Introducción

1Este texto aborda las complejidades del ordenamiento territorial en el contexto del Sistema Local de Áreas Protegidas (SILAP) en Santa Rosa de Osos, Antioquia, Colombia. Se destaca cómo este proceso, en apariencia técnico, está intrínsecamente marcado por relaciones de poder, intereses económicos y dinámicas sociales que influyen en la gestión de las áreas protegidas. A través de un enfoque de ecología política, se evidencia cómo las políticas de ordenamiento territorial reflejan los conflictos de intereses entre diferentes actores como el Estado, las empresas agrícolas y las comunidades locales.

3Analizar estas tensiones únicamente desde la perspectiva física de los ecosistemas sería simplificar una cuestión compleja, por eso, en este escrito se parte de entender que los problemas ecológicos son en esencia, políticos. Por ello se considera fundamental comprender que estas alteraciones en los ecosistemas tienen consecuencias directas en la sociedad que habita estos lugares, debido a que la degradación ambiental puede afectar la seguridad alimentaria, el acceso al agua potable, la salud pública y el bienestar general de las poblaciones locales. Por esa razón, en el análisis de la cuestión ambiental y especialmente en la implementación de estrategias de conservación y de ordenamiento territorial, reconocer que la relación entre la naturaleza y la sociedad está mediada por estructuras de poder y dinámicas socioeconómicas, es fundamental.

4Como una forma de aproximación al entendimiento de la ecología política del ordenamiento territorial y las áreas protegidas, este texto comienza haciendo una aproximación histórica en clave de línea de tiempo de cómo las políticas internacionales de conservación influyeron en la implementación de estas estrategias en Colombia, siempre como una pieza fundamental para el funcionamiento del modelo económico propuesto en distintos momentos de la historia del país, hasta llegar a lo que hoy se conoce como el Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

5En el caso específico del Sistema Local de Áreas Protegidas (SILAP) en Santa Rosa de Osos, Antioquia, Colombia, se revela un escenario donde los intereses de conservación ambiental chocan con los intereses económicos de los productores campesinos y agroindustriales generando tensiones debido a que en la forma en que esta estrategia se abordó, privilegió la mirada biofísica sin entender la dinámica territorial en su complejidad, poniendo en cuestión este tipo de iniciativas en la región y dificultando la gestión y protección de los ecosistemas estratégicos.

6Finalmente, se destaca cómo la adopción del Sistema Local de Áreas Protegidas (SILAP) enfrenta una serie de desafíos, donde las dinámicas territoriales expresadas a partir de la expansión de la frontera agropecuaria, reformas agrarias, proyectos hidroenergéticos y la construcción de nuevas vías, producen un espacio complejo que no es comprendido en el diseño de las políticas territoriales y en las estrategias de conservación.

La preservación de la naturaleza en Colombia y su articulación con el proceso de modernización capitalista: una aproximación en clave de línea de tiempo

7La modernización ecológica, desde la institucionalización de los asuntos ambientales, ha planteado nuevas cuestiones en las formas de apropiación de la naturaleza y en la transformación de la producción industrial. Esto incluye prácticas como la producción limpia o sostenible, que buscan mejorar las condiciones de producción para obtener mejores precios en el mercado y competir de manera más efectiva a nivel internacional, así como la creación de áreas protegidas y mercados como el de los créditos de carbono o los créditos de biodiversidad.

8En América Latina, algunos parques naturales fueron creados a principios del siglo XX, pero fue a mediados de la década de 1940 cuando esta iniciativa comenzó a ser promovida con más fuerza, principalmente, en respuesta a la Convención del Hemisferio Occidental promovida dentro de la Unión Panamericana por el gobierno del presidente de los Estados Unidos, Franklin Delano Roosevelt, con los objetivos centrales de crear parques nacionales y proteger las aves migratorias. En ese momento, en Argentina, Chile, México y Brasil se habían creado parques para fomentar el desarrollo agrario, proveer espacios para la recreación y el turismo y establecer control sobre áreas fronterizas (LEAL, 2019, p. 30). En Colombia, esta discusión aún se abordaba tímidamente, ya que parte de ella se centraba en la transformación de los bosques primarios – denominados como « tierras incultas » – en áreas productivas.

9La estrategia para la implementación de áreas de preservación en Colombia surge a principios de la década de 1920, como una forma de intentar contener el abrumador proceso de colonización que estaba agotando los recursos madereros del territorio nacional. La palabra « reserva forestal » aparece por primera vez en la Ley 111 de 1919, regulando los llamados bosques nacionales. Posteriormente, en la Ley 85 de 1920, aparecerá explícitamente como la creación de reservas forestales, pero el propósito de crearlas no era la protección ambiental sino la posibilidad de que el Estado las aprovechara en algún momento, es decir, « reserva » en este caso era sinónimo de almacenamiento para la explotación futura. La Ley 200 de 1936 sobre reforma agraria, reconoce también la importancia de estas reservas forestales y su establecimiento para el sustento de la economías tanto industrial en los principales centros urbanos, como aquellas economías agrícolas campesinas vinculadas con las producción de alimentos.

10El decreto 1383 de 1940, establece las medidas a ser adoptadas para la defensa y aprovechamiento de bosques en el país y establece lo que se considera como Zona de reserva Forestal Protectora, el cual las define como:

« el conjunto de terrenos que por su topografía, o por su ubicación en las cabeceras de las cuencas hidrográficas y márgenes de depósitos o cursos permanentes de agua, conviene que permanezcan revestidos de masas arbóreas por la acción que éstas ejercen sobre el régimen fluvial, conservación de aguas y suelos, salubridad de los centros urbanos, etc » (Decreto 1383 de 1940, art. 1).

11Además, establece en qué circunstancias es o no un área susceptible de explotación y excluye del aprovechamiento forestal aquellas zonas cuyas pendientes del terreno son superiores al 40%, las áreas de afloramiento de agua y donde puedan desencadenarse deslizamientos de tierra como resultado de esa explotación. Sin embargo, toda esta normativa se formula sin la información técnica adecuada y en un contexto donde el gobierno central no lograba tener un influjo – y aún no lo tiene – en la totalidad del territorio nacional.

12El Decreto Ley 1454 de 1942 sobre fomento forestal, establece y diferencia entre bosques de interés general, públicos y privados y regula la explotación sostenible dentro de los parámetros establecidos en el decreto 1383 de 1940, es decir que su énfasis todavía estaba dado en la regulación hídrica. Este decreto ley, fue reforzado posteriormente como resultado del Informe sobre el Desarrollo Económico elaborado por los delegados de la Misión Económica del Banco Mundial en 1949, dirigida por Lauchim Currie, que complementado con los informes de la FAO en la década de 1950, delinean un modelo de modernización capitalista basado en estándares estadounidenses y, en cuyo contexto, se crean más áreas para la protección de las fuentes de agua en una economía predominantemente agraria y cuya industria incipiente las necesitaría para su florecimiento en las principales ciudades del país.

Leal (2022, 2019), en su estudio sobre la historia de la creación de las áreas protegidas en Colombia, sitúa los comienzos de las iniciativas de conservación tipo parques naturales en el año 1948 con la creación de la reserva Biológica Sierra de la Macarena en lo que entonces se conocía como la Intendencia del Meta, en conjunto con la Estación Biológica José Jerónimo Triana, que era una extensión del Instituto de Enfermedades Tropicales « Roberto Franco ». Es estrategia surgió por motivos diversos, combinando investigación científica, preservación de paisajes, regulación hídrica e intereses ecologistas Además, esta reserva marcó el inicio de una construcción estatal para mantener territorios en su estado natural, cubriendo hoy más del 14% del país, principalmente en la parte continental Leal (2022, p. 23). Este momento simboliza la adhesión de Colombia a una iniciativa internacional de conservación, denominada por autores como Kelly et al. (2017) como The Nature State, basada en el modelo Yellowstone de Estados Unidos del siglo XIX.

13En respuesta a la lógica de modernización propuesta por la misión Currie en la década de 1950, la conservación de bosques en Colombia se enfocó en regular su explotación, desarrollando la economía forestal. Con la creación de la reserva biológica de la Sierra de la Macarena, se promulgaron normas que combinaban reglas de explotación forestal con medidas de reforestación, mejoramiento, reserva y repoblamiento de bosques. El propósito central era mejorar la aplicación de disposiciones sobre cuestiones forestales y establecer reglas para la obtención de licencia o concesión para la explotación de bosques o para el aprovechamiento de productos forestales (Decreto 2278 de 1953).

14En 1959, la Ley 2 sobre la Economía Forestal de la Nación y Conservación de Recursos Naturales Renovables reguló la conservación de recursos naturales definiendo zonas forestales protectoras y bosques de interés general, designando el 42% del territorio nacional como zonas de reserva forestal. Estas áreas no podían ser explotadas ni colonizadas sin autorización del Estado. El Ministerio de Agricultura y el IGAC tenían la facultad de realizar exclusiones en áreas aptas para la explotación agropecuaria o para la creación de reservas naturales basadas en el modelo Yellowstone.

15A comienzos de la década de 1960 surgieron los parques nacionales en Colombia. Tras la creación de la Reserva Biológica Sierra de la Macarena en 1948 y antes de la Ley 2 de 1959, la estrategia de conservación se estancó durante el periodo de conflicto conocido como La Violencia. Según Leal (2022, p. 32), la Ley 2 de 1959 permitía al Ministerio de Agricultura declarar parques nacionales naturales en zonas aprobadas por la Academia de Ciencias. Basándose en esta ley, el ministro de agricultura, con el consentimiento presidencial, emitió el decreto 2631 de 1961, creando el Parque Nacional Natural Cueva de los Guácharos en el Huila, el primero en Colombia.

17El impulso generado en la década de los setenta se mantuvo durante los años ochenta, época en la cual se crearon 12 parques nacionales equivalentes al 20,3 % del total de áreas protegidas bajo esta estrategia. Los llamados de organizaciones internacionales para detener la destrucción de las selvas tropicales y preservar esta valiosa parte del patrimonio biológico mundial llevaron a Colombia a expandir su sistema de parques nacionales en la Amazonia en el contexto del Tratado de Cooperación Amazónica, un acuerdo internacional firmado en 1978 entre los países amazónicos para promover la protección y el desarrollo sostenible de esta región.

18En 1986, el presidente de entonces, Virgilio Barco (1986-1990), inició el reconocimiento y titulación de tierras para cientos de pueblos indígenas. Estos avances fueron fortalecidos con la firma del Convenio 169 de la OIT en 1989 y reforzados con la Constitución de 1991. Muchos de los esfuerzos por aumentar la conciencia sobre la existencia y la importancia de los parques, así como por revertir el deterioro de los bosques, implicaron asignar responsabilidades de conservación a ciertos grupos, donde los indígenas que habitaban en las selvas fueron reconocidos como guardianes del medio ambiente y las clases medias se percibieron como aliados potenciales y fundamentales en este proceso (LEAL, 2022, p. 28).

19El contexto internacional impactó profundamente en la política ambiental colombiana, especialmente en la década de 1990. En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992, se presentó el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), que Colombia firmó y, posteriormente, ratificó mediante la Ley 165 de 1994. Como parte de este compromiso, cada país signatario acordó establecer su propio sistema de áreas protegidas para conservar la biodiversidad in situ y cumplir con los objetivos de conservación propuestos en dicho convenio.

20En 1993 se creó el Ministerio de Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental (SINA), incluyendo a la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN), ahora Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNNC), inicialmente responsable del Sistema de Parques Nacionales Naturales, asumió a partir del decreto 2372 de 2010 la coordinación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

21El documento CONPES 3680 estableció directrices para consolidar y fortalecer el SINAP, alineado con el CDB, para contribuir al ordenamiento territorial, los objetivos nacionales de conservación y el desarrollo sostenible (DNP, 2021). El Decreto 2372 de 2010 reguló el SINAP, integrando Parques Nacionales, áreas protegidas regionales y locales, y las RNSC. Estas estrategias de conservación protegen aproximadamente 31 millones de hectáreas, cubriendo el 24,05% del territorio nacional, con 19 millones de hectáreas terrestres y 30 millones de hectáreas marítimas (DNP, 2021).

22En la década de los noventa, Colombia contaba con 43 parques nacionales naturales, marcando un progreso en la protección de áreas naturales. Las Autoridades Ambientales Regionales establecieron áreas protegidas a nivel regional y los municipios crearon reservas forestales para preservar fuentes hídricas. Actualmente, el país tiene 1.635 áreas protegidas adscritas al SINAP, de las cuales 59 son Parques Nacionales Naturales (ver Figura 1).

Perspectivas de la conservación de la biodiversidad en Colombia: entre la protección ambiental y la expansión del capitalismo

23En 2012 se actualizó la Política Nacional de Biodiversidad de 1997, incorporando postulados de la conferencia Rio+20, como la economía verde. Así, se formuló la Política Nacional de Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos (PNGIBSE), cuyo propósito es promover el conocimiento de la biodiversidad y sus servicios como un valor público, integrándolo en la planificación económica para fomentar la competitividad y productividad, al tiempo que se protegen las riquezas naturales y culturales del país (MADS, 2012).

24Esta política es el punto de partida del futuro Plan Nacional de Negocios Verdes y Sostenibles. Su objetivo principal es establecer directrices y proporcionar herramientas para la planificación y toma de decisiones que impulsen el desarrollo y la promoción de negocios sostenibles en Colombia. Esto se logrará a través de la creación de una plataforma integral de instrumentos, incentivos, coordinación y articulación institucional, con el fin de estimular el crecimiento económico, la generación de empleo y la preservación del capital natural del país (MADS, 2021).

25En el II Congreso Nacional de Unidades de Conservación de Colombia en 2014, se discutió la integración de temas ambientales dentro del marco del sistema capitalista. Se presentó una ponencia destacada que argumentaba que las áreas de conservación no son obstáculos para el desarrollo, sino que son parte integral de él. Se sostuvo que estas áreas son soluciones efectivas para problemas clave de la sociedad global, como el suministro de agua, la adaptación al cambio climático y la seguridad alimentaria (PNNC, 2015). Además, se resaltó la importancia económica de las áreas protegidas del país, basada en su función ecológica y su contribución al bienestar de las personas a partir del suministro de servicios ecosistémicos y se enfatizó la necesidad de centrar las discusiones sobre estos asuntos (PNNC, 2015).

26En 2013, la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNNC), junto con otras entidades estatales como la Dirección de Asuntos Ambientales, Sectoriales y Urbanos (DAASU) del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), la Subdirección de Instrumentos, Autorizaciones y Procedimientos Ambientales de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), la Asociación Colombiana de Petróleo (ACP), empresas afiliadas, las CARs y el apoyo técnico y administrativo de la Dirección de la Convención sobre el Fondo de Proyectos de Desarrollo Financiero (Fonade), propusieron directrices ambientales para el desarrollo de proyectos de hidrocarburos en áreas cercanas al SPNN.

27El propósito de este proyecto era conciliar la conservación de la biodiversidad con la perspectiva de desarrollo que favorece al extractivismo como principal fuente de recursos. Se apoyaba en la idea de la contradicción entre el capital y la naturaleza (HARVEY, 2014), donde el extractivismo se considera como progreso, mientras que la conservación de la biodiversidad se ve como un obstáculo. Sin embargo, se argumentaba que ambos deben avanzar juntos para establecer una estrategia que permita el crecimiento económico, integrando criterios ambientales.

28En esta misma línea, el documento CONPES 3886 de 2017, promueve lineamientos de política para la puesta en marcha de un programa nacional de pago por servicios ambientales para la construcción de paz, además, señala la necesidad de articular estos mecanismos con las estrategias de conservación de la biodiversidad a partir de la consolidación de áreas protegidas en todos los niveles del Estado. De igual manera, en este mismo documento se plantea que su objetivo principal es desarrollar lineamientos de política para la implementación de los Pagos por Servicios Ambientales (PSA) que permitan a la institucionalidad pública, al sector privado y la sociedad civil, la realización de inversiones que garanticen el mantenimiento y la generación de los servicios ambientales provistos por ecosistemas estratégicos. Esta estrategia ha sido fundamental para consolidar programas como BancO2, Conexión Jaguar y REDD+, junto con otros relacionados con los créditos de carbono y de biodiversidad. Estos programas se utilizan como mecanismo de compensación por la pérdida de biodiversidad asociada a proyectos de desarrollo, como las vías 4G, los puertos y los proyectos energéticos, entre otros.

29En 2018, durante el gobierno de Iván Duque Márquez (2018-2022), se incluyó en el plan de desarrollo (Ley 1955 de 2019) un componente sobre Biodiversidad y Riqueza Natural, donde se aborda la biodiversidad como un activo estratégico nacional. En este contexto, se presenta la política del « Pacto por la Sostenibilidad: producir conservando y conservar produciendo » (Colombia, 2019), que en realidad promueve la expansión del modo de producción capitalista, considerando la biodiversidad como uno de sus componentes fundamentales.

30En este contexto, todas las prioridades de conservación y áreas del SINAP se han integrado en las agendas de diversos sectores económicos, tanto públicos como privados. Esta integración implica participar en procesos de planificación conjunta con los ministerios y organismos pertinentes de cada sector. Según la Subdirección de Gestión de Áreas Protegidas, el PNNC ha proporcionado asesoramiento técnico al sector minero en la Reserva Temporal de Recursos Naturales, colaboró con el sector de hidrocarburos en el diseño de rondas de licitación, y logró desarrollar una Guía de Directrices Ambientales para los bloques de hidrocarburos cercanos al SINAP. El objetivo de estas acciones es incorporar la función de zona de amortiguamiento en las prácticas industriales (PNNC, 2014).

31De acuerdo con el CONPES 4050 de 2021, es imperativo comenzar con la puesta en marcha de estrategias de conservación que le permitan al país en su conjunto, cumplir con los compromisos establecidos a 2030 en materia de conservación de la biodiversidad y cambio climático. Según este documento, es necesario reconocer la importancia estratégica de la biodiversidad para el llamado desarrollo sostenible y se subraya la necesidad de fortalecer la gestión integral de los recursos naturales, con una perspectiva mercantilista. El documento también hace énfasis en la importancia de promover la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad como base para el desarrollo económico y social del país. De allí han surgido mecanismos como los mercados de créditos de carbono y los llamados mercados de biodiversidad.

32En Colombia, conservar la biodiversidad enfrenta desafíos significativos, incluida la presencia de actores ilegales que explotan recursos naturales, incluso dentro de parques nacionales. El desempleo y la falta de oportunidades económicas hacen que actividades como el extractivismo de maderas y minerales, legal e ilegal, sean las principales fuentes de empleo y los mayores obstáculos para la estrategia de conservación. Según el informe Parques Cómo Vamos (LEÓN et.al., 2023, p. 23), el conflicto armado, la deforestación, la minería ilegal, los cultivos ilícitos, la contaminación y los incendios representan las principales amenazas para al menos el 68 % de los parques nacionales de Colombia, incluidas las comunidades que están en sus alrededores.

33En Colombia, la conservación de la biodiversidad enfrenta desafíos complejos. Aunque se han logrado avances importantes en la consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), reconocido como un logro destacado en términos de protección ambiental en un país considerado uno de los más biodiversos del mundo, estos avances están amenazados por la constante presión de la expansión del capital en diversas formas y escalas.

Encrucijadas alrededor de la implementación del Sistema Local de Áreas Protegidas (SILAP) del municipio de Santa Rosa de Osos, Antioquia, Colombia

34La lucha entre la preservación ambiental y el avance del capitalismo plantea una contradicción fundamental (HARVEY, 2014, p. 241), que requiere una atención urgente y una acción coordinada entre distintos actores para evitar poner en riesgo la supervivencia de la especie humana y otras formas de vida. En este contexto, es crucial encontrar un equilibrio entre la protección de la biodiversidad y el desarrollo económico. Esto implica integrar consideraciones ambientales en las políticas sectoriales y promover un uso más racional de los recursos naturales como una forma de avanzar hacia prácticas menos destructivas.

35A pesar de los esfuerzos por conservar la biodiversidad en Colombia, la presión sobre los ecosistemas debido a la expansión de la frontera agropecuaria y la minería transnacional continúa aumentando. Esto dificulta la implementación de estrategias de conservación en áreas altamente transformadas, donde los remanentes de bosque son escasos y muy fragmentados. En este contexto, la implementación de los SILAP y otras estrategias de conservación complementarias ha sido crucial para hacer frente a la reducción del hábitat que alberga a cientos de especies en espacios rurales con estas características. Sin embargo, esta iniciativa se enfrenta a un desafío creciente, ya que mientras se intentan implementar estrategias de conservación, también aumentan los procesos extractivos, lo que plantea una compleja encrucijada para la conservación de la biodiversidad.

36Como se mencionó, el CONPES 4050 de 2021 resaltó la urgencia de implementar estrategias de conservación, lo cual coincide con los esfuerzos locales, como en el municipio de Santa Rosa de Osos, donde se ha adoptado el SILAP desde 2015. Este programa abarca la conservación de 25,763.17 hectáreas de áreas estratégicas para la biodiversidad y el suministro de servicios ecosistémicos para el municipio. Sin embargo, la adopción de esta estrategia ha generado tensiones, ya que, a pesar de su objetivo de preservar la biodiversidad y los servicios ecosistémicos, su implementación ha sido percibida como una imposición y un obstáculo para el desarrollo, lo que ha provocado dificultades en su aplicación.

37Santa Rosa de Osos se encuentra en el departamento de Antioquia, específicamente en la región conocida como el Altiplano Norte de Antioquia. Ubicado a una altitud promedio de 2550 metros sobre el nivel del mar, este lugar es reconocido como la principal cuenca lechera del país, ya que produce cerca del 40% de la leche que se comercializa en Colombia. Además, cuenta con importantes afluentes que abastecen al menos tres embalses, los cuales proveen agua a centros poblados como el Valle de Aburrá (aproximadamente el 35% del suministro) y generan energía distribuida para el país a través del Sistema de Interconexión Nacional (SIN).

38En este territorio, se enfrentan importantes dilemas en relación con las estrategias de conservación. Por un lado, coexisten actividades de producción campesina y empresarial que ejercen presión sobre los ecosistemas debido a la expansión de la frontera agropecuaria. Esto incluye la ganadería de leche especializada y la expansión de monocultivos de papa, tomate de árbol, aguacate y otras frutas tropicales de alta montaña. Esta presión tiene un impacto negativo en la base ecosistémica, poniendo en riesgo la provisión de servicios ecosistémicos cruciales, como la regulación hídrica para el suministro de agua tanto para consumo humano como para la generación de energía.

39Dado el carácter estratégico de la región para la generación de energía, se han implementado diversos ejercicios de planificación ambiental que buscan « regular » el uso del suelo en las cuencas aferentes. Estos ejercicios son priorizados por las autoridades ambientales en función de la intensidad de uso de la cuenca y su relación, sobre todo, con la generación de energía. Parte de los recursos que obtienen estas instituciones proviene de las transferencias del sector eléctrico, lo que permite llevar a cabo actividades para la conservación de los ecosistemas y garantizar el mantenimiento de sus funciones ecológicas, debido a que existe un mercado vinculado a la generación de energía que demanda agua y esto depende de la preservación de estos entornos naturales.

40Además, en este contexto, surgen conflictos por el uso del territorio entre diversas perspectivas sobre cómo deben ser explotados los recursos naturales. Se ha observado que tanto quienes buscan conservar parte de los ecosistemas como aquellos que no lo desean coinciden en la búsqueda de beneficios económicos, ya sea mediante el uso agrícola o pecuario, o a través de la conservación de la naturaleza orientada hacia el ecoturismo. En entrevistas realizadas a varios actores en el contexto del SILAP, se descubrió que muchos estaban desarrollando propuestas para la construcción de cabañas, ofreciendo entornos naturales como parte de su oferta turística.

41Así, se encontró que en áreas claves de tensión entre el avance de la frontera agropecuaria y estrategias de conservación en el municipio existen procesos que son contradictorios y concomitantes. Por un lado hay una concentración de la propiedad para destinar áreas a la preservación y restauración de la biodiversidad, bajo el enfoque de conservación utilitarista (RODRÍGUEZ, 2021, p. 13) y del otro lado se encuentra que hay indicios de un proceso de acaparamiento territorial para la producción agropecuaria bajo esquema de revolución verde, con un efecto negativo no sólo sobre la biodiversidad, sino sobre los servicios ecosistémicos que soportan tanto las actividades humanas en las zonas de estudio como los desarrollo ecoturísticos ligados a la conservación de la biodiversidad.

La mirada utilitarista: la percepción del SILAP por parte de los habitantes

42En general, la visión predominante sobre la preservación de la biodiversidad en el municipio de Santa Rosa de Osos, al igual que en muchos otros lugares donde los ecosistemas ya han sido considerablemente transformados, se ha centrado en las posibilidades de obtener beneficios económicos por conservar.

43Según los discursos que promueven los esquemas de Pago por Servicios Ambientales (PSA), estos son necesarios debido a la expansión de la frontera agropecuaria y urbana, que ha afectado a los ecosistemas andinos y los servicios ecosistémicos asociados a su funcionamiento. Argumentan que esta expansión no solo deteriora la calidad de vida de los residentes y provoca graves consecuencias para la flora y fauna y que por ello es imperativo implementar estrategias, del tipo PSA, que aseguren la subsistencia de las comunidades que habitan alrededor de estos ecosistemas y que dependen en gran parte del recurso hídrico.

44Esto ha generado incentivos contrarios a la conservación y una resistencia general por los habitantes tanto de este territorio como de otros territorios, para establecer estrategias de conservación que permitan mantener la provisión de los servicios ecosistémicos de los cuales ellos mismos se benefician. De acuerdo con algunas entrevistas realizadas en el contexto del SILAP, un 80% de los entrevistados, decía que siempre y cuando recibiera un pago podría ceder algunas áreas para la conservación, de otra forma no lo veían conveniente porque para ellos no resulta rentable.

45De otro lado, se pudo comprobar que tras cinco años desde la creación del SILAP, las estrategias implementadas para su funcionamiento habían sido predominantemente punitivas, generando resistencia entre la población campesina y empresarial. Esta situación generó tensiones con la institucionalidad interesada en el funcionamiento de esta estrategia, dado que los procesos sancionatorios siempre recaían sobre campesinos o productores, que argumentaban el no conocimiento de la estrategia SILAP. Algunos entrevistados manifestaron su inconformidad por la desproporción de las sanciones económicas para pequeños y grandes propietarios. Lo mismo ocurría en relación con la implementación de los PSA debido a que estos se daban en función del área que podría ser destinada a la conservación, situación que beneficiaba a quienes poseían mayor extensión de tierra y, en últimas, quienes más afectaban a los ecosistemas.

Las tensiones en relación con el ordenamiento territorial y el lobby anti SILAP

46El ordenamiento territorial tiene un propósito claro: ser el instrumento que permite generar reglas claras del juego para los sectores económicos de un territorio - pues es anunciado por diferentes entes del Estado - en la disputa por el territorio. Y cuando hablamos de entidades del Estado, no sólo se hace referencia a aquellas que tienen la responsabilidad de la protección ambiental, sino también a aquellas que, siendo parte del Estado, promueven el extractivismo.

47En un espacio tan disputado por diversos actores con intereses distintos, se necesita un orden que al menos asegure una distribución del territorio que permita el uso y aprovechamiento acorde a esos intereses, rol que desempeña la ordenación territorial promovida por el Estado. En este contexto, la conservación se ve como un obstáculo, susceptible de ser atacado a través de modificaciones a las normas que la promueven y protegen las áreas destinadas a este propósito. Los empresarios, actuando en consecuencia, presionaron para la modificación del SILAP.

48Durante el confinamiento por el COVID-19 en 2020-2021, concejales del municipio intentaron modificar los límites del SILAP para favorecer algunos empresarios relacionados con estas actividades productivas, específicamente porque buscaban la certificación del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) como predio exportador y para ello, necesitaban un concepto de uso del suelo favorable según el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT). Sin embargo, el área designada para la conservación dentro del SILAP dificultaba el permiso. La modificación buscaba excluir las áreas intervenidas por los empresarios, a pesar de haber sido delimitadas en 2015 como parte del SILAP.

49Este intento de modificación refleja conflictos entre intereses económicos y la conservación ambiental en el municipio. En respuesta a concejales, la administración contrató un equipo para recopilar información y tomar decisiones al respecto. El equipo debía caracterizar y redelimitar el SILAP según lo indicado. Se enfocaron en una caracterización más profunda e investigaron aspectos socioeconómicos subyacentes para entender mejor el problema y qué decisiones deberían tomarse.

50Centrando la atención en la Reserva Cerro Guanacas, un importante núcleo hídrico que abastece varios acueductos locales y el de la cabecera municipal, se encontró que al comparar el cambio en la cobertura entre 2010 y 2021, período en el que se implementaron estrategias de conservación, se observó una disminución del 9,35% y 14,51% en áreas boscosas y de vegetación secundaria y los pastizales aumentaron en un 37,07%. Estos cambios, especialmente el incremento de pastizales, evidencian un avance en la frontera agropecuaria en la zona.

51Tras una evaluación inicial de la transformación de las coberturas, se confirmó que una de las empresas agropecuarias vinculadas con el acaparamiento de la propiedad afectó las áreas de conservación delimitadas previamente en la zona, lo que impedía la emisión del certificado de uso del suelo para sus necesidades de exportación. Sin embargo, dado que el PBOT del Municipio permanece sin cambios desde 1999 y no se han modificado las regulaciones de uso del suelo, y considerando que el SILAP tampoco ha establecido regulaciones específicas para sus polígonos, la empresa propuso recibir el certificado según lo establecido en el PBOT, que clasifica esa zona del municipio para conservación, uso agropecuario y minero. En ese momento, se hace evidente la necesidad de actualizar el PBOT después de más de 24 años de vigencia, ya que comienza a ser influenciado por intereses inmobiliarios y de expansión agropecuaria.

Las alertas: la no implementación del PBOT y la subdivisión predial descontrolada

53Uno de los aspectos más importantes de este estudio estaba asociado a un sector del municipio denominado El Caney. Este sector está a casi tres horas de la cabecera municipal y su dinámica territorial está más asociada al municipio de Barbosa y por cercanía en tiempo, a la ciudad de Medellín. A diferencia de casi todo el territorio municipal, el Caney al encontrarse a 900 m.s.n.m tiene un clima cálido y es una zona muy atractiva para el establecimiento de fincas de recreo. A finales de los años 90 del siglo pasado y a comienzos de la primera década del siglo XXI, en este lugar se llevó a cabo una reforma agraria en un predio que había sido propiedad del narcotráfico. Allí se entregaron predios a campesinos correspondiéndoles aproximadamente siete hectáreas (7ha) a cada uno. Durante varios años estos campesinos, como corresponde, deberían poner a producir la tierra, algunos tuvieron ganado, otros insertaron en la agricultura con resultados precarios y otros aprovecharon la guayaba que crecía de manera silvestre para comercializarla en forma de mermelada o bocadillo.

54De acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial del año 1999 que aun rige para el Municipio, este sector estaba clasificado como suelo rural, que establece además que los predios en este lugar no deben estar por debajo de la Unidad Agrícola Familiar (UAF) definida para la zona, que es de aproximadamente 4,0 hectáreas. Dado que el instrumento de planificación direccionado desde un nivel central que en ocasiones desconoce la dinámica socioespacial de los lugares que administra, no era ni conocido ni implementado por la población y por los funcionarios de la administración municipal encargados de ello.

57Esta situación llevó a que la Secretaría de Planeación Municipal, estableciera dentro de la actualización del PBOT una zona para la parcelación campestre que se cruzaba con las áreas del SILAP en ese sector. La Autoridad Ambiental en la revisión de los determinantes ambientales manifestó que no había compatibilidad entre esas dos figuras de planificación, debido a que lo planteado en el PBOT no coincidía con el propósito del SILAP. Esto llevó a la secretaría de Planeación a iniciar consultas para ver la viabilidad de hacer un estudio que apuntara a excluir esas áreas del SILAP y poder fomentar la parcelación en esa zona, lo cual implicaba dos caminos a seguir: el primero, que era al que realmente le estaban apuntando, era a la modificación del SILAP y hacer todo el lobby con los concejales para poderlo llevar a cabo. La otra, que a los expertos consultados para esta investigación les parecía la más adecuada, era regular el uso del suelo dentro de los polígonos del SILAP que estuvieran acordes con una estrategia de conservación y que permitiera la conectividad ecológica entre los parches de bosque aún existentes.

58El asunto hasta el momento de este escrito no se ha resuelto. La tensión política entre estas dos formas de planificación del territorio aún está presente. Las autoridades ambientales están del lado del mantenimiento y recuperación de la estructura ecológica que permite el suministro de servicios ecosistémicos, el municipio desde su Secretaría de Planeación quiere dinamizar la economía a partir de la parcelación campestre, lo que le traería más ingresos por impuestos y por la expedición de licencias de construcción. Esa lógica parece ser la que va a determinar las decisiones que se tomen en la materia, pues aún no se aprueba el nuevo Plan Básico de Ordenamiento Territorial que incorporaría restricciones al uso del suelo en estas áreas, al parecer no conviene para quienes tienen el poder económico local.

Consideraciones finales

59En el marco de la ecología política, se plantea una reflexión crítica sobre el ordenamiento territorial y sus implicaciones en la conservación ambiental. Desde esta perspectiva, se reconoce que el ordenamiento del territorio no es simplemente un proceso técnico, sino que está impregnado de relaciones de poder, intereses económicos y dinámicas sociales que influyen en la distribución y gestión de los recursos naturales. Por esta razón, es fundamental analizar cómo las políticas de ordenamiento territorial reflejan y perpetúan las desigualdades socioeconómicas, así como los conflictos de intereses entre diferentes actores, incluidos el Estado, las empresas y las comunidades locales.

60El ordenamiento territorial sirve como un instrumento político a través del cual los intereses de la clase dominante se materializan en el espacio. A menudo, estos instrumentos de planificación se imponen ideológicamente; sin embargo, su efectividad práctica es limitada, ya que a menudo quedan en meras intenciones y no se traducen en acciones concretas en el espacio. En este sentido, es importante destacar cómo estos instrumentos influyen en las realidades locales, aunque su imposición suele encontrar resistencia por parte de las comunidades.

61La conservación de la biodiversidad en Colombia enfrenta un dilema fundamental entre la protección ambiental y la expansión del capitalismo. A pesar de los avances significativos en la consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), la presión constante de las actividades económicas circundantes, como la minería, la exploración de hidrocarburos y la agricultura, amenazan la integridad de estas áreas. Esta contradicción plantea la posibilidad de gestionar de manera efectiva la coexistencia entre la preservación ambiental y el desarrollo económico, posiblemente explorando estrategias que involucren la regulación de actividades extractivas o de turismo como una forma de ir pensando mejores formas de resolver este conflicto en el largo plazo.

62La participación de la sociedad civil y las comunidades locales en la gestión de la biodiversidad es crucial para el éxito de las políticas de conservación. Aunque se han implementado diversas estrategias y se han formulado políticas para fortalecer la protección de la biodiversidad, estas acciones deben ser respaldadas por una mayor colaboración entre entidades públicas y privadas, así como por un fortalecimiento de la gobernanza ambiental, lo cual es posible si los sujetos se inclinan hacia privilegiar el cuidado mutuo frente al consumismo exacerbado.

63Los ritmos de la actuación estatal principal responsable de la implementación de estas estrategias, no ha logrado dar respuesta eficiente a este desafío, además, de acuerdo con la forma en que este ejercicio se ha implementado, ha mostrado que tampoco ha logrado comprender la complejidad de la dinámica territorial, por lo que es importante realizar estudios más detallados que permitan una mejor comprensión de los desafíos que hay por detrás de eta estrategia en contextos extractivistas.