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Paul Magnette, Le régime politique de l’Union européenne

Antonin Thyrard
Le régime politique de l'Union européenne
Paul Magnette, Le régime politique de l'Union européenne, Paris, Les Presses de Sciences Po, coll. « Références », 2023, 274 p., 5e édition, ISBN : 978-2-7246-4085-4.
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Texte intégral

1Régulièrement réédité depuis sa première parution en 2003, l’ouvrage de Paul Magnette représente autant une introduction au fonctionnement de l’Union européenne (UE) qu’un plaidoyer pour sa construction. Le propos de l’ouvrage est en effet marqué par l’identité de son auteur, qui fut universitaire avant d’entamer une carrière politique au sein du Parti socialiste belge dont il est aujourd’hui le président. L’ouvrage développe une vision nuancée de l’intégration européenne, qui insiste sur les pouvoirs conservés par les États membres, tout en montrant que ces derniers sont désormais liés par des collaborations de plus en plus intenses et par « une nouvelle manière de faire de la Politique entre États souverains » (p. 7). L’auteur propose de dépasser la difficulté à caractériser l’UE en posant d’emblée qu’il s’agit d’un régime « hybride », ni vraiment fédéral, ni vraiment intergouvernemental : de plus en plus autonome, l’UE reste pourtant l’objet des États membres. L’ouvrage est divisé en trois parties de trois chapitres chacune, consacrées à l’intégration européenne sur le temps long, à l’équilibre des pouvoirs dans le régime politique de l’UE et à sa vie démocratique contemporaine.

  • 1 Pour en savoir plus sur le développement des « études européennes » comme espace savant et politiqu (...)
  • 2 Stein Rokkan, State Formation, Nation-building, and Mass Politics in Europe: The Theory of Stein Ro (...)

2La première partie fait le point sur la dynamique mouvementée d’« européanisation », c’est-à-dire le rapprochement des normes, des institutions et des politiques à l’échelle du continent. Le premier chapitre revient sur trois grands facteurs ayant favorisé la coopération européenne depuis les années 1950 : les « pressions extérieures » (du fait de la concurrence du reste du monde), la « convergence des idées » (dans un espace de plus en plus intégré culturellement) et la « médiation des institutions » européennes (comme pivots du dialogue intergouvernemental). L’auteur cherche ainsi à concilier les apports des positions « fonctionnalistes » et « intergouvernementalistes » en études européennes1 en expliquant que, si les États membres conservent les rênes de ce que peut faire l’UE (dans une perspective intergouvernementale), ils sont pourtant de plus en plus liés par l’« effet-cliquet » de la coopération et de son approfondissement (dans une perspective fonctionnaliste). Le second chapitre montre que l’intégration européenne demeure « à intensité variable », puisque les politiques européennes sont pour la plupart mises en œuvre à l’échelle des États, à la suite de leurs propres décisions au Conseil de l’UE, où siègent les ministres nationaux. Les politiques fondées sur la coopération et la négociation sont ainsi bien plus nombreuses que celles pilotées de façon exclusive par l’UE (principalement la politique monétaire et la politique de la concurrence). Reprenant la typologie posée par Stein Rokkan, pour qui la formation des États occidentaux s’est fondée sur quatre catégories successives de politiques (sécurité, identité, institutions, et enfin marchés)2, Paul Magnette explique que l’UE ne s’étatise que partiellement, puisqu’elle influence ces grands domaines sans les contraindre entièrement. Un troisième chapitre revient sur le partage des pouvoirs dans l’intégration, soulignant que si l’UE a été largement sous la tutelle des États et de leurs gouvernements, ces derniers se sont progressivement mis sous son contrôle, sous réserve du respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

  • 3 C’est-à-dire une tête de liste pour la présidence de la Commission européenne, déterminée par les é (...)

3La seconde partie de l’ouvrage explore « le modèle communautaire » au prisme classique des trois pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, chacun faisant l’objet d’un chapitre. Paul Magnette met en garde contre la transposition naïve d’une lecture constitutionnelle nationale à l’échelle européenne, parce que le régime de l’UE est autant original qu’« acéphale ». Le quatrième chapitre revient d’abord sur le partage des attributs gouvernementaux et du pouvoir d’initiative entre Commission et Conseil. Cette division fait qu’il est difficile d’envisager la première comme un gouvernement européen à proprement parler, qui serait responsable devant un parlement et des électeurs : il s’agit tout autant d’une « agence », d’un organe de médiation, qu’on peut assimiler à un gouvernement contraint par un chef d’État fixant ses grandes lignes, à l’image de la Ve République française. Le cinquième chapitre invite pour sa part à se méfier de la transposition trop hâtive du modèle parlementaire sur l’UE d’aujourd’hui, à partir de plusieurs exemples : l’échec des partis à imposer aux États le principe du Spitzenkandidat3 après les élections européennes de 2019, l’autorité limitée du président de la Commission sur le collège des commissaires, ou encore la tendance persistante des États à jouer de leur influence par « leurs » commissaire, même si ces derniers sont censés représenter « l’intérêt européen ». Le pouvoir judiciaire, examiné dans un sixième chapitre consacré à la Cour de justice de l’UE et à sa jurisprudence, a pour sa part affirmé avec « audace » un droit européen supérieur au droit national. Mais, encore une fois, cette intégration juridique ne tient que parce que les États ont accepté de se placer dans une « servitude volontaire » vis-à-vis du respect de droits économiques, puis de droits fondamentaux des personnes.

4La troisième partie de l’ouvrage s’intéresse à la société politique de l’UE, qualifiée par l’auteur de « démocratie anonyme », de « lieu de “politiques sans vie politique” » (p. 176). Rappelant encore une fois le caractère hybride de l’Union, Paul Magnette explique que « la vie politique des Européens reste aujourd’hui encore la somme des vies politiques nationales » (p. 193), quand bien même des mobilisations transnationales sont de plus en plus visibles. Si Bruxelles est parfois dépeinte comme une Washington européenne, où les intérêts particuliers (lobbies, syndicats, citoyens) se confrontent et peuvent aboutir à des décisions communes, la démocratie européenne souffre d’un déficit d’incarnation manifeste. Les compétences limitées de l’UE agissent comme un « filtre » pour les mobilisations sociales à l’échelle européenne, qui s’articulent autour de demandes techniques (notamment de régulation) et qui font moins l’objet de larges plateformes revendicatives comme à l’échelle des États. De plus, les marqueurs forts des vies politiques nationales que sont les polarisations « droite-gauche » ou « europhiles-eurosceptiques » ne se transposent pas aussi clairement à l’échelle européenne : celle-ci est plutôt structurée par une division entre défenseurs du libre-marché et partisans de sa régulation. Enfin, le tournant austéritaire qui a suivi la crise de 2008 a affaibli l’espoir de voir émerger un espace délibératif transnational fondé sur le consensus et la coopération, tant la gestion de crise a pris la forme d’un ultimatum de certains États (Allemagne, Pays-Bas, etc.) vis-à-vis d’autres (Grèce, Portugal, etc.). Cumulés, ces facteurs sont autant d’obstacles à l’autonomisation et au rayonnement d’une arène politique européenne.

5Dans un dernier chapitre consacré à la citoyenneté européenne, Paul Magnette s’interroge sur les possibilités de développement d’une « conscience civique commune » des européens (une identité pour soi, revendiquée, etc.), capable de se superposer à une « citoyenneté économique » déjà existante (et fondée sur la reconnaissance progressive par l’UE des droits de circulation, de production, de consommation). Pour l’auteur, il existe un hiatus entre l’idéal fédéraliste d’une citoyenneté politique européenne qui se substituerait nettement aux citoyennetés nationales et le constat empirique d’une superposition complexe des identités : plus les citoyens expérimentent les effets de la coopération et du « décloisonnement » dans leur vie quotidienne, plus ils peuvent se sentir européens, sans toutefois rejeter l’appartenance nationale. En matière de décision politique comme de citoyenneté, l’intégration doit être perçue comme un processus, comme un continuum, créateur de nouvelles expériences. Pour l’auteur, l’ultime épreuve de cette identité collective sera le rapport des européens au reste du monde, qui amènera soit à une intégration ouverte sur l’étranger, soit à des replis identitaires.

6Dans un paysage des études européennes marqué par la publication régulière de nombreux ouvrages « introductifs », celui de Paul Magnette présente deux avantages : sa densité et sa nuance. L’ouvrage parvient à résumer dans un format court les nombreux mécanismes politiques de l’intégration, ses dates-clés et ses tournants, ainsi que la complexité des modes de décision et de l’équilibre des pouvoirs dans ce régime « hybride ». Si la réédition de l’ouvrage permet de confirmer la perspective de l’auteur (notamment sur l’équilibre des pouvoirs entre États et institutions européennes dans la mandature 2019-2024), le lecteur pourra regretter une bibliographie globalement un peu datée, notamment en ce qui concerne les politiques menées par l’Union à l’ombre des crises récentes. Si le régime politique de l’UE n’a que peu changé ces dix dernières années (en termes d’institutions, d’architecture décisionnelle, etc.), la Commission a en revanche revendiqué sur cette période de nouvelles compétences (géopolitiques, budgétaires, industrielles) et les politiques environnementales sont devenues une préoccupation centrale, notamment pour le Parlement. Ces initiatives et l’européanisation qu’elles impliquent sont malheureusement très peu présentes dans l’ouvrage.

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Notes

1 Pour en savoir plus sur le développement des « études européennes » comme espace savant et politique, voir Fabrice Larat, Michel Mangenot, Sylvain Schirmann (dir.), Les études européennes. Genèses et institutionnalisation, Paris, L’Harmattan, 2018.

2 Stein Rokkan, State Formation, Nation-building, and Mass Politics in Europe: The Theory of Stein Rokkan, Peter Flora, Stein Kuhnle, Derek Urwin (eds.), Oxford, Oxford University Press, 1999.

3 C’est-à-dire une tête de liste pour la présidence de la Commission européenne, déterminée par les élections européennes, sur le modèle du régime parlementaire.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Antonin Thyrard, « Paul Magnette, Le régime politique de l’Union européenne », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, mis en ligne le 29 novembre 2023, consulté le 22 juin 2024. URL : http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/lectures/62961

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Rédacteur

Antonin Thyrard

Doctorant à l’EHESS, Centre d’étude des mouvements sociaux (CEMS), ATER à l’Université de Paris VIII – Institut d’études européennes.

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