Introduction

5L’évaluation des services publics par la satisfaction des usagers apparaît ainsi régulièrement en France, dans les discours politiques et managériaux témoignant d’un intérêt régulier pour le sujet. Waechter (2003) met en évidence que l’exigence de satisfaction des usagers acquiert depuis les années 1980 en France les traits d’un « énoncé collectif ».

6Loin d’être limité au seul contexte français, l’intérêt porté à cette évaluation apparaît également dans le contexte des pays anglo-saxons (Harrow et Shaw, 1992; Melkers et al., 2002; Rose et Lawton, 1999; Swindell et Kelly, 2000). Ces auteurs présentent le critère de satisfaction des usagers comme variable de performance au même titre par exemple, que le respect des moyens mis à disposition.

8Différentes institutions publiques ont ainsi souligné l’intérêt d’évaluer par la satisfaction des usagers depuis les années 1990 au Royaume-Uni. Ce contrôle apparait d’ailleurs soutenu dès la moitié des années 1980 dans des publications mettant en avant l’importance d’intégrer des indicateurs de satisfaction des usagers. C’est le cas du rapport public du Local Government Training Board (LGTB) publié en 1987 promouvant la mise en place de systèmes de panel régulier de clients. De même, le guide de « bonnes pratiques » de management publié par l’AC en 1988 recommande l’usage d’indicateurs de satisfaction des usagers.

10Ces discours sur l’évaluation sont étudiés dans le cadre d’une comparaison dans l’espace (France et Royaume-Uni). Cette comparaison résulte de la volonté d’obtenir une compréhension de l’évolution de l’intérêt porté à l’évaluation dans des contextes managériaux et institutionnels publics différenciés. Outre le fort intérêt pour l’outil, la comparaison entre ces deux pays apparait intéressante compte tenu des différences de centralisation des pratiques de contrôle et de culture politique et juridique entre ces deux pays (Cole et Peter, 2001).

11Par conséquent, cette recherche vise à répondre à la question suivante : Comment a évolué l’intérêt porté à l’évaluation des services publics par la satisfaction des usagers entre 1980 et 2007 en France et au Royaume-Uni ?

12Cette recherche sur l’évaluation est l’occasion d’étudier la question de la place des usagers dans le management des services publics. Le travail de Warin (1999) illustre par exemple, la question des liens entre l’usager et les politiques de modernisation. Warin (1999) montre que les améliorations que les Ministères s’efforcent d’apporter notamment dans le secteur des affaires sociales, visent plutôt à accroître la sécurité du service rendu et à s’engager sur de meilleurs délais.

13Waechter-Larrondo et Barbier (2008) cherchent également à saisir la question de la place de l’usager dans les services publics au travers de l’analyse de la création de la norme qualité AFNOR NF P15-900-1 intitulée « service à l’usager » et publiée en juin 2000. Pour ces auteurs, l’élaboration de cette norme qualité est marquée par des réticences d’acteurs comme par exemple, les élus locaux voyant ces outils comme un court-circuitage de leur rôle de porte-parole des habitants.

14Ce travail questionne également le rôle des discours émis sur le déploiement des outils de contrôle des services publics. Bourguignon (2003) analyse les discours en France portant sur le « nouveau» contrôle de gestion. Cet article montre que les procédés discursifs et rhétoriques nourrissent la quête de légitimité et de légitimation des dirigeants. En niant le supplément de contrôle par la mise en avant de termes emblématiques comme « pilotage» ou « performance », le discours légitime le contrôle et permet ainsi la reproduction des rapports d’autorité et de domination dans les organisations.

15Meric (2003) étudie également le contexte discursif qui fonde le caractère novateur du Balanced scorecard. Il aboutit à la formulation d’un cadre de « marqueurs» du discours associé à l’innovation managériale, à savoir les registres de la rupture, de l’avantage et de la systématicité :

« Ces trois marqueurs légitiment l’innovation. La rupture assure le caractère novateur de l’idée proposée, l’avantage garantit que cette idée ne peut qu’améliorer les pratiques managériales et la systématicité en prévient toute remise en cause par la contingence ou par d’autres concepts promus au même moment ».
(Méric, 2003: 142).

16Les discours sont étudiés à partir d’une analyse de revues professionnelles dans le cadre du management des collectivités territoriales. Trouvant son actualité dans le cadre des initiatives de contrôle de la qualité, cet article est ainsi susceptible d’illustrer la question de l’intégration des systèmes de contrôle de la qualité dans les collectivités territoriales (Goudaji et Guenoun, 2010). Dans cette recherche, le contrôle est appréhendé comme un moyen contraignant d’orientation des comportements des acteurs et un outil habilitant de prise de décision sur le service.

1. La méthode d’analyse des discours sur l’évaluation

18Le travail de recherche vise à décrire et comprendre l’évolution de l’intérêt portant sur l’évaluation des services publics par la satisfaction des usagers en France et au Royaume-Uni sur la période 1980-2007. Une méthodologie comparative fondée sur l’étude d’articles est mise en œuvre visant à expliquer l’évolution de l’évaluation dans le cadre des services publics locaux (SPL).

1.1. Les choix méthodologiques

19Le choix s’est porté sur l’analyse du contexte des SPL regroupant en France les Communes, les Départements, les Régions et les établissements Publics de Coopérations Intercommunales. La notion de collectivité locale au Royaume-Uni comprend de nombreux termes juridiques. La structure issue des Local Government Act publiés sur la période 1980-2007 a entraîné l’émergence d’appellations multiples de collectivités se superposant et s’entrecroisant en termes de compétences (ex. : Councils intervenant dans les domaines économiques, environnementaux et sociaux).

20L’analyse collecte les discours développés dans des revues professionnelles. L’étude d’articles professionnels apparait en effet, comme une source riche d’enseignements permettant de s’intéresser à la diffusion des concepts en Sciences de gestion au travers des discours managériaux émis. L’analyse s’est portée sur la Gazette des Communes pour la France et la Local Government Chronicle pour le Royaume-Uni (Tableau 1).

21Tableau 1 - La présentation des revues étudiées (Source : site internet des revues)

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23Outre la publication de la revue, ces acteurs ne se limitent pas à la description et l’analyse des pratiques managériales. Ces revues organisent et relayent également des évènements chargés de soutenir et valoriser les pratiques de management dans les collectivités (ex. : organisation de conférences). L’analyse des articles présents dans ces revues ne permet cependant pas d’obtenir les discours tenus par les décideurs publics (managers et hommes politiques) dans le déploiement des outils d’évaluation, même si leurs discours justifiant l’évaluation peuvent être présents dans les extraits d’entretiens publiés dans les revues.

1. 2. Le recueil et l’analyse des données

24La méthode de recueil des données consiste à sélectionner à l’aide des sommaires, les articles abordant potentiellement le thème de l’évaluation des SPL par la satisfaction des usagers défini à partir de mots-clés prédéterminés (Tableau 2).

25Tableau 2 - Les mots-clés utilisés pour la collecte des données

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28L’étude consiste ensuite à analyser les articles sélectionnés pour chaque revue sur la période 1980-2007. Cette recherche identifie 108 articles dans la GC (sur près de 600 Gazettes étudiées, soit environ 2 % des articles). Concernant la LGC, 148 articles sont étudiés, soit environ 1.5 % des articles publiés. Un graphique des articles étudiés par année figure ci-dessous (Graphique 1).

29Graphique 1 - Le nombre des articles de la GC et LGC étudiés par année

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31La démarche effectue dans un second temps, une lecture approfondie en référençant les extraits par sous-thématiques par un système de codage. La méthodologie d’analyse et de présentation des données collectées s’inspire des travaux de Huberman et Miles (1991) en procédant à un codage des données intégralement enregistrées et retranscrites. Le codage des matériaux est réalisé en fonction d’un dictionnaire des thèmes élaboré sur la base d’une analyse exploratoire (étude des rapports publics en France et au Royaume-Uni). Le processus de codage consiste à découper le contenu d’un article en unités d’analyse (phrases) et à les intégrer au sein de catégories sélectionnées (Tableau 3).

32Tableau 3 - Caractéristiques des codes portant sur l’analyse des discours

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34Ce système de codage permet le traitement des données de chaque extrait et la facilitation de la présentation des résultats. Par cette méthodologie, l’objectif est de comprendre les contenus des discours justifiant son déploiement, leurs évolutions et leurs articulations. Ce codage est réalisé sous tableur comprenant les extraits des discours, les thèmes abordés par l’article et les codes. Les chiffres après chaque citation d’extraits correspondent à la date de publication de la revue dont sont extraits les propos.

2. L’analyse des discours sur l’évaluation

35L’analyse consiste à étudier les contenus des discours de justification, l’évolution des thèmes associés à la prise en compte de l’avis des usagers et les tensions impactant l’évaluation.

2.1. Les contenus des discours de justification de l’évaluation

« Toutes les villes d’importance s’enorgueillissent d’enregistrer leurs courriers, manuellement ou informatiquement, d’« accuser reception ». […] Mais les villes peuvent mieux faire. Car l’usager, comme des études en attestent, demande une considération toujours plus forte, et pas seulement en période préélectorale. Il veut certes, des réponses à ses interrogations, et leur contenu parfois importe moins que le retour d’un courrier signé du Maire ou d’un Adjoint ».
[GC, 18 décembre 1995]

37Cette argumentation justifiant l’intérêt d’évaluer les SPL souligne la recherche de la maîtrise des risques associés à une faible prise en compte du point de vue des usagers considérés dorénavant comme « récriminateurs, exigeants, bruyants ». Il s’agit par exemple, d’éviter un sentiment général d’insatisfaction décrédibilisant l’action publique (D-MODERN) :

« Lorsqu’un administré se plaint, ce sont peut-être plusieurs autres qui ont hésité et ont contenu leur rancœur qui s’associeraient, pourquoi pas, à lui pour signer une pétition. De plus, cet usager bruyant risque d’en contaminer d’autres et d’alimenter une animosité préjudiciable, le moment venu à l’élu, quand il proposera des projets où la cohésion est nécessaire ». [GC, 18 décembre 1995]

38Les acteurs interrogés expliquent que le changement de contexte des collectivités soumises à de « nouvelles » contraintes financières, implique l’adoption de « nouvelles » pratiques de management public (ex. : mise en place d’enquêtes de satisfaction des usagers). L’analyse des articles publiés révèle d’ailleurs la multiplicité des arguments mis en avant pouvant s’orienter vers la volonté de « replacer » l’usager dans la gouvernance des services publics en recherchant une meilleure proximité entre usagers et services (D-COG) :

« L’objectif était de replacer l’usager au cœur du service public et de bien le recevoir, quel que soit son mode de contact avec l’institution, détaille C Demory Responsable qualité au Conseil Général ».
[GC, 18 juin 2007]

39Concernant le contexte du Royaume-Uni, l’article publié le 28 juin 2007 et intitulé “The customer is always right” présente le suivi des besoins des usagers comme élément central à la « nouvelle» réforme des services publics. L’article rédigé par Ed Mayo (Chief executive du National Consumer Council) met alors en avant un discours de modernité (D-MODERN) :

“There has never been a time when the role of the consumer in public services has been as central as it is today. While it is welcome that political rhetoric on public services increasingly talks of user engagement, voice and choice, what we need is action by organizations that commission and deliver public services”.
[LGC, 28 juin 2007]

40Cet article prône alors une volonté de changement pour assurer le déploiement de tels outils d’engagement où l’usager ne peut plus être ignoré. Sur la base d’une comparaison avec les entreprises privées, ces discours soulignent le rôle central de l’usager dans la gouvernance des services publics (D-COG) :

“Companies only exist because they provide goods and services that people want in the right manner. Public services are no different. […] Consumers, providers and the government can act to achieve truly citizen-led and user-focused public services”.
[LGC, 28 juin 2007]

41Ces discours de justification prennent appui sur la base de référence à des ouvrages publiés spécialisé dans le domaine public (ex. :livre sur le New Public Management de Osborne et Gaebler publié en 1992) ou non spécialisés (ex. : ouvrage sur le Prix de l’excellence de Peters et Watermann de 1983).

42Les articles soulignent également la mise en avant de la recherche d’amélioration du service rendu. Cette logique apparait dans l’article publié le 22 mars 2007 intitulé « Listen and learn» portant sur la gestion des réclamations présenté comme permettant la mise en avant des services publics par comparaison aux entreprises (D-AMEL) :

“Complaints aren’t all negative – although they need careful handling, they can provide valuable feedback, says Claire Seneviratna. […] How an organization handles complaints is usually a pretty good indicator of how it feels about its customers. In the private sector, poor complaints handling can lead to a shabby reputation among consumers and a downturn in profits. In Local Government, poor service can lead, at best, to general cynicism about public service and at worst, to costly legal repercussions”. [LGC, 22 mars 2007]

43L’étude des contenus des discours de justification révèle des registres orientés vers les logiques de modernité. Ces discours se présentent alors comme cherchant une rupture avec les logiques du passé par la mise en avant d’une évaluation « actuelle» en vue de la modernisation des services publics. Ce registre apparait articulé avec les objectifs d’amélioration et de co-gouvernance en formulant le vœu d’intégrer l’usager afin d’assurer le mouvement des services avec son environnement.

2. 2. Les registres associés aux discours sur l’évaluation

44L’analyse des registres associés à la prise en compte de l’opinion des usagers montre l’évolution des contenus des discours depuis le début des années 1980. La première apparition en France du thème de la satisfaction des usagers associée à l’évaluation des SPL par la satisfaction des usagers date du 10 juin 1991 à l’occasion d’un article consacré à l’inauguration du nouveau centre administratif d’Issy-les-Moulineaux et dont le titre est « Repenser l’accueil en mairie». L’enquête de satisfaction apparaît alors comme un moyen de comprendre le ressenti vis-à-vis du nouvel accueil (R-FIG associé à D-MODERN) :

« Un sondage effectué auprès de 500 usagers montre que 95 % des personnes inter-rogées trouvent le cadre d’accueil agréable et 85 % jugent la signalétique satisfaisante ».
[GC, 10 juin 1991]

45Dans cet article, la prise en compte de l’évaluation est justifiée par un discours sur la nécessité de professionnalisation de la fonction accueil des mairies. La mise en œuvre de formations et de technologies de traitement de l’information constitue des outils à privilégier pour l’amélioration de l’accueil. Par ces pratiques, il s’agit alors de modifier le comportement des agents d’accueil afin de les sensibiliser à l’impact de leur travail sur le service rendu (R-FIG associé à D‑RESP) :

« Pour le responsable de la formation, « cette expérience a sensiblement modifié le comportement des agents, qui se sont sentis concernés par l’accueil. Ils le considèrent maintenant presque comme un défi, alors qu’autrefois c’était plutôt une sanction ».
[GC, 10 juin 1991]

46Le thème de la prise en compte de l’avis des usagers apparaît cependant, sous des formes différentes avant l’article publié en juin 1991. La première mention du terme « usager » émerge par exemple dès septembre 1980, à l’occasion d’un article sur l’informatisation des postes de travail des agents administratifs en contact avec les usagers et dont le titre est « Le bureau sans papier ».

47Les articles publiés durant la période 1980-1991 sont d’ailleurs, marqués par une présence du thème de la prise en compte de l’opinion de l’usager. La figure de l’usager est présentée durant cette période au travers de dispositifs de participation des habitants, l’usager étant associé selon les cas aux figures du citoyen, de l’électeur ou de l’administré dans le cadre d’instances participatives de dialogue. Ces articles révèlent alors les réticences des élus locaux à faire participer les usagers-citoyens aux affaires communales, les élus souhaitant privilégier les dispositifs d’informations (R-DLP associé à D-RESP) :

« Faire participer les usagers à l’élaboration du programme d’aménagement de leur quartier et à la conception de leur logement, est-ce bien raisonnable? Les HLM ont tenté l’essai ».
[GC, 7 juin 1982]

48La prise en compte de la satisfaction des usagers dans les systèmes d’évaluation apparaît en revanche plus importante depuis 1991 où les thèmes du management de la qualité sont associés à l’évaluation (Tableau 4).

49Tableau 4 - Les thèmes associés durant la période 1991-2007 [extrait R-QUAL]

51La première apparition au Royaume-Uni de ce thème date du 25 octobre 1996 à l’occasion d’un article intitulé « Serving the public interest » synthétisant les résultats d’une enquête pilotée par l’institut de sondage MORI. Cet article souligne l’importance de la figure de l’usager associé à la recherche d’une information sur l’image des services publics (R-FIG associé à D-INF) :

“National surveys in 1988, 1991 and 1995 looking at satisfaction with local government showed a slight rise overall, masking a drop in 1991 – a result of the damaging publicity surrounding the poll tax. At the same time, autorities’ overall image is improving; they are now more likely to be seen to give good Value for Money than they were a decade ago”.
[LGC, 25 octobre 1996]

52Dans cet article, l’exposé des motifs de satisfaction des usagers à l’égard des SPL s’appuie sur un graphique comparatif des perceptions des usagers reliant les niveaux de satisfaction en ordonné et les différents domaines de services en abscisse (ex. : libraries, sports and leisure, care for elderly). Le terme user est d’ailleurs utilisé en étant associé indifféremment au terme de consumer, resident, people et public.

53Cette première apparition du thème de l’évaluation est soulignée dans le contexte du Royaume-Uni après d’autres associations confirmant les multiples facettes de la figure de l’usager également public (1984, 1985), resident (1986), customer (1987) et consumer (1989). La prise en compte de l’opinion apparait également au travers de multiples outils identifiés de contrôle (ex. : polls, measurement).

54Le thème de la prise en compte de l’opinion des usagers est cependant mentionné avant l’article publié en 1996. La première apparition du terme user est référencée lors d’un article publié le 10 avril 1987 par Jim White en tant que membre du National and Local Government Officers Association. Ce discours sur la place à donner à l’usager s’inscrit alors dans le contexte du débat sur les moyens alloués et sur le processus de privatisation des SPL. Les articles publiés entre 1980 et 1996 sont ainsi marqués par une présence du thème de la prise en compte de l’opinion des usagers en étant présenté comme un acteur de la gouvernance des organisations publiques. Le rôle du contexte institutionnel apparait avec notamment le souhait d’un développement des systèmes de garantie des prestations au profit des usagers initié lors du débat sur le Charter Citizen Initiative avec plusieurs articles publiés suite au rapport de la LGMB (1987).

55L’évaluation des SPL apparait orientée après 1996, vers un système d’évaluation globale des performances permettant classement et comparaison des collectivités, appelé League table connecté au problème de Value for Money (R-PERF associé à D-AMEL) :

“The last round of council tax rises appears to have had little impact on how councils are viewed. An analysis of council tax bills and best value performance indicator user satisfaction data [source: MORI 2004] shows that the relationship between council tax levels and overall satisfaction with council is weak. So is it better to concentrate on pushing home the message that your council stands for Value for Money and quality service delivery?”.
[LGC, 17 septembre 2004]

“Last’s monthy’s Best Value user satisfaction surveys were examples of what could be described as an « über-performance indicator». […] The surveys showed that when asked about individual services, more and more people were satisfied with what they received. However, when asked for their overall opinion of the council, more and more people expressed dissatisfaction”.
[LGC, 1 mars 2007]

57L’étude des discours associés montre l’évolution des thèmes associés à l’évaluation. Appliqués au contexte de la France, ces discours passent du registre des démarches de démocratie locale dans les années 1980 aux outils de management de la qualité (milieu des années 1990). L’analyse des registres associés au Royaume-Uni révèle une apparition plus tardive du sujet du contrôle de la satisfaction. Une étude approfondie montre cependant que les savoirs sur la satisfaction des usagers sont associés antérieurement à de multiples figures, y compris relevant du domaine privé. Ce registre est transformé à la fin des années 1990 autour du problème de la performance publique avec la recherche d’un meilleur couplage des indicateurs de satisfaction avec les systèmes de mesure des performances.

2.3. Les tensions des discours portant sur l’évaluation

« Braquer les agents, aller à contresens de ce qu’attendent, plus ou moins confusément, les usagers … quelle méthode utiliser, et puis évaluer, bien sûr, les progrès faits pour garder une dynamique – mais qui le fera? Et quelle publicité donner aux résultats? Un modernisateur rencontre de nombreuses résistances, que ce soit le manque d’enthousiasme des personnels, l’absence de moyens ou de méthodes, enfin la maigre adhésion des élus».
[GC, 17 mai 1999]

59Cet article relate également l’organisation par la GC d’une table-ronde portant sur la qualité du service public. En synthèse de ce débat, l’article formule des conseils pour éviter les « pièges » de la mesure de la satisfaction des usagers (Encadré).

Les conseils formulés concernant la mesure de la satisfaction des usagers [extrait]

« Avoir informé préalablement les usagers : il faut expliquer à l’usager ce que peut lui apporter le service public » [conseil n° 1].
« Se méfier des « jeux d’acteurs » : il est plus simple dans une enquête, de faire porter la responsabilité des dysfonctionnements sur le fournisseur de service » [conseil n° 3].
« Adopter une méthodologie et des indicateurs sans faille : ce serait dangereux de « bricoler » et il est recommandé de faire appel à des aides de l’extérieur (ministère, consultants …) » [conseil n° 6].

60Ce travail met en avant la nécessité d’appréhender la phase de construction des évaluations notamment au travers de la gestion des relations entre acteurs-partenaires. Les conseils formulés soulignent le rôle de l’information des acteurs comme élément central dans l’élaboration des outils en vue de les impliquer à la démarche et l’importance des aides extérieures dans le processus d’évaluation (ex. : ministère, consultant).

« Nous n’avons pas été informé de ce questionnaire et nous récusons la notion d’habitants-clients des services municipaux. Pour nous, ce sont des usagers à qui l’on va d’ailleurs présenter un matériel qui ne reflète pas la réalité de ce que nous avons réellement dans les services ».
[GC, 19 octobre 1998]

62Ces tensions apparaissent également dans le contexte du Royaume-Uni. L’article publié le 18 mai 2006 intitulé « Planning for the future » (titre apparaissant également en première page du magazine), présente la mise en place d’une charte de service au sein de la ville de Restormel BC. Cet article met en avant l’importance des pratiques d’implication des usagers en recherchant à dépasser leurs réticences par le recours à des consultants externes. Cet article souligne alors l’importance de la phase de concertation dans le déploiement du contrôle en valorisant la participation des acteurs-partenaires à la qualité du service rendu. (T-IMPLIC) :

“The [Planning Advisory Service] is provided by the improvement and development agency. Its main tasks are: to support continuous service improvement; assist councils whose service is failing; promote best practice and to give direct support to councils delivering large housing developments or regeneration projects”.
[LGC, 18 mai 2006]

63Les articles publiés soulignent également la subjectivité des données prises en compte avec notamment le problème de la comparaison entre les données issues du système d’évaluation des performances et la perception de satisfaction des usagers. Ces articles mettent alors en évidence l’importance de la phase d’élaboration des mesures de la satisfaction des usagers devant éviter la multiplication des indicateurs de performance (T-COMP) :

“A reduction in the number of indicator is the way forward. They would have more impact and the reduction in the huge amount of officer and audit time currently spent would allow for more targeted use of comparable information. […] In the paper, the commission comments on the need for best value indicator – particularly in areas covering access, user satisfaction, costs, efficiency and effectiveness”.
[LGC, 25 septembre 1998].

64Ces articles publiés soulignent également les réticences à la logique « up-bottom» relevant des incitations des institutions nationales. Les acteurs mettent alors en avant l’importance de la prise en compte des contextes internes locaux comme favorisant l’appropriation des outils de contrôle (T‑IMPLIC) :

“Users can help improve public services, says Mike Bartram. […] The National Consumer Council has spent two years working with councils and their communities, seeking to involve users in setting and monitoring standards and targets and in introducing improvement. We concluded that the « bottom-up» approach is the only way councils can hope to achieve best value”.
[LGC, 21 juillet 2000]

65L’analyse des tensions portant sur l’évaluation révèle l’importance de la gestion des équilibres à assurer en vue d’un contrôle efficace (implication interne et externe ; incitation nationale et locale ; qualité perçue et réalisée ; normalisation et interprétation). La phase de construction apparait comme une étape importante en vue d’assurer le déploiement et l’appropriation de l’évaluation par les acteurs-partenaires (agents, usagers) et ainsi dépasser leurs réticences.

Conclusion

66Comment a évolué l’intérêt porté à l’évaluation des services publics par la satisfaction des usagers entre 1980 et 2007 en France et au Royaume-Uni ? A cette question, l’analyse comparative révèle l’importance des discours de modernité soulignant l’importance du contexte « actuel» dans l’adoption des pratiques d’évaluation. Ces discours relevant de la logique NPM justifiant une forme particulière d’évaluation, formulent l’objectif de rupture avec les modes de gestion publique développés par le passé. La volonté d’évaluer les services publics apparaît ainsi avec le souhait d’une « nouvelle» gestion publique dans un contexte de développement d’outils de suivis des performances. Ce travail met en lumière un discours faisant référence par exemple, à la figure de l’usager devenu « plus exigeant» envers les services publics ou à la nécessité « actuelle » de moderniser les services publics par référence à des pratiques développées dans les entreprises. Ce registre de la modernité apparait articulé avec les objectifs d’amélioration et de co-gouvernance en formulant le vœu d’intégrer l’usager afin d’assurer le mouvement des services avec son environnement.

67Ce travail révèle cependant un discours de modernité évolutif et adapté dans le temps (1980-2007) et dans l’espace (France et Royaume-Uni) et montre des différences d’association des discours (Figure 1).

68
Figure 1 - L’évolution de l’intérêt porté à l’évaluation des SPL par la satisfaction des usagers

69L’analyse dans le temps permet de mettre en évidence l’évolution des thèmes associés pouvant passer des registres de la démocratie de proximité et de la participation des citoyens à l’action publique (début des années 1980 en France) à la rhétorique du management de la qualité interne des services (années 1990 en France). Ce travail révèle ainsi l’évolution d’un discours visant l’implication des usagers-citoyens dans l’action publique vers un problème de management des équipes dans la relation de service soumis à la contrainte d’un travail efficace et de qualité. Au Royaume-Uni, ce sont les termes de client ou de resident qui sont apparus les premiers associés à l’évaluation. Cette logique consumériste s’est développée dans le contexte des années 1980, de débat sur le périmètre de gestion du service public.

70L’analyse de l’espace révèle également des différences dans les discours émis entre les contextes. Ce travail souligne par exemple, l’interrelation des discours des institutions nationales au Royaume-Uni incitant à la mise en place de certaines formes particulières de contrôle (ex. : enquête de satisfaction par questionnaire afin d’assurer la comparaison des collectivités). Ces discours s’appuient sur un discours de non-différenciation avec le management des entreprises. A contrario, cette logique comparative n’apparait pas en France, laissant chaque collectivité mettre en place leurs outils d’évaluation (logique bottom-up avec des discours sur la spécificité des prestations publiques).

71Cette recherche souligne ainsi l’importance du travail d’adaptation des discours portant sur l’évaluation et des équilibres à gérer (implication interne et externe ; incitation nationale et locale ; qualité perçue et réalisée ; normalisation et interprétation). C’est en évitant le développement de discours pré-formatées que la justification est susceptible de favoriser les apports habilitants et contraignants. L’objectif de ces discours de modernité est de minimiser les effets contraignants de l’évaluation par un discours orienté vers les logiques d’amélioration (mise en avant de la fonction apprenante où l’évaluation sert à accumuler des connaissances et prendre des décisions) et de proximité (souligner la figure de l’usager présenté comme « légitime» pour évaluer le service) en vue du dépassement des réticences des acteurs-partenaires à l’évaluation (décideurs publics, managers, agents, usagers). Ce point rejoint d’ailleurs le travail de Lascoumes (2007) mettant en évidence que « l’usager n’est pas plus au centre du système de soin que le client n’est roi » ou de Waechter (2003) précisant que cet « énoncé collectif » intervient dans la gestion du changement des services publics. Ces discours de modernité empruntent également les caractéristiques des discours identifiés par Bourguignon (2003) sur le « nouveau » contrôle de gestion poussant la légitimation des décideurs et masquant la réalité du contrôle.

72Loin d’être sans impact sur les pratiques des managers, ces contextes adaptés et équilibrés poussent à l’assimilation des concepts d’évaluation et de mesure reflétant une gestion « modernisée » des collectivités, les mécanismes de mesure étant présentés comme essentiels à la rationalité de l’évaluation. Ces discours portant sur un idéal de neutralité et d’objectivité des indicateurs tendent à favoriser l’adoption des pratiques de mesure des services publics. La mise en œuvre d’indicateurs de satisfaction des usagers est ainsi vue comme le moyen d’un contrôle efficace avec un échantillon maîtrisé et représentatif de la population. Ce point révèle un discours managérial résultant davantage du registre des croyances d’une époque donnée que d’un contrôle « rationnel » de décision publique. Chaque mesure peut générer des comportements inefficaces (ex. : responsable travaillant uniquement les aspects faisant l’objet de mesure) et s’effectue à partir d’un point de vue qui dépend de l’utilisation que les acteurs veulent en faire, impliquant des choix sur les critères. Ce discours de modernité justifiant une forme particulière d’évaluation emprunte ainsi les caractéristiques d’un « discours autorisé », expression développée par De Vaujany (2003). Le travail sur les liens entre ces discours présents dans les revues et ceux développés dans le cadre du déploiement des évaluations constitue d’ailleurs une perspective de recherche.

73Cette étude inscrit donc son analyse dans le renouvellement des recherches en Sciences de gestion dont les travaux tendent à associer les pratiques d’évaluation aux mécanismes de mesure selon la logique « Contrôler, c’est mesurer ». Cette association prend son actualité plus particulièrement, dans les services publics avec le déploiement de mécanismes de notation et d’évaluation (ex. : baromètre de satisfaction des étudiants dans les Universités, notation des Ministres). Cette présentation permet ainsi de relativiser ces discours émis régulièrement à l’occasion du développement des pratiques d’évaluation apparaissant comme une idéologie au service du déploiement de pratiques spécifiques de contrôle.