1Dans ce qui suit, il s’agira moins de lever l’incertitude que dénote le titre du présent article que de démontrer que cette incertitude est au cœur de la question du management public. Ce n’est qu’après avoir montré, dans une première partie, comment l’émergence du management public est directement associée à la question de l’incertitude que nous pourrons, dans une deuxième partie, montrer comment il est possible de définir le management public de façon suffisamment précise pour reconnaître sa présence à travers tous ses avatars et en particulier le très célébré, et non moins contesté, New Public Mangement.

2Pour répondre au titre du présent article, cette définition devrait pouvoir satisfaire aux conditions suivantes :

1. - elle devrait exprimer le caractère complexe, ambigu, voire parfois insaisissable, du management public, et ce, en permettant de rendre compte de toutes ses manifestations dans le temps (temps de l’histoire) et dans l’espace (espace des nations) ;

2.  - pour cela, à la façon des radaristes qui essaient de reconnaître le passage d’un objet furtif sur leurs écrans, cette définition devrait donner les outils permettant d’en détecter le passage, d’en reconnaître la trace caractéristique ou, comme l’on dit encore, la « signature » ;

3.  - enfin une telle définition pour prétendre à un certain degré d’objectivité (ou, si l’on préfère, d’intersubjectivité) devra permettre à chacun, quelle que soit son expérience pratique, sa discipline scientifique, ou son point de vue idéologique, de retrouver sa conception du management public.

Incertitude et émergence de la notion de management public

4Dans un article récent Mary Douglas (2001) écrit :

6Dans ce texte, Mary Douglas établit un lien entre les notions d’incertitude, d’institution et d’histoire , l’accroissement du sentiment d’incertitude étant lié à une mutation des institutions qui le tenait à l’écart. Par ailleurs, elle précise le programme de travail qui doit permettre d’étudier ces mutations avec précision : il s’agit d’étudier « les fondements institutionnels de nos croyances ». On peut remarquer que cette façon de lier histoire, institution et incertitude peut être associée à l’émergence récente de la notion de risque majeur. :

7« L’idée fondamentale qui soutient la possibilité de la société, plus fondamentale même que l’idée de Dieu, est l’idée qu’il y peut y avoir une connaissance certaine. Et celle-ci se révèle à son tour extraordinairement robuste, passionnément défendue par la loi et le tabou dans les civilisations modernes comme dans les anciennes. »

La notion de système de légitimité

9On peut caractériser les sociétés occidentales modernes par deux traits : la démocratie, qui suppose que chacun à le droit d’objecter à l’action de tout autre, et la bureaucratie qui suppose qu’une part au moins des actions sociales sont accomplies par de grandes organisations.

10On peut montrer que la coopération dans une société démocratique moderne exige l’existence d’un système de symboles partagés très simple qui permette : 1/ de décrire les actions et 2/ de déterminer aux yeux de tous (ou de presque tous) qui a raison et qui a tort. Un tel système est, par définition, une théorie de l’action sociale. Par hypothèse, une telle théorie doit exister (et être partagée) pour que l’action organisée soit possible (c'est-à-dire pour que le coût de résolution des conflits ne soit pas tel qu’il paralyse toute action).

12Une telle théorie peut être déduite de la façon dont Max Weber définit trois types d’autorité légitime : les types charismatique, traditionnel et rationnel-légal. Les démocraties modernes peuvent être caractérisées par le fait qu’ elles ont substitué aux systèmes de légitimité hétéronomes de l’ancien régime (fondés sur le charisme ou la tradition) un système de légitimité autonome fondé sur la raison et la loi que celle-ci permet de découvrir.

13Il est possible de définir les systèmes simples de symboles partagés, constitutifs de la légitimité rationnel-légale, telle qu’elle s’établit à la fin du XVIII° siècle en distinguant les quatre niveaux suivants :

1. 1/ A un premier niveau est définie la théorie du cosmos qui sert de « fondement institutionnel à nos croyances ». Sur le cosmos est définie une dichotomie entre la nature et la culture, dichotomie rendue manifeste par les lunettes de la science (en l’occurrence la physique) qui permettent à chacun de percevoir la nature et d’en dégager les lois de façon autonome par l’usage de sa propre raison.

2. 2/ À un second niveau, une science de la culture est développée sur le modèle des sciences de la nature. Elle permet de projeter sur le monde des actions sociales une dichotomie analogue à la précédente entre nature et culture, dichotomie rendue manifeste par les lunettes de la science (en l’occurrence l’économie politique définie sur le modèle de la physique) qui permettent à chacun de dégager les lois auxquelles ils doivent eux-mêmes se soumettre en tant qu’êtres culturels.

3. 3/ A un troisième niveau se trouve le droit lui-même divisé en deux parties : le droit privé qui permet de soumettre directement les acteurs sociaux aux lois de la nature que sont les lois de l’économie politique et le droit public qui concerne la définition de toutes les conditions nécessaires à l’établissement du règne effectif des lois de la nature sur la société : le législatif qui découvre la loi, l’exécutif qui l’édicte, le judiciaire qui en contrôle l’effectivité, les transports qui assurent la circulation des biens nécessaire au fonctionnement du marché, la police, les affaires étrangères et l’armée qui garantissent les conditions de paix et de sécurité requises par le fonctionnement de l’économie.

4. 4/ Enfin, à un quatrième et dernier niveau, se trouvent les actions sociales elles-mêmes dont la légitimité dépend : 1/ de leur soumission au droit ; 2/ de la conformité de celui-ci aux lois de la nature qui sont censées régir la société ; et enfin 3/ de la conformité de celles-ci au modèles des lois de la nature à partir desquelles elles ont été construites par analogie.

14La comparaison de ce système avec celui de l’Ancien régime fondé sur un pouvoir monarchique (traditionnel), lui-même appuyé sur une légitimité religieuse (charismatique), permet de percevoir la façon dont le système de légitimité rationnel-légal est bien l’héritier d’une longue tradition. En effet, la nature, qui sert de référence dans l’un, partage avec le Dieu, qui sert de référence dans l’autre, deux traits essentiels : l’éternité (qui est associée à l’idée de nécessité) et l’omniscience (à travers la notion de déterminisme scientifique).

16Maintenant que nous disposons de la notion de système de légitimité pour décrire « les fondements institutionnels de nos croyances » nous pouvons tenter de comprendre les raisons qui conduisent le sens commun à penser que le monde devient de plus en plus incertain. Pour cela il nous suffit de suivre les indications données par Mary Douglas dans le texte cité ci-dessus lorsqu’elle écrit : « Si nous reconnaissons maintenant être confronté à plus d’incertitude, cela tient au fait que quelque chose est arrivé qui affecte les fondements institutionnels de nos croyances ». Nous proposons de dire que ce quelque chose désigne l’histoire des institutions, histoire que nous pouvons décrire de façon précise grâce à la notion de système de légitimité telle que définie ci-dessus.

18La notion juridique sur laquelle nous appuyons notre analyse n’est autre que l’histoire du critère du droit administratif qui permet de définir de façon non équivoque l’histoire de la limite entre public et privé. Or l’histoire de ce critère est décrite dans tous les traités de droit public comme conduisant à la distinction de trois périodes : de 1800 à 1880-1900 règne le critère de la puissance publique (il correspond au règne de l’Etat-Gendarme parce que ce qui est puisant et public c’est le gendarme), de 1880-1900 à 1945-1960 règne le critère du service public (il correspond au règne de l’ Etat-Providence parce que ce qui est au service du public c’est la providence) et enfin depuis 1945-1960 règne (si l’on peut dire) la crise du critère, ce qui correspond à la fois à la crise du système de légitimité et à la crise de l’Etat-Nation. Le seul fait que la dernière période corresponde à une situation juridique de « crise » peut être lié à la notion d’incertitude dans la mesure même où Mary Douglas nous dit le prix que la société attribue à la notion de connaissance certaine (en l’occurrence connaissance de la différence entre le public et le privé.).

Définition des notions de management et de public

20Pour définir le management public, il nous faut tout d’abord nous assurer de la définition des notions de « public », d’une part, et de « management », d’autre part.

La question de la « publicness »

21Dans un des premiers articles, daté de 1990, consacré à la définition du concept de « publicness » Barry Bozeman écrit : « Durant la dernière décennie de grands progrès ont été réalisés dans l’analyse de la différence entre organisations publiques et privées, mais un certain nombre de questions de théories et de mesures ne sont toujours pas résolues. Parmi les principaux problèmes soulevés il y a l’ambiguïté des concepts liés à la notion de « publicness » et les difficultés de mesure des organisations hybrides. »

22Ce que montrent les travaux sur la publicness, c’est à la fois le fait que les spécialistes américains du management public sont effectivement confrontés à la question de la limite du public et du privé et, d’autre part, que les approches empiriques de cette question ne parviennent pas à une solution claire, ce qui ne saurait nous étonner : l’étude empirique de catégories ambiguës ne peut donner que des résultats confus.

1. - Premier sens (nom) : « Qui appartient à l’État, qui concerne le peuple »

2. - Deuxième sens (nom) : « De propriété ou d’usage commun, commun à tous »

3. - Troisième sens (adjectif) : « Ouvert à tous »

24Nous proposons de dire que le premier sens correspond à une définition institutionnelle du mot public, celle qui figure dans l’expression « droit public » dont Bozeman nous dit qu’elle est « simple et puissante », même si elle se révèle insuffisante. Pour prendre la mesure de la puissance de cette définition, il suffit de remarquer qu’elle parvient à rendre compte de sa propre insuffisance à condition de prendre au sérieux la notion de crise du droit telle qu’elle figure par exemple dans la notion de crise du critère du droit administratif.

25Nous proposons de dire que le deuxième sens correspond à une définition épistémologique du mot public ; elle désigne en effet tous les phénomènes susceptibles d’affecter l’ensemble des membres de la cité. Ce qui est en jeu de ce côté, c’est la façon dont la composante scientifique du système de légitimité permet de penser l’effet d’une actions sur les membres de la communauté politique. Le positivisme, à travers sa conception d’une science des systèmes fermés, permet de penser des actions dont les effets restent confinés dans un espace strictement délimité et subordonné, soit à l’autorité de l’État (État-Providence capable de fonder la légitimation de ses actions par la compétence de corps de spécialistes), soit aux lois du marché (garanties à partir de la fin du XIXème siècle par l’intervention du juge anti-trust aux États-Unis).

26Avec la notion de système ouvert, toute action peut être considérée comme pouvant , par l’enchainement d’un ensemble de causes et d’effets éventuellement inattendus ou pervers, affecter tous les membres du public : ceci correspond à une conception pragmatique de la notion de public qui désigne ce qui est ouvert à tous par opposition à ce qui est secret ou caché. Ce type d’ effet, qui est censé ne pouvoir se développer que dans la troisième période marquée par la crise de la limite entre le public et le privé du point de vue du droit, de la limite entre le politique et l’administratif du point de vue de la science politique, et de la crise de la limite entre la nature et la culture du point de vue de la science économique et/ou physique, peuvent avoir des effets catastrophiques (comme le montre la notion d’effet « papillon » et son lien avec la notion de risque majeur). Ce dernier sens de la notion de public permet de comprendre la demande de « transparence » qui s’adresse désormais à tout pouvoir, qu’il soit public ou privé, et ce aux dépens du principe du secret des affaires , du devoir de réserve de l’administration, voire du respect de la vie privée.

27Par définition, dans un monde décrit par des systèmes ouverts, tout est potentiellement public. D’un autre côté, du fait de la crise de la science (ou si l’on préfère du caractère limité de la rationalité), tout est nécessairement, pour une part plus ou moins bien déterminée, partiellement caché, secret, privé, du fait de l’imperfection des systèmes de représentation.

28Du fait de la confusion qui s’établit ainsi entre public et privé, nous voyons que le management public ne pourra pas être défini comme le management du secteur public, celui-ci n’étant pas défini de façon précise. En fait puisque ce sont désormais les méthodes qui déterminent la limite du public et du privé, c’est la définition du management et du management public en tant que méthodes de l’action administrative qui devrait nous permettre de distinguer le public du privé.

La nécessité d'une définition théorique du management

30Le premier contexte est celui dans lequel vivent les professionnels du management pour qui cette définition peut demeurer implicite du fait de son statut de présupposés partagés de tous ceux qui ont à en connaître : tel est encore souvent le cas des professeurs de management dans les écoles de gestion. Le second contexte est celui de communautés pour lesquelles le management est une notion importée, qu’il s’agisse de membres du secteur public recevant le management du secteur privé ou bien encore des spécialistes français du management recevant le management des États-Unis.

31Dans ce dernier contexte il faut distinguer deux cas : celui où cette importation est vue favorablement et celui où elle est considérée de manière critique. Dans le premier cas, une définition explicite est inutile puisqu’étant supposée connue de la peuplade à laquelle elle a été empruntée, le besoin de définition disparaît devant l’admiration que suscite l’évidence du savoir reçu ; dans le second cas, la définition tend à se résumer à la dénonciation du caractère idéologique, au sens péjoratif du terme, qui caractérise l’importation de conceptions rejetées parce que contraire aux valeurs de sa communauté d’accueil.

36Une raison plus profonde tient à la résistance qui a été opposée aux aspects les plus théoriques de ses écrits. C’est ainsi que si l’œuvre maîtresse de Chester Barnard, The Function of the Executive, est bien connue, il semble qu’il n’en aille pas de même de la préface à la seconde édition qui la précède désormais. Ceci est d’autant plus regrettable que ce texte présente de façon brève et sans concession les principaux obstacles théoriques qu’il a dû tenter de surmonter pour accomplir son projet. C’est cette préface qui nous permettra de définir le management comme objet d’étude.

37Il n’est pas sans intérêt de noter que parut en 1940, dans la Harvard Business Review, organe officiel de la Harvard Business School où enseignait Barnard, une critique de son ouvrage majeur où Chester Barnard se voit reprocher par un de ses collègues, le Professeur Melvin Copeland, d’avoir fait précéder la seconde partie de son ouvrage où, nous est-il dit, il expose avec beaucoup de clarté ce que lui a appris son expérience exceptionnelle de manager d’une grande entreprise, d’une première partie que l’auteur de la revue juge à la fois trop longue, trop théorique et, sur un point essentiel au moins, complètement erronée.

40Une enquête plus approfondie serait sans doute nécessaire pour préciser la profondeur des différences de conceptions entre Chester Barnard, qui se présenta parfois comme un disciple de Alfred N. Whitehead, auteur de Process and Reality, et Herbert Simon qui se réclame explicitement de la philosophie analytique américaine.

Le management suivant Barnard : un langage administratif

41Dans l’introduction de la seconde édition de The Function of the executive, Barnard décrit son objet d’étude comme un langage particulier.

43Ce langage a la particularité d’avoir échappé pour l’essentiel aux regards des sciences sociales.

47- Définition de la notion de langage administratif : Si une société démocratique moderne est définie, d’un côté par l’existence d’organisations bureaucratiques et, d’un autre côté par le droit d’objecter, et si de telles objections peuvent, de droit, conduire à autant de conflits, alors il est possible de définir deux catégories de conflits : ceux qui se développent et se résolvent à l’intérieur des organisations et ceux qui ne peuvent se résoudre sans référence explicite au système de légitimité de la société.

48Par définition tous ces conflits sont supposés se résoudre par la parole ou le discours (l’État ayant, conformément à la définition de l’État moderne de Max Weber, le monopole de la violence légitime),la résolution des conflits « internes » à une organisation suppose donc la définition d’un langage constitutif de la phénoménologie normative du sens commun propre à l’organisation concernée, langage administratif dont l’existence est postulée par Max Weber lorsqu’il fait de l’existence d’une procédure écrite un des traits caractéristique de la bureaucratie.

49Lorsque ce langage manque à résoudre un conflit interne à l’organisation, celui-ci doit être porté devant les instances juridiques de la société qui seules disposent de la puissance publique permettant d’assurer l’execution de ses décisions. Considéré de cette façon, le langage administratif constitue une instance quasi-juridictionnelle : juridictionnelle puisqu’elle fonctionne comme instance formelle de résolution des conflits, quasi-juridictionnelle parce quelle ne dispose pas des moyens permettant de faire exécuter ses décisions en cas de persistance du désaccord.

50Pour définir de façon formelle la notion de langage administratif, nous pouvons nous référer à l’œuvre d’un philosophe de la tradition pragmatique américaine, Charles Morris, et dire que la définition d’un langage suppose la spécification de trois conditions : une condition syntaxique, une condition sémantique et une condition pragmatique :

1. - Condition syntaxique : dans ce langage, l’organisation est sujet de l’action. Cela correspond au fait, d’une part, qu’il s’agit d’un langage pragmatique qui prend la forme impérative de la décision et, d’autre part, au fait que l’autorité dans une organisation bureaucratique rationnel-légale doit être impersonnelle, ce que Chester Barnard exprime à sa façon en disant qu’un ordre ne peut être légitime que s’il est énoncé au nom de « la fiction de l’autorité supérieure ».

2. - Condition sémantique : ceux qui utilisent ce langage pensent qu’il décrit bien le monde. Cela correspond à la dimension à la fois épistémologique (ou comme l’on préfère dire aujourd’hui cognitive) et normative de ce langage que l’on peut définir comme constituant la structure formelle de l’organisation. Chester Barnard rend compte de la façon dont s’effectue l’ajustement entre phénoménologie normative et phénoménologie subjective (au niveau des individus ou des groupes), d’un côté par la distinction entre la structure formelle et les relations informelles et, d’un autre côté, par la notion de « zone d’indifférence » qui indique qu’il est une limite à l’écart que chacun peut tolérer entre phénoménologie normative et phénoménologie subjective.

3. - Condition pragmatique, que nous proposons d’appeler condition de légitimité : ceux qui utilisent ce langage pensent que, s’ils se conforment à ses règles, leur intérêt, l’intérêt de l’organisation et l’intérêt de la société sont globalement compatibles. Ceci correspond à la façon dont Barnard définit et discute les notions d’efficacité et d’efficience.

Ce que le management a de spécifique

52Pour préciser la forme que prennent la technique et le management il suffit de dire qu’il est possible de définir l’analyse de système comme le fait de décrire des réalités complexes à l’aide de « ronds »et de « flèches » (aussi appelés « entités » et « flux »), en rappelant que les « ronds » désignent des systèmes ouverts , c'est-à-dire des systèmes dont les frontières ne peuvent être définies de manière univoque. De ce fait toutes les distinctions, celles qui sépare le public du privé, l’administratif du politique, l’intérieur et l’extérieur d’une organisation ou d’une nation, distinctions qui fondaient la légitimations des actions, peuvent désormais être remises en cause .

53C’est ce que Luther Gulick exprime de façon particulièrement vigoureuse dès l’année 1955 :

54« Les similarités entre la grande administration privées (« business ») et la grande administration publique (« governmental ») sont très significatives…Toutes deux doivent être hautement sensibles à l’opinion publique et à la continuité de l’entreprise dans un environnement changeant. …

Définition du management public

56Si management public et management privé en viennent à se confondre dans une même « science de l’administration », on comprend que la question de savoir comment il est possible de donner une définition spécifique du management public se présente comme une sorte d’énigme qu’il nous faut tenter de résoudre. Le management public étant contemporain de la « crise du critère du droit administratif », c'est-à-dire d’une période où ce sont les méthodes qui permettent de distinguer ce qui est public de ce qui est privé, il est nécessaire de définir le management public indépendamment du secteur.

59Remarquons, qu’en toute rigueur, définir le management dans le troisième temps de l’histoire du système de légitimité rationnel-légal, c’est déjà faire du management public, c'est-à-dire s’exposer à être interpellé par l’opinion publique quant à la légitimité de la définition proposée. La définition du management comme langage ne sera donc légitime que dans la mesure où elle est compatible avec les idées que s’en font les uns ou les autres.

60Deux types d’objections paraissent particulièrement redoutables : celle des praticiens du management pour qui le management est affaire d’expérience, de vécu, et non de théorie, et celle des non-praticiens, qu’ils soient membres du public ou spécialistes des approches scientifiques, pour qui cette notion de langage apparaît insuffisamment exigeante ou rigoureuse pour définir une activité supposée requérir des compétences techniques de plus en plus sophistiquées, compétences qui supposent de nombreuses années d’études universitaires spécialisées.

63 On remarquera que cette position n’est pas subie passivement par les acteurs organisés : les choix qu’ils opèrent dans l’élaboration de leur langage administratif sont stratégiques, comme le montre la situation actuelle des établissements financiers et des constructeurs automobiles aux États-Unis dont les modèles de gestion (définition de contraintes publiques spécifiques, mise en place de nouvelles régulations, voire transformation des droits de propriété) sont ouvertement en débat, débat qui semble mêler de façon inextricable les questions de préférence politique et/ou idéologique et d’efficacité administrative.

64La violence de ce mouvement vers un retour du « public » ne doit pas nous faire oublier la puissance du mouvement dit du New Public Management qui visait à privilégier, chaque fois que cela était possible, le champ de l’utilisation de méthodes de management utilisées dans le secteur privé au point de rendre pertinente la question de savoir où avait bien pu passer le management public. Pour répondre à cette question, il sera utile de s’interroger sur les tensions, les paradoxes et les contradictions qui s’expriment dans les turbulences de l’histoire récente du management public.

Sens et limites du New Public Management

65Le New Public Management (NPM) est le nom donné à un mouvement de réforme du secteur public qui s’est développé dans les pays de l’OCDE dans les années 1980. De fait, Jean-Michel Saussois (2002) a montré le rôle actif joué par l’OCDE dans la diffusion de ce modèle de management public que Chistopher Hood propose de caractériser par les sept traits suivants :

66« 1/ La tendance à désagréger les organisations publiques en unités « entrepreneuriales » (corporatized) pour chaque produit du secteur public qui sont autant de centres de coût relativement autonomes ; 2/ Une tendance à favoriser une plus grande compétition au sein du secteur public aussi bien qu’avec le secteur privé ; 3/ Un plus grand usage par le secteur public des méthodes « managériales » pratiquées par les entreprises privées ; 4/ La recherche méthodique du moindre coût ; 5/ Le développement d’une direction dotée d’un certain degré d’autonomie et de pouvoir discrétionnaire à la place de systèmes impersonnels dominés par des règles protectrices de l’autonomie des personnels ; 6/ Une importance accrue accordée à des standards de performance mesurables ; 7/ La tendance à contrôler les organisations à partir de la mesure d’objectifs de production. »

67Cette approche qui tend à vouloir assimiler, autant que faire se peut, la gestion du secteur public de celle du secteur privé, est l’objet de nombreuses critiques (Dunleavy, Hood, 1994). Certains y voient un slogan sans substance, d’autre une attaque contre le service public et le critère de l’intérêt général au bénéfice des intérêts des « nouveaux managers », certains contestent son efficacité économique dans la recherche de la minimisation des coûts, d’autres enfin l’accusent de négliger les différences de valeurs qui caractérisent chaque sociétés (Hood, 1991). Nous allons considérer successivement ces trois questions à la lumière du cadre théorique défini ci-dessus.

Pertinence de la notion de New Public Management

70La crise du système de légitimité ne se traduit pas seulement par la remise en cause de la limite public/privé que nous venons d’évoquer, mais encore par la définition des « flèches » et des « ronds » qui décrivent l’action administrative publique. C’est pourquoi, nous allons considérer la question de la quantification des « flèches » à travers la question de la mesure de l’efficacité de l’action administrative et celle de la délimitation des « ronds » à travers la question de la « souveraineté. »

La question de l’efficacité de l’action administrative et la crise de la mesure

71La façon habituelle de poser la question de l’efficacité du management public consiste à y voir la conséquence directe d’un système fondé sur la définition d’objectifs chiffrés et le contrôle de la performance effectivement réalisée : le système sera d’autant plus efficace que des incitations pourront être associées aux critères de performance ainsi définis. Ce mode de raisonnement repose sur l’idée qu’il est possible de définir les objectifs de l’action publique de façon satisfaisante. C’est à cette question que s’adresse toute la littérature relative aux indicateurs sociaux.

72Toutefois la question de la légitimité des indicateurs se heurte à la crise de la mesure ou, plus précisément, à l’absence de consensus sur la mesure, qui caractérise la troisième période de l’histoire du système de légitimité rationnel-légal. Déjà en 1980, il était possible de percevoir dans cette question le principal obstacle au développement du management public (Laufer R., Burlaud A., 1980, p. 123-140). Les modèles d’action qui résultent des procédures de la rationalité limitée définie par d’Herbert Simon ne pourront être légitimes que s’ils obtiennent l’adhésion de l’opinion publique, d’où l’importance croissante prise par la diffusion d’indicateurs de performance et tout particulièrement des classements d’organisations publiques (hôpitaux, universités, lycées et collèges…) publiés par la grande presse. Cette situation peut se résumer en une formule : « Ce n’est pas parce qu’un indicateur est bon qu’il circule, c’est parce qu’il circule qu’il est bon. ».

74On peut se demander, s’il en est bien ainsi, comment il se fait que le développement incontestable du management public soit associé à l’idée d’efficacité. A cela il est possible de de répondre que, s’il s’impose, c’est moins pour des raisons d’efficacité pratique, toujours contestables, que pour des raisons d’efficacité symbolique liées à la crise de la limite public-privé. Étant nécessaire au niveau symbolique, le management public ne peut que se développer quels que soient les doutes quant à son efficacité pratique, à condition toutefois qu’il soit impossible de démontrer son inefficacité : or, c’est précisément ce que garantit la notion même de crise de la mesure.

75Les effets pervers qui résultent de la crise de la mesure ont été bien décrits par Gwyn Bevan and Christophe Hood en 2006 dans un article intitulé « C’est ce qui est mesuré qui compte » où ils écrivent : « Dans les années 2000, les gouvernements de Grande-Bretagne, et en particulier en Angleterre, ont développé un système de gouvernance des services publics associant la définition d’objectifs quantifiés à un élément de terreur. »

76Les évènements récents ont montré que la crise de la mesure affecte, comme il se doit, non seulement le secteur public mais encore le secteur privé. L’évaluation des actifs à leur valeur de marché, les notations des agences de rating, la question de la valorisation des actifs toxiques et, de manière générale, ce qu’il est convenu d’appeler la crise de confiance qui affecte le système économique mondial illustrent qu’il ne s’agit pas là que d’élucubrations de théoriciens mais de phénomènes ayant des manifestations empiriques non négligeables.

Conclusion : la question de la souveraineté et le développement des risques majeurs

77Étant donné l’intensité des paradoxes, tensions et contradictions qui viennent d’être décrits à propos de notre définition du management public, il semble logique de considérer s’il ne conviendrait pas mieux d’emprunter une autre voie, celle qui consiste à définir le management public comme le management de la puissance publique ou comme le management du régalien (Gibert, 1996).

78Pour répondre à cette question, il nous faut d’une part préciser le sens de la notion de souveraineté et, d’autre part, montrer en quoi elle est susceptible de produire une définition de la notion de management public meilleure que celle que nous avons tentée de mettre en avant. Nous ne pourrons guère faire mieux ici que d’indiquer la façon dont il nous semble possible de répondre à ces questions en montrant, sur le premier point, que désormais la définition de la notion de souveraineté ne permet pas d’échapper aux paradoxes, tensions et contradictions auxquels nous avons été confrontés et, sur le second point, qu’il est possible de montrer l’équivalence des deux définitions du management public qui ont parfois été données comme opposées, sinon antinomiques.

81La notion de souveraineté n’étant plus définie de façon non ambiguë, définir le management public comme le management du régalien ne peut suffire à permettre d’échapper aux complexités et aux incertitudes qui résultent de la crise des systèmes de légitimité. C’est parce que les deux définitions considérées subissent les conséquences d’une même conjoncture institutionnelle - la crise du système de légitimité rationnel-légal - qu’il est possible de montrer que, loin de s’opposer, elles convergent et permettent par leur conjonction de mieux comprendre ce qui est en jeu dans la notion de management public.

84La même crise de légitimité qui semblait devoir conduire à un recul systématique de l’action publique (à travers la crise de l’État-Providence), au bénéfice de logiques privées parées de tous les mérites par les « révolutions » Thatchériennes et Reaganiennes ou le New Public Management, conduit, dès que se manifeste le risque majeur, au retour, rapide et massif, de l’État et du management public.

85C’est ce que montre aux États-Unis la critique de la faiblesse de l’intervention publique à la suite de l’ouragan Katrina, le retour de la régulation des marchés suite à l’affaire Enron, à travers la loi Sarbanes-Oxley et, plus récemment, la perplexité qui atteint la Grande-Bretagne et les États-Unis face à la question de la nationalisation éventuelle de leurs établissements financiers, ou encore, aux États-Unis, la question d’une éventuelle nationalisation de l’industrie automobile.

86C’est aussi ce que semble signifier la façon dont l’écologie ( dont l’association avec la notion d’environnement témoigne du lien étroit qu’elle entretient avec le langage de l’analyse de système, paradigme épistémologique dominant de la troisième et dernière période de l’histoire du système de légitimité rationnel-légal.) apparaît désormais autant comme une menace qui pèse sur le monde que comme une source d’espoir pour le développement économique exigé par la sortie de crise. Comme si une demande collective devait désormais prendre le relais d’une demande individuelle quelque peu essoufflée ou désorientée. C’est ainsi qu’à la question de savoir où est passé le management public, il semble que réponde parfois, comme en écho, la question de savoir où est passé le management privé.