• 1 Rollo (1998), Leitão (2007), Alípio (2006).
• 2 Sobre o conceito de referencial, ver Muller (2005).

1Entre a entrada de Portugal na EFTA em 1960¹ e a saída da cena política de Salazar em Setembro de 1968, a acção desenvolvida pelo Estado conheceu uma profunda contradição. Dois «referenciais globais», duas weltanschauung, por parte antitéticos, coexistiram no espaço social formado pelo Estado: o referencial conservador e o referencial modernizador². Com a assinatura do acordo de Estocolmo, o referencial modernizador pareceu impor-se a todas as políticas públicas. Este referencial pretendia modernizar a economia e a sociedade portuguesas, seguindo o exemplo dos países da Europa ocidental. A industrialização, o aumento da produtividade, através da inovação técnica e da racionalização da produção, a abertura da economia portuguesa às economias europeias eram alguns dos lemas dos agentes que defendiam este referencial. Porém, os agentes modernizadores não partilhavam as mesmas concepções políticas. Alguns viam a modernização como um meio de melhorar as condições de vida da população e uma via para a democracia. Outros encaravam o desenvolvimento económico e a abertura comercial à Europa como uma condição necessária para a sobrevivência da ditadura e do Império. As cláusulas do acordo de Estocolmo obrigavam as estruturas económicas a modificarem-se profundamente. Embora os negociadores portugueses tenham conseguido proteger as novas indústrias, favorecer algumas exportações do sector primário e agendar um lento desarmamento alfandegário, o acordo previa uma redução das taxas aduaneiras que até então protegiam os empresários portugueses. Se o acordo abria os mercados de alguns dos países mais ricos da Europa Ocidental aos produtos portugueses, o mercado português abria-se a prazo às importações. Para resistir a essa abertura e expandir-se, o tecido industrial português devia aumentar a produtividade e produzir mercadorias de melhor qualidade e mais valor acrescentado.

• 3 Rosas (2000), Madureira (2002: 71).

2Para uma parte dos altos funcionários e dos homens políticos, em 1960 a economia portuguesa entrava num contra-relógio e devia estar pronta para enfrentar a concorrência estrangeira. Esta meta devia prevalecer em todos os campos da acção pública e conduzir ao abandono do referencial global que vingara até então, o referencial conservador. Este tinha por objectivo manter o status quo político, económico e social. O sistema económico em vigor baseava-se no predomínio da agricultura, na estabilidade e baixo nível dos salários, no controle da inflação, na solidez e estabilidade da moeda, no nacionalismo, na existência de importantes desigualdades sociais e na submissão das colónias aos interesses da metrópole. Construído por Salazar, este sistema dependia do forte controlo da economia pelo Estado e da repressão das reivindicações operárias e camponesas. Entre outras consequências, esse sistema impediu fortemente a modernização do tecido económico e social e a inovação do aparelho produtivo³. Este referencial conservador surgia como contraditório com a entrada de Portugal na EFTA, que podia ser interpretada como uma escolha pelo referencial modernizador. No entanto, a transição do referencial conservador para o referencial modernizador não foi pacífica nem linear. Os dois coexistiram até 1968, ou seja, até ao afastamento de Salazar da presidência do Conselho. Esta coexistência levou a várias contradições na acção e políticas públicas, como foi o caso da política de emigração entre 1957 e 1968. Procura-se aqui entender a atitude do Estado português perante a mudança e mais precisamente a gestão do declínio do bloco conservador, da burguesia agrícola e da pequena e média indústria tradicional do norte do país. Veremos então como a ineficiência da acção pública, a fragilização dos emigrantes e a duplicidade retórica foram modos de governar usados por Salazar para conciliar objectivos contraditórios e manter-se no poder num período de mudanças profundas.

• 4 Sobre os dados estatísticos desse fluxo migratório, ver Baganha (1994).
• 5 Alves (1988).

3Apesar da entrada de Portugal na EFTA, o referencial conservador não desapareceu como o demonstra a atitude inicial do Estado português perante o surto de emigração para França a partir de 1957⁴. Milhares de portugueses partiram para França onde encontravam facilmente empregos bem remunerados; não só porque a economia francesa se encontrava em expansão mas também pela falta de mão-de-obra pouco qualificada, resultante da diminuição das correntes imigratórias italiana e argelinas e da mobilização no contexto da guerra da Argélia. Em 1956, o governo francês facilitou a imigração clandestina, regularizando quasi-automaticamente os estrangeiros que tivessem entrado no território francês irregularmente. Estas práticas administrativas e as oportunidades oferecidas pelo mercado de emprego francês provocaram a criação ou a reactivação das redes migratórias que se tinham constituído após 1916⁵.

• 6 Salazar (1963).
• 7 Castelo (2007).

4Na óptica da modernização das estruturas económicas do país, essa corrente emigratória apresentava vantagens. Em 1956, Eugénio de Castro Caldas calculara que Portugal contava com um milhão de trabalhadores em excesso no sector agrícola. Se uma parte desses trabalhadores podia ser dirigida para o sector terciário (o sector industrial já conhecia um excedente de mão-de-obra), outra podia emigrar. Em 1963, num texto publicado pela revista inglesa International Affairs, o próprio Salazar admitia a existência de excedentes de mão-de-obra e a eventualidade da sua canalização parcial para o estrangeiro⁶. Para uma parte da elite do regime, os excedentes de mão-de-obra metropolitana deviam ser dirigidos para as províncias ultramarinas. Mas o fracasso das várias tentativas de colonização, a falta de elasticidade do mercado de emprego nas colónias para os trabalhadores metropolitanos e os perigos políticos dum povoamento acentuado (secessão à brasileira ou degradação das já precárias condições de vida das populações colonizadas), limitavam o volume desse tipo de emigração, contudo sem que a propaganda deixasse de exortar os portugueses a escolher o caminho do Ultramar⁷.

• 8 Chaney (1986); Baganha (1994).
• 9 Salazar (1998). Sobre a permanência das «ideias» desse estudo na política económica seguida por Sal (...)

5No estrangeiro, estes trabalhadores excedentários – que pouca ou nenhuma riqueza criavam em Portugal e que impediam a modernização do aparelho produtivo – podiam tornar-se uma fonte de riqueza para a economia do país, enviando as divisas necessárias ao equilíbrio da balança de pagamento e à compra de máquinas e de bens de produção indispensáveis para a modernização do aparelho produtivo⁸. A poupança dos emigrantes aumentava a solvabilidade do mercado interno e, canalizada pelos bancos, podia financiar investimentos produtivos. Contudo, as remessas podiam tornar-se num novo «ouro brasileiro», desincentivando as famílias camponesas de incrementar a produção das suas terras. Podiam constituir uma fonte de inflação caso a produção portuguesa não acompanhasse o incremento da procura, fenómeno temido por Salazar que já em 1918, apontara as consequências políticas da inflação⁹. A poupança podia também provocar um aumento das importações e uma destabilização da balança de pagamentos, caso os produtores nacionais não pudessem satisfazer o aumento da procura.

• 10 Rosas (1994b); Brito (1989).
• 11 Rosas, (1994a: 82).
• 12 Rosas (2000: 87-121). Ver por exemplo as reacções de alguns empresários portugueses à assinatura po (...)

6A saída da de mão-de-obra excedentária também contribuía para a modernização do aparelho produtivo, nomeadamente a concentração das unidades de produção, o aumento da produtividade e da qualidade da produção. Não dispondo de uma mão-de-obra mal remunerada e sem qualificações, os industriais teriam de racionalizar e mecanizar a produção. Deveriam transformar-se em empresários schumpeterianos, empreendedores e criativos, deixando de ser rendeiros sem imaginação e sem espírito de inovação, procurando somente o lucro assegurado pela pauta e pelo condicionamento industrial¹⁰. O fenómeno emigratório constituía, na perspectiva da modernização do aparelho produtivo, um constrangimento superior à acção desenvolvida pelos «intelectuais orgânicos» da modernização portuguesa¹¹. Embora os «industrialistas» passassem pelo governo, não conseguiam mudar os hábitos dos empresários portugueses e as resistências dos sectores conservadores¹². A emigração, mais do que o discurso e a legislação, operava como uma força darwiniana, obrigando as empresas a modernizar-se. Em 1964, no âmbito da comissão de estudo dos problemas da emigração, o representante do Ministério das Corporações e da Previdência Social, Ismael da Silva Santos, enalteceu essa qualidade da emigração na óptica da entrada de Portugal na EFTA:

• 13 Ismael da Silva Santos, «O condicionamento da emigração», contribuição do 27 de Outubro de 1964 à c (...)

7«As actividades insusceptíveis de comportar salários mais elevados e as de reduzida resistência económica têm, normalmente, escasso interesse do ponto de vista nacional. Por outras palavras, são frequentemente económica e socialmente inúteis e, quantas vezes até, nocivas quando revestem carácter parasitário. Essas são aquelas que, nem através de um processo de reorganização, podem resistir aos embates de uma economia vigorosamente impulsionada para o progresso. Para as outras, aquelas que persistem em métodos antiquados apesar das advertências que, quer a administração quer a imprensa da especialidade, lhes têm feito – mas que podem, se quiserem, entrar no caminho de uma reorganização verdadeiramente racional – para essas, os possíveis efeitos de uma libertação de mão-de-obra, aliás inevitável, podem ter até a vantagem de as chamar a tempo a uma realidade que tendem a esquecer. E isto porque não podemos ignorar que estamos integrados num movimento livre-cambista e que, em futuro próximo, as taxas aduaneiras dentro da EFTA, estarão quase totalmente eliminadas. Muitas das empresas nacionais vão ter necessidade de rever os seus métodos de produção e de organização administrativa como condição sine qua non de sobrevivência às dificuldades da concorrência estrangeira»¹³.

• 14 Foucault (2004a: 236).
• 15 Martin (2001).

9Em geral, no contexto do desenvolvimento económico, o movimento da população podia ser lido como um reflexo positivo, demonstrando dinamismo, empreendedorismo e procura de criação de riqueza. Na perspectiva do referencial modernizador, o emigrante podia ser visto como “um investidor (…) um empresário de si próprio”¹⁴. Por fim, no quadro da abertura económica de Portugal, a emigração podia ser interpretada como um sinal das transformações salutares da estrutura económica portuguesa que, racionalizando-se, libertava os campos e certas indústrias tradicionais da mão-de-obra excedentária¹⁵. Assim a emigração era um sinal positivo e não uma desgraça.

• 16 Alguns desses benefícios não se concretizaram. Poucos portugueses voltaram de França com melhor pre (...)
• 17 Sobre a construção dos fenómenos sociais em problemas públicos, ver Gusfield (1984, 1989), Becker ( (...)
• 18 Pereira (2008).

10Apesar dos benefícios, mais ao menos hipotéticos, da emigração na perspectiva da modernização da economia portuguesa e da abertura comercial no quadro da EFTA, o Estado tratou a corrente emigratória para França no quadro do referencial conservador e subordinou a sua gestão aos interesses do bloco conservador¹⁶. A emigração foi construída como um «problema» que necessitava da intervenção rectificativa do Estado, pois opunha-se ao referencial global conservador e suscitava o descontentamento duma das principais bases de apoio do regime: a notabilidade agrícola constituída em grande parte pelos médios e grandes proprietários fundiários e pelos pequenos e médios empresários industriais do norte do país¹⁷. Parte desses indivíduos protestava contra a emigração junto dos diferentes níveis hierárquicos do Estado, pois esta retirava a mão-de-obra excedentária que lhes permitia impor salários baixos e difíceis condições de trabalho. A saída de trabalhadores para o estrangeiro fazia aumentar os salários e os que ficavam podiam exigir melhores condições de trabalho, fazendo jogar a concorrência com os empresários europeus. Perante a modificação profunda das relações entre os detentores dos meios de produção e os trabalhadores alguns empresários e proprietários, aqueles que não queriam ou não podiam ultrapassar as dificuldades causadas pela subida dos salários, pela inovação ou pela transformação da produção, mobilizaram-se. Dirigiram-se, por vezes veementemente, ao Estado, o árbitro incontornável de regulação económica no sistema criado por Salazar. Pediam que o Estado detivesse a mobilidade transnacional da mão-de-obra, legitimando o pedido com os principais dogmas reaccionários do salazarismo, evidenciando os perigos políticos da emigração e enunciando algumas ameaças¹⁸.

• 19 Carta de António Van Zeller Pereira Palha a António de Oliveira Salazar, 11 de Novembro de 1963, IA (...)

11Para conter a «sensação de desânimo e de revolta»¹⁹ desses notáveis e continuar a beneficiar do apoio do bloco conservador num período em que as Forças Armadas e a Igreja também mostravam sinais de descontentamento, o Estado procurou restringir o número dos que podiam emigrar legalmente e lutar contra as saídas clandestinas, apesar destas restrições contrariarem o referencial modernizador e sustentarem um modelo económico baseado em mão-de-obra excedentária e barata que, aparentemente, estava condenado.

• 20 Ofício do presidente da JE, António Manuel Baptista, ao ministro do Interior, Alfredo dos Santos Jú (...)

12Até 1962, os requisitos para emigrar legalmente, após a obtenção dum passaporte de emigração, eram regulados por via administrativa pela Junta da Emigração (JE), instituição criada em 1947 no seio do Ministério do Interior, o que indicava uma visão policial e mercantilista da emigração. A inexistência de legislação sobre as possibilidades de emigrar legalmente dava à JE um poder arbitrário e discricionário alargado. O presidente da JE podia opor-se à emigração de qualquer indivíduo que ficava sem alternativas perante uma administração opaca, que mobilizava um vasto reportório de normas que ia elaborando de acordo com a evolução das correntes emigratórias. Em 1958, para controlar «a disponibilidade da mão-de-obra portuguesa»²⁰, o presidente da Junta impôs, com o consentimento do ministro do Interior, que cada empresa francesa não pudesse contratar mais de dez trabalhadores portugueses por meio de contratos nominativos. Além desses, a Junta só aceitava contratos nominativos onde o intermediário na obtenção do contrato fosse um parente até ao terceiro grau do trabalhador solicitado e que se tivesse fixado legalmente em França. Essa regra foi ampliada em 1962 pelo presidente da Junta sem nenhuma concertação interministerial. Desde então, foi exigida a existência de laço familiar entre o intermediário, que tinha emigrado legalmente, e o trabalhador pedido pelo Office National d’Immigration.

• 21 Ribeiro (1986: 31).
• 22 Zolberg (1994: 44-45). Ver também Zolberg (2006). O direito à emigração era reconhecido na Carta Co (...)

13A publicação do decreto-lei n.º 44 427, de 29 de Junho de 1962, que definia as «bases do regime de emigração em Portugal», não alterou a discricionariedade e opacidade das práticas da JE. Afirmava no seu artigo 1.º: «É livre a emigração dos cidadãos portugueses, sem prejuízo do disposto no artigo 31° da Constituição Política e nas demais leis em vigor»²¹. Uma leitura apressada podia sugerir que o direito à emigração era reconhecido em Portugal. Mas, tal como os principais direitos consignados na Constituição, não passava do papel. A fórmula aprovada pelo governo tinha sido imposta pela JE, que deliberadamente não expôs em pormenor o conteúdo do artigo constitucional referido e das leis em vigor, numa atitude ambígua. A afirmação do direito à emigração, considerado desde o século XVII como uma parte «fundamental da liberdade do cidadão», proclamado em Portugal no século XIX, tinha como objectivo esconder a natureza antidemocrática do regime ditatorial aos parceiros ocidentais, às várias instituições internacionais que Portugal integrava e à opinião pública internacional²². Essa afirmação permitia legitimar a integração de Portugal no «campo ocidental» e, contrariamente aos regimes comunistas que negavam o direito à emigração construindo muros, Portugal reconhecia essa liberdade. O enunciar do direito à emigração também permitia ao governo português acompanhar a evolução da doutrina do Vaticano que, desde os anos 50, considerava a emigração como um direito humano que os Estados tinham de respeitar. Mas a administração portuguesa conseguia transformar esse direito à emigração num privilégio concedido de forma discricionária. Alguns documentos importantes para poder emigrar legalmente, como o boletim de informação que as câmaras municipais deviam preencher e onde constava a idoneidade política e moral dos candidatos à emigração, não eram mencionados na legislação. A exigência do laço de terceiro grau no contrato nominativo, imposta em 1962, não foi eliminada, apesar de não constar na legislação publicada nesse ano. De facto, a análise do conteúdo da legislação publicada em 29 de Junho de 1962, onde não havia artigos abertamente opostos ao direito internacional sobre a emigração e às práticas seguidas pelas democracias ocidentais, não permite compreender a política de emigração nos anos 60. O que importava eram as regras administrativas redigidas pela JE, a interpretação que essa instituição e o seu presidente faziam da legislação e o seu funcionamento quotidiano.

• 23 Números retirados de: Ofício do Ministro do Interior, Alfredo dos Santos Júnior, ao Ministro da Fin (...)
• 24 Idem.

15O presidente da Junta explicava essa morosidade com a insuficiência de recursos humanos. De facto, o ministro das Finanças rejeitou várias propostas do Ministério do Interior no sentido de aumentar o quadro da Junta que ficou sensivelmente inalterado desde 1957, antes do surto emigratório. Além de impedir o tratamento rápido dos milhares de processos que se acumulavam (o número de passaportes de emigração concedidos pela Junta passou de 17 672 em 1959 para 83 830 em 1966²³), o congelamento do quadro causou um certo mal-estar no pessoal da JE, um mal-estar que era sinónimo de ineficácia. Perante o amontoado de processos a que a Junta devia dar vazão, o seu presidente pediu aos agentes do quadro técnico para se dedicarem às tarefas que eram asseguradas pelos agentes do secretariado. Os agentes técnicos e os agentes do secretariado ficaram ambos descontentes com a situação. Os primeiros porque cumpriam um trabalho burocrático fastidioso para o qual se achavam demasiado qualificados; os segundos porque ganhavam menos do que outros que executavam as mesmas tarefas. A vontade do Ministério das Finanças de não ampliar o quadro da JE tinha ainda outras consequências sobre o mal-estar dos agentes da Junta e a eficiência do serviço. Com poucas possibilidades de ascensão na carreira, o pessoal sentia-se pouco incentivado. Para preencher as carências de pessoal do quadro, o Ministério das Finanças aceitara, em 1952, que a Junta empregasse pessoal contratado. Porém, muitos desses agentes não foram escolhidos pelas suas qualidades profissionais, como foi o caso de 12 funcionários vindos de Goa entre 1962 e 1964 que esperavam uma nova colocação na função pública. O recrutamento desses agentes não foi uma solução mas «um problema mais a juntar aos existentes». Sem preparação, com difíceis condições de trabalho e a impossibilidade de serem integrados no quadro, muitos abandonaram-na, provocando uma significativa rotatividade do pessoal: entre 1953 e 1970, 51 agentes contratados deixaram a Junta, alguns deles demitidos porque não forneciam o «mínimo exigível de rendimento»²⁴.

• 25 Ofício do Ministro das Finanças, António Manuel Pinto Barbosa, ao Ministro do Interior, Alfredo dos (...)
• 26 Ver por exemplo as críticas do consul geral de Portugal em Paris, Martim Faria e Maya no seu relató (...)
• 27 Preâmbulo do decreto-lei n.º 36 558 do 28 de Outubro de 1947, Ribeiro (1986: 16-18). Como o financi (...)

16O ministro das Finanças vetava o alargamento do quadro da Junta pois tal contrariava a contenção da despesa pública num período onde o esforço militar no Ultramar canalizava grande parte do orçamento. Além disso, a emigração parecia-lhe ser um fenómeno «transitório»²⁵. A falta de meios com que a Junta lutava era denunciada por alguns funcionários como ilógica e imoral²⁶, pois esta instituição registava um superavit anual. A Junta, cuja existência era legitimada pela sua missão de assistência ao emigrante, indivíduo de «magros recursos» e «fácil vítima» «dos engajadores intermediários interesseiros», produzia lucros que eram dirigidos para outros fins²⁷.

• 28 Cabral (2006:171).

17A ineficiência da Junta não era uma disfunção mas um modo de governar. A sua actuação exemplifica a hipótese proposta por M. Villaverde Cabral: «O formalismo, a rigidez e a própria morosidade dos procedimentos administrativos não são, como os discursos oficiais querem fazer crer, meras ineficiências susceptíveis de desejáveis correcções. Pelo contrário, do ponto de vista político, são instrumentos deliberados de poder, do poder – e não só do poder do pequeno burocrata atrás de cada guichet, mas também dos ‘grandes burocratas’ sentados nas cadeiras dos andares superiores dos ministérios»²⁸.

• 29 Sobre a inamovibilidade dos directores-gerais no Estado Novo e o poder que isso lhes dava em relaçã (...)

18Para compreender a política de emigração nos anos 1957-1968 e a sua desarticulação com o referencial modernizador é fundamental analisar a actuação do presidente da JE que comandava de facto a política de emigração, tendo mais influência na matéria do que os ministros do Interior. Dois factores explicam a sua primazia. Primeiro, era o agente que devia traduzir o referencial global no campo da política da emigração. Ora essa tradução assemelhava-se a uma interpretação e dava alguma autonomia ao presidente da Junta. Segundo, o tempo e a sua estabilidade no xadrez administrativo davam-lhe vantagens frente aos outros actores²⁹. De 1949 a 1968, período no qual dirigiu a JE, António Manuel Baptista conheceu seis diferentes ministros do Interior. Depois do terramoto delgadista em 1958, esses ministros concentraram as suas atenções na defesa da ordem pública. Enquanto Salazar não lhes pedia para intervir pessoalmente, deixavam os assuntos ligados à emigração ao presidente da Junta. Aliás, era muito difícil para os ministros oporem-se a Baptista que conhecia melhor do que ninguém a legislação e a regulamentação da emigração, pois, em grande parte, tinha-as escrito.

• 30 Ramos (1986.)

19Nesta configuração, a visão do mundo de Baptista e a sua forma de conceber os movimentos emigratórios eram determinantes. Ora este articulava a emigração que se dirigia para a Europa no quadro do referencial conservador e apreendia-a num prisma mercantilista. Essa atitude resultava em parte das suas disposições sociais e do seu percurso administrativo. Nascido em 1900, em Almeirim, no distrito de Santarém, Baptista era militar. Nomeado comandante distrital da PSP de Santarém no final dos anos 30, tinha ascendido à função de governador civil de Santarém em 1947. Baptista chegou à presidência da JE em 1949, substituindo outro militar. Esse percurso indicava que Baptista tinha cumprido cabalmente as principais missões que lhe incumbiam: manter a ordem pública no período conturbado da II Guerra Mundial e satisfazer os notáveis locais, atando-os ao Estado Novo³⁰. A sua actuação na Junta inscreveu-se na continuação dessa missão. Baptista via a gestão da emigração como uma faceta da defesa da ordem pública e uma das suas prioridades era de não descontentar os notáveis locais.

• 31 Relatório final da comissão encarregada do estudo dos problemas da emigração, 22 de Janeiro de 1965 (...)
• 32 Foucault (2004b: 283).

20Baptista não via a emigração como um problema económico mas como um problema de soberania. Os movimentos transnacionais, vistos como fenómenos disruptivos na perspectiva reaccionária do salazarismo que enaltecia o enraizamento das populações rurais, deviam ser submetidos à vontade do Estado. Baptista não via o emigrante como um Homo Œconomicus cujo desejo de mobilidade não devia ser travado pelo Estado mas como um sujeito cuja primeira prioridade era de obedecer ao Estado, regulador supremo das actividades económicas e defensor do interesse superior da nação ao qual todos os indivíduos deviam sacrificar os seus interesses privados. Para Baptista, a emigração para França não se conciliava com os «interesses superiores da nação»³¹. No entanto, nunca definiu detalhadamente qual era esse interesse superior da nação e nunca o articulou com a entrada de Portugal na EFTA ou com a necessidade de favorecer a modernização económica do país. Como o comprovam os seus escritos, Baptista não parecia ter grandes noções de economia. A invocação do interesse nacional ligava-se à doutrina de Salazar que pretendia governar para o bem da nação. O interesse superior da nação – que muitas vezes não era outra coisa que o interesse de certos fragmentos das elites – implicava que os portugueses deviam abandonar os seus interesses privados, renunciando, por exemplo, a emigrar caso o governo visse esta saída como incompatível com o interesse nacional. No pensamento mercantilista, «não são os homens que devem ser felizes, não são os homens que devem ser prósperos, até não são os homens que devem ser ricos, é o Estado»³². A sensibilidade mercantilista do presidente da Junta nota-se no facto de só mencionar a quantidade dos emigrantes – legais ou ilegais – e nunca as qualificações deles, partilhando assim a concepção de Severim de Faria que, em 1655, sentenciava que “a grandeza dos reis está na multidão do povo”. Os que partilhavam o referencial modernizador, pelo contrário, não se interessavam tanto pelo número de emigrantes mas pelas qualificações que tinham e pelas riquezas que podiam produzir.

• 33 Cutileiro (1977:·28-230). Sobre os municípios no Estado Novo, ver Sousa (1996).

21Baptista sempre foi atento em não descontentar os notáveis da província. A JE concedeu um peso importante às câmaras municipais no processo administrativo da emigração legal. Estas cumpriam o papel de delegações da JE: recebiam os candidatos à emigração e forneciam-lhes a lista dos numerosos documentos a preencher e a remeter. Essa posição de intermediário não reduzia as câmaras ao papel de agentes neutros, mãos obedientes do Estado central. Os agentes municipais podiam, pela aceleração ou lentidão, pelos discursos ou pelos pedidos de retribuições ocultas, desencorajar os candidatos à emigração legal³³. Muitos clandestinos detidos pelas polícias portuguesas, espanholas ou francesas ou interrogados pelas autoridades consulares portuguesas em França, confessavam ter emigrado irregularmente porque os agentes municipais lhes tinham dito que não cumpriam os requisitos legais, ou ainda porque lhes pediram importantes quantias monetárias. Os funcionários municipais intervinham também nos processos dos postulantes à emigração com o boletim de informação que tinham de preencher.

• 34 Ofício do Governardor Civil de Viana do Castelo ao Ministro do Interior, Alfredo dos Santos Júnior, (...)
• 35 Pereira (2005b).

23O número pletórico das regras, a extrema morosidade dos processos administrativos da Junta, a visão mercantilista do seu presidente e a intervenção das câmaras municipais no processo da emigração legal foram incentivos para a emigração clandestina, também alimentada pelo fluxo de refractários que fugiam ao serviço militar. O governo pretendeu lutar eficiente e decididamente contra esse desvio. Poucos meses depois da insurreição em Luanda de 1961, o decreto-lei reorganizando a Polícia Internacional e de Defesa do Estado, transformou a emigração clandestina, que até então era uma mera infracção, em crime. Os clandestinos podiam ser punidos com dois anos de prisão. Em 1966, as penas contra os engajadores e os passadores foram agravadas. Aqueles que participavam na travessia irregular da fronteira incorriam até oito anos de prisão. Frequentemente, os jornais descreviam a luta da polícia contra esse crime e noticiavam a captura de engajadores e de passadores. Parte destes artigos resultava da pressão da administração que ordenava aos jornalistas para «apontar os perigos [da emigração clandestina], condenar a acção, desencorajar os futuros candidatos. Dar realce, sim, aos factos que se prendessem com as capturas»³⁴. Porém, os números da emigração clandestina provam que a luta contra a travessia irregular da fronteira era largamente ineficiente. Os vários corpos de polícia e a Guarda Fiscal mostravam-se incapazes de combater a emigração clandestina. Esse fracasso não é somente o resultado do laxismo e da corrupção da polícia e da Guarda Fiscal: resulta da falta de recursos suficientes para vigiar a fronteira e da falta de empenho da PIDE, instituição que devia não só vigiá-la como também instruir os processos dos clandestinos e dos engajadores³⁵.

• 36 Cerezales (2007: 46).
• 37 Freire (2004), Silva (1998).
• 38 Relatório da reunião da JE do 26 de Maio de 1969, AHD, EEA 291.
• 39 Patriarca (2004), Pereira (2007).

24A aceitação tácita da emigração clandestina que se pode ler em alguns ofícios do director da PIDE, Fernando Silva Pais, revela que parte do regime estava consciente dos efeitos perversos dum fechamento impermeável das fronteiras. Vários actores do Estado, nos seus diferentes níveis hierárquicos, graças a uma espécie de «sociologia espontânea»³⁶, sabiam que impedir os camponeses do Centro e do Norte do país de conservar as suas propriedades fundiárias, proibindo a emigração que era uma das principais estratégias de reprodução da sociedade campesina, podia pôr em perigo a ordem pública³⁷. Em 1969, o director dos negócios políticos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, Pedro Pinto, afirmava numa reunião do órgão colegial da JE que: «se nos últimos vinte anos não tivessem saído do país cerca de um milhão de indivíduos, Portugal hoje estaria economicamente numa situação muito difícil, incapaz de alimentar esse excesso de população. Isto teria tido trágicas consequências de ordem política»³⁸. É, porém, errónea a ideia de que a emigração impediu as mobilizações populares. Pelo contrário, permitiu o seu aumento: tendo diminuído os excedentes de mão-de-obra, os trabalhadores que ficavam em Portugal e eram informados pelos emigrantes das melhores condições de trabalho no estrangeiro (o que criava frustrações), reivindicavam melhores salários e condições de trabalho. Sabendo que podiam emigrar ou encontrar com bastante facilidade outro emprego, os trabalhadores multiplicaram os movimentos sociais³⁹. O volume da emigração clandestina não era somente o resultado da ineficiência das polícias portuguesas. Ela foi em parte tolerada pelo Estado que não quis canalizá-la de forma legal. Mas porque é que o Estado multiplicou os regulamentos administrativos restritivos que fomentavam a emigração clandestina, se não tinha os recursos para fazê-los respeitar? Esse aparente paradoxo permitia à ditadura atingir a sua principal prioridade: sobreviver.

• 40 Foucault (2004a: 259).
• 41 Santos (1990: 137).
• 42 Essa estratégia retórica participa da gestão da disfunção nacional descrita por Telo (1997).

25As leis e a regulamentação sobre a emigração não foram redigidas para serem fielmente cumpridas e respeitadas. Elas eram sobretudo speech acts⁴⁰ ou meios de gerir «conflitos no interior da classe dirigente ou das suas clientelas partidárias ou corporativas»⁴¹. Grande parte dos discursos públicos da ditadura nos anos 1960 participava dum jogo de aparências onde, como dissera Salazar, «o que parece é»⁴². Os discursos dos homens públicos, a imprensa, «inspirada» pelas autoridades e controlada pela censura, e as leis deviam dar a impressão de que o regime lutava decididamente contra a emigração clandestina e que, em caso algum, fomentava a emigração. Essa estratégia permitia ao governo tranquilizar o bloco conservador e todos aqueles que protestavam contra a emigração. A emigração clandestina tirava ao Estado qualquer responsabilidade sobre a saída da mão-de-obra. No entanto, o país aproveitava os benefícios da emigração na óptica da modernização do país, da abertura das fronteiras aos produtos estrangeiros e do abastecimento em armas necessário para a continuação das guerras coloniais. A clandestinidade não era somente um sinal de impotência, era também uma forma de conciliar interesses contraditórios: a conservação do apoio do bloco ultraconservador e a modernização forçada e eficiente do aparelho produtivo.

• 43 Rocha (1965); Pereira (no prelo).
• 44 Brettell (1993: 69).
• 45 Intervenção do ministro do Interior, António Gonçalves Rapazote no Conselho de Ministros para os As (...)
• 46 Sobre a política de emigração nesse período, ver Pereira (2002), Baganha (1988).
• 47 Miranda (1999: 104).

26Obrigar os emigrantes a sair de forma ilegal do país diminuía também as consequências políticas desse fluxo emigratório. A emigração clandestina seleccionava e vulnerabilizava os emigrantes. Com a pouca vigilância exercida pela polícia portuguesa e, sobretudo, com a vigiliância praticada, até 1965, pela polícia espanhola, aqueles que queriam ir para França deviam contratar os serviços das redes de engajadores e de passadores. Este recurso acarretava duas consequências. A primeira era que a viagem tornava-se – até 1965, data a partir da qual o Estado espanhol deixou de lutar contra a emigração clandestina portuguesa e concedeu salvos-condutos aos clandestinos portugueses – uma prova física à qual só os homens podiam submeter-se⁴³. A segunda consequência era que os riscos corridos pelas redes de passadores e os meios logísticos usados implicavam um importante custo financeiro para os clandestinos. Muitos deles tinham que endividar-se para pagar a viagem. A masculinização e o endividamento dos clandestinos satisfaziam os interesses da ditadura. Por um lado, o endividamento agudizava a frágil posição em que se encontravam os clandestinos em França. Devendo encontrar um empregador para regularizar as suas situações perante a administração francesa, os trabalhadores portugueses tinham de aceitar as condições dos empregadores e manter-se prudentes no que respeitava a acção sindical ou política. Qualquer acto que pudesse ser interpretado como uma insubordinação por parte dos empregadores ou das autoridades francesas podia ter consequências muito graves. Por exemplo, se fizessem greve ou iniciassem uma militância política, os trabalhadores podiam perder o emprego e até serem expulsos, o que não só os impedia de reembolsar as dívidas contraídas junto das redes de engajadores como também punha em causa as suas estratégias migratórias que eram, muitas vezes, as de uma família inteira. Essa vulnerabilização contribui para explicar a fraca sindicalização e participação dos portugueses nos movimentos sociais em França⁴⁴. Por outro lado, a separação do núcleo familiar era garantia para que os emigrantes, casados ou tendo uma noiva e/ou parentes a quem prestavam auxílio financeiro, continuassem a enviar parte dos seus salários para Portugal. Impedir a reunião familiar em França assegurava a manutenção de uma estratégia migratória baseada no retorno. «Impedir a junção das famílias»⁴⁵ era um objectivo central da política emigratória conduzida pelo Ministério do Interior nos anos 1960. Essa estratégia assemelhava-se à política de emigração seguida entre 1850 e 1930⁴⁶. Como prova a declaração do ministro do Interior, não atribuímos à «governação portuguesa um maquiavelismo exagerado»⁴⁷.

• 48 Telegrama do embaixador de Portugal em França, Marcelo Mathias, ao ministro dos Negócios Estrangeir (...)

27É verdade que os estudos sobre a política de emigração no período 1850-1930 tendem a transformar um Estado num bloco monolítico, sem divisões e incoerências, e com um poder omnisciente. De facto se, o ministério do Interior (tanto os ministros que a Junta da Emigração e a PIDE) fomentava a divisão dos núcleos familiares e instrumentalizava a emigração clandestina com este fim, nem todos os agentes políticos e administrativos concordavam com essa estratégia maquiavélica. Os que consideravam o direito de viver em família, um dos valores principais do salazarismo, combatiam uma política que separava os emigrantes e os seus próximos. Além disso, os agentes do Ministério das Corporações e da Previdência Social e do Ministério dos Negócios Estrangeiros, em luta contra a JE e sua política, apontavam os efeitos perversos da emigração clandestina. Os agentes do Ministério das Corporações lamentavam que o Estado, deixando aos passadores a tarefa de organizar a emigração, não escolhia os emigrantes numa perspectiva de modernização económica (recrutando os emigrantes segundo as suas qualificações profissionais). Para os diplomatas, a emigração clandestina degradava a imagem de Portugal junto de um dos seus principais parceiros diplomático, económico e militar: a França. O apoio francês (venda de armas e neutralidade na ONU) era essencial no contexto das guerras coloniais, depois do que Marcelo Mathias chamou de «grande traição e o abandono a que fomos vetados pelo mundo anglo-saxónico e americano»⁴⁸. Apesar do lema «orgulhosamente só», Portugal não podia manter uma guerra em três frentes sem obter armamento vindo do estrangeiro.

• 49 Telegrama de António de Oliveira Salazar ao embaixador de Portugal em França, Marcelo Mathias, 18 d (...)

28A vinda em condições miseráveis de milhares de portugueses e as suas difíceis condições de vida nalguns «bidonvilles», tendiam a demonstrar à opinião pública francesa que os portugueses fugiam à miséria e, para os mais jovens, às guerras coloniais. Estes fenómenos tiravam toda a credibilidade ao argumento da diplomacia lusa que defendia, junto das autoridades francesas, que o governo não podia dar a independência às colónias, porque o povo não o aceitaria. Parte da imprensa francesa usava a emigração para denunciar a ajuda concedida pelo governo francês ao governo português. Segundo estes jornais, a França apoiava uma guerra injusta e impopular, na qual o governo português gastava recursos que poderiam aplicar-se na melhoria das condições de vida dos portugueses. A emigração portuguesa era um argumento usado pelos críticos do regime gaullista (sobretudo o Partido Comunista Francês). O governo de Salazar queria que a colaboração prestada pelo governo francês não constituísse um problema para este, que podia, sob pressão, reduzir a ajuda concedida ao esforço de guerra português. Um telegrama enviado por Salazar a Marcelo Mathias em Janeiro de 1964 no qual se refere às negociações para a construção de navios de guerra em França, é prova desse medo: «nem devemos criar-lhe [ao governo francês] dificuldades nesta matéria sabendo-se que liberto de acusações públicas mais facilmente pode continuar prestar ajudas correntes»⁴⁹.

• 50 Pereira (2005a)

30Estas críticas não modificaram profundamente as práticas da Junta. A mudança só podia vir de Salazar. Ora o presidente do Conselho mostrava pouco empenho em tratar directamente do assunto da emigração. Ele recebia regularmente cartas de Marcelo Mathias que o alertava para os efeitos perversos da emigração clandestina. Essas descrições pessimistas conduziram no entanto, apesar da oposição de António Manuel Baptista, à assinatura dum acordo de mão-de-obra com a França em 1963. Este tratado devia extinguir grande parte do volume da emigração ilegal, dando aos dois Estados os meios de regular a corrente emigratória. Mas, o acordo foi um fracasso. A Junta continuou a gerir a emigração com a regulamentação que tinha redigido e não respeitou os artigos do acordo. As autoridades francesas tampouco respeitaram o acordo e passaram a regularizar sistematicamente os clandestinos portugueses⁵⁰.

• 51 Ribeiro (1986: 48).
• 52 North (1990), Araújo 2002).
• 53 Lains (2008: 223).
• 54 Era assim que, no seio das elites franquistas preparando a sucessão de Franco, se referia à morte d (...)

31Perante o fracasso do acordo de 1963 e a agudização dos efeitos perversos da emigração clandestina, Marcelo Mathias continuou a chamar a atenção de Salazar sobre a emigração que, finalmente, aceitou a sugestão do embaixador de criar uma comissão interministerial encarregada do estudo do problema. A comissão, depois de mais de duas dezenas de reuniões, apresentou um relatório e recomendações ao ministro-adjunto da Presidência do Conselho que por sua vez apresentou o “problema da emigração” ao Conselho de Ministros. Pelo menos quatro Conselhos de Ministros foram dedicados à emigração, revelando fortes divisões internas suscitadas pelo assunto. O ministro do Interior opôs-se ao desejo do Ministério das Corporações em se apoderar da «propriedade» da emigração. O compromisso foi encontrado e a resolução do Conselho de Ministros publicada em 14 de Julho de 1965. A política de emigração devia estar ligada à política de emprego, mas também à política de povoamento. Nesse sentido, devia ser criado um serviço nacional de emprego. O governo, por via dessa resolução, também condenava as práticas seguidas pela Junta, suprimindo a exigência do parentesco familiar. No entanto, a JE guardava para si a gestão da política da emigração tendo de conviver com um «órgão consultivo» que devia ser criado para assegurar «a coordenação interministerial necessária à realização dos objectivos da política emigratória definidos nesta resolução»⁵¹. Essa resolução, ainda que escrita com o intuito de moderação, parecia ser uma vitória dos críticos da JE. No entanto, a maioria das resoluções não foram executadas. Apesar das fortes críticas à sua actuação, António Manuel Baptista ficou até meados de 1968 à frente da Junta. Das doze resoluções, só a medida que previa o agravamento das penas contra os passadores e os engajadores suscitou o interesse do ditador e, consequentemente, foi rapidamente traduzida em decreto-lei. No caso das outras resoluções, as instituições que deviam mudar as suas maneiras de actuar e de encarar o fenómeno emigratório resistiram. Esta inércia, que impediu a canalização da emigração pelas vias legais e a articulação da política da emigração com o referencial modernizador, tinha por origem três factores complementares: a forte sectorização da administração pública que tornava raras as colaborações interinstitucionais, a path dependence52 que travava as mudanças administrativas bruscas e o desinteresse de Salazar na execução dessas resoluções. A administração portuguesa tinha grandes dificuldades em mudar as suas práticas mesmo quando elas eram ineficientes. Uma vez rotinada a prática administrativa, cada instituição resistia à mudança e rejeitava colaborações, vistas como fontes de transformações indesejadas e de perda de poder. Esta ineficácia era agravada pelo facto de Salazar nunca ter imposto a execução rápida e eficiente de todas as resoluções de 1965. A ineficiência não foi somente um meio para a ditadura privar os portugueses dos direitos consignados na legislação, foi também uma das armas de Salazar para se manter décadas na Presidência do Conselho. Resultado da falta de cooperação interministerial, a ineficiência, a sectorização e a «esclerose institucional»⁵³ fortaleciam o poder do ditador, escudando-o contra eventuais coligações de actores do regime. Preocupados em lutar entre si e em ganhar louros na perspectiva do futuro «facto biológico»⁵⁴, os ministros estavam menos inclinados a unirem-se e a contestar o poder de Salazar. Dedicavam-se a ganhar os favores do ditador que usavam para fortalecer as suas posições em detrimento das dos outros e para se defenderem do que consideravam como ameaças aos seus poderes. Jogando uns contra outros, Salazar impunha-se como o árbitro indispensável dos inúmeros conflitos do campo político e administrativo. Em suma, a ineficiência da acção pública que prejudicavam a maioria dos portugueses, favoreciam o principal projecto de Salazar: ficar no poder.

• 55 Salazar (1967: 371).
• 56 Ver Garrido (2004), sobre práticas similares no domínio das pescas do bacalhau.

32Como o tratamento do surto emigratório para França prova, o governo salazarista lidou com a modernização de forma sub-reptícia. Salazar não afirmou no espaço público português o abandono do referencial conservador e a imposição do referencial modernizador. Para atenuar os riscos políticos do declínio do bloco ultraconservador, Salazar preferiu dar a ilusão que nada de substancial mudava. Ao mesmo tempo que deixava a agricultura estagnar (sobretudo a agricultura familiar do centro e do norte), impedia qualquer reforma agrária de vulto assim como uma modernização da agricultura similar à desenvolvida em França no fim dos anos 50 – como certos agentes do Ministério da Economia esperavam –, Salazar repetia ser «um rural» e protector da lavoura⁵⁵. Além disso, às instituições chefiadas por directores-gerais quasi-inamovíveis, alguns deles como Manuel Baptista, impregnados de concepções adversas à modernização, repugnava colaborar com outras entidades e resistiam à inovação. O custo financeiro e político duma profunda alteração da acção da administração era elevado. Era menos custoso fazer com que os proprietários rurais em revolta acreditassem que o governo lutava contra a emigração clandestina – que aumentava os salários e baixava as margens de lucro devido à estagnação dos preços de grande parte das produções agrícolas – que subir os preços e arriscar um processo inflacionista⁵⁶. Porém, além das aparências, das inércias administrativas e da retórica, transformações importantes prosseguiam. Mas elas não eram reivindicadas e desenvolviam-se em parte à margem do Estado. A duplicidade reinava.

• 57 Pinto (2001).
• 58 Carta do presidente da Fundação Calouse Gulbenkian, José de Azeredo Perdigão, a Marcelo Mathias, 12 (...)
• 59 Cartão de visita de João de Matos Antunes Varela, ministro da Justiça, a António de Oliveira Salaza (...)

33Não queremos, porém, cair no erro teleológico dando uma racionalidade e intencionalidade ao Estado em geral e em Salazar em particular em função dos resultados obtidos. Tal seria pressupor que o Estado é totalmente coerente nas suas acções, que não conhece fraquezas, divisões ou dificuldades em mobilizar eficientemente, no mesmo sentido, todos os agentes que o compõem. É postular também que Salazar era um actor omnisciente, tendo todas as informações ao seu dispor, que conseguia prever todas as consequências que as acções dos agentes do Estado provocavam quando obedeciam fiel e eficientemente às suas ordens. É pressupor também que os agentes do Estado não encontravam resistência junto dos actores sociais, que as suas acções não conheciam constrangimentos exercidos por outros Estados ou não ocasionavam efeitos perversos. Ora, o Estado estava fortemente dividido. No seu seio, existiam concepções do mundo diferentes e, por vezes, opostas, que tentavam impor-se. A administração resistia inúmeras vezes às ordens do governo, não aceitando mudar os seus hábitos. Sobretudo neste período, Salazar já não exercia o poder como o fizera nos anos 30 e 40⁵⁷. Era ainda um ditador forte, controlando muito de perto a acção pública. Mas o Estado dos anos 60 estava diferente. Salazar já não conseguia conhecer todos os altos funcionários e tratar em pormenor todos os assuntos. «Prisioneiro»⁵⁸ nas suas residências, Salazar só tinha um conhecimento indirecto e deformado das evoluções da sociedade portuguesa. Os seus interlocutores – eram poucos aqueles em que Salazar confiava e que tinham a capacidade de dizer-lhe frontalmente a realidade – tendiam a ocultar-lhe os fenómenos que lhe podiam desagradar. Os seus secretários particulares seleccionavam o correio que lhe era destinado. Não lhe transmitiam cartas de candidatos à emigração ou de emigrantes mas sim cartas de proprietários rurais protestando contra a emigração e os seus efeitos. O facto de Salazar desconhecer parte da realidade e ter uma versão parcial das transformações sociais é comprovado por uma carta do ministro da Justiça, João Antunes Varela. Em 1965, num Conselho de Ministros dedicado à emigração, João Antunes Varela argumentou que a emigração se justificava pela diferença de salários auferidos entre os ceifeiros de Paris e do Alentejo. Salazar ficou «surpreendido a ponto de custar-lhe a aceitar a veracidade da informação»⁵⁹. O presidente do Conselho não acreditava que os salários fossem tão baixos, pois sempre lera as queixas dos proprietários agrícolas sobre o aumento dos salários.

• 60 Carta de Henrique Martins de Carvalho a Marcelo Caetano, sem data (Agosto de 1969), IANTT/Arquivo M (...)
• 61 Rosas (2001: 1031).
• 62 Foucault (2004b).

34A redução das fontes de informação de Salazar resultava também do seu envelhecimento e da concentração na sua área de actividade. Nos anos 60, Salazar conhece um certo cansaço que propagandeava para agudizar as rivalidades entre os seus autoproclamados delfins. No contexto europeu dos anos 60, onde uma certa gerontocracia dominava, Salazar não era uma excepção. Mas era o único a ter, de forma ininterrupta, funções ministeriais desde 1928. Como escrevia Henrique Martins de Carvalho numa carta particular a Marcelo Caetano em 1969, «a inteligência e a vontade só no fim terão sido atingidas (...), Salazar tornara-se extremamente selectivo e mostrava-se até desinteressado por numerosos problemas essenciais»⁶⁰. Nessa altura, Salazar concentrava a sua atenção nas guerras coloniais. Os assuntos que se afastavam dessa área e que lhe eram desagradáveis – ilustrando por exemplo a distância entre a realidade e os discursos da propaganda que proclamavam a obra «palingenética»⁶¹ do ditador como era o caso da emigração que podia ser lida como o sinal do descontentamento popular ou da recusa das «condutas»⁶² impostas pelo salazarismo – eram menosprezados pelo ditador.

• 63 Ver a carta enviada por Daniel Barbosa a Salazar depois da publicação num jornal espanhol dum artig (...)
• 64 Relatório final da comissão encarregada do estudo dos problemas da emigração portuguesa, 22 de Jane (...)
• 65 Essa forma de governar assemelha-se em parte com que Ian Kershaw escreveu sobre o regime nazi no qu (...)

35Uma das formas que os interlocutores de Salazar encontraram para conseguir o seu interesse pelo caso da emigração foi estabelecer uma ligação entre este assunto e a política externa e as guerras coloniais⁶³. O distanciamento de Salazar deixava grande autonomia aos Ministérios e instituições que tinham a propriedade dessa política pública, alimentando a sectorização e a inércia da acção pública. Numa das reuniões da comissão interministerial para o problema da emigração, Baptista reconhecia indirectamente a falta de uma linha clara de acção dada pelo ditador: «porque esse interesse [nacional] não pode ainda ser definido – nem ao ministério do Interior compete defini-lo – este ministério (transcendendo talvez os limites da sua competência), tem-se visto forçado pelas circunstâncias a preencher essas lacunas adoptando as medidas que o desenvolvimento da emigração foi aconselhado, na intenção nítida de acautelar e de velar pelo que entende, à luz da sua experiência, ser o melhor interesse nacional»⁶⁴. Baptista legitimava o seu monopólio sobre a gestão da emigração e a sua rejeição de alternativas à sua política com uma falta de leadership. Este excerto prova que Salazar nunca deu ordens claras no domínio da emigração – pelo menos até 1967 com a suspensão dos recrutamentos anónimos e nominativos. O seu silêncio e a falta de directivas eram interpretados pelos ministros do Interior e por Baptista como uma aprovação da política seguida. As decisões de Baptista provinham da sua interpretação da vontade do chefe, sobretudo quando essa vontade se conciliava com a conservação da sua primazia administrativa⁶⁵. Esta forma de governar induziu uma certa paralisia porque eram possíveis várias interpretações das vontades do chefe. Mas o silêncio de Salazar favorecia sobretudo a inércia e a conservação das concepções e das práticas dos actores já dominantes no campo administrativo.

• 66 Jobert, Muller (1987: 30).

37Devendo gerir a «heterogeneidade social»⁶⁶, absorvido pelas guerras coloniais, relutante em abandonar abertamente os dogmas reaccionários que o bloco conservador repetida ruidosamente no espaço público, Salazar tentou minimizar os riscos políticos que a emigração para França podia criar. Mas estava igualmente consciente que a modernização do aparelho produtivo e o desenvolvimento económico, que passavam por um estreitamento das relações comerciais com os países europeus e pela emigração, eram necessários para conservar o império. Na situação em que Salazar se encontrava, canalizar a emigração pela via clandestina surgia como a solução menos insatisfatória, aquela que tinha o mínimo de custos financeiros e de efeitos perversos previsíveis a curto prazo, conciliando-se com o objectivo principal de Salazar: manter-se no poder. O que queremos afirmar não é que a ditadura fomentou a emigração. Este fenómeno tinha uma certa autonomia perante o poder do Estado português. O que a ditadura fez foi atenuar os diferentes riscos políticos suscitados por esse movimento. Deixando a emigração prosseguir de forma clandestina, o Estado libertava-se de qualquer responsabilidade perante o bloco conservador e fragilizava os emigrantes que guardavam fora das fronteiras nacionais uma prudência perante a política. Ao mesmo tempo, a emigração contribuía para a modernização das estruturas económicas do país que podia assim enfrentar o futuro desarmamento pautal e para a resistência de Portugal contra os «ventos da história».