Appendix: Final Report of the Financial Commission, 1860
General Report of the Commission Appointed at Athens.
To examine into the Financial Condition of Greece.53
La commission composée des représentants des trois gouvernements d’Angleterre, de France et de Russie qui a été instituée en 1857, pour examiner l’état financière54 de la Grèce, ayant rempli son mandat conformément à ses instructions, a adopté unanimement le Rapport qui suit.
La Commission, dans sa première séance du 18 Février, 1857, a tracé le programme suivant de ses travaux :
1. Examen des diverses branches de revenu, et des ressources du pays.
2. Examen du mode de perception des revenus.
3. Examen des dépenses.
4. Examen des réformes que l’on peut proposer.
Elle a décidé que le point de départ de ses études serait l’année 1845, sans qu’elle ait voulu cependant limiter l’étendue de ses investigations.
La Commission a dû se préoccuper en premier lieu de l’administration, son programme supposant l’étude préalable du système administratif qui développe les ressources, constate et perçoit les revenus.
Le mode de perception a été examiné en même temps que les recettes.
Elle s’est ensuite occupée des dépenses.
Enfin, comme conclusion de ses investigations, la Commission a pris en considération la dette.
Les améliorations dont l’administration paraissait susceptible, et le développement des ressources du pays, ont appelé l’attention de la Commission en même temps que les observations critiques qui étaient faites lui paraissaient fondées.
La Commission Financière est d’avis que les études qu’elle s’était proposé de faire pour répondre à ce programme peuvent être considérées comme terminées, et elle rappelle la déclaration faite dans le procès-verbal No.10 de la séance du 25 Janvier, 1858, par laquelle elle ne donne aux travaux qui lui sont remis aucune consécration, n’adoptant ni ne rejettant les données sur lesquelles ils reposent, ni les conclusions qui en sont tirées: elle ne les accepte que comme des documents à consulter, et à prendre en considération.
En conséquence, ayant pris en considération les documents et les informations recueillies dans les différent Ministères ;
Vu les notes remises par M. Strickland (Assistant Commissary General), attaché au Ministère Britannique pour les travaux de la commission ;
Vu les notes et le résumé général déposé par M. le Comte de Plœne, Inspecteur des Finances, chargé d’assister le Ministre de France ;
Vu les documents déposés par M. le Ministre de France ;
Vu les documents déposés par M. le Ministre de Russie ;
Vu les notes et documents remis par M. le Ministre d’Angleterre, Président de la Commission ;
Ayant pris en considération les informations verbales données au sein de la commission par les Ministres des Affaires Etrangères, de l’intérieur, des Finances, et par le Président de la Cour des Comptes:
Toutes les pièces ci-dessus mentionnées dans les procès-verbaux des soixante séances de la Commission;
Attendu qu’il résulte de ces informations:
Que le domaine national, qui n’est ni délimité ni reconnu, est constamment amoindri par les empiètements :
Que les déniers communaux et l’emploi qui en est fait sont restés jusqu’ici ignorés de l’Etat, échappant ainsi à sa surveillance, bien qu’il fut chargé par la loi de la tutelle des communes dont la prospérité est le principal élément de la prospérité générale de la nation ;
Que plusieurs des impôts et de revenus ne rendent pas à l’Etat ce qu’ils devraient lui rendre ;
Que l’impôt foncier donne plus particulièrement lieu à des abus préjudiciables au Trésor, et que cet impôt entrave le développement de l’agriculture, principale ressource de la Grèce;
Que les agents chargés de la gestion comme du recouvrement des revenus du Trésor publique échappent aussi à la surveillance parfaitement indiquée cependant dans la législation;
Que chaque année la masse des arriérés, qui enlace dans la dépendance du fisc un nombre inconnu de débiteurs, prend des proportions plus vastes;
Que les lois destinées à faire rentrer ces arriérés sont restées sans effet sérieux;
Que cet état de choses est une atteinte grave aux intérêts du Trésor ;
Attendu que les Ministres Ordonnateurs des dépenses n’avaient rendu jusqu’ici aucun compte;
Que les Ministres des Finances n’avaient presque jamais justifié depuis 1845, par les comptes que la loi leur prescrivait de publier, ni des ressources du Trésor public, ni de l’emploi qui en avait été fait, puisque si les comptes de 1850, 1851, 1852, avaient été établis, lors de la constitution de la Commission, le seul compte de 1850 avait été soumis aux Chambres, et aucune loi des comptes n’avait été rendue ;
Attendu que la Cour des Comptes n’a pas justifié par les déclarations de conformité et les rapports qu’elle est tenue de publier que l’Administration est régulière, et que les comptes des Ministres sont ce qu’ils doivent être;
Attendu que les Chambres n’ont pas porté de remède à cette situation puisque, en fait, le contrôle législatif pas plus que le contrôle judiciaire ne s’est exercé ;
Et que dès lors les comptes produits par l’Administration n’offrent pas toutes les garanties légales d’exactitude et d’authenticité ;
En résumé:
Que l’administration des finances n’est pas réglée avec l’ordre nécessaire;
Que les efforts des différents agents n’ont pas assez constamment pour résultat l’application sérieuse des lois;
Que la publicité et le contrôle des actes de l’Administration, qui sont les garanties du pays et des Puissances Protectrices, n’existent pas en fait.
En ce qui concerne l’Emprunt de 1832 :
Attendu que les ressources du Trésor Grec se sont accrus sans qu’il ait été satisfait aux engagements contractés par les Traités, ni aux promesses solennellement réitérées;
Attendu qu’à mesure que les ressources du Trésor s’accroissent, les dépenses prennent un essor proportionnel, sans que l’on puisse trouver dans la situation du pays, soit en travaux d’utilité publique, soit en encouragements donnés à l’industrie, ou par toute autre initiative venant de l’Etat, une compensation suffisante aux sacrifices faits annuellement par les Puissances Protectrices ;
Attendu qu’à mesure que les dépenses s’accroissent proportionnellement aux recettes, les provisions pour les Budgets de restitution des sommes dues aux Puissances décroissent proportionnellement ;
Attendu que dans cette situation, toutes les sources du crédit public ouvertes seulement aux nations qui remplissent leurs engagements sont taries pour la Grèce ;
Que cet état fâcheux pour les intérêts du pays s’aggrave chaque jour, puisque en admettant même qu’il plaise aux trois Puissances de faire l’abandon des intérêts dus pour les avances qui ont été faites jusqu’au 1 Janvier, 1859, la Dette de la Grèce s’élève à cette date à 56,142,304 francs 75 centimes, et qu’elle serait au 1 Mars, 1870, époque de sa libération vis-à-vis les porteurs d’obligations de 121,258,198 francs 81 centimes ;
Rappelant l’Article XII, §6 de la Convention du 7 Mai, 1832, ainsi conçu : « Le Souverain de la Grèce et l’État Grec seront tenus d’affecter au paiement des intérêts et du fond d’amortissement annuels de celles des séries de l’Emprunt qui auraient été réalisés sous la garantie des trois Cours, les premiers revenus de l’État, de telle sorte que les recettes effectives du Trésor Grec seront consacrées avant tout au paiement des dits intérêts et du dit fond d’amortissement, sans pouvoir être employées à aucun autre usage, tant que le service des séries réalisées de l’Emprunt sous la garantie des trois Cours n’aura pas été complétement assuré pour l’année courante. Les Représentants Diplomatiques des trois Cours en Grèce seront spécialement chargés de veiller à l’accomplissement de cette dernière stipulation; ”
Qu’en conséquence aux termes stricts de cette Convention le service des intérêts et de l’amortissement peut être immédiatement exigé ;
La Commission est d’avis :
Que l’attention du Gouvernement Grec soit sérieusement appelée sur la nécessité de mettre un terme aux empiétements commis sur le domaine national par un cadastre, ou par la vérification des titres de propriété, ou par toute autre mesure qui répondrait à ce résultat:
Sur l’utilité qu’il y aurait, dans l’intérêt des contribuables et du Trésor, de modifier certaines lois d’impôts, notamment celle sur l’impôt foncier ;
Sur la nécessité de donner aux lois de finance toute leur efficacité, par une action administrative plus ferme, plus vigilante ;
Enfin sur l’impérieuse nécessité d’assurer la publicité des actes de l’Administration, et leur contrôle par les pouvoirs judiciaires et législatifs créés par les lois spéciales et par la Constitution.
A cet effet aux époques fixés par les lois pour la présentation des Budgets, la production des comptes par les Ministres, la publication du Rapport Général de la Cour des Comptes, et de ses déclarations de conformité, et la promulgation de la Loi des Comptes, des exemplaires imprimés de ces documents, en nombre suffisant, seront remis aux Légations d’Angleterre, de France, et de Russie.
Enfin, l’étude attentive des ressources du Trésor Hellénique, faite par la Commission, l’a amenée à la conviction que la Grèce est en mesure de contribuer aux sacrifices qui sont fait chaque année pour elle.
Quant à la fixation de la somme qui peut lui être demandée, convaincue que la Grèce bien administrée aurait pu dès aujourd’hui remplir complètement ses engagements, que dès lors il serait loisible aux Puissances, sans froisser aucun principe de justice, de la mettre en demeure de payer intégralement les intérêts et l’amortissement ;
Néanmoins, voulant encore lui donner des facilités, ne nuire ni à aucun de ses services publics ni à son développement régulier, et éloigner toute contestation légitime, la Commission propose de fixer le minimum de la participation de la Grèce au chiffre de 900,000 francs.
Dans la prévision de l’accroissement des ressources du Trésor Grec, la Commission est d’avis que cette somme devra s’accroître progressivement à des époques qui seront déterminées lorsque le mode de paiement et d’affectation des sommes payées par la Grèce à l’amortissement de la dette seront réglés.
La Commission rappelle que sa modération dans la fixation du chiffre du premier paiement donne droit aux Puissances de compter sur des réformes efficaces dans l’Administration Grecque; ces espérances trompées elle est d’avis qu’il y aurait lieu d’insister sur la stricte exécution de la Convention de 1832.
La Commission ne méconnaît pas les difficultés contre lesquelles on peut avoir à lutter dans un pays si récemment constitué ; et pour éviter autant que possible les erreurs dans ses appréciations, elle a toujours voulu tenir compte du temps et des circonstances.
La Commission a pris acte des assurances que lui ont données les Ministres du Roi, qu’ils faisaient tous leurs efforts pour améliorer la situation financière de la Grèce, et elle se plait à espérer que ces louables dispositions se traduiront par des faits.
Au moment de terminer ses travaux, la Commission reçoit de M. le Ministre des Affaires Etrangères, un état qu’accompagne une lettre d’envoi à la date du 8/20 Mai, 1859 (voir le procès-verbal No. 60). Cet état mentionne par Ministère en un chiffre et une désignation brève, sans autre développement, des dépenses, s’élevant à 15,735,000 drachmes, auxquelles le Trésor devrait nécessairement faire face, si ses ressources venaient à dépasser celles qui sont absorbées aujourd’hui dans les Budgets.
La Commission rappelle qu’en fixant avec une modération qu’elle ne regrette pas le chiffre de 900,000 francs comme minimum de ce que devra payer la Grèce, elle n’a pas perdu de vue les nécessités de ses services publics, et les besoins de son développement régulier.
Elle n’a pas tenu compte des tendances avérées de l’Administration Grecque, que révèle encore une fois ce dernier incident ; mais elle a aussi voulu rappeler qu’avant les besoins, plus ou moins contestables, qu’on lui expose, il y a le respect des Traités et des promesses solennellement réitérées, qui est le premier devoir d’une Administration qui veut fonder le crédit public et honorer son pays.
Mais, attendu d’ailleurs, comme il a été dit plus haut, que les comptes publiés n’offrent pas les garanties légales d’exactitude et d’authenticité ;
Que la Commission dès lors n’a pu constater que l’accroissement successif des dépenses, et la tendance de l’administration, à absorber toutes les recettes par des dépenses intérieures, afin de justifier l’impossibilité de satisfaire à ses engagements ;
Que jusqu’à ce que les garanties que les lois et la Constitution demandent pour la validité des comptes soient obtenues, la Commission ne saurait dire si les crédits ouverts aux Budgets et dépenses représentent les dépenses réellement indiquées dans ces Budgets et des besoins réellement satisfaits.
Dans cette situation la Commission ne peut voir dans le Tableau qui lui est transmis qu’un travail de circonstance, qui n’est pas de nature à modifier ses conclusions.
Athènes, le 12/24 Mai, 1859.
(Signé)
THOS. WYSE
OZEROFF
CHAS. DE MONTHEROT
(Translation)55
THE Commission composed of the Representatives of the three
Governments of England, France, and Russia, which was appointed in 1857 to examine into the financial condition of Greece, having fulfilled its task in conformity with its instructions, has unanimously adopted the following Report.
The Commission at its first sitting on the 18th of February, 1857, traced out the following programme of its labours:
1. An examination into the different branches of the revenue, and of the resources of the country.
2. An examination into the manner of collecting the revenues.
3. An examination into the expenditure.
4. An examination as to the reforms which might be proposed.
It decided that the year 1845 should be the period from which its survey should date, though, at the same time, it was not desirous of limiting the range of its investigations.
The Commission was bound to give its attention, in the first place, to questions of administration, its programme taking for granted the preliminary consideration of the, administrative system, which develops the resources and verifies and collects the revenues.
The manner of collection was examined into at the same time as the receipts.
It afterwards occupied itself with the expenditure.
Then, as a conclusion to its investigations, the Commission took the debt into consideration.
The improvements of which the Administration seemed susceptible, and the development of the resources of the country, called for the attention of the Commission, while, at the same time, the critical observations that were made appeared to be well founded.
The Financial Commission is of opinion that the inquiries which it proposed to make in accordance with this programme may be considered as terminated, and it refers to the declaration made in the procés-verbal [sic] No. 10 of the sitting of the 28th of January, 1858, by which it gives to the statements which are forwarded to it no official sanction, neither adopting nor rejecting the data on which they are founded, nor the conclusions which are drawn from them: it only accepts them as documents to be consulted, and to be taken into consideration.
Consequently, having taken into consideration the papers and Reports collected in the various Ministerial Offices, viz.:
The notes furnished by Mr. Strickland (Assistant Commissary-General), attached to the British Minister to assist the labours of the Commission;
The notes and the general résumé deposited by the Count de Plœne,
Inspector of Finances, charged to assist the French Minister;
The documents deposited by the French Minister; The documents deposited by the Russian Minister;
The notes and documents furnished by the English Minister, President of the Commission;
Having taken into consideration the verbal testimony given before the Commission by the Ministers for Foreign Affairs, of the Interior, of Finance, and by the President of the "Cour des Comptes";
All the documents above mentioned in the proces-verbaux [sic] of the sixty sittings of the Commission:
Seeing that it results from these inquiries:
That the national domain, which is neither marked out nor known, is being constantly lessened by encroachments;
That the communal funds, and the use which is made of them, have been ignored up to the present time by the State, thus escaping its supervision, although it was by law entrusted with the guardianship of the communes, whose prosperity is the principal element of the general prosperity of the nation;
That several of the taxes and revenues do not bring in as much to the State as they ought;
That the land tax, in particular, gives rise to abuses prejudicial to the Treasury, and that this tax impedes the development of agriculture, which is the principal resource of Greece;
That the agents charged with the administration, as well as with the collection, of the public treasure, also escape the supervision, which is, however, clearly directed in the Legislation;
That every year the mass of arrears, which involves an indefinite number of debtors in liability to the revenue, assumes more vast proportions;
That the laws destined for the recovery of these arrears have been inefficacious;
That this state of things does considerable harm to the interests of the Treasury;
Seeing that the "Ministres Ordonnateurs" of the expenditure had not rendered up to the present time any account;
That the Ministers of Finance had scarcely ever, since the year 1845, verified either the resources of the public Treasury, or the use which had been made of them, by the accounts which the law ordered them to publish, since, if the accounts of 1850, 1851, and 1852, had been made out at the time of the appointment of the Commission, the account of 1850 only had been submitted to the Chambers, and no financial law had been passed;
Seeing that the Court of Accounts has not established, by the declarations of conformity, and by the reports which it is bound to publish, that the administration is regular, and that the accounts of the Ministers are such as they ought to be;
Seeing that the Chambers have not remedied this state of things, in fact, the Legislative control has been no more exercised than the judicial control;
And that, therefore, the accounts produced by the Administration do not offer all the legal guarantees of exactitude and authenticity:
In short:
That the administration of finance has not been regulated with the necessary order;
That the efforts of the different agents have not had for their result, as often as they should, the serious application of the laws;
That the publicity and the control of the acts of the Administration, which are the guarantees of the country and of the protecting Powers, do not, in fact, exist.
As regards the Loan of 1832:
Seeing that the resources of the Treasury Of Greece have increased, while the engagements contracted by the Treaties, and solemnly reiterated promises, have not been fulfilled;
Seeing that in proportion to the increase of the resources of the Treasury, the expenditure increases likewise; while it is impossible to discover, either in the state of the country, in works of public utility, or in the encouragement given to industry, or in any other proceeding emanating from the State, a sufficient compensation for the sacrifices yearly made by the Protecting Powers;
Seeing that, while the expenditure increases in proportion to the receipts, the appropriations for the budgets for the repayment of the sums due to the Powers proportionately decrease;
Seeing that, in this state of things, all the sources of credit open only to nations who fulfil their engagements, are exhausted as regards Greece;
That this state of affairs, grievous for the interests of the country, is aggravated every day, since, admitting even that it should please the three Powers to give up the interest owing for advances made up to the 1st of January, 1859, the debt of Greece amounts at this date to 56,142,304 francs 75 centimes, and it would amount on the 15th of March, 1870, the time fixed for its acquittance towards the owners Of bonds, to 121,528,198 francs 81 centimes;
Adverting to Article XII, section 2 of the Convention of the 7th of May, which is thus worded:- ‘The Sovereign of Greece and the Greek State shall be bound to appropriate, to the payment of the interest and sinking fund, of such instalments of the loan as may have been raised under the guarantee of the three Courts, the first revenues of the State, in such manner that the actual receipts of the Greek Treasury shall be devoted, first of all, to the payment of the said interest and sinking fund, and shall not be employed for any other purpose, until those payments on account of the instalments of the loan raised under the guarantee of the three Courts shall have been completely secured for the current year. The Diplomatic Representatives of the three Courts in Greece will be specially charged to watch over the fulfilment of the last-mentioned stipulation;"
That in consequence, according to the strict terms of that Convention’ the payment of the interest and of the sinking fund may be immediately demanded;
The Commission is of opinion:
That the attention of the Greek Government should be seriously called to the necessity of putting an end to the encroachments committed upon the public domain, by a "cadastre," or by the verification of property titles, or by any other means which would have the desired result;
To the advantage that would result as regards the taxpayers and the Treasury, if certain laws on taxes, particularly that on the land tax were modified;
To the necessity of giving to the Laws of Finance all their efficacy by more firm and more vigilant administrative action;
Finally, to the imperious necessity of ensuring publicity to the acts of the Administration, and their control by the judicial and legislative powers created by special laws and by the Constitution;
For this purpose, at the periods fixed by the laws for the presentation of the Budgets, the production of accounts by the Ministers, the publication of the General Report of the Court of Accounts and of its declarations of conformity, and the promulgation of the Law of Accounts, printed copies of these documents, in sufficient numbers, shall be furnished to the Legations of England, France, and Russia.
Finally, the attentive study of the resources of the Greek Treasury made by the Commission, has convinced it that Greece is in a state to contribute towards the sacrifices which are made every year for her.
As regards the naming of the sum which may be demanded of her, convinced that Greece, if well-governed, would have been able from the present time completely to have fulfilled her engagements; that consequently the Powers might, without offending any principle of justice, require her to pay in full the interest and the sinking fund;
Nevertheless, still wishing to give her facilities, not to prejudice any of her public services or her regular development, and to get rid of all legitimate controversy, the Commission proposes to fix the minimum of the contribution Of Greece at the sum of 900,000 francs.
In anticipation of the augmentation of the resources of the Greek Treasury, the Commission is of opinion that this sum should be increased progressively at periods which will be determined upon when the mode of payment and of appropriation of the sums paid by Greece towards the extinction of her debt shall be settled.
The Commission observes that its moderation in fixing the amount of the first payment entitles the Powers to count on efficacious reforms in the Greek Administration; if these hopes are deceived, it is of opinion that the strict execution of the Convention of 1832 should be insisted on.
The Commission does not overlook the difficulties which may have to be contended against in a country so recently constituted, and in order as much as possible to avoid errors in its calculation, it has always taken into consideration both the time and the circumstances.
The Commission has taken note of the assurances given by the King’s Ministers, that they were making every effort to improve the financial situation of Greece; and it trusts that these praiseworthy dispositions will be carried out.
Just at the close of its labours, the Commission received from the Minister for Foreign Affairs a statement, together with a covering letter dated the 8/20 of May, 1859 (see Procès-verbal No. 60). This statement mentions, under the head of each Department, in one sum and in a short form, without any other development, certain expenses amounting to 15,735,000 drachmes, which the Treasury would be necessarily obliged to meet if its resources were to exceed those which are at present absorbed in the Budgets.
The Commission observes that, in fixing, with a moderation which it does not regret, the sum of 900,000 francs as the minimum that Greece ought to pay, it has not lost sight of the necessities of her public services, nor of the wants of her regular development.
It has taken no notice of the real tendencies of the Greek Administration, which this last incident has again revealed; but it has also wished to observe, that before the wants, more or less questionable, which are pointed out to it, there comes respect for Treaties, and for promises solemnly reiterated, which is the first duty of an Administration that wishes to establish public credit, and to be an honour to its country.
But seeing besides, as has already been said above, that the accounts published do not offer legal guarantees of exactitude and authenticity;
That consequently the Commission has only been able to prove the successive increase of the expenditure, and the tendency of the Administration to absorb all the receipts by internal expenses, in to justify the impossibility of keeping its engagements:
That until the guarantees which the laws and the Constitution demand for the validity of the accounts, are obtained, the Commission is unable to say whether the credits opened for the Budgets and the expenditure represent the expenditure really indicated by these Budgets, and the requirements that are really satisfied.
In this state of things, the Commission can only look upon the tabular statement which has been transmitted to it as a documented prepared for a special purposed, which is not calculated to modify its conclusions.
Athens, 12/24 th. May, 1859.
(Signed)
THOS. WYSE.
A. OZEROFF.
CHAS. DE MONTHEROT.