparato burocratico, sia nelle concezioni del gioco politico e della leadership, attinenti alla legittimità del potere municipale. Su questo sfondo viene valutata la posizione del sindaco italiano e la sua possibile evoluzione con l’introduzione della legge sull’elezione diretta del sindaco.

7I due saggi che concludono il volume affrontano temi per molti versi nuovi nel dibattito sulla classe politica locale. Il primo, di Donatella della Porta, tratta della corruzione politica nel governo locale a partire dai materiali provenienti da casi giudiziari che hanno messo sotto accusa alcuni politici di tre città italiane: Savona, Firenze e Catania. L’attenzione è qui concentrata sui caratteri per così dire “esterni” che permettono lo scambio corrotto e quindi sulle risorse di consenso, di informazione, di violenza, che sono utilizzate da questo tipo particolare di professionisti della politica, che Pizzorno ha definito “politici d’affari”. Nelle osservazioni a conclusione del saggio l’autrice avanza ipotesi sui fattori che hanno contribuito alla diffusione e al consolidamento della figura dei politici d’affari. Il secondo saggio, di Massimo Morisi, guarda a un caso eccezionale ed emblematico di policy-making, la realizzazione dei dodici stadi per il campionato del mondo di calcio del ’90 in altrettante città italiane, per porre in evidenza i caratteri dell’arena decisionale che hanno consentito di portare a termine questi grandi progetti di trasformazione urbana e quindi riflettere sul problema della capacità decisionale del sistema politico-amministrativo.

8Questi due contributi allargano ulteriormente il respiro del volume e connettono in maniera più diretta il tema della classe politica locale a quello dei rapporti tra attori politici a diversi livelli, burocrazia e interessi economici che determinano la politica urbana e costruiscono quindi la città, nelle sue forme fisiche così come in quelle dei rapporti tra i cittadini e tra questi e i governanti.

9L’interrogativo che ci poniamo riguarda ora il contributo che questi saggi offrono alla comprensione/spiegazione della crisi del govero urbano. Vediamo quindi di rileggerli alla luce di questo interrogativo, organizzando analiticamente le nostre riflessioni prima sugli attori e poi sul contesto istituzionale e normativo.

10Parlando di attori, viene spontaneo partire dai partiti, poiché questi entrano a diverso titolo nei processi che sono ritenuti responsabili dell’inefficacia/inefficienza del sistema politico-amministrativo. Innanzitutto, parliamo di partiti in generale perché queste analisi hanno messo in luce la loro progressiva omogeneizzazione, almeno per quanto riguarda gli aspetti qui di interesse. I partiti esercitano un notevole controllo sull’accesso alle cariche elettive e gestiscono quasi in totale esclusiva la selezione per le cariche di governo. Quali gli esiti di questi processi per la qualità del personale politico locale? Un primo effetto ipotizzabile è la progressiva selezione di persone che indirizzano la propria fedeltà in primis al partito o alla corrente e che risultano quindi carenti di qualità politiche essenziali quali l’indipendenza di giudizio e il senso di responsabilità. Speculare a questo processo di selezione è, ovviamente, l’esclusione dalla vita pubblica di strati sociali importanti per una spinta alla modernizzazione del Paese. Un secondo effetto va rintracciato nelle caratteristiche del personale politico che le analisi sociografiche hanno messo in luce; in particolare gli studiosi denunciano i fenomeni di autoreclutamento e di autoreferenzialità del ceto politico come cause della particolare sensibilità di questo alle dinamiche interne all’ambito politico istituzionale piuttosto che alle relazioni tra questo e la “società civile”, al prevalere quindi delle logiche specifiche dei partiti e delle loro correnti nel determinare l’azione politica. Strettamente collegato a questi fenomeni appare inoltre lo scarso peso che la dimensione progettuale sembra assumere come criterio guida dell’attività politica, come hanno dimostrato efficacemente Palumbo e Congiu.

11Trasformazioni interne ai partiti vengono ritenute responsabili dell’inefficacia dell’azione politica. Quello stesso partito i cui apparati detengono il monopolio nella designazione alla candidatura delle cariche elettive, è oggi un’istituzione organizzativamente debole, frammentata in correnti dove prevalgono i legami personali, ormai incapace di fornire motivazioni fondate sulla propria identità storica, ad alta conflittualità interna. La sua capacità di mediazione e di elaborazione progettuale ne risulta seriamente compromessa, mentre la lotta tra le correnti concorre a rendere particolarmente instabili le coalizioni di governo, impossibile la programmazione e l’azione di governo. L’assenza dei partiti come protagonisti dei processi decisionali del governo municipale emerge dagli studi sulle politiche pubbliche e la situazione di “solitudine”, senza interlocutori nel proprio partito, in cui l’amministratore comunale si trova quando affronta problemi di governo di rilievo, è stata messa in luce in diversi punti sia da analisi basate su dati empirici di natura quantitativa che qualitativa. E qui la debolezza del partito e la sua conseguente autoemarginazione dall’arena del policy-making ad essere chiamata in causa.

  • 2 Valerio Belotti e Marco Maraffi, Polìtici e burocrati a livello locale, Bologna, il Mulino (in cors (...)

12Almeno per quanto riguarda la politica urbanistica vi è da segnalare un’altra categoria di desparecidos da questa arena, quella della burocrazia comunale. L’abbiamo visto nei processi decisionali relativi agli stadi ma è lo stesso Morisi che ci avverte che questi non rappresentano un’eccezione e che l’assenza delle burocrazie locali può’ essere generalizzata a tutti i processi decisionali con forte impatto urbanistico ed edilizio. I rapporti tra politici e burocrazia rappresentano, ovviamente, un’altra area di interesse centrale per chi si pone il problema della governabilità della città. Ci sono state anche qui fenomeni nuovi e rilevanti: alla dirigenza burocratica è stato riservato un ruolo più marginale a seguito della trasformazione delle ripartizioni in assessorati, mentre si sono contemporaneamente formati attorno agli assessori e ai sindaci nuovi apparati personali di nomina politica con cui questi cercano di controllare la burocrazia. Si è diffusa la pratica del ricorso a consulenti esterni sulla base della carenza di capacità tecniche della burocrazia; nel campo della pianificazione urbanistica alla penalizzazione del ruolo degli uffici tecnici comunali ha fatto riscontro l’accresciuta rilevanza assunta dai professionisti della consulenza urbanistica che, ad esempio nel caso degli stadi, assumono un proprio decisivo ruolo di policy makers, oppure svolgono la funzione di “camere di compensazione” degli interessi, al riparo dal controllo democratico, e vengono scelti proprio in base alla loro capacità di “sintonizzarsi” con le strategie dei politici locali. Queste tendenze vengono confermate anche dalla recentissima analisi di Belotti e Maraffi2, che dà un importante contributo alla comprensione dei rapporti politici-burocrazia. Il rilevante ruolo ricoperto dai professionisti della consulenza urbanistica che merge da molte analisi pone nuovi interrogativi sia sulla reale autonomia di questi attori rispetto ai politici e agli interessi economici, sia sugli orientamenti di ruolo di questo gruppo professionale.

  • 3 Susan S. Fainstein, The City Builders, Oxford, Blackwell, 1994.

13Infine la qualità delle nostre città è anche in parte il frutto dall’azione degli attori economici che in essa hanno interesse a operare e investire. E forse questa la categoria di attori che è rimasta più in ombra e su cui si sente maggiormente la necessità di conoscenze. Questi attori sono al momento attuale più di altri gli effettivi costruttori di città, secondo quanto apprendiamo dall’analisi di quegli attori economici che hanno trasformato New York o Londra nel decennio scorso3. Nel nostro Paese la contiguità tra economia e politica nei mercati immobiliari ed edilizi si è ulteriormente incrementata nell’ultimo decennio, assumendo nuove forme, mentre le nostre analisi sono pressoché ferme attorno alla vecchia etichetta del “blocco edilizio”. Sono cambiati i fattori che influenzano la dinamica dello sviluppo immobiliare e che orientano quindi le scelte localizzative di questi attori. Gli investimenti necessari per i progetti di innovazione urbana richiedono sempre più un qualche tipo di collaborazione tra pubblico e privato, ma i tentativi di “ microconcertazione” difficilmente sono stati coronati da successo. Una più convincente spiegazione di questi fallimenti potrebbe essere cercata anche alla luce di una maggiore comprensione degli interessi che portano i privati al tavolo delle trattative, nonché delle alternative che questi hanno per perseguirli, al di fuori delle tanto auspicate quanto fragili joint-ventures pubblico-privato.

14Queste alcune delle osservazioni e dei problemi sollecitati da una lettura dei saggi orientata agli attori della crisi del governo urbano. Contributi importanti alla comprensione vengono anche da una lettura complementare che guarda al contesto istituzionale e normativo e che riconduce a questo le difficoltà del governo locale. Questo tipo di spiegazione concepisce le relazioni centro-periferia come il punto di partenza delle dinamiche politiche attuali e guarda principalmente in due direzioni. La prima direzione è quella che vede nella crisi di governabilità a livello centrale la ragione della delega ai poteri locali di nuove responsabilità di governo. Negli ultimi quindici anni abbiamo assistito al trasferimento di maggiori compiti dal centro alla periferia del sistema politico-amministrativo in un quadro normativo che si è sviluppato su molteplici linee spesso in contraddizione tra di loro. Al contempo sono emersi nuovi problemi di governo urbano e crescenti domande dei cittadini in un contesto di ridotte risorse finanziarie. L’azione politica e amministrativa si è fatta indubitabilmente più complessa e difficile, a tal punto da consumare senza positivi ritorni anche la migliore classe politica. D’altro canto, se l’azione politica si inserisce in un quadro così scarso di risorse e di ricompense, solo persone con una posizione consolidata nella rete degli interessi di partito o della burocrazia si autoselezionano per questi compiti, con la necessaria conseguenza del prevalere di quegli stessi orientamenti particolaristici che più sopra abbiamo considerato come esiti del processo di selezione dei partiti e che qui emergerebbero invece come risultato della struttura di opportunità e vincoli derivanti dall’ordinamento istituzionale.

15La seconda direzione guarda all’attività normativa dello Stato che, avendo data per acquisita l’incapacità dei comuni di produrre politiche di trasformazione urbana, ha prodotto misure e provvedimenti che hanno incentivato la realizzazione di grandi opere pubbliche. E così che la maggioranza dei progetti di innovazione urbana realizzati negli ultimi quindici anni sono il risultato di “leggi speciali” con cui si è fatto fronte a “emergenze” di vario tipo. Questi interventi hanno in alcuni casi individuato entità amministrative ad hoc a cui rivolgersi, in altri casi si è instaurato un rapporto diretto tra Stato e Comuni. In tutti i casi si è negata l’autonomia politica del livello regionale e le scelte locali di pianificazione urbanistica e, più in generale, si è ridefinito poteri e funzioni politiche e amministrative e livelli e responsabilità di decisione, lasciando spazi maggiori agli interessi privati, come l’analisi della vicenda degli stadi ha messo chiaramente in luce.

16Infine, almeno una parte della spiegazione della inefficacia/inefficenza del governo urbano è da ricercarsi nella diffusione della corruzione nei sistemi politici locali. Due effetti sono stati messi in luce dalle analisi sulla corruzione. Sul fronte del reclutamento del personale politico, il diffondersi della corruzione ha attratto alla politica un nuovo tipo - “il politico d’affari” - che si è poi riprodotto allargando il proprio potere. Sul fronte delle funzioni esplicate dai partiti, la corruzione ha indebolito le loro capacità di incanalare e trasmettere le domande dei rappresentati e ha al contempo rafforzato le loro capacità di procurare vantaggio ai rappresentanti. Ora, che della corruzione non si sia fatto sino ad oggi oggetto specifico di ricerca in Italia rimane tanto sorprendente quanto inspiegabile, soprattutto di fronte al fatto che caratteri istituzionali e politici precipuamente italiani vengono chiamati in causa come humus che ne ha favorito il radicamento e la diffusione. Il saggio di Della Porta comincia a colmare il ritardo accumulato e a porre le basi per la comprensione delle peculiarità italiane della corruzione che da fenomeno “normale”, compatibile con una relativa efficienza del sistema amministrativo e politico, comune a tutti i Paesi, ne hanno fatto una patologia che intacca le basi di legittimità di quello stesso sistema. A questo titolo la ricerca sulla corruzione trova giusto spazio in un volume il cui filo conduttore è la comprensione della crisi del sistema politico italiano e la ricerca, con passione e rigore, di soluzioni a tale crisi.

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Note

1 Gianfranco Bettin e Annick Magnier, Il consigliere comunale, Padova, Cedam, 1989; Gianfranco Bettin e Annick Magnier, Chi governa la città, Padova, Cedam, 1991.

2 Valerio Belotti e Marco Maraffi, Polìtici e burocrati a livello locale, Bologna, il Mulino (in corso di pubblicazione).

3 Susan S. Fainstein, The City Builders, Oxford, Blackwell, 1994.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Serena Vicari, «Costruttori di città: amministratori, burocrati, tecnici e attori economici»Quaderni di Sociologia, 7 | 1995, 191-196.

Notizia bibliografica digitale

Serena Vicari, «Costruttori di città: amministratori, burocrati, tecnici e attori economici»Quaderni di Sociologia [Online], 7 | 1995, online dal 30 novembre 2015, consultato il 22 mai 2024. URL: http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/qds/5663; DOI: https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/qds.5663

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Autore

Serena Vicari

Dipartimento di Studi politici e sociali - Università di Pavia

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