1Le programme japonais d’Aide publique au développement (APD) à destination la Chine a atteint un tournant au début du nouveau millénaire. C’est il y a plus de vingt ans, à la fin de 1978, que le Premier ministre japonais Ohira décida d’intégrer la Chine au programme japonais d’APD1. Au terme de l’année budgétaire 1999, le Japon avait accordé à la Chine des prêts d’un montant total de 2 453,5 milliards de yens, des subventions d’un montant de 118,5 milliards, et offert une coopération technique de 116,3 milliards. L’ensemble de l’APD japonaise à la Chine, essentiellement sous la forme de prêts, a contribué à contrecarer la concentration des infrastructures dans les régions côtières chinoises et à stabiliser l’économie. Selon le rapport intitulé « Programme japonais de coopération économique avec la Chine », publié en octobre 2001, la politique japonaise d’APD à l’égard de la Chine a été élaborée à partir du principe suivant :

2En d’autres termes, le Japon dispose d’un outil que n’ont pas les autres pays occidentaux pour mener à bien sa politique d’engagement avec la Chine. L’APD a été un élément clé de la politique du Japon à l’égard de son voisin. D’une part, par le biais de l’APD, le Japon s’est efforcé de bâtir les fondations solides de l’interdépendance économique entre les deux pays, et il a investi essentiellement dans la construction des infrastructures dans l’espoir de contribuer à faire de ce pays une « puissance responsable » au sein de la communauté internationale. D’autre part, notamment depuis la fin de la guerre froide, le Japon en est venu à concevoir l’APD comme une sorte de sanction3. Il a en effet suspendu l’APD à la Chine à deux reprises : en 1989 au lendemain des événements de Tiananmen, et en 1995 après que la Chine eut décidé de poursuivre ses essais nucléaires. Dans les deux cas toutefois, cette suspension n’a été que symbolique puisqu’elle n’a eu que peu d’effets tangibles sur l’économie chinoise. Pour ces deux raisons, l’attitude du Japon qui consiste à maintenir son APD comme outil diplomatique au service de sa politique d’engagement semble justifiée.

4Le ministère des Affaires étrangères japonais a compris alors qu’il était « nécessaire d’écouter l’opinion », et décida le 11 mai 2000 de créer un Groupe consultatif sur la coopération économique entre le Japon et la Chine au XXIe siècle (ci-après Groupe consultatif). Cette institution consultative non officielle placée sous l’autorité du directeur général du Bureau de la coopération du ministère des Affaires étrangères fut mise en place suite aux « fortes inquiétudes manifestées par l’opinion japonaise » dans le cadre du processus d’élaboration du Programme d’aide, document qui devait être conclu à la fin de mars 20015. Le Parti libéral démocrate (PLD) au pouvoir commença également à réexaminer la politique du Japon vis-à-vis de la Chine en septembre 2000 dans le cadre d’un Comité restreint sur l’évaluation de la coopération économique (ci-après Comité restreint) et rédigea à la fin de l’année 2000 un doucment intitulé « Principes généraux et lignes directrices pour l’aide économique et de la coopération avec la Chine » (ci-après « Lignes directrices »).

6Les Programmes d’aide constituent l’une des réponses du gouvernement pour renforcer l’efficience et la transparence de l’APD. Tenant compte de la situation politique, économique et sociale des pays bénéficiaires, ils définissent les projets d’aide pour une période de cinq ans, et identifient les questions qui doivent être examinées au cours de la mise en oeuvre. Le Programme d’aide à la Chine devait originellement être rédigé à la fin de mars 2001. Bien qu’il n’ait pas été annoncé à cette date, ses orientations étaient claires depuis quelque temps déjà6.

7Le groupe d’étude sur l’aide à la Chine, mis en place en août 1997 au sein de l’Agence de coopération internationale du Japon (JICA), remit son rapport final en février 1999. Ce document indiquait que l’APD à la Chine devait contribuer à l’élimination de la pauvreté et des disparités interrégionales, ainsi qu’à la protection de l’environnement. Il concluait également que la priorité devait être donnée aux régions intérieures7. Le ministère des Affaires étrangères indiqua clairement dans son rapport annuel pour l’année budgétaire 1999 que le gouvernement marquerait sa préférence pour les projets concernant l’environnement, l’agriculture et les régions intérieures8. La mise en place d’une institution consultative était inutile dans la mesure où les orientations du Programme d’aide avaient déjà été fixées. En réponse à la montée des critiques, le ministère jugea bon de réviser son programme d’aide à la Chine.

8Le livre blanc publié à la fin mars 2001 par le Japon sur sa politique d’APD reconnaissait pour la première fois l’exisnte de « critiques sévères concernant l’aide à la Chine »9. Un sondage réalisé dès 1996-1997 montrait que le pourcentage de Japonais qui n’éprouvaient pas de sentiments amicaux envers la Chine était supérieur à celui éprouvant de tels sentiments10. Une autre enquête, conduite en 2000, indiquait un pourcentage record de 31% de la population (soit 10% de plus qu’en 1997) estimant que la situation délicate dans la péninsule coréenne et dans le détroit de Formose pourrait conduire le Japon à la guerre11. Alors que nombreux étaient ceux qui attendaient de la visite du président Jiang Zemin au Japon en 1998 un bémol dans ces critiques, le résultat fut tout autre. Les condamnations répétées du Japon, accusé de ne pas s’être excusé de son attitude pendant la guerre, de même que ses mises en garde contre une recrudescence du militarisme japonais, ne firent pour améliorer l’image de la Chine.

9Alors que la Chine est aujourd’hui le premier bénéficiaire d’APD, après avoir été en deuxième place derrière l’Indonésie, les critiques contre la politique japonaise de coopération avec la Chine ont redoublé dans l’opinion publique en 200012. La première « critique sévère » est que l’APD a permis à la Chine de renforcer son pouvoir militaire et que cela constitue potentiellement une violation des principes de la Chartre de l’APD ratifiée le 30 juin 199213. Tara Khono, un membre PLD à la Chambre des représentants, fit la remarque suivante devant une commission parlementaire : « Si la Chine est en train d’augmenter le nombre de ses missiles nucléaires stratégiques, le Japon doit adopter une politique diplomatique différente et revoir la politique d’APD. »14

10Une deuxième cause de mécontentement de l’opinion publique japonaise est le manque de reconnaissance témoignée par la Chine. L’ambassadeur Tanino fit d’ailleurs remarquer que les « mots durs » furent prononcés à la diète et dans la presse à l’endroit de Pékin lors de la signature, le 27 mars 2000, d’un protocole d’aide. Tanino demandait que la « Chine fasse savoir aux Japonais que l’aide perçue depuis vingt ans [avait] été utile au développement économique de la Chine. »15 Yan Wenchang, le vice-ministre des Affaires étrangères chinois, répondit ainsi à la requête de Tanino : « Nous apprécions le rôle joué par les prêts japonais […] dans la construction de notre économie ». En dépit des paroles de Yan, certains membres du Comité spécial sur la coopération économique étrangère du PLD qui se réunit le 29 mars ne cachèrent pas leur insatisfaction quant aux termes utilisés par la partie chinoise. Shinzo Abe déclara ainsi : « La Chine considère l’APD comme une sorte de compensation. » Le manque d’appréciation des Chinois suscita un fort mécontentement dans le comité16.

11La troisième critique visait le fait que la Chine renforce aujourd’hui son aide à des pays tiers, comme le soulignait le Sankei Shinbum du 14 mai 2000 dans un article titré « L’aide stratégique de la Chine en hausse constante ». Le même journal revenait sur cette question à la une de son édition du 17 juillet 2000, expliquant son scepticisme au sujet de l’APD étant donné que l’ « aide stratégique » qu’accordait la Chine se montait à six milliards de yens par an17. Tant la Chambre des représentants que le PLD, invoquant également cette aide stratégique, insistèrent sur la révision de l’APD. Lors d’une session plénière de la Chambre haute le 26 septembre 2000, Yoshitada Konoike, membre du PLD et de la Chambre haute, déclara : « La Chine accorde une aide de six milliards de yens à 15 pays en développement. Il nous faut donc reconsidérer ce que doit être notre APD»18.

14Plusieurs commissions du PLD demandèrent au ministère des Affaires étrangères d’informer la Chine, avant le début des pourparlers entre les deux parties, de son intention de réviser son APD. Certains membres du parti dénoncèrent l’attitude de la Chine qui consistait à accumuler de l’épargne grâce à l’APD fournie par le Japon pour accroître ses dépenses militaires21.

17Un autre facteur contribuant au rééxamen de l’APD a été l’activité accrue des bateaux espions chinois au voisinage du Japon. L’on suppose en effet que le Haibing-723 qui a traversé les détroits de Tsushima et Tsugaru avait pour mission de recueillir des informations militaires. Un autre navire, le Dongdia-232, a mené des opérations au large du promontoire d’Irako et de la péninsule de Kii en juillet 200023. Tokyo manifesta son inquiétude par la voie diplomatique. En juin 2000, à Pékin, lors d’une session des consultations bilatérales régulières sur les questions de sécurité, le Japon souleva cette question en indiquant qu’un nombre croissant de bateaux d’exploration chinois avaient été identifiés dans les eaux territoriales et dans les zones économiques japonaises, et qu’il avait des doutes quant aux intentions de la Chine24. Il fit également remarquer que ces bateaux espions n’avaient pas obtenu d’autorisation du Japon, et il insista sur le fait que « [les navires chinois ne pouvaient mener des opérations d’exploration] sans l’accord préalable du Japon »25. A une autre occasion, lors d’une rencontre avec son homologue chinois à Bangkok en juillet 2000, le ministre des Affaires étrangères japonais Youhei Kono souligna que les activités des bateaux chinois n’étaient pas passées inaperçues26. Toutefois, les récriminations du Japon furent rejetées par la Chine qui se contenta de déclarer qu’il n’y avait « pas de problème ». La Chine n’accéda pas non plus à la demande du Japon qui l’obligeait à demander une autorisation avant de procéder à des explorations en mer.

18Deux semaines après la première réunion du Groupe consultatif, le gouvernement japonais décida d’accorder à la Chine des « prêts spéciaux à intérêts réduits » d’une valeur totale de 17,2 milliards de yens, et ce pour deux projets. Le ministère des Affaires étrangères japonais fit savoir que l’octroi de « prêts spéciaux » à la Chine n’était pas en contradiction avec la nécessaire révision de l’APD ; en effet, d’une part ces financements appartenaient à une catégorie particulère de prêts destinés aux pays asiatiques touchés par la crise financière appartenaient à une catégorie particulière, et d’autre part les projets en question concernaient la protection de l’environnement et le développement des régions intérieures27. Par ailleurs, les pays bénéficiaires de ces prêts spéciaux doivent impérativement contribuer à hauteur de la moitié du montant du prêt accordé par le Japon. Le Keidanren (Fédération japonaise des organisations économiques) contacta par téléphone Yasuhisa Shiozaki, le président de la commission spécialisée du PLD pour lui dire : « Il est nécessaire d’accorder ce prêt spécial à la Chine car il en va de l’intérêt national du Japon. »28. De nombreux autres membres du PLD étaient aussi de cet avis.

19Le ministère des Affaires étrangères japonais justifia son projet lors d’une commission spéciale du PLD sur la coopération économique qui se tint le 2 août 200029. Plusieurs de ses membres critiquèrent toutefois le gouvernement japonais au vu des activités chinoises dans les eaux territoriales japonaises30. Yutaka Iimura, le directeur général du Bureau de la coopération économique insista sur l’importance de l’APD, la qualifiant de « pivot de la coopération nippo-chinoise » le 3 août 2000. Finalement, le PLD ne donna pas son aval pour l’octroi de ce prêt spécial. Keizo Takemi, un membre de la Chambre haute, souligna qu’une série de documents relatifs aux activités des bateaux chinois devait conduire le Japon à mettre fin à sa coopération économique avec la Chine.

20Le 8 août, plusieurs commissions du PLD estimèrent que les navires chinois « consitut[ai]ent une menace à la souveraineté japonaise ». Le PLD demanda au ministère des Affaires étrangères de réexaminer l’APD de même que l’octroi du prêt spécial31. Les commissions du PLD du 9 août condamnèrent de vive voix le projet gouvernemental. Même si certains membres du parti estimaient que le gouvernement ne devait pas chager d’avis, le PLD ne pouvait pas autoriser ce prêt. Le président Shiozaki proposa que le ministre des Affaires étrangères Kono fasse part au gouvernement chinois des critiques de certains membres du PLD lors de sa visite en Chine à la fin du mois d’août, et que le PLD organise une nouvelle consultation après cette visite32. Le PLD passa en revue toutes les questions relatives au prêt spécial à la Chine lors de la commission sur les affaires étrangères du 24 août. Celle-ci conclut que les activités des navires chinois étaient une question « liée à la sécurité nationale » et décida de reporter son accord33. Par ailleurs, le PLD remit au ministre Kono une lettre dans laquelle il exposait les inquiétudes des Japonais quant aux activités maritimes chinoises dans les eaux territoriales japonaises.

21En réponse aux critiques du PLD, le ministère des Affaires étrangères déclara : « Nous n’avons jamais entamé aucune procédure visant à accorder un prêt spécial [à la Chine] pendant la visite du ministre ». Toutefois, selon Hidenao Nakagawa, le secrétaire général du gouvernement, celui-ci n’avait pas l’intention de remettre en question l’octroi du prêt34. Le ministre des Affaires étrangères Kono ne souhaitait pas non plus revenir en arrière. « Je ne négligerai pas les problèmes actuels, mais il ne faut pas réagir avec excès. Nous devons nous asseoir ensemble et discuter »35, déclara-t-il. Face aux turbulences dans son parti, Kono fit part de son inquiétude à son homologue chinois pendant sa visite à Pékin à la fin du mois d’août. Pendant les négociations, Kono insista pour que la Chine fasse preuve d’une plus grande transparence dans son aide aux pays tiers et en matière de sécurité. Sur la question des navires espions chinois, les deux ministres se mirent d’accord pour que les deux parties mettent en place un système de préavis.

22Certains membres du PLD tentèrent d’apaiser les critiques. Le 7 septembre, peu après la visite du ministre des Affaires étrangères à Pékin, le PLD tint plusieurs commissions sur les affaires étrangères. Muneo Suzuki, membre de la Chambre des représentants, se prononça en faveur de l’octroi de prêts à la Chine étant donné qu’une « personne compétente en Chine [avait] accepté de mettre en place “un système de préavis” [et que] le Japon [avait] déjà promis de concéder des prêts spéciaux ».36. D’autres membres du parti se prononcèrent en faveur du maintien de l’APD, invoquant le souhait manifesté par la Chine d’organiser le commémoration du 20e anniversaire de la coopération économique sino-japonaise en octobre 200037.

23Finalement, le PLD n’approuva que les deux premiers projets de prêts spéciaux sans en autoriser d’autres. La réunion du 7 septembre aboutit à un consensus sur l’adoption d’une politique à long terme vis-à-vis de la Chine, y compris en matière de coopération économique38. Le PLD organisa alors la première réunion du comité restreint d’évaluation de la coopération avec l’étranger pour discuter de cette révision. Keizo Takemi, le président de la commission, mit l’accent sur la nécessité de revoir la coopération avec l’étranger : « Engager une discussion point par point de ce que devrait être notre coopération avec la Chine contribue à approfondir notre compréhension générale de la nature de la relation entre le Japon et la Chine. »39

25Lors de la commission sur les affaires étrangères du 11 octobre 2000, Muneo Suzuki, le vice-président d’une commission spéciale sur la coopération internationale fit un rapport sur la visite en Chine de secrétaires généraux du PLD. Il insista sur l’importance de l’APD en faisant référence aux remarques de Zhu40. Toujours lors de cette réunion conjointe, le ministère des Affaires étrangères japonais fit part de la visite prévue au Japon de Zhu. Il expliqua que l’objectif de cette visite était de souder le partenariat d’amitié et de coopération entre les deux pays et de régler quelques problèmes délicats tels que celui des bateaux espions. Le ministère des Affaires étrangères précisa que la visite de Zhu devait être interprétée comme un témoignage de l’amitié nippo-chinoise fondée sur le système de préavis41.

26Devant l’apaisement des critiques, le ministère des Affaires étrangères japonais et le PLD entamèrent des discussions. La 4^e réunion du Groupe consultatif eut lieu à la fin du mois d’octobre. L’une des préoccupations de l’opinion concernant les recommandations du Groupe consultatif était de savoir si le montant de l’APD pouvait être réduit. Lors de la 5^e réunion du Groupe, Iimura resta particulièrement vague sur ce sujet : « Le PLD discute de la coopération économique du Japon » et « je pense qu’il est difficile de conclure ces recommandations sans aborder la question du montant »42. A la réunion suivante, il déclara que l’un des points centraux de ces recommandations était le montant de l’APD. Le 18 octobre 2000, le Tokyo Shimbun annonça dans son édition du matin que le gouvernement avait pris la décision de réduire de 10 à 20 % l’APD à la Chine. Iimura rétorqua que toute décision visant à réduire l’APD relevait du gouvernement japonais. « Le gouvernement vise aujourd’hui à développer le Programme d’aide à la Chine. Nous nous accorderons sur un moyen d’évaluer les montants au cours au cours de la réalisation »43. Iimura préféra ne pas rendre publiques les recommandations relatives à la réduction de l’APD parce que le ministère considérait cette aide comme un « pivot de la coopération nippo-chinoise ». Par ailleurs, le Japon était soucieux des réactions de la Chine s’il justifiait publiquement cette réduction en invoquant les simples questions militaires et diplomatiques44.

27Pourtant, le 9 novembre 2000, Sizuka Kamei, président du Conseil de recherches sur les questions politiques, proposa soudain de réduire le budget de l’APD dans son ensemble d’environ 30%. Aussi les commissions du PLD sur les affaires étrangères du 14 novembre placèrent-elles les « remarques de Kanei » au centre de l’ordre du jour. Lors de cette rencontre, le vice-président Tanistsu expliqua que l’on devait tenir compte de l’opinion publique, de la situation économique et budgétaire, ainsi que de l’intérêt national45. Alors que plusieurs participants critiquèrent ces remarques en faisant valoir qu’elles étaient inattendues et qu’elles n’avaient pas été soumises à une consultation préalable, la majorité était en faveur d’une révision et d’une réduction de l’ODA. Katsuto Asano, vice-ministre des Affaires étrangères mit l’accent sur l’importance de l’APD en tant qu’« outil diplomatique », et déclara : « Le Japon est une puissance commerciale. La promotion de la paix dans le monde et du libre-échange contribue à l’intérêt national. Les objectifs de l’APD sont justes. »

28A la fin du mois de novembre, le Groupe consultatif acheva un premier projet de recommandations. Le Groupe et le ministère se penchèrent sur la manière de déterminer le montant de l’APD devant être offert à la Chine et identifièrent six domaines importants dans la coopération économique avec la Chine. Le niveau de l’APD serait fonction de la « formule d’addition des projets ». Les montants précédemment accordés ne seraient pas pris en compte, et il faudra « examiner et mettre en place chaque projet individuel [ …] en prenant en considération la difficile situation économique et budgétaire à laquelle le Japon est aujourd’hui confronté. »46

29En se penchant sur le premier projet de recommandations et sur la « formule d’accumulation de projets », l’édition du soir du Nikkei Shimbun du 29 novembre et l’édition du matin du Asahi Shimbun et du Sankei Shimbun du 30 novembre annoncèrent que le gouvernement allait réduire le montant de l’APD à la Chine47. Lors d’une table ronde avec la presse le 30 novembre, Yutaka Iimura indiqua que le ministère des Affaires étrangères envisageait d’adopter la « formule d’addition des projets ». Il expliqua que, dans ce cadre, le montant de l’APD à la Chine pouvait être augmenté ou réduit48.

30En réponse aux remarques de Kamei, une réunion du PLD tenue le 7 décembre discuta du budget de l’APD pour l’année budgétaire 2001, et parvint à un consensus sur la coopération économique entre le Japon et la Chine. Cette réunion fut présidée par Muneo Suzuki, devenu vice-président du Comité spécial sur la coopération économique internationale après que le président Seishiro Eto eut été promu au poste de vice-ministre des affaires étrangères49. On s’attendait à de vives critiques. Dans l’ensemble, les participants s’accordèrent sur l’importance de la coopération économique avec la Chine en dépit de « quelques problèmes »50. Les dirigeants des partis au pouvoir s’accordèrent pour réduire le budget de l’APD51. Le PLD exigea que le prêts soient réduits de plus de 3%52. Le Comité restreint entérina un plan pour les Lignes directrices dans la première semaine de décembre 2000, et le président Keizo Takemi fit part de ce plan aux commissions du PLD le 15 décembre. La réunion conjointe accepta le projet dans son ensemble même si deux passages sur la coopération du Japon avec la Chine sur l’agriculture et les forêts furent amendés53.

31Dans l’introduction aux Lignes directrices, il est précisé que « l’APD est une aide qui comprend une partie de la coopération du Japon [avec la Chine] ». Le parti avait en effet examiné non seulement l’APD mais aussi une série d’autres programmes de coopération54. Le rapport insistait également sur le fait que « l’aide et la coopération » fournies à la Chine grâce à ces fonds avaient atteint leur objectif premier qui était de « développer la relation économique [sino-japonaise] en se concentrant sur le secteur privé ». Le rapport mettait en lumière la nécessité d’une « révision constante » de l’APD à cause de l’opposition de l’opinion publique, d’ailleurs à l’origine de ce processus de révision. Une telle révision devrait prendre en compte les questions de sécurité. Ainsi, le PLD présentait clairement l’APD comme faisant partie intégrante de la politique étrangère et du sécurité du Japon 55.

32Le Groupe consultatif tint sa dernière réunion le 15 décembre. A cette occasion, le président Isamu Miyazaki, conseiller spécial à l’Institut de recherches Daiwa (et ancien ministre d’Etat pour l’Agence de planification économique) présenta ses recommandations pour les cinq années à venir au ministre Kono56. Bien que le Groupe ait procédé à l’examen de l’APD depuis ses débuts en 1979, le thème de cette communicatoin était uniquement « l’APD à la Chine au XXIe siècle ». Les recommandations établissent clairement que « même si le Japon continue à octroyer une APD à la Chine, des efforts doivent être entrepris pour assurer la coordination avec d’autres types de fonds publics et avec le capital privé pour accomplir les objectifs de la coopération entre le Japon et la Chine avec une plus grande efficacité. Le texte établit que l’octroi de l’aide à la fin des années 1970 était motivé par l’idée que « le soutien à la politique d’ouverture et de réforme promouvrait la stabilité et la prospérité non seulement du Japon, mais de l’Asie et du monde entier ». Il insiste également sur la nécessité d’« encourager une participation accrue de la Chine à la communauté internationale et de l’aider ainsi [grâce à l’APD] à progresser vers une société ouverte ». Il n’est toutefois pas fait référence au degré de réalisation des objectifs fixés comme critère pour l’octroi de l’aide. Ces recommandations mettent bien en lumière la nécessité de faire un usage pratique de l’APD. Sur la question de l’aide chinoise à des pays tiers, sur laquelle le ministère des Affaires étrangères japonais n’avait pas de position arrêtée, les recommandations ont avant tout pour objectif la promotion de la coopération multilatérale en Asie orientale.

36On peut difficilement nier qu’il est important de bâtir une relation stable avec la Chine fondée sur la coopération. Le PLD s’est interrogé sur l’avenir de la Chine et sur les divers scénarios susceptibles de servir les intérêts nationaux japonais. Sur cette base, il s’est efforcé de développer une nouvelle politique chinoise fondée sur la coopération économique. Le ministère des Affaires étrangères japonais se doit donc de revoir non seulement l’APD mais aussi l’ensemble de sa politique étrangère vis-à-vis de son voisin dans un avenir proche. Le cadre fondamental des relations nippo-chinoises a déjà évolué puisque la relation « de bon voisinage et d’amitié » a laissé place à un nouveau « partenariat d’amitié et de coopération » pour la paix et le développement en Asie57. Les autres pays asiatiques espèrent également que les deux pays contribueront à la paix dans la région et au développement à l’heure de la mondialisation. Mais au Japon comme en Chine, le soutien de l’opinion publique en faveur d’un nouveau partenariat semble fragile.