2Les Etats-nations modernes ont été précédés d’Etats traditionnels, système féodal occidental ou « empire à système bureaucratique héréditaire » oriental1, encore qualifié d’» empire bureaucratique historique »2. Ils sont tous de nature segmentaire, et l’autorité administrative exercée par les instances étatiques est extrêmement limitée3. Il est remarquable que les formes étatiques pré-modernes en Orient ou en Occident partagent cette même caractéristique, à savoir un écart entre les projets politiques au sommet de l’Etat et la gestion effective de la société à la base, la cause principale étant l’insuffisance des ressources et des techniques. Les Etats orientaux et occidentaux se sont adaptés de manière très différente à cette situation. Pour simplifier, les sociétés occidentales du Moyen-Age ont développé un système féodal des territoires et des titres. En Chine, le système féodal a très vite été remplacé par un empire bureaucratique. Dans ce régime, bien que le gouvernement central exerçait nominativement un contrôle absolu sur la société, il n’a jamais eu d’autre choix, dans l’exercice effectif du pouvoir, que de s’appuyer sur l’autogestion à la base de la société pour pallier l’insuffisance du pouvoir administratif central. Dans les villages chinois où « la montagne est haute et l’empereur lointain » (shan gao, huangdi yuan), les fonctionnaires-lettrés se substituaient aux autorités centrales pour diriger les affaires locales.

3Les pays occidentaux sont passés d’un pouvoir traditionnel à l’Etat-nation moderne, via le régime absolutiste. S’appuyant sur les ressources et les conditions techniques fournies par le capitalisme et l’industrialisation, les Etats-nations modernes ont progressivement assis un contrôle très prégnant sur l’ensemble de la société4.

4Depuis la fin des Qing, en raison notamment des défis lancés par des forces extérieures5, ainsi que d’une logique interne d’évolution6, la configuration étatique chinoise a elle aussi entamé un processus de transition graduelle. Grâce au renforcement du contrôle local et à l’accroissement de ses ressources fiscales, le gouvernement central a progressivement détruit le modèle d’auto-administration local traditionnel7. L’institutionnalisation des dirigeants locaux qui trompaient leurs supérieurs comme leurs subordonnés, détournaient les impôts de l’Etat et oppressaient le peuple8, était devenue la cause politique principale de la ruine des campagnes.

5Au lendemain de 1949, le nouvel Etat socialiste poursuit la modernisation ainsi que le processus historique d’extension du pouvoir administratif central. La mise en place des communes populaires dans les campagnes et des unités de travail dans les villes, entités à la fois économiques et administratives9, a permis l’extension de l’appareil administratif central malgré l’insuffisance des ressources. Le lancement de la réforme, la déstructuration de l’économie collective rurale et le déclin de l’influence des unités de travail dans les villes, ont mis en péril cette configuration.

6Dans les sociétés occidentales, la construction d’un Etat-nation moderne et démocratique s’est accompagnée d’une concentration des pouvoirs et de la spécialisation de l’appareil bureaucratique10. Même si les défauts d’un système bureaucratique sont nombreux, on considère que la démocratie permet d’assurer la défense du bien commun. Le citoyen exerce un contrôle indirect sur la bureaucratie par l’intermédiaire des dirigeants politiques élus et des hauts fonctionnaires. Aux Etats-Unis, le gouvernement de Roosevelt correspond à l’âge d’or de la confiance portée à l’appareil bureaucratique central, en raison de l’efficacité de ce modèle11.

8Les questions de l’efficacité et de la corruption des Etats bureaucratiques, le coût des Etats-providence, deviennent de plus en plus intolérables. Du côté des économistes, cela se traduit par un renouveau de l’Ecole autrichienne et par le passage de l’hétérodoxie scientifique à une mode scientifique12. En théorie politique13, c’est la réforme conservatrice opérée par le gouvernement Reagan aux Etats-Unis et par le cabinet Thatcher en Grande-Bretagne. Dans les années 1980, on réforme la gestion publique en Nouvelle-Zélande et en Australie. Cette vague montante qui a plus tard été étiquetée « nouvelle gestion publique », atteint rapidement l’Europe, puis influence les Etats-Unis et l’Asie14. De nombreux chercheurs ont montré que ces réformes visaient non pas tant à transformer les modes de gestion publique qu’à satisfaire un électorat avide de transformations, soulignant ainsi leur dimension idéologique15.

9Face au scepticisme vis-à-vis des appareils bureaucratiques, on a identifié de nouveaux acteurs de la gestion des affaires publiques : les organisations non gouvernementales, les structures de médiation sociale, des organismes privés. Ce nouveau modèle est synthétisé dans la théorie de la gouvernance qui redéfinit les rapports entre l’Etat et la société. Les organismes administratifs centraux et les ministères publics ne sont plus les seuls à même de promouvoir l’intérêt commun. Les organisations volontaires et des organismes privés peuvent eux aussi servir le bien public, de façon encore plus efficace. Avec l’intégration d’organisations volontaires et privées dans la gestion des affaires publiques, la frontière entre public et privé devient floue. Enfin, alors que selon la théorie démocratique traditionnelle, la lutte entre partis assure la poursuite du bien public, pour les partisans de la gouvernance, une structure de réseau entre acteurs sociaux peut fournir une base structurelle à leur autogestion, et ce n’est pas une communauté de type uniquement géographique qui peut former un espace d’autonomie démocratique. La théorie de la gouvernance remet donc en cause les conclusions de la pensée politique traditionnelle16.

11Deux types de théories justifient l’apparition de la médiation dans la Chine socialiste. Dans une perspective culturaliste, Jerome Cohen estime que les systèmes de conciliation caractéristiques de la Chine communiste et de la Chine traditionnelle, en dépit de divergences entre la pensée maoïste et l’idéologie confucéenne, tiennent à la répugnance à toute poursuite judiciaire17. Ainsi, en Chine, on accorde une grande importance à la « critique-éducation », à l’autocritique et aux comportements volontaires. Sur ce point, les systèmes légaux chinois et russe ont de nombreuses dissemblances : l’organisation du système légal chinois et la pratique de la médiation démontrent que le socialisme chinois n’imite pas simplement les réalisations des autres pays socialistes.

12D’autres auteurs adoptent une perspective fonctionnaliste. Pour Stanley Lubman18, on ne saurait considérer la médiation dans la Chine socialiste comme étant simplement la prolongation de la culture traditionnelle ; elle a une signification fonctionnelle capitale dans la pratique politique du communisme chinois. Les pratiques de médiation dans la Chine nouvelle tiennent à des besoins de gouvernance et remplissent une fonction réelle.

14Pour Stanley Lubman, la Chine socialiste a doté la médiation d’une nouvelle fonction politique : elle contribue à l’objectif global de recomposition de la société par l’Etat19. Par le biais de la médiation, l’Etat réalise l’objectif politique de mobilisation des masses. Au cours de ce processus, les intentions de l’Etat sont efficacement et complètement mises en application au plus bas niveau de la société.

16La médiation communautaire (shequ diaojie) porte sur des délits civils et des délits pénaux mineurs. Elle intervient entre personnes civiles, et concerne des conflits entre membres d’un couple marié ou d’une même famille, entre voisins, collègues, riverains, entrepreneurs individuels (getihu), entrepreneurs sous contrat, ou associés. Les litiges portent principalement sur les droits et intérêts sur des biens, ou relèvent de conflits d’ordre sentimental, conjugal, familial, financier, vicinal, etc. Les litiges entre les entrepreneurs individuels ou les organisations de gestion de la production, et les particuliers ou les communautés de résidents dans leurs activités économiques, sont aussi extrêmement courants. Selon la définition courante, la médiation signifie qu’une tierce partie entreprend une conciliation entre deux autres parties, en s’appuyant sur les lois, codes de l’Etat et tout texte réglementaire, afin de les exhorter à convenir d’un compromis équitable, à parvenir volontairement à un accord et à annuler les procédures20.

18Le travail de médiation populaire (renmin diaojie) est, dans son sens étroit, celui exercé par un comité de médiation populaire (renmin diaojie weiyuanhui) ; dans son sens large, il comporte trois aspects : (1) rassembler et fournir en temps voulu les informations nécessaires ; (2) prévenir toutes sortes de conflits et de dissensions qui surviennent dans les communautés et trouver une médiation entre les deux parties ; (3) faire connaître la législation à la communauté21.

19La société chinoise traditionnelle de base est « non procédurière » (wusong). Dans ce contexte, la médiation populaire joue un rôle capital dans le règlement des conflits sociaux et remplit l’espace laissé vacant par la faible intervention des forces judiciaires et administratives22. Dès la fondation de la Chine socialiste, le système de médiation populaire a fait l’objet d’une grande attention. La promulgation en 1954 de l’» Ordonnance sur l’organisation temporaire des comités de médiation populaire » fournit à l’action médiatrice son statut légal. En 1980, le comité permanent de l’Assemblée populaire nationale ratifie la nouvelle « Loi générale sur l’organisation temporaire des comités de médiation populaire ». En 1982, la Constitution chinoise et la « Loi sur les procès civils » confortent ce système.

23Dans le district A, dix quartiers ont mis en place une section judiciaire. La loi stipule qu’une section judiciaire comprend un poste de chef de section et deux assistants. En raison des contraintes organisationnelles, la section judiciaire et le bureau de gestion administrative générale se sont combinés en un organisme. À l’exception d’un quartier qui n’a pas encore créé de poste de chef de section judiciaire, les chefs des autres sections exercent tous une double fonction. L’ensemble des quartiers a mis en place des postes d’assistants juridiques. Entre 2000 et 2002, les sections judiciaires de quartier ont directement participé au règlement de 282 litiges et sont intervenues dans celui de 185 autres23.

25Au niveau des groupes d’immeubles (louzu)24, ce district compte en tout 7 180 agents de médiation (informateurs), dont 2 379 sont en service actif (les autres occupent également d’autres emplois). Ces médiateurs font en même temps office de chef de groupes d’immeubles. Les conflits qu’ils sont amenés à régler relèvent majoritairement de problèmes de voisinage sur lesquels on ne dispose pas d’informations quantitatives.

27Les exigences actuelles en termes de stabilité sociale sont extrêmement fortes. Dans le système d’évaluation des fonctionnaires, le développement économique et social local est un critère déterminant. Mais le degré de stabilité de la société locale constitue également un critère d’évaluation important. La population a pris conscience de la possibilité d’en référer aux hautes autorités ou de descendre dans la rue. C’est ce que suggère l’un de nos informateurs : « Les gens d’aujourd’hui savent ce qu’ils [les fonctionnaires] craignent, c’est qu’ils se plaignent pour un rien auprès des hautes autorités, jusqu’à attaquer le “bureau Kang”, et occuper la rue Yinbin »25.

28Du point de vue de l’Etat, la médiation contribue à préserver la stabilité sociale et constitue un rouage du contrôle étatique efficace. Les différends civils, s’ils peuvent être résolus au niveau du groupe d’immeubles ou du quartier, n’ont plus besoin en général de l’intervention de l’administration municipale. Cependant, si l’une des parties engagées dans le différend compose un numéro de téléphone d’urgence (le « 110 » par exemple), l’alerte est donnée et quelle que soit l’ampleur du problème, la police municipale doit alors automatiquement transmettre les informations au bureau judiciaire du district où est survenu le différend, puis aux comités de quartier et de district de résidents26.

29Par exemple, le 6 décembre 2002 à 8h26, le poste d’alerte « 110 » reçoit un appel signalant un conflit familial. La police intervient aussitôt, et transmet immédiatement l’information au bureau judiciaire du district. L’assistant juridique du site du conflit et le comité de résidents se mettent en relation ; le responsable de la médiation de ce comité se rend immédiatement sur les lieux. Très rapidement, les origines et les conséquences du conflit sont rapportées au bureau judiciaire dans les termes suivants : « L est une provinciale, anciennement l’épouse de s. Il y a six mois, après que le divorce eut été prononcé, S a accepté que L vienne à nouveau vivre avec lui. L dépense une somme importante appartenant à s. Une fois son pécule totalement fondu, S a voulu que L parte, mais elle a refusé. Une dispute a alors éclaté. L a attaqué S au couteau, et l’alerte a été donnée. Grâce aux exhortations des policiers et du comité de résidents, la situation est redevenue calme et le comité a exigé que les problèmes liés à cette cohabitation post-divorce soit réglés clairement ». Le 6 décembre à 13h55, un rapport sur la situation et les résultats de la médiation sont communiquées à la police municipale27.

30Shanghai est la vitrine de la Chine pour l’étranger. La métropole est en tête de la construction économique et à l’avant-garde de la rénovation du système. Les exigences en termes de stabilité sociale en sont d’autant plus élevées. À cet égard, les agents de médiation de base apparaissent comme se situant à l’extrémité ultime du système de contrôle de la société par l’Etat. C’est ce que suggère l’un de nos interlocuteurs : « Dans notre district, on compte dix quartiers dont chacun dispose d’assistants juridiques et de quelques employés d’accueil, 194 comités de résidents et autant de responsables de médiation que nous formons progressivement […] À un niveau inférieur, nous disposons aussi de 1500 agents de médiation et informateurs, avec lesquels nous ne sommes en général pas en contact direct »28.

32On considère en général que développer l’économie est la priorité des autorités et que les cadres en charge des questions économiques et de production devraient par conséquent être les plus élevés dans la hiérarchie administrative. Tel n’est pas l’avis d’un cadre interrogé pour qui « les tâches économiques, tout le monde peut s’en charger » et la place la plus élevée devrait être attribuée aux cadres des départements judiciaires de base qui traitent les plaintes et gèrent le travail de médiation29. Ainsi, la sélection des responsables de la médiation, des médiateurs et des informateurs répond à de hautes exigences, car ces employés ne peuvent pas s’appuyer entièrement, au cours de leur travail, sur le pouvoir administratif des autorités supérieures, sur les lois, ou sur le soutien de la police. Le plus souvent, ils doivent user de leurs propres ressources sociales, et compter sur leur prestige personnel pour régler les conflits.

33Dans des cas relativement nombreux, il est impossible d’avoir recours en dernier lieu à la loi et aux mesures politiques pour faire pression sur les parties en présence ; les deux parties achètent alors la « face » du médiateur. Aussi peut-on entendre les propos suivants : « Le travail actuel de médiation repose le plus souvent sur la face du médiateur, sur son prestige moral ; bien sûr, le médiateur se doit aussi de comprendre le droit, ainsi qu’un peu de psychologie. C’est un travail d’expert à présent, véritablement « un mot et les gens rient, un autre et les gens sursautent »30.

35L’assistant juridique Q a par exemple été confronté au problème suivant : les conduits d’aération d’un établissement de restauration sur le point d’ouvrir sont source de pollution et nuisent à la qualité de vie des riverains. Selon l’assistant Q, « il s’agit d’un très grand restaurant sur deux étages, encore en cours de construction, mais dont les employés sont déjà en formation. Les deux conduits qu’a fait installer le restaurant portent bien sûr une certaine atteinte à la qualité de vie des riverains, mais jusqu’à présent nous n’avons encore fait aucune déclaration, d’une part parce que nous ne savons pas ce que deviendra ce restaurant, d’autre part car nous allons exiger des départements en charge de la construction et de la protection de l’environnement qu’ils procèdent à une évaluation scientifique31 ». La circonspection dont fait preuve le bureau de quartier par rapport à ce différend est motivée. C’est un fait manifeste que les travaux du restaurant sont dommageables pour les riverains, mais si l’assistant juridique ne s’est pas immédiatement placé du côté des riverains, c’est que le restaurant profitera à l’économie du quartier. En outre, sans connaître précisément les ressources financières de ce restaurant, requérir à tort l’intercession et l’intervention des autorités supérieures ou d’autres organismes, pourrait rendre la médiation très improductive. Même si l’on croit fermement que les habitants doivent être protégés, le mieux est encore d’emprunter une voie « scientifique », c’est-à-dire de mobiliser l’autorité d’autres organes administratifs.

41Un assistant juridique explique : « Notre travail exige de grandes précautions, les assistants juridiques doivent être extrêmement expérimentés, nos propos sont en général très prudents, et il est très difficile de dire de quel côté nous nous plaçons. Si nous faisons des déclarations à n’importe quel moment, les gens pourraient croire que ce sont les quartiers qui l’ont voulu, rendant difficile de faire des réclamations en temps voulu. Dans nos quartiers vivent à présent de nombreux cadres du gouvernement, et si un différend surgit, ils exercent une pression et rendent notre travail extrêmement ardu »32.

43La bureaucratisation de la médiation populaire a toutefois des limites évidentes, car la médiation exige un accord des deux parties et c’est là la différence radicale entre les médiations administrative et juridique. En outre, bien que les rapports entre le bureau judiciaire du district et la section judiciaire de quartier ou les assistants juridiques relient des échelons hiérarchiques différents, ce ne sont pas des relations d’autorité, mais des rapports de collaboration dans le travail. De fait, le bureau judiciaire du district n’a pas les moyens de contrôler l’organisation des employés de la section judiciaire du quartier ; et les principales dépenses des agents juridiques sont à la charge du quartier et non du district. Aussi le système de contrôle vertical est-il partiellement disjoint. Lorsqu’on demande comment le bureau judiciaire du district contrôle ou guide les activités de la section judiciaire du quartier, voici la réponse qu’on obtient : « Nous dirigeons l’action professionnelle à l’échelon du quartier, mais nous pouvons également renforcer notre domination par le biais d’autres moyens, comme l’évaluation comparative du travail, qui nous permet de réaliser la normalisation du travail de médiation au niveau du quartier et du comité de résidents »33. Dans le district À de Shanghai, les activités de médiation populaire correspondent à environ un quart du travail juridique réalisé sous la juridiction des quartiers.

45À Shanghai à l’heure actuelle, les différents organismes impliqués dans la médiation populaire travaillent en réseau. Dans le cas du district A, au niveau de chaque quartier, a été constitué un centre pour la régulation des conflits communautaires, sous la responsabilité des principaux dirigeants du quartiers – dont le chef de la section judiciaire et le commissaire de police adjoint. Des guichets ont été mis en place proposant des services administratifs et juridiques divers, et des services de médiation populaire. Des volontaires prestigieux sont invités à occuper les postes les plus hauts de la médiation populaire. Le tribunal participe à la « Réception des secrétaires du Parti des quartiers les jeudis », au réseau de communication juridique et policier du « 110 », au système de ligne spécial « 12348 » de service légal, etc.34

48Un règlement publié le 16 septembre 200235 stipule qu’après la signature par les deux parties d’un accord obtenu par un comité de médiation populaire, « les personnes concernées doivent accomplir leurs devoirs comme cela a été négocié, et ne sont pas autorisés à s’arroger le droit de modifier ni d’annuler le protocole de médiation »36.

49Avant la publication de ce texte, du fait du caractère informel des accords obtenus par la médiation populaire, le tribunal pouvait souvent, une fois les différends traités en justice, ne pas en tenir compte. Aussi les deux parties en cause pouvaient choisir de respecter ou non l’accord, ce qui limitait grandement l’autorité de la médiation. Depuis le nouveau règlement, après médiation, si l’une des parties signataire n’applique pas l’accord, elle risque des poursuites pénales. Les agents juridiques de la base ont chaleureusement accueilli cette décision : « Bien sûr que nous sommes très favorables à la décision de la Haute Cour de Justice, qui donne une place plus importante à nos accords de médiation ; les gens ne pourront plus les prendre à la légère comme ils le faisaient auparavant »37.

52Enfin, l’amélioration de la connaissance de la loi par les habitants de Shanghai et leur capacité croissante à la mobiliser poussent aussi le travail de médiation sur la voie légale : « Nous avons maintenant l’impression que notre propre connaissance de la loi n’arrive pas à suivre celle de la population. Alors que la réglementation de la Haute Cour de Justice venait juste de paraître, des gens ont aussitôt demandé si le pacte de médiation permettait maintenant de recourir à la justice. Bien que la Haute Cour ait clairement stipulé que seuls les accords établis après novembre 2002 disposent de l’efficacité d’un contrat civil et que la loi n’est pas rétroactive, le niveau de conscience légale de la population nous met beaucoup de pression. Nous nous préparons maintenant à coopérer avec le tribunal, à ériger certains accords réussis de médiation en modèles, et à en propager les effets »38.

57Evoquant la disparition de l’espace public traditionnel dans les sociétés modernes, Jürgen Habermas a mentionné les problèmes de socialisation de l’Etat et d’étatisation de la société39. La médiation communautaire en Chine est un cas de socialisation du contrôle étatique et de bureaucratisation d’un processus organisé à la base de la société. Les Etats occidentaux ont adopté un modèle de gouvernance de type coopératif, produit d’une période post-bureaucratique. Ce n’est pas que les organes gouvernementaux soient dépourvus d’une capacité fondamentale de contrôle, mais les procédés de contrôle bureaucratique traditionnel ont désormais une faible efficacité et les électeurs protestent contre l’augmentation des dépenses publiques. En Chine, la coopération entre fonctionnaires et citoyens tient à ce que l’Etat ne dispose pas actuellement des ressources nécessaires à son action. La « coopération » avec la société procède, plutôt que d’une réflexion sur l’efficacité, d’une incapacité à s’appuyer uniquement sur les organes administratifs.

58Selon Giddens, les Etats modernes occidentaux possèdent une caractéristique « réflexive », condition requise pour l’exercice d’un contrôle sur la centralisation des pouvoirs. Michael Mann utilise, lui, le terme d’organicité pour caractériser les Etats modernes40. Dans le cas des Etats comme la Chine, le volume global des ressources que la société fournit à l’Etat ne cesse d’augmenter, et l’Etat s’efforce lui-même d’étendre toutes sortes de réseaux de contrôle. Toutefois, le contrôle étatique comporte encore un certain caractère mécanique. Dans ce système, il est difficile de créer une stimulation mutuelle entre l’Etat et la société, et l’Etat n’est pas en mesure de se conformer au courant de pensée de la société pour mettre en place un contrôle souple. Aussi est-il dans l’obligation de s’appuyer dans une large mesure sur des réseaux qui dépendent des organes administratifs. Et en raison du caractère limité des ressources du système administratif, la pression se déplace vers les réseaux de la société. Dans le cadre de la gouvernance occidentale, outre la coopération entre le public et le privé, la construction de réseaux est au cœur d’un modèle de contrôle étatique à la fois souple et réactif. En Chine, la question majeure que pose le passage d’un Etat mécanique à un Etat organique, c’est celle du recul de la frontière entre l’Etat et la société.   

59Les relations entre réseaux et organisations sont au cœur des théories de la gouvernance. Comparant l’Italie du Nord et du Sud, Robert Putnam considère que les différences entre ces deux espaces tiennent au degré de développement des réseaux horizontaux dans la société, proportionnel à celui de la démocratie locale. Selon lui, les réseaux horizontaux sont favorables à la maturation de la démocratie, alors que des réseaux verticaux ne seraient d’aucun bénéfice pour le développement d’une société citoyenne41. À Shanghai, les réseaux verticaux sont faiblement consolidés et les réseaux horizontaux dépendent fortement de l’Etat. Les unités constitutives des réseaux transversaux sont majoritairement des organes de l’administration centrale, même si y participent des organisations non gouvernementales. Ces réseaux, verticaux et horizontaux, ne peuvent que constituer un cadre qui s’apparente à la structure de la gouvernance. Dans ce système, la participation sociale manque d’un statut indépendant.