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La trace copernicienne aux autres niveaux de pouvoir

Comment la réforme Copernic a-t-elle influencé le management local ?

Une analyse des réformes de la gouvernance locale et de leur mise en œuvre à Bruxelles et en Wallonie
Aurélie Tibbaut
p. 177-202

Texte intégral

I. Introduction

1Vingt ans après, force est de constater que les grands principes qui ont guidé la réforme Copernic ont percolé à travers les différents niveaux de pouvoirs et jusqu’au niveau local. Depuis la régionalisation de la compétence d’organisation des communes en 2001, les Région ont en effet adopté diverses réformes de la gouvernance locale. L’élan des plans de management a ainsi inspiré, de manière assumée, la conception du programme stratégique transversal (« PST ») imposé aujourd’hui à toutes les communes wallonnes. Du reste, de manière assumée ou non, les ambitions de Copernic se retrouvent sans conteste dans celles de ces réformes appliquées aux communes. Là où Copernic engage l’administration fédérale dans la voie de la gestion par objectif, de la création de nouveaux organes de gouvernance et les restructurations organisationnelles, les réformes de la gouvernance locales annoncent des ambitions similaires : professionnalisation des administrations locales, responsabilisation, gestion par objectif, dynamisation du dialogue politico-administratif, clarification des rôles et missions des plus hauts fonctionnaires locaux, amélioration de la gestion des ressources humaines, etc. À vingt ans d’écart, les ambitions sont toujours les mêmes : améliorer le service au citoyen et améliorer les cadres du travail des agents de la fonction publique concernée.

  • 2 Cette contribution ne traite notamment pas des dispositifs suivants : comité de direction, organigr (...)
  • 3 Pour davantage de détails, voir Tibbaut, A. (2020). Les réformes de la gouvernance locale en Belgiq (...)
  • 4 Ou directeurs généraux pour la Région wallonne.

2La présente contribution entend analyser les réformes de la gouvernance locale, depuis les ambitions de la réforme, en passant pas leur règlementation et jusqu’à leur mise en œuvre. Nous nous attarderons plus particulièrement sur les outils dont les finalités font le plus écho aux ambitions portées par la réforme Copernic2. Cette contribution est construite sur les résultats d’une thèse de doctorat dédiée à l’analyse de ces réformes, et dont la méthodologie s’articule autour de trois axes principaux3 : 1) une analyse approfondie de la règlementation ; 2) l’analyse documentaire d’un corpus important de rapports et de documents parlementaires ; 3) des entretiens semi-directifs avec des acteurs en charge de l’élaboration des réformes et des acteurs impliqués dans leur mise en œuvre (bourgmestres et secrétaires communaux4).

II. Les réformes de la gouvernance locale en Région de Bruxelles-Capitale et en Région wallonne

3Pour appréhender les réformes de la gouvernance locale en Wallonie et à Bruxelles, nous nous concentrons dans le présent article sur les dispositifs qui font le plus écho à la réforme Copernic et à ses objectifs, à savoir les outils de planification stratégique, les dispositifs d’évaluation des hauts fonctionnaires locaux, et les dispositifs cadrant la relation politico-administrative (contractualisation, mandats, note d’accord, etc.).

II.1. De la conception des réformes : contextes, logiques et ambitions

  • 5 Gouvernement Picqué III.
  • 6 Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale (2004). Accord de gouvernement.
  • 7 Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale (2009). Accord de gouvernement.
  • 8 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2008‑ (...)

4A Bruxelles, adoptée vers la fin de la législature 2004‑20095, l’ordonnance de 2009 instaure le Plan de gouvernance locale évoqué dans l’accord de gouvernement de 20046, et par ailleurs réaffirmé dans celui de 20097. Celui-ci entend initier une réflexion approfondie « sur l’évolution des missions des communes » qui se « caractérise en effet par une spécialisation, une complexification, une technicité et une nécessité de rigueur comptable et budgétaire croissantes »8. Les exigences accrues de bonne gouvernance, en ce compris en termes de performance et de transparence, participent également à cette évolution du contexte.

  • 9 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2008‑ (...)

5La modernisation des modes de gouvernance et l’amélioration de la qualité des services publics communaux sont les deux objectifs annoncés dans cette ordonnance de 20099. Celle-ci ambitionne notamment de mettre des outils de gestion efficaces à la disposition des communes et dynamiser l’administration.

6L’ordonnance de 2014 viendra compléter la première en s’inscrivant dans un contexte de remise en cause importante des méthodes de gestion locale. Le texte apporte en effet certains ajustements ainsi que des précisions importantes qui répondent partiellement aux critiques émises à l’encontre de l’ordonnance de 2009.

  • 10 Décret 17 avril 2013 modifiant certaines dispositions du Code de la démocratie locale et de la déce (...)
  • 11 Projet de décret modifiant certaines dispositions du Code de la démocratie locale et de la décentra (...)
  • 12 Gouvernement de la Région wallonne (2009). Déclaration de politique régionale 2009‑2014.

7Pour sa part, c’est en 2013 que la Région wallonne adopte sa réforme majeure en matière de gouvernance locale, à la faveur d’un décret modifiant certaines dispositions du CDLD10. L’ambition annoncée de cette réforme se situe au niveau de la modernisation des administrations locales par l’introduction d’un « nouveau schéma organisationnel des administrations locales et provinciales dans le but d’améliorer le fonctionnement de celles-ci »11, mais également de moderniser et dynamiser de la fonction publique locale12.

  • 13 Législature 2009‑2014, Gouvernement Demotte II.
  • 14 Entretien avec le cabinet du Ministre Furlan (juillet 2017).

8Si, au départ, c’était la révision du statut des grades légaux qui était visée, le Ministre Furlan (PS)13 alors en charge des pouvoirs locaux « a voulu profiter de l’occasion pour poser un cadre plus managérial à la gestion locale »14. À travers la modification du statut, la réforme a donc également introduit de nouveaux outils de management.

  • 15 Entretien avec un directeur général (2017).
  • 16 Entretien avec un directeur général (2017).

9Le contenu de cette réforme faisait d’ailleurs déjà l’objet de discussions depuis de nombreuses années avec pour origine assumée la réforme Copernic. Ainsi, dès l’introduction du système de mandat pour les hauts fonctionnaires, et ensuite avec l’adoption du même principe dans les entités fédérées, les secrétaires communaux appréhendaient la possibilité que cela s’applique un jour à leur fonction15. Il est dès lors intéressant de noter que, voyant le changement se profiler, le leitmotiv principal des fédérations représentant les grades légaux était : « tout sauf le mandat »16. Si cela influencera fortement les négociations préalables à l’introduction de la réforme, l’approche nouvelle adoptée par le Ministre des pouvoirs locaux, et sa volonté de « dépoussiérer les fonctions de grades légaux », ouvre le champ à de nouveaux débats.

  • 17 Nous revenons sur ces défauts de mise en œuvre ultérieurement.
  • 18 Suite aux différents scandales ayant entaché le PS à la fin de l’année 2016 et au début de l’année (...)

10Rapidement après l’entrée en vigueur du décret de 2013, certaines incohérences entre les outils introduits ont été soulevées par les observateurs locaux et régionaux. Celles-ci ont suscité des biais de réglementation qui ont influencé la mise en œuvre des nouveaux dispositifs17. Fort de ce constat, mais aussi à l’aune d’un changement de majorité régionale intervenu en cours de législature18, un nouveau décret a vu le jour en 2018. Celui-ci comporte deux éléments majeurs. Tout d’abord, sur la base d’une évaluation et de l’observation des pratiques dans les communes, il apporte certaines corrections aux dispositifs introduits en 2013. Il supprime ou modifie dès lors une partie des dispositifs introduits en 2013. Ces modifications interviennent complémentairement au deuxième apport majeur de ce décret qui rend le PST obligatoire pour toutes les communes dès la prochaine législature.

II.2. De la règlementation des réformes : design des dispositifs introduits

II.2.1. L’évaluation des grades légaux

11L’évaluation des grades légaux constitue un dispositif central au regard des ambitions de professionnalisation et de responsabilisation portées par les réformes. Ainsi, les communes sont invitées à mettre en place un cycle d’évaluation au bout duquel l’évaluation est réalisée par un comité composé majoritairement de politiques, et avec la participation, à des degrés divers, d’experts externes et de pairs.

  • 19 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2008‑ (...)

12Ainsi, à Bruxelles, l’obligation d’instaurer un système d’évaluation pour les secrétaires et les receveurs communaux est introduite en 2009, en parallèle au système de mandat pour lequel une telle pratique est indispensable. Cette obligation a dès lors été étendue à tous, qu’ils soient nommés ou sous mandat. Les communes restent relativement libres pour fixer les modalités de ces évaluations, seules les étapes des entretiens de fonctionnement et d’évaluation étant précisées dans l’ordonnance. En outre, ces évaluations doivent avoir lieu deux fois durant la période de 8 ans d’un mandat, ou bien tous les deux ans pour les fonctionnaires nommés19.

  • 20 Circulaire du 16 décembre 2013 relative à la réforme du statut des titulaires de grades légaux.

13En Wallonie, dans un souci d’intégrer les principes de la bonne gouvernance20, mais aussi, et sans doute principalement, pour pallier les difficultés rencontrées par certains bourgmestres face à l’inamovibilité de leur secrétaire communal, le décret de 2013 rend également l’évaluation des grades légaux obligatoire.

  • 21 Article L1124‑50 du CDLD.

14Les dispositions relatives à l’évaluation des grades légaux ne se trouvent toutefois pas dans le CDLD qui se limite à mentionner ceci : « aux conditions et modalités arrêtées par le Gouvernement, le collège communal procède à l’évaluation du directeur général, du directeur général adjoint et du directeur financier »21. Pour le reste, il faut dès lors se référer à l’arrêté du Gouvernement et à la circulaire y relative pour retrouver les conditions pratiques de l’évaluation des grades légaux.

15Les directeurs généraux, les directeurs généraux adjoints et les directeurs financiers sont donc désormais évalués tous les trois ans dans le cadre d’une procédure en plusieurs étapes, allant de l’entretien de planification à l’évaluation en elle-même. En théorie, le directeur général est par ailleurs évalué au regard du contrat d’objectifs et de ce qui a été mis en œuvre en vue d’atteindre ces objectifs. Pour le reste, l’évaluation de chaque grade légal se fonde sur l’accomplissement de ses missions légales.

II.2.2. Contrat d’objectif, lettre de mission et note d’accord

  • 22 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2008‑ (...)

16Toujours en 2009, le Gouvernement bruxellois introduit la note d’accord dans la réglementation. Celle-ci doit être rédigée après chaque approbation d’un plan triennal (voir ci-après). Il s’agit d’une déclaration d’intention traduisant la mise en œuvre de ce dernier et qui établit les modalités de la collaboration entre l’autorité politique et l’administration afin d’en atteindre les objectifs. Elle est conclue entre le collège et le secrétaire communal, qui agit également au nom du comité de direction, et n’est pas supposée avoir de portée contraignante. Par ce dispositif, le Gouvernement entend « dynamiser les rapports entre l’administration et le pouvoir politique »22.

  • 23 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2008‑ (...)
  • 24 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2008‑ (...)

17Bien que son contenu ne soit aucunement précisé dans l’ordonnance, le projet assumant d’ailleurs la volonté de laisser aux communes une large autonomie dans la définition de celui-ci, la note d’accord s’inscrit sans aucun doute en lien direct avec les compétences du secrétaire communal et elle entend poser les conditions d’exercice de ces compétences. Il s’agit également d’opérer « une répartition claire des tâches entre l’administration communale et le pouvoir politique »23 ainsi que de préciser « les attentes mutuelles de ces deux parties et les échéances à respecter »24.

  • 25 Projet de décret modifiant certaines dispositions du Code de la démocratie locale et de la décentra (...)

18En Région wallonne, le contrat d’objectif est introduit afin de « faciliter la mise en cohérence de l’action de l’autorité politique et de l’administration »25. Concrètement, il opérationnalise les axes politiques du programme de politique générale rédigé par la majorité en début de législature. Ainsi, sur la base de ses missions, elles-mêmes découlant du programme de politique générale et reprises dans une lettre de mission rédigée par le collège, le directeur général élabore un projet de contrat reprenant les objectifs à atteindre et les actions à entreprendre pour y arriver. Il procède ensuite à une concertation avec le collège pour identifier les moyens nécessaires à la réalisation des objectifs.

  • 26 Article L1124‑1 du CDLD.

19La lettre de mission doit, dès lors, être considérée comme un prérequis au contrat d’objectif. Rédigée par le collège, celle-ci comporte au moins les éléments suivants26 :

  • la description de fonction et le profil de compétence de l'emploi de directeur général ;

  • les objectifs à atteindre pour les diverses missions, notamment sur base du programme de politique générale ;

  • les moyens budgétaires et les ressources humaines attribués ;

  • l'ensemble des missions qui lui sont conférées par le présent Code et notamment sa mission de conseil et de disponibilité à l'égard de l'ensemble des membres du conseil communal.

  • 27 UVCW (Michèle Boverie), « La réforme de la gouvernance locale wallonne – Réforme des grades légaux (...)
  • 28 Article L1124‑1 du CDLD.

20Les objectifs, de nature politique, contenus dans celle-ci servent alors de base à l’identification d’objectifs stratégiques pour l’administration, ceux-ci étant ensuite traduits dans le contrat d’objectifs. Présenté comme « la clé de voûte » de la réforme27, celui-ci permet de fixer des objectifs à l’administration, par le biais de son fonctionnaire dirigeant, et d’identifier les moyens nécessaires à la réalisation de ceux-ci. Il décrit la stratégie de l'organisation de l'administration au cours de la législature pour réaliser les missions et atteindre les objectifs visés à l'alinéa 1er, et les décline en initiatives et projets concrets. Il contient une synthèse des moyens humains et financiers disponibles et/ou nécessaires à sa mise en œuvre »28.

  • 29 Batselé, D., Göransson, M., Tibbaut, A. (2017). « Les nouveaux dispositifs de management des pouvoi (...)
  • 30 Entretien avec l’Administration régionale (DGO5).

21Cette contractualisation n’a finalement pas de portée juridique (au sens de la création d’obligations contractuelles dans le chef des parties prenantes), mais entend davantage poser le cadre de pratiques managériales à adopter dans les organisations29. Il s’agit, par ce biais, de fixer des objectifs à l’agent, d’instaurer des mécanismes de suivi de l’atteinte de ces objectifs et de prévoir des sanctions ou gratifications en fonction des résultats obtenus. Le NPM prescrit également un accroissement de l’autonomie de gestion de l’agent supposée lui permettre de déployer les moyens qu’il a à sa disposition afin d’atteindre les objectifs fixés. Toutefois, la question de l’autonomie accordée aux grades légaux en contrepartie n’est pas abordée dans la réforme. « Ils n’ont donc pas obtenu plus de capacité d’action. Ils obtiennent simplement un accord du collège sur l’allocation des moyens. La « seule » chose est que cette négociation permet au directeur général de se protéger si quelque chose ne fonctionne pas par la suite et si un objectif n’est pas atteint »30.

  • 31 Décret intégrant le programme stratégique transversal dans le Code de la démocratie locale et de la (...)
  • 32 Projet de décret intégrant le programme stratégique transversal dans le Code de la démocratie local (...)

22Le décret de 201831 apporte des changements à la lumière des pratiques observées dans les communes et des faiblesses de mise en œuvre constatées. Ainsi, la lettre de mission, qui « n’a plus de raison d’être compte tenu de l’obligation de développer un PST »32, est supprimée. Le contrat d’objectifs connaît le même sort, au profit d’un rapport de planification individuelle qui reprend les objectifs que le grade légal doit atteindre dans le cadre de ses missions légales. Celui-ci constitue dès lors la base de son évaluation.

II.2.3. Le régime de mandat à Bruxelles

  • 33 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2008‑ (...)
  • 34 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Rapport fait au nom de la commission des A (...)

23En Région bruxelloise, l’ordonnance de 2009 introduit la possibilité, pour les communes, d’engager le secrétaire et le receveur communal dans le cadre d’un mandat d’une durée de 8 ans et sans limite de renouvellement. Avant cela, tous les secrétaires et receveurs communaux étaient nommés. L’objectif annoncé de cette mesure non contraignante est d’« encourager l’excellence » dans le chef de ces grades légaux. L’introduction d’objectifs, allant de pair avec l’évaluation que nous aborderons par la suite, est également mise en avant comme une avancée importante33. Lors des travaux parlementaires, en 2009, le Gouvernement précise qu’il a conscience des dysfonctionnements qu’un tel mécanisme peut engendrer et affirme que la phase de réflexion autour du projet d’ordonnance a été présidée par la volonté d’éviter ceux-ci, ou du moins de les atténuer. En effet, l’influence politique que ce mécanisme permet, les risques de règlements de compte entre partis ou encore la dépendance au politique créée par un tel système sont pointés du doigt par les acteurs politico-administratifs locaux. La crainte de voir ces grades légaux perdre leur indépendance à la faveur d’un mécanisme qui fait dépendre du politique la continuité d’exercice de la fonction reste néanmoins fort présente34.

II.2.4. Les outils de planification stratégique

  • 35 Loi du 5 février 2001 modifiant l’article 66 de la loi provinciale et insérant un article 242bis da (...)
  • 36 VAN BOL, Jean-Marie (2014). « Le programme de politique générale, sa mise en œuvre et le rôle de l' (...)

24Jusqu’en 2009, les communes devaient se doter d’un programme de politique générale et d’un plan de gestion, les deux documents étant rédigés et utilisés de manière indépendante. Cette obligation de rédiger un programme de politique générale avait été introduite dans la Nouvelle loi communale avant la régionalisation de la compétence d’organisation des pouvoirs locaux35. Celui-ci devait dépeindre les grandes orientations politiques souhaitées par le collège pour la durée de la législature et était destiné à être public36.

  • 37 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2008‑ (...)

25A Bruxelles, le plan triennal est introduit dans l’ordonnance de 2009 afin de mieux articuler les outils de planification préexistants. En effet, le programme de politique générale et le plan de gestion étaient élaborés sans coordination et ils connaissaient des réalités temporelles différentes. Le plan triennal dorénavant imposé aux communes se compose d’une note d’orientation qui reprend les grands axes politiques ainsi que d’un plan de gestion qui traduit budgétairement la première. L’objectif est de proposer aux communes un outil de gestion plus efficace et qui offre le recul et la flexibilité nécessaires à la planification. En outre, c’est l’opportunité que cet outil offre aux communes de faire un bilan à mi- mandat qui est mise en avant par le Gouvernement. Notons cependant que le plan de gestion reste annuel et est seulement intégré, tous les trois ans, dans le plan triennal37.

  • 38 Décret intégrant le programme stratégique transversal dans le Code de la démocratie locale et de la (...)
  • 39 Projet de décret intégrant le programme stratégique transversal dans le Code de la démocratie local (...)
  • 40 Projet de décret intégrant le programme stratégique transversal dans le Code de la démocratie local (...)

26De son côté, la Région wallonne a également lancé en 2013 un projet pilote pour l’introduction d’un programme stratégique transversal (ci-après, PST) dans les pratiques du management local. Un décret de 201838 rend ensuite le PST obligatoire et lui donne un cadre réglementaire formel. La déclaration de politique communale y est maintenue mais le décret précise que le PST constitue bien une opérationnalisation de celle-ci. Le PST est présenté avec plusieurs finalités : contrôle démocratique, transparence, mise en débat avec le conseil communal, gestion et planification, transversalité et gouvernance39. Enfin, le PST permet de dynamiser le dialogue entre l’autorité politique et l’administration, tant au moment de son élaboration que dans le suivi de celui-ci40.

  • 41 Projet de décret intégrant le programme stratégique transversal dans le Code de la démocratie local (...)

27Ce PST tel que nouvellement réglementé entend par ailleurs favoriser la responsabilisation des gestionnaires locaux par la planification et la contractualisation des objectifs à poursuivre41. Le DG est d’ailleurs, de manière explicite, chargé de son exécution. L’ambition générale sous-tendue par ce dispositif est, dès la phase pilote, celle de la performance.

II.2.5. Conclusion intermédiaire

  • 42 Tibbaut, A. (2020). Les réformes de la gouvernance locale en Belgique. Une perspective stratégique. (...)
  • 43 Les réformes étudiées introduisent d’autres dispositifs déterminants pour les enjeux que nous inter (...)

28Le tableau42 ci-dessous synthétise les outils étudiés dans la présente contribution et leurs divergences/convergences entre les deux régions43.

  • 44 Si le PST est, entretemps, devenu obligatoire, il était bien optionnel pour l’espace temporel couve (...)

Région de Bruxelles-Capitale

Région Wallonne

Mandat (optionnel)


Contrat d’objectifs


Note d’accord

Lettre de mission


PST
44 (optionnel)

Plan triennal

Evaluation des grades légaux

Evaluation des grades légaux

29L’analyse du contenu des réformes de la gouvernance locale montre qu’elles poursuivent trois grandes finalités :

  • le développement d’une gestion transversale de l’administration, dans l’idée également d’une meilleure coordination entre les services ;

  • la dynamisation des rapports politico-administratifs, voire, plus loin, la responsabilisation de l’administration ;

  • la planification et l’intégration des principes de la gestion par objectifs.

30Avant de nous intéresser à la mise en œuvre de ces réformes, un premier enseignement relatif aux équilibres politico-administratifs locaux peut être mis en évidence. En effet, les nouveaux dispositifs de gestion introduits par les réformes semblent mettre en tension le principe d’indépendance de l’administration communale et de son plus haut fonctionnaire, qui assume d’ailleurs une mission de contrôle de légalité sur l’autorité politique. Tels qu’ils sont conçus, ces dispositifs modifient les rapports de force entre le politique et l’administration, et tendent à renforcer le pouvoir du premier au détriment de l’indépendance de la seconde.

II.3. De la mise en œuvre des réformes : adoption et conformité des dispositifs45

  • 45 Dans la thèse sur laquelle repose cet article, nous nous sommes attelés à décrire précisément les m (...)

31Plusieurs configurations se présentent lorsque nous analysons la mise en œuvre des réformes, et deux aspects principaux permettent d’appréhender la diversité de ces situations : d’une part, l’outil a-t-il été adopté dans les communes, et, d’autre part, la manière dont il est utilisé est-elle conforme à la réglementation et aux finalités qui lui sont associées ? Ces deux questions structurent une figure qui nous permet de proposer un aperçu d’ensemble, en guise de synthèse, de la mise en œuvre des principaux dispositifs étudiés.

32Dans ce schéma, l’axe vertical réfère à la conformité de la pratique avec ce que la réglementation prévoit en termes de forme et de finalité. Il s’agit donc de savoir si l’outil est mis en place tel que la réglementation le prévoit mais également en concordance avec les finalités imaginées par le réformateur. L’axe horizontal renvoie quant à lui à la diffusion de l’outil, c’est-à-dire à l’adoption formelle de ces dispositifs dans les communes.

  • 46 Le schéma ci-dessous permet d’avoir un aperçu des tendances générales de mise en œuvre des différen (...)

33Les grands enseignements de l’analyse de la mise en œuvre des dispositifs étudiés peuvent dès lors être résumés à la lumière de ce schéma46. Tout d’abord, les dispositifs recouvrant les ambitions de dynamiser et mieux encadrer la relation politico-administrative subissent une résistance plus importante. Ainsi, les mandats, le contrat d’objectif, la note d’accord et la lettre de mission tendent plutôt à se positionner dans une zone rassemblant les dispositifs pour lesquels nous pouvons parler d’échec de la mise en œuvre. Tant à Bruxelles qu’en Wallonie, les logiques se recoupent : l’autorité politique et l’administration sont réfractaires à trop de formalisation de leurs modes de fonctionnement, au risque que celle-ci vienne rompre un équilibre politico-administratif déjà fragile. Par contre, l’évaluation des grades légaux, bien qu’aussi peu souvent adoptée, est plus souvent conforme à la réglementation lorsqu’elle est mise en place. Le plan triennal bruxellois, se positionne quant à lui à l’opposé : largement adopté, la manière dont il est développé et utilisé s’écarte néanmoins parfois des finalités et de l’esprit de la réforme. Les résultats du PST wallon doivent quant à eux être nuancés étant donné que durant la période étudiée, il s’agissait d’un projet pilote et le dispositif n’est pas intégré à la réglementation (il l’a par contre été depuis).

III. Les logiques transversales de mise en œuvre des réformes : analyse des écarts d’implémentation

  • 47 Pollitt, C., Bouckaert, G. Public Management Reform, a comparative analysis. Third Edition (Oxford: (...)
  • 48 Tibbaut, A., « La mise en œuvre des réformes de la gouvernance locale en Belgique. Une perspective (...)
  • 49 Cet ensemble de travaux que constituent les études d’implémentation trouve ses origines dans la thé (...)
  • 50 Goggin, M.L. « The 'too few cases/too many variables' problem in implementation research », Politic (...)

34La littérature dédiée à l’analyse des réformes managériales identifie de nombreux facteurs susceptibles d’influencer leur mise en œuvre. Quelle que soit l’approche retenue pour définir le résultat d’une réforme ou d’une politique publique47, les auteurs s’accordent sur un constat : les résultats escomptés d’un dispositif de politique publique ne sont que rarement rencontrés de manière complète dans la pratique48. Cette réalité a suscité le développement de travaux désignés, dans la littérature anglo-saxonne principalement, comme « analyses d’implémentation ». Celles-ci entendent expliquer cet écart entre les objectifs des réformes et les résultats effectifs (« implementation gap »49). Ces travaux vont ainsi contribuer à l’identification de multiples variables explicatives de ces écarts, ce que certains appellent les « variables d’implémentation »50.

  • 51 Schofield, J. « Time for a revival? Public policy implementation: a review of the literature and an (...)
  • 52 Chackerian, R., Mavina, P. « Comprehensive administrative reform implementation: moving beyond sing (...)
  • 53 North, D. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. (Cambridge: Cambridg (...)

35Deux approches s’opposent alors dans ce champ de recherche. La première est basée sur le postulat de départ suivant : une politique publique est principalement caractérisée par sa dimension légale et ses objectifs sont clairement définis, cela suppose alors un processus de mise en œuvre linéaire qui se déroule naturellement51. Cette perspective davantage macro-analytique questionne l’influence de facteurs institutionnels sur le changement induit par des réformes ou interroge les interactions entre les différentes composantes d’une même réforme pour en comprendre les résultats52. On y retrouve aussi le principe de dépendance au sentier53, le poids des discours normatifs, les caractéristiques du système institutionnel, etc.

  • 54 Terpstra, J., Havinga, T. « Implementation between tradition and management: structuration and styl (...)
  • 55 Terpstra, J., Fyfe, N.R. « Mind the implementation gap? Police reform and local policing in the Net (...)
  • 56 Schofield, J. « Time for a revival? Public policy implementation: a review of the literature and an (...)

36La seconde adopte une perspective qui positionne les pratiques de mise en œuvre comme point de départ de toute entreprise d’analyse du résultat des réformes. Dans ces travaux, les comportements concrets des acteurs de terrain et les motifs qui les animent se situent au cœur de l’attention des chercheurs. Les relations de pouvoirs et la distribution des ressources peuvent en effet influencer la mise en œuvre d’une réforme54. Terpstra & Fyfe parlent alors d’implementation arena pour faire référence à l’espace dans lequel prennent place les comportements stratégiques des acteurs, ceux-ci appartenant d’ailleurs à des niveaux de pouvoir parfois différents55. Dans le même ordre d’idées, la littérature se réfère à un « jeu d’implémentation » pour décrire le contexte dans lequel la mise en œuvre d’une politique se déroule, avec des enjeux, des stratégies et des règles implicites et explicites56.

  • 57 Drumaux, A. « Les anomalies dans les réformes publiques : le pourquoi et le comment ? », CEB Workin (...)

37Enfin, les variables endogènes au dispositif institutionnel ou juridique ne peuvent être omises dans l’identification des variables d’implémentation. Il s’agit notamment de considérer les pathologies universelles intrinsèques à la réforme57 : dans ces cas, les anomalies sont produites directement par le contenu des réformes, par exemple par le choix des outils ou l’existence d’incohérences au sein même de la réforme (souvent entre les objectifs et les outils).

38En conclusion, que leurs travaux relèvent de l’analyse d’implémentation des politiques publiques ou des innovations managériales en science de gestion, les auteurs s’accordent à mettre en évidence la récurrence significative d’écarts qui se produisent entre d’une part les ambitions d’un dispositif, d’un outil, d’une pratique de management introduit par une réforme, et d’autre part sa mise en œuvre et ses résultats.

39Dans les sections qui suivent, nous mettons en évidence les deux des trois principales logiques explicatives identifiées dans le cadre de notre analyse de la mise en œuvre des réformes de la gouvernance locale en Région bruxelloise et en Région wallonne : les déficiences intrinsèques aux dispositifs légaux, et le rôle des acteurs dans la mise en œuvre. Nous n’aurons pas l’occasion d’aborder la perspective institutionnelle qui nous aurait amenés à interroger, notamment, les tensions introduites par les réformes dans les systèmes de gouvernance locaux. En effet, la désarticulation entre les contraintes locales et les ambitions régionales entraîne l’élaboration de réformes de la gouvernance potentiellement inadaptées au terrain d’implémentation, ce qui peut également en influencer la mise en œuvre.

III.1. Une approche endogène, par les dispositifs législatifs

40Certains dispositifs introduits par les réformes de la gouvernance locale présentent dès le départ, dans la manière dont ils sont intégrés dans la réglementation, des déficiences susceptibles d’en perturber la mise en œuvre. En effet, certains font l’objet d’un défaut de cohérence entre les objectifs qui leur sont assignés par le réformateur et les finalités qui leurs sont traditionnellement associées dans la littérature managériale. D’autres présentent d’emblée des dysfonctionnements techniques ou alors sont trop peu précisés dans la réglementation, notamment quant à leur forme, leurs usages et leurs finalités.

41Le mandat est le premier dispositif à présenter de tels biais. Présenté comme un moyen de responsabiliser et professionnaliser la haute fonction publique locale, il entraîne une soumission du secrétaire communal vis-à-vis de l’autorité politique chargée de l’évaluer et de statuer sur le renouvellement de son mandat. Cette position de dépendance peut sembler incohérente au regard de la mission de garant de la légalité qui lui est confiée règlementairement. En effet, celui-ci est supposé contrôler la légalité des décisions prises par l’autorité politique (et est de ce fait susceptible de devoir s’y opposer), elle-même compétente pour décider du renouvellement du mandat du secrétaire communal. Par ailleurs, le mandat entend encourager l’excellence dans la fonction de secrétaire communal. Or, le caractère non obligatoire de cette réforme entraîne des différences entre les communes, étant donné que toutes n’ont pas opté pour le mandat. Cela aboutit à une situation de concurrence susceptible de mettre à mal l’ambition d’excellence revendiquée par la réforme. En créant de l’incertitude dans la fonction, désormais davantage soumise à l’autorité politique, ainsi qu’en la précarisant par l’instauration d’une instabilité de carrière, la réforme diminue en effet l’attractivité de la fonction aux yeux des profils susceptibles de répondre à cette ambition d’excellence.

  • 58 Göransson, M. (2014). « Les dispositifs de responsabilisation des hauts fonctionnais belges. Analys (...)

42L’ensemble des dispositifs nourrissant des ambitions de responsabilisation des hauts fonctionnaires sont d’ailleurs marqués par un défaut de cohérence entre leurs ancrages théoriques et la manière dont ils sont proposés dans les réglementations régionales. Pour rappel, le principe de responsabilisation renvoie à la performance de l’organisation et à l’idée de responsabiliser le fonctionnaire quant aux résultats à atteindre en ce sens : il s’agit d’induire un comportement souhaité en mettant en place un système de gratifications et de sanctions. De la sorte, les résultats en question sont dépendants des actions du fonctionnaire dirigeant qui en assume la responsabilité. Pour ce faire, le mécanisme prévoit une évaluation de l’atteinte des résultats, sur base d’objectifs préalablement fixés, donnant lieu à une sanction ou une gratification. Un élargissement de l’autonomie de gestion, notamment en termes d’utilisation des ressources financières et humaines, fait en outre partie des critères caractéristiques de ce principe58.

43Toutefois, le mandat, qui est l’incarnation la plus évidente des ambitions de responsabilisation du législateur bruxellois, est pensé sans contrepartie, c’est-à- dire sans accorder davantage d’autonomie aux plus hauts fonctionnaires locaux. De son côté, l’évaluation souffre également de faiblesses réglementaires. En effet, si la reddition des comptes, au regard des résultats atteints, constitue l’un des piliers de la responsabilisation, les réformes peinent à proposer un cadre réglementaire à même d’en assurer l’effectivité. Les évaluations sont peu pratiquées et, comme nous le verrons ultérieurement, les acteurs n’en perçoivent pas l’utilité. Ainsi, par le biais de certaines dispositions légales, les législateurs régionaux ont, intentionnellement ou non, renforcé le pouvoir du politique sur l’administration. La marge de manœuvre des fonctionnaires dirigeants est de la sorte mise à mal et, dans certains cas, le secrétaire communal, supposé assumer un rôle de veille législative et jouir d’une large autonomie de gestion, peut se retrouver contraint par un collège dont il redoute une éventuelle sanction au moment de l’évaluation et/ou du renouvellement de mandat.

44De manière intimement liée à la question de l’évaluation, le principe de responsabilisation suppose la fixation d’objectifs permettant de mesurer l’atteinte des résultats. Là encore, les diverses réglementations régionales ont proposé de nouveaux dispositifs. Ceux-ci s’avèrent toutefois trop peu aboutis pour en assurer une mise en œuvre réussie. Ainsi, à Bruxelles, la note d’accord est supposée encadrer les modalités de la coopération entre autorité politique et administration en vue de l’atteinte des objectifs fixés. Néanmoins, les finalités de l’outil sont rarement comprises par les protagonistes. Plus encore, le législateur bruxellois sème lui-même la confusion lorsqu’en 2014 il introduit dans la réglementation relative à la note d’accord l’idée que des objectifs sont fixés pour le secrétaire communal et constituent la base de son évaluation. En effet, jusqu’alors, dans la réglementation relative à la note d’accord, il était uniquement question d’y intégrer des éléments concrets relatifs aux modalités de collaboration entre l’autorité politique et l’administration en vue de l’atteinte des objectifs fixés par l’autorité politique, ces-derniers étant alors interprétés comme étant des objectifs collectifs et non individuels. Le lien avec l’évaluation n’était alors pas clairement établi et la fixation d’objectifs pour le secrétaire communal ne transparaissait pas dans les travaux parlementaires. De son côté, la Région wallonne formalise plus clairement cette étape de la fixation d’objectifs individuels au directeur général (par l’introduction du contrat d’objectifs), prérequis légitime à une gestion par résultats. Toutefois, les finalités sont également peu clarifiées pour les destinataires de la réforme. Ceux-ci perçoivent alors l’évaluation comme un moyen de sanctionner un dirigeant qui ne satisfait pas aux exigences de la fonction et non comme un dispositif à part entière de la responsabilisation des hauts fonctionnaires locaux.

45Dès lors, si le principe de responsabilisation se retrouve dans les réformes de la gouvernance, la traduction de cette ambition dans les réglementations, par le biais des dispositifs « mandats », « évaluation », « note d’accord » et « contrat d’objectifs », renforce finalement le modèle ayant cours jusque-là dans les communes belges, à savoir une répartition des compétences stricte caractérisée par un faible rôle du dirigeant de l’administration locale dans le cycle de politique et de gestion ainsi que par la primauté du politique sur l’administration dans tous les aspects de la gestion locale.

46Enfin, l’introduction de dispositifs de planification ou de gestion par objectifs est également marquée par des incohérences réglementaires. En effet, alors que dans l’exposé des motifs de leurs réformes, les deux régions insistent sur la volonté d’améliorer la collaboration entre l’autorité politique et l’administration, ces outils renforcent finalement la séparation politico-administrative : la manière dont ils sont conçus et présentés aux pouvoirs locaux conforte la primauté du politique et le rôle d’exécutant de l’administration.

47Pour conclure, l’analyse de la réglementation des réformes de la gouvernance locale laisse entrevoir des biais réglementaires qui suscitent, selon les cas, des incertitudes, des défauts de cohérence ou des incompréhensions susceptibles de constituer autant d’obstacles à la mise en œuvre des dispositifs concernés (tant du point de vue de l’adoption stricte que de la conformité de mise en œuvre). Le plus souvent, la source de ces défauts se situe dans une mauvaise interprétation ou une application partielle des principes du nouveau management public. De la sorte, les réformes semblent, sur certains aspects, incomplètes.

III.2. Une approche par les acteurs

  • 59 Tibbaut, A. (2020). Les réformes de la gouvernance locale en Belgique. Une perspective stratégique. (...)

48Dans les limites des contraintes du système, les acteurs des systèmes de gouvernance politico-administratifs locaux adoptent des attitudes diverses face aux dispositifs introduits par les réformes de la gouvernance locale. Si les contextes locaux sont bien évidemment empreints de nombreuses particularités, notre analyse comparative de la mise en œuvre des réformes dans deux régions étudiées permet toutefois d’identifier des comportements fortement institutionnalisés à l’égard de certains de ces nouveaux outils de management (et ce quel que soit le contexte local). Nous nous sommes dès lors attelés, dans cette recherche, à identifier les logiques rationnelles qui animent les acteurs dans le processus de mise en œuvre des dispositifs étudiés. A l’aide d’une grille d’analyse identifiant quatre types de rationalités, nous avons ainsi classé les données disponibles pour aboutir au tableau de synthèse59 présenté ci-dessous.

Dispositif

Degré d’adoption dans les communes

Rationalité explicative du degré d’adoption

Degré de conformité global lorsqu’adopté

Rationalité explicative du degré de conformité

Lettre de mission [Wal]

Faible

Managériale

Moyen

Politique

Contrat d’objectifs [Wal]

Faible

Managériale Politique

Moyen

Politique

Note d’accord [RBC]

Élevé

Politique

Moyen

Politique

Mandat [RBC]

Faible

Politique

Faible

Politique

Évaluation des grades légaux [RBC WAL]

Moyen

Managériale Politique

Moyen

Managériale

Programme stratégique transversal - PST [Wal]

Moyen

Axiologique

Moyen

Politique

Plan triennal [RBC]

Élevé

Juridique

Moyen

Politique

49Dans notre grille d’analyse, la rationalité politique renvoie aux logiques qui amènent les acteurs à défendre leurs intérêts et leur marge de manœuvre, aux logiques politiques qui poussent les acteurs à défendre des intérêts collectifs, mais également aux enjeux partisans. Dans la mise en œuvre des réformes de la gouvernance locale en Belgique, cette rationalité se manifeste de diverses manières.

50Tout d’abord, un certain nombre de dispositifs introduits par les réformes ont été confrontés à un accueil défavorable dicté par la volonté des acteurs de maintenir les équilibres en place. En effet, les systèmes de gouvernance politico-administratifs locaux sont caractérisés par une forte imbrication des sphères politiques et administratives amenées à collaborer au quotidien, de même qu’une forte personnalisation de la vie politique locale. Ceci conduit, avec le temps, à l’institutionnalisation d’équilibres et de routines de fonctionnement que les acteurs craignent de mettre en péril. Dès lors, les nouveaux dispositifs introduits sont susceptibles de restructurer la relation qui unit un secrétaire communal à son autorité politique et d’introduire une tension dans le marché bureaucratique dans lequel ils évoluent. Le mandat, l’évaluation des grades légaux, le contrat d’objectifs font, de manière évidente, l’objet de telles logiques de résistance.

51Le fort degré de formalisme induit par le biais des nouveaux dispositifs suscite quant à lui, de manière plus évidente, des attitudes négatives (du point de vue de la volonté de mise en œuvre) de la part des acteurs concernés. Tant la note d’accord bruxelloise, que la lettre de mission et le contrat d’objectifs wallons obligent les élus et les dirigeants d’administrations locales à formaliser des engagements les uns envers les autres. Ces outils, bien plus que de lier formellement les deux acteurs, entraînent une diminution de leur pouvoir discrétionnaire et de leur liberté d’action. Dans l’analyse de la mise en œuvre des réformes, nous observons de manière transversale une large résistance à l’objectivation. La note d’accord et le contrat d’objectifs cristallisent tout particulièrement les logiques qui sous-tendent ces comportements. Ainsi, les élus voient dans ces outils la menace de rendre toute ingérence impossible. De même, les engagements qu’ils doivent prendre à l’égard de l’administration (qu’il s’agisse d’engagements en termes de processus et de comportements ou d’engagements en termes de ressources) sont perçus comme une contrainte forte à laquelle ils ne souhaitent pas se soumettre. La formalisation, dans une note, d’une répartition claire des rôles et de procédures à respecter en ce sens revêt également le risque de diminuer la capacité d’intervention des élus. Ces derniers voient alors leur marge de manœuvre menacée par ce type de dispositif. Par ailleurs, les engagements en termes de ressources financières et humaines qu’impliquent les contrats d’objectifs et, dans une moindre mesure, les notes d’accord, supposent également de confier au dirigeant de l’administration locale une plus grande autonomie de gestion que la plupart des collèges communaux ne semblent pas prêts à concéder. Les objectifs supposés être assignés aux grades légaux dans le cadre de l’évaluation trouvent également écho dans cette perception des choses : donner des objectifs suppose de donner davantage d’autonomie et une place plus importante dans le cycle de gestion afin que le fonctionnaire puisse les atteindre, ce qui suscite certaines résistances. De leur côté, les fonctionnaires adoptent également une attitude peu propice à la mise en œuvre de ces dispositifs dont ils redoutent tout autant le trop grand formalisme. Dans leur cas toutefois, les logiques se retrouvent davantage dans l’élargissement d’une zone d’incertitude dont les élus ont la maîtrise, à leurs dépens. De ce fait, ils ont également intérêt à éviter l’adoption de ces dispositifs empreints de formalisme et susceptibles d’augmenter le contrôle dont ils font l’objet.

52En somme, les dispositifs évoqués ci-avant, faiblement ou largement adoptés par les communes, avec un degré de conformité variable, connaissent des destins divers dans leur mise en œuvre du fait des logiques politiques qui animent les acteurs. La forte dépendance du politique envers l’administration, caractéristique des pouvoirs locaux de part, notamment, l’interpénétration de leurs rôles et la plus faible professionnalisation des élus, explique sans doute la prégnance de la dimension stratégique dans les logiques d’acteurs observées. Dans ce contexte, il s’agit pour les élus locaux de ne pas limiter davantage encore leur marge de manœuvre dans le fonctionnement du système de gouvernance politico- administratif local. Quant aux dirigeants d’administrations locales, il semble qu’ils soient principalement mus par la volonté de ne pas mettre en péril l’équilibre établi.

53Dans la mise en œuvre des réformes de la gouvernance locale que nous avons étudiées, la rationalité axiologique des acteurs se distingue en filigrane de nombreux comportements dont elle n’est que très rarement le moteur principal. Ainsi, cette rationalité donne peu d’explications univoques admissibles dans notre entreprise d’identification de logiques transversales. En effet, elle se retrouve davantage de manière secondaire, le plus souvent dans la manière dont les acteurs perçoivent et jugent les outils. Elle influence alors la rationalité managériale des acteurs en établissant la pertinence des finalités des dispositifs en question. Ainsi, sous le poids des discours du nouveau management public, une part d’axiologique s’immisce dans la logique managériale. Ces principes sont parfois d’une telle évidence (comme l’amélioration du service au citoyen, la performance de l’organisation ou la bonne utilisation de l’argent public) qu’ils transcendent la rationalité des acteurs. Dans un contexte où le management devient valeur en soi, ces principes peuvent en effet être considérés comme le bien et la distinction avec la rationalité managériale peut alors être plus difficile. De la sorte, en renvoyant à l’idée qu’un outil est adopté parce qu’il revêt des avantages d’un point de vue managérial, un comportement adhère également, dans une perspective axiologique, aux principes du nouveau management public. La mise en œuvre des comités de direction dans les communes, dont les degrés d’adoption et de conformité sont élevés, se positionne dans cette double perspective.

54Plus concrètement, des logiques axiologiques peuvent être spécifiquement décelées pour certains dispositifs, qui ont par ailleurs connu une faible adoption par les communes. C’est par exemple le cas du contrat d’objectifs ou de l’évaluation qui, lorsqu’ils sont adoptés par les communes, répondent à une logique axiologique : les acteurs qui soutiennent ces outils estiment que c’est une bonne chose pour la performance de l’administration, ils sont convaincus par les principes du nouveau management public, ou encore sont empreints d’un certain isomorphisme institutionnel qui les pousse à appliquer des recettes qu’ils estiment avoir fait leur preuve dans d’autres organisations, ou à d’autres niveaux de pouvoir.

55Par ailleurs, le cas particulier du programme stratégique transversal (PST) wallon qui, n’était pas obligatoire dans la période étudiée, peut également être analysé du point de vue de la rationalité axiologique. Si, comme nous le verrons par la suite, la rationalité juridique explique l’adoption des outils de planification bruxellois et flamands, le caractère non obligatoire du PST laisse supposer que les acteurs ayant soutenu leur adoption étaient mus par leur rationalité axiologique. Ce succès répond à la perception qu’ont les acteurs de la nécessité de moderniser la gestion locale et à l’idée que le PST constitue une solution pour mettre en place de nouvelles manières de travailler en articulant mieux les missions des acteurs politiques et administratifs. L’utilisation concrète des PST, une fois élaborés, conforte cette version au sens où ils sont davantage mobilisés à des fins de communication et de transparence qu’à des fins de pilotage de l’organisation et de mesure effective de l’atteinte des objectifs.

56Dans notre cadre d’analyse, la rationalité managériale renvoie aux comportements d’acteurs dictés par leur rôle au sein de l’organisation, à savoir leur participation aux finalités de cette dernière. Elle intègre ainsi l’ensemble des considérations propres à la mission des dirigeants, qu’ils soient politiques ou administratifs, qui doivent mettre en relation les ressources et les objectifs en vue d’assurer la performance de l’organisation. Animés par ces logiques managériales les acteurs interrogent ainsi la plus-value d’un dispositif dans la poursuite des objectifs de l’organisation. Ceci implique des situations inverses où certains dispositifs ne sont pas adoptés parce que les dirigeants n’y perçoivent pas d’utilité pour l’organisation et la poursuite de ses objectifs. Le faible degré d’adoption des lettres de mission et des contrats d’objectifs en Wallonie répond à des logiques similaires : du fait de la redondance des outils entre eux, ces derniers perdent en pertinence aux yeux des acteurs. En effet, la réglementation propose ces deux outils interdépendants sans clarifier leur articulation mutuelle, mais également vis-à-vis du programme stratégique transversal (PST). De la sorte, les acteurs se trouvent face à plusieurs dispositifs dont les finalités leur semblent similaires. Dans ces situations, la logique managériale les incite à n’adopter qu’un seul de ces dispositifs en vue de ne pas dépenser leurs ressources inutilement.

57La faible propension des collèges communaux à se lancer dans l’évaluation de leurs grades légaux suit quant à elle un raisonnement liée à l’utilité perçue dans un contexte donné : un argument récurrent est celui selon lequel la collaboration fonctionne bien depuis longtemps et ne nécessite dès lors pas de revoir les pratiques en place. Les élus ne perçoivent alors pas l’intérêt d’évaluer le dirigeant de l’administration.

58Pour terminer, notons que la rationalité juridique se trouve peu souvent à même d’expliquer la mise en œuvre des réformes de la gouvernance. En effet, bien qu’il s’agisse du point de départ de la présente recherche, à savoir l’idée que malgré la contrainte légale les communes n’adoptent pas tous les dispositifs introduits par les réformes, l’incomplétude de la mise en œuvre des réformes étudiées demeure surprenante. Ainsi, la logique juridique est rarement le moteur de l’adoption d’une réforme.

59Il est toutefois possible de déceler cette logique dans l’adoption des outils de planification stratégique à Bruxelles. En effet, pour ce cas, le cadre légal est additionné de contraintes précises et qui revêtent un caractère fort puisqu’il y a des conséquences directes, au niveau de la tutelle, si ces outils ne sont pas adoptés. Cela soulève un aspect important de la rationalité juridique : lorsqu’elle permet de comprendre les comportements des acteurs, il s’agit presque toujours de comprendre l’adoption formelle du dispositif. À l’inverse, le degré de conformité du dispositif, en particulier au regard des ambitions de la réforme, ne trouve que rarement sa source dans les logiques juridiques : il faut davantage qu’une contrainte règlementaire pour que les communes utilisent ces nouveaux outils de management de manière conforme.

IV. Conclusion

60En exposant les ambitions des réformes de la gouvernance locale et le design des dispositifs qu’elles ont introduits dans les systèmes de management locaux, notre contribution met en évidence les nombreuses convergences entre la réforme Copernic et les intentions des législateurs régionaux qui se sont attelés à moderniser la gestion locale. Si ce lien est évident, qu’en est-il de la traduction de ces ambitions dans la pratique ?

61Notre contribution a ainsi montré que la mise en œuvre des réformes de la gouvernance locale souffrait de nombreux écarts d’implémentations. Ceux-ci peuvent s’expliquer suivant des logiques institutionnelles, mais également par une approche liée au comportement des acteurs, et enfin par une analyse des tensions intrinsèques aux dispositifs légaux. Mais aussi nombreux et importants que soient ces écarts, il apparaît néanmoins de manière évidente que les gestionnaires locaux ont adopté de nouvelles pratiques managériales qui font écho aux ambitions portées il y a vingt ans par la réforme Copernic. Ainsi, et indépendamment de la règlementation régionale concernée, les fonctions dirigeantes au sommet des administrations communales ont été repensées et restructurées, de même que les rôles et missions ont été clarifiés. En outre, même s’ils n'atteignent pas toujours leurs objectifs, dans un nombre de communes croissant, les dispositifs participent à structurer et dynamiser le dialogue politico-administratif. Parmi ceux-ci, les outils de planification stratégique sont très clairement entrés dans la pratique et ont permis de développer une véritable culture de la gestion par objectifs. L’instauration d’une obligation règlementaire en région wallonne participe clairement à institutionnaliser ces dispositifs et à en uniformiser la compréhension et les usages. La différence avec la Région bruxelloise est notable sur ce point. Enfin, soulignons que la très grande diversité des réalités locales nous impose néanmoins quelques nuances : si nombre de communes voient leur système de management évoluer, d’autres demeurent très résistantes à ces nouveaux outils. Si le rôle de la règlementation est déterminant, l’information et la formation des mandataires et managers publics locaux apparaissent ici comme incontournables à la mise en œuvre conforme et homogène de ces réformes de la gouvernance locale.

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Bibliographie

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Van Bol, J-M., « Le programme de politique générale, sa mise en œuvre et le rôle de l'administration », Revue de Droit communal, vol. 2, 2014.9

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Notes

2 Cette contribution ne traite notamment pas des dispositifs suivants : comité de direction, organigramme, contrôle interne, clarification des rôles et missions des hauts fonctionnaires locaux, etc.

3 Pour davantage de détails, voir Tibbaut, A. (2020). Les réformes de la gouvernance locale en Belgique. Une perspective stratégique. Thèse réalisée en vue de l’obtention d’un doctorat en sciences politiques et sociales, Université libre de Bruxelles.

4 Ou directeurs généraux pour la Région wallonne.

5 Gouvernement Picqué III.

6 Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale (2004). Accord de gouvernement.

7 Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale (2009). Accord de gouvernement.

8 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2008‑2009, A-512/1, 27 octobre 2008, p. 1.

9 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2008‑2009, A‑512/1, 27 octobre 2008, p.1.

10 Décret 17 avril 2013 modifiant certaines dispositions du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD), M.B., 22 août 2013.

11 Projet de décret modifiant certaines dispositions du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, Doc., Parl. w., session 2012‑2013, 744/1, 29 janvier 2013, p. 2.

12 Gouvernement de la Région wallonne (2009). Déclaration de politique régionale 2009‑2014.

13 Législature 2009‑2014, Gouvernement Demotte II.

14 Entretien avec le cabinet du Ministre Furlan (juillet 2017).

15 Entretien avec un directeur général (2017).

16 Entretien avec un directeur général (2017).

17 Nous revenons sur ces défauts de mise en œuvre ultérieurement.

18 Suite aux différents scandales ayant entaché le PS à la fin de l’année 2016 et au début de l’année 2017, le cdH a annoncé ne plus vouloir travailler avec le PS et a pris la décision de se retirer du Gouvernement wallon. Une motion de méfiance à l’encontre du Gouvernement a été votée par le Parlement, suite à quoi une nouvelle majorité MR-cdH a été mise en place.

19 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2008‑2009, A-512/1, 27 octobre 2008.

20 Circulaire du 16 décembre 2013 relative à la réforme du statut des titulaires de grades légaux.

21 Article L1124‑50 du CDLD.

22 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2008‑2009, A-512/1, 27 octobre 2008, p. 5.

23 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2008‑2009, A-512/1, 27 octobre 2008, p. 6.

24 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2008‑2009, A-512/1, 27 octobre 2008, p. 6.

25 Projet de décret modifiant certaines dispositions du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, Doc., Parl. w., session 2012‑2013, 744/1, 29 janvier 2013, p. 2.

26 Article L1124‑1 du CDLD.

27 UVCW (Michèle Boverie), « La réforme de la gouvernance locale wallonne – Réforme des grades légaux et nouveaux outils de gouvernance », Mouvement Communal, nº 881, octobre 2013, p. 18.

28 Article L1124‑1 du CDLD.

29 Batselé, D., Göransson, M., Tibbaut, A. (2017). « Les nouveaux dispositifs de management des pouvoirs locaux : quelles ambitions pour quels résultats ? » in Fédération des Directeurs généraux du Brabant wallon, Le directeur général et les nouveaux outils de management. Premier bilan et perspectives : Congrès régional des Directeurs généraux communaux de Wallonie, 12 mai 2017, Waterloo. Wauthier-Braine : Vanden Broele.

30 Entretien avec l’Administration régionale (DGO5).

31 Décret intégrant le programme stratégique transversal dans le Code de la démocratie locale et de la décentralisation et modifiant l’arrêté royal nº 519 du 31 mars 1987 organisant la mobilité volontaire entre les membres du personnel statutaire des communes et des centres publics d’aide sociale qui ont un même ressort, M.B., 28 août 2018.

32 Projet de décret intégrant le programme stratégique transversal dans le Code de la démocratie locale et de la décentralisation (…), Commission des pouvoirs locaux, du logement et des infrastructures sportives, C.R.I.C., Parl. W., session 2017‑2018, 1136/1, 5 juillet 2018, nº 180, p. 4.

33 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2008‑2009, A-512/1, 27 octobre 2008.

34 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Rapport fait au nom de la commission des Affaires intérieures, chargée des Pouvoirs locaux et des Compétences d’agglomération, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2008‑2009, A-512/2, 29 janvier 2009.

35 Loi du 5 février 2001 modifiant l’article 66 de la loi provinciale et insérant un article 242bis dans la Nouvelle loi communale en ce qui concerne le programme de politique générale, M.B., 23 mars 2001.

36 VAN BOL, Jean-Marie (2014). « Le programme de politique générale, sa mise en œuvre et le rôle de l'administration », Revue de Droit communal, vol. 2.

37 Projet d’ordonnance modifiant la Nouvelle loi communale, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., session 2008‑2009, A-512/1, 27 octobre 2008.

38 Décret intégrant le programme stratégique transversal dans le Code de la démocratie locale et de la décentralisation et modifiant l’arrêté́ royal nº 519 du 31 mars 1987 organisant la mobilité́ volontaire entre les membres du personnel statutaire des communes et des centres publics d’aide sociale qui ont un même ressort, M.B., 28 août 2018.

39 Projet de décret intégrant le programme stratégique transversal dans le Code de la démocratie locale et de la décentralisation (…), Doc., Parl. W., session 2017‑2018, 1136/1, 25 juin 2018.

40 Projet de décret intégrant le programme stratégique transversal dans le Code de la démocratie locale et de la décentralisation (…), Doc., Parl. W., session 2017‑2018, 1136/1, 25 juin 2018.

41 Projet de décret intégrant le programme stratégique transversal dans le Code de la démocratie locale et de la décentralisation (…), Doc., Parl. W., session 2017‑2018, 1136/1, 25 juin 2018.

42 Tibbaut, A. (2020). Les réformes de la gouvernance locale en Belgique. Une perspective stratégique. Thèse réalisée en vue de l’obtention d’un doctorat en sciences humaines et sociales, Université libre de Bruxelles.

43 Les réformes étudiées introduisent d’autres dispositifs déterminants pour les enjeux que nous interrogeons. Les contraintes de l’exercice ne nous permettent néanmoins pas de les aborder dans la présente contribution.

44 Si le PST est, entretemps, devenu obligatoire, il était bien optionnel pour l’espace temporel couvert par la présente recherche.

45 Dans la thèse sur laquelle repose cet article, nous nous sommes attelés à décrire précisément les modalités de mise en œuvre de chacun de ces dispositifs. Nous exposons ci-après les principaux enseignements de cette étude.

46 Le schéma ci-dessous permet d’avoir un aperçu des tendances générales de mise en œuvre des différents dispositifs de management introduits par les réformes de la gouvernance locale en Belgique. Soulignons toutefois que leur positionnement sur les axes demeure discutable du fait de l’existence de très nombreux cas particuliers sujets à interprétations. Il est donc nécessaire de ne lui conférer que la portée pour laquelle il a été élaboré, à savoir une synthèse visuelle des dispositifs introduits et de leur degré de succès, tant du point de vue de la proportion de communes qui ont formellement adopté les dispositifs, que du point de vue du degré de conformité de leurs utilisations lorsqu’ils sont adoptés.

47 Pollitt, C., Bouckaert, G. Public Management Reform, a comparative analysis. Third Edition (Oxford: Oxford University Press. 2011). 131‑132 ; Kuhlmann, S., Wollmann, H. « The evaluation of institutional reforms at sub-national government levels: a still neglected research agenda », Local Government Studies, vol. 37, nº 5 (2011) pp. 479‑494 ; etc.

48 Tibbaut, A., « La mise en œuvre des réformes de la gouvernance locale en Belgique. Une perspective stratégique » (Université libre de Bruxelles, Faculté de Philosophie et Sciences sociales - , Bruxelles, 2020). Tibbaut, A. (2020). Les réformes de la gouvernance locale en Belgique. Une perspective stratégique. Thèse réalisée en vue de l’obtention d’un doctorat en sciences politiques et sociales, Université libre de Bruxelles.

49 Cet ensemble de travaux que constituent les études d’implémentation trouve ses origines dans la théorie de l’implémentation qui interroge ce qui se passe lorsqu’une politique se transforme en action. Cette définition met l’accent sur la dimension processuelle qui semble au cœur de la plupart des travaux relevant des études d’implémentation. Voir notamment : Pressman, J.L., Wildavski, A, Implementation. Berkeley, (CA: University of California Press. 1973) ; Schofield, J. « Time for a revival? Public policy implementation: a review of the literature and an agenda for future research », International Journal of Management Reviews, vol. 3, nº 3, (2001) 254.

50 Goggin, M.L. « The 'too few cases/too many variables' problem in implementation research », Political research Quarterly, vol. 39, (1989) pp. 328‑347 ; Hill, M.J., Hupe, P.L. Implementing Public Policy: An introduction to the study of operational governance (3rd edition). London: (Sage. 2009) ; Johansson, S. « Implementing evidence-based practices and programs in the human services: Lessons from research in public administration », European Journal of Social Work, vol. 13, nº 1, (2010) pp. 109‑125 ; Hupe, P. « What happens on the ground: persistent issues in implementation research ».

51 Schofield, J. « Time for a revival? Public policy implementation: a review of the literature and an agenda for future research », 250.

52 Chackerian, R., Mavina, P. « Comprehensive administrative reform implementation: moving beyond single issue implementation research », Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 11, nº 3, (2000). pp. 353‑377.

53 North, D. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. (Cambridge: Cambridge University Press. 1990) ; Peter A. Hall et Rosemary C.R. Taylor, « Political science and the three new institutionalisms », Political Studies 44, nº 5 (décembre 1996), 936‑57, https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.1111/j.1467-9248.1996.tb00343.x

54 Terpstra, J., Havinga, T. « Implementation between tradition and management: structuration and styles of implementation », Law and Policy, vol. 23, nº 1, (2001). 100.

55 Terpstra, J., Fyfe, N.R. « Mind the implementation gap? Police reform and local policing in the Netherlands and Scotland », Criminology and Criminal Justice, vol. 15, nº 5, (2015) pp. 527‑544.

56 Schofield, J. « Time for a revival? Public policy implementation: a review of the literature and an agenda for future research », 255.

57 Drumaux, A. « Les anomalies dans les réformes publiques : le pourquoi et le comment ? », CEB Working Paper nº 11/060, (Université libre de Bruxelles. 2011).

58 Göransson, M. (2014). « Les dispositifs de responsabilisation des hauts fonctionnais belges. Analyse stratégique du système politico-administratif fédéral », Revue Internationale des Sciences Administratives, vol. 80, pp. 53‑69.

59 Tibbaut, A. (2020). Les réformes de la gouvernance locale en Belgique. Une perspective stratégique. Thèse réalisée en vue de l’obtention d’un doctorat en sciences politiques et sociales, Université libre de Bruxelles.

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Pour citer cet article

Référence papier

Aurélie Tibbaut, « Comment la réforme Copernic a-t-elle influencé le management local ? »Pyramides, 37-38 | 2023, 177-202.

Référence électronique

Aurélie Tibbaut, « Comment la réforme Copernic a-t-elle influencé le management local ? »Pyramides [En ligne], 37-38 | 2023, mis en ligne le 02 août 2023, consulté le 10 février 2025. URL : http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/pyramides/2105

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Auteur

Aurélie Tibbaut

A. Tibbaut, docteure en sciences sociales et politiques, Université libre de Bruxelles

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Droits d’auteur

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Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.

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