• 1 À l’instar de P. Merlin et F. Choay [1988 : 502], j’entends par « planification urbaine », l’« ense (...)

1L’ambition de cet article est double : il s’agit, d’une part, d’observer les pouvoirs d’aménagement urbain dont les autorités locales palestiniennes bénéficient pour « modeler » leur territoire ; d’autre part et surtout, de mettre en lumière les modes d’intervention des Israéliens dans la gestion courante des affaires municipales, afin de déterminer si ces derniers constituent, ou non, une entité politique en concurrence avec l’Autorité palestinienne. Dans cette optique, je m’intéresserai à un domaine d’action privilégié des municipalités durant la période d’Oslo, à savoir la planification urbaine1, et, plus précisément, je me pencherai sur la délivrance des permis de construire ainsi que sur la réalisation des plans d’urbanisme.

• 2 Sur le sujet, A. Coon [1992], urbaniste et ingénieur civil anglais, a recoupé de nombreuses données (...)
• 3 D’après A. Coon [1992 : 168], le nombre de colonies a augmenté de 1 600 % en quinze ans (1973-1988)

2Plusieurs raisons président à ce choix qu’on pourrait trouver restreint. Tout d’abord, il m’a semblé opportun de m’arrêter sur les politiques de planification urbaine parce que celles-ci ont été utilisées, dans le passé, par les autorités israéliennes d’occupation, comme un instrument, particulièrement efficace, d’affaiblissement des pouvoirs locaux et, plus largement, de contrôle des populations et de conquête des territoires. À partir de 1967, en effet, le conflit entre Palestiniens et Israéliens porte essentiellement sur la terre et sur la légitimité des uns et des autres à y exercer une quelconque influence ou domination. Dès lors, établir des plans d’occupation des sols et délivrer des permis de construire constitue un véritable enjeu2. Dans les premières années de l’occupation, les autorités israéliennes bouleversent radicalement le cadre juridique et administratif de l’urbanisme. Toute une série d’ordres militaires encadre la production de l’espace ; parmi les premiers et les plus importants, l’ordre n° 418, adopté en 1971, modifie les pouvoirs, le statut et la composition de l’ensemble des instances de planification jusque-là compétentes, en amendant la loi jordanienne n° 79 de 1966 relative à la construction et à l’urbanisme dans les villes et les villages palestiniens. D’autres suivent dans le même sens, enclenchant un double processus de centralisation des pouvoirs au profit de l’administration civile israélienne et de « dépalestinisation » des autorités décisionnelles. Entre 1967 et 1993, la mainmise de l’État d’Israël sur les plans d’urbanisme et sur la délivrance des permis de construire a ainsi eu pour conséquence, non seulement de limiter les activités de construction palestiniennes mais aussi de favoriser l’expansion des colonies en Cisjordanie et dans la bande de Gaza3.

• 4 Cf. appendice I de l’annexe III de l’accord intérimaire israélo-palestinien de 1995.
• 5 Dans l’attente d’une législation proprement palestinienne, la loi jordanienne n° 79 de 1966 (« loi (...)
• 6 C’est le cas, également, de certains Palestiniens « de l’intérieur ».

3J’ai délibérément mis l’accent sur un domaine d’action qui, en vertu des accords d’Oslo, a été transféré de l’administration civile israélienne à l’Autorité palestinienne. L’accord intérimaire israélo-palestinien sur la Cisjordanie et la bande de Gaza du 28 septembre 1995 statue, de fait, que le gouvernement local (article 24) et l’aménagement urbain (article 27)4 relèvent du nouveau régime de l’« autonomie ». L’article 27 détaille les responsabilités qui échoient aux Palestiniens en matière d’urbanisme : délivrance des permis de construire ; contrôle de l’activité de construction ; préparation, amendement et abrogation des principaux documents d’urbanisme (schémas directeurs en particulier). Compte tenu de l’héritage historique, ces responsabilités représentent, pour les Palestiniens, une donnée politique de premier ordre. La loi palestinienne sur la vie locale (1997) attribue le domaine de l’aménagement urbain aux municipalités sans préciser cependant les compétences qui leur incombent réellement5. L’importance de ce domaine de l’action municipale a été accentuée par l’« explosion » démographique et urbaine concomitante du processus de paix. La majorité des cadres de l’OLP sont, en effet, venus s’installer dans les Territoires palestiniens après la signature des accords d’Oslo – suivant en cela Yasser Arafat dans ses choix politiques et territoriaux –, et, parallèlement, de nombreux Palestiniens de la diaspora sont, individuellement, venus travailler à la construction et au développement économique de l’État de Palestine. Cet afflux soudain de population en Cisjordanie et dans la bande de Gaza a contribué à faire de l’aménagement des espaces urbains un enjeu majeur. Il est vrai que, pour beaucoup, les nouveaux venus investissent une partie de leur fortune dans des projets immobiliers, des activités de loisirs (hôtels de luxe, piscines, malls, salles de fitness, etc.), des entreprises commerciales ou encore dans l’habitat privatif6. Par ailleurs, l’espoir de la prospérité et de la paix à venir, combiné à la frustration de n’avoir pu bâtir pendant les années de guerre, suscite, à partir de 1994, une forte pression foncière dans les Territoires. La « (re)mise en ordre » de la cité est devenue la pierre angulaire du rôle imparti aux édiles locaux.

• 7 Durant la période d’Oslo, les maires et conseillers municipaux n’ont pas été élus, mais nommés, par (...)

6Dans les propos qui suivent, l’accent sera mis sur les espaces et les modes d’exercice de la domination israélienne. Cette option présente l’inconvénient de laisser de côté les enjeux de pouvoir particulièrement forts que les politiques d’aménagement urbain font émerger entre les différents acteurs, et qui opposent les maires aux gouverneurs de district ou encore les conseillers municipaux entre eux7. A contrario, cela devrait nous permettre de mieux cerner les interférences israéliennes dans les actions de planification urbaine engagées par les acteurs municipaux sur les territoires de la Palestine d’Oslo.

• 8 Certains éléments énoncés dans ce paragraphe ont déjà été traités dans un article paru antérieureme (...)
• 9 Pour les relations de pouvoir dominant/dominé activées aux checkpoints, nous renvoyons à la « socio (...)

9Les villes et les villages de Cisjordanie et, dans une moindre mesure, de la bande de Gaza sont touchés de près par la fragmentation territoriale issue des accords d’Oslo. Les zones A et B d’autonomie, qui regroupent la majeure partie de la population palestinienne, sont exiguës et discontinues ; elles constituent, en quelque sorte, des enclaves dans des espaces plus larges, les zones C, sur lesquels l’État d’Israël garde le contrôle territorial et politique. Pour les habitants des Territoires, le zonage d’Oslo a tendance à réduire leur espace à celui de leur cité de résidence, chaque localité étant délimitée par des barrages militaires israéliens qui matérialisent le passage d’une zone d’autonomie palestinienne à une zone C9. En outre, il créé des frontières internes, bien réelles, dans les localités palestiniennes, qui, certes, sont moins visibles que les checkpoints mais engendrent néanmoins des distinctions relatives à l’exercice des prérogatives. L’étude des modalités d’application des politiques de planification urbaine permet précisément de faire ressortir les discriminations existant entre les populations urbaines palestiniennes et les populations urbaines israéliennes installées en Cisjordanie ainsi qu’entre les zones urbaines placées sous le régime de l’autonomie palestinienne et les zones rurales qui demeurent sous le contrôle d’Israël.

10À partir de la signature des accords d’Oslo, les municipalités palestiniennes sont, légalement, les autorités responsables de l’aménagement des villes proclamées « autonomes » en Cisjordanie. Toutefois, le plus souvent, elles ne maîtrisent pas la totalité de leurs espaces de juridiction. En effet, les zonages d’Oslo ne recoupent pas exactement les limites administratives municipales : les villes classées zone A ont toutes une partie de leurs terres classées zone C (et certaines parcelles peuvent être aussi classées zone B !).

• 10 Je n’ai pas pu obtenir de chiffres de la municipalité de Bethléem dans laquelle la zone C est relat (...)
• 11 « Protocole d’accord sur le redéploiement dans la ville d’Hébron, 17 janvier 1997 », Paris, Service (...)
• 12 La zone H-2, qui correspond à 20 % du territoire municipal de la ville d’Hébron, abrite 400 colons (...)

11C’est le cas, entre autres, de l’entrée nord de Bethléem jusqu’à la tombe de Rachel ; des collines surplombant la ville de Naplouse et de quelques îlots au centre de cette ville autour de la tombe de Joseph ; de certaines parcelles de Massioun, quartier neuf de Ramallah habité par des populations aisées, ainsi qu’à la sortie nord de cette ville, à hauteur de l’hôtel City Inn, de la route de contournement menant à la colonie de Bet El. Les superficies concernées sont généralement peu étendues10 et parfois discontinues. Hébron se distingue cependant des autres agglomérations : dans cette localité du sud de la Cisjordanie, l’armée israélienne s’est redéployée plus tardivement que dans les autres, en raison de la présence, en son sein et dans ses proches alentours, de colonies de peuplement israéliennes. À la suite du protocole de janvier 199711, l’espace municipal de la ville a été divisé en deux : la zone H-1 (qui comprend les quartiers périphériques de la ville et correspond à 80 % de l’espace municipal) a été transférée aux Palestiniens qui y détiennent des pouvoirs civils et de police ; la zone H-2 (qui correspond au centre-ville et inclut le marché central ainsi que quatre petites colonies12 demeure, quant à elle, israélienne, du moins pour les questions d’ordre public et de sécurité. Mais, comme le font remarquer Franck Debié et Sylvie Fouet [2001], la zone d’autonomie palestinienne ne peut pas être, ici, totalement assimilée à une zone A : l’État hébreu se réserve, en effet, le droit d’intervenir pour assurer la sécurité des Israéliens qui y résident ou y circulent ; des unités de police mobiles israélo-palestiniennes ont donc été créées à cette fin. De son côté, la zone israélienne ne peut pas être assimilée à une zone C classique dans la mesure où elle comprend une population palestinienne nombreuse et très largement majoritaire ; elle ne peut pas davantage être considérée comme une zone B car une population israélienne y réside.

• 13 École religieuse hébraïque dans laquelle est enseigné le talmud.
• 14 L’article 2 du protocole concernant le redéploiement à Hébron stipule en effet : « La police palest (...)

12C’est à Hébron, en raison de la proximité des lieux d’habitation des deux communautés – palestinienne/israélienne – que la dualité du système d’administration de l’espace municipal est la plus manifeste : si les pouvoirs civils s’appliquent bien à l’ensemble des Palestiniens de la ville, quelle que soit leur zone de résidence (H-1 ou H-2), en aucun cas les colons israéliens et leurs propriétés (lieux saints, yeshiva13, maisons individuelles, etc.) ne tombent sous la juridiction palestinienne14. Ceux-ci, qu’ils se trouvent en H-1 ou en H-2, relèvent toujours du gouvernement militaire israélien pour leur sécurité (ce qui ne les empêche pas de bénéficier des services publics locaux offerts par la municipalité sans devoir les payer).

• 15 Selon l’article 11 de l’accord intérimaire israélo- palestinien de 1995, consacré à la terre : « Da (...)

13Si la question du droit applicable aux populations israéliennes ne se pose qu’à Hébron, puisque les autres villes autonomes n’abritent pas de colons, en revanche, celle de l’autorité territorialement responsable dans les zones municipales classées C émerge partout avec acuité. Dans ces zones, les accords d’Oslo prévoient que la gestion des pouvoirs civils dans les domaines d’activité qui impliquent une forte emprise territoriale, tel l’urbanisme, demeure de la responsabilité d’Israël15.

• 16 Point 2 de l’article I.1 de l’annexe III.
• 17 Point 4 de l’article I.1 de l’annexe III.

14Pour celui, donc, qui veut construire, l’autorisation de bâtir doit obligatoirement émaner de la CAC. Cette institution, chargée entre autres choses de s’occuper des affaires relatives aux « infrastructures, tels les routes, l’eau et l’assainissement, le réseau électrique et les télécommunications »16 ainsi que des affaires relatives à l’« attribution des permis de construire »17, est censée amener un climat de confiance mutuelle entre les deux parties. Mais, loin d’être une instance de liaison dans laquelle les deux partenaires de paix seraient à égalité, les Palestiniens y négocient plutôt l’approbation de leurs projets de développement auprès de leur ancien occupant. Dans ces conditions, les autorités locales palestiniennes ne peuvent, seules, attribuer de permis de construire sur les terres non encore déclarées « autonomes », y compris quand celles-ci sont situées à l’intérieur de leur propre espace de juridiction. Elles ne peuvent pas, non plus, y faire respecter leurs normes de construction puisque, sur l’ensemble de ces espaces municipaux classés C, l’ordre israélien prévaut sur le droit national. Les restrictions sont nombreuses, de l’imposition d’une hauteur maximale de construction (les bâtiments de la zone C de Bethléem ne doivent pas dépasser quatre étages) à la fixation de mesures de recul limitatives (le protocole sur la ville d’Hébron interdit de construire à moins de 50 mètres de la ligne de « démarcation » qui sépare H-1 de H-2). Les municipalités ne peuvent pas, enfin, mettre en œuvre leur schéma directeur sans que la CAC ne leur donne l’autorisation. Concrètement, les équipes municipales intègrent ces zones C à leurs projets urbains et les cartographient ; mais elles n’ont pas la possibilité de réaliser la totalité de leurs plans d’aménagement en l’état actuel des choses, c’est-à-dire sans un retrait israélien des parcelles et/ou des quartiers concernés. Ainsi les institutions politiques locales palestiniennes voient-elles leurs pouvoirs d’aménagement amputés par le zonage créé par les accords d’Oslo, sans compter que la dissociation souveraineté fonctionnelle/souveraineté territoriale qui les accompagne les confronte à une très grande complexité des législations et des procédures. C’est pourquoi elles font souvent appel au « centre » – l’Autorité – pour qu’il les aide à déterminer le droit qui s’applique à leur cas singulier.

• 18 Je considère les zones municipales classées C comme des zones de « non-droit » dès lors que le droi (...)
• 19 Les prix du foncier et de l’immobilier se sont emballés dans les zones autonomes dites A après les (...)

15Deux conclusions se dégagent de ces observations. Il existe, de fait, à l’intérieur des localités palestiniennes « libérées » et parallèlement aux gouvernements locaux, de véritables poches d’extraterritorialité israélienne. Dans les zones municipales classées C, l’administration civile israélienne garde le contrôle des activités de construction, même si, nous le verrons, ses modes de domination ont changé. En outre, et c’est notre seconde conclusion, les interférences israéliennes dans la décision politique municipale placent les habitants d’une même ville, selon le statut de la zone dans laquelle ils résident, face à des inégalités juridiques, politiques et économiques considérables : le lieu d’habitation différencie des zones de droit et de « non-droit »18, des espaces « autonomes » et des espaces « occupés », des quartiers à forte valeur foncière et d’autres totalement dévalués19.

• 23 Le terme « village » renvoie ici à des réalités juridiques et démographiques distinctes. Il regroup (...)

21La plupart des villages23 de Cisjordanie, y compris de tout petits hameaux, ont été classés zone B. Dans ces zones, les activités relatives à l’aménagement urbain relèvent de la partie palestinienne : en lieu et place des autorités municipales, le ministère du gouvernement local prend en charge la réalisation des documents d’urbanisme, en raison du manque de personnel qualifié et de soutien logistique au sein des petites municipalités et conseils de village. Une précision s’impose immédiatement : si les espaces bâtis des villages ont été classés zone B, permettant aux habitants d’être placés sous une autorité palestinienne, les terres cultivables, cultivées ou en friche, et les périmètres constructibles situés en périphérie ont, eux, été répertoriés zone C. Dès lors, tout aménagement de ces terres – qu’il s’agisse d’y construire des logements individuels, des bâtiments publics ou des zones industrielles – doit faire l’objet d’une autorisation préalable émanant de la CAC. Toutes les demandes de permis de construire, tous les plans d’aménagement ainsi que les projets d’élargissement des limites administratives doivent transiter par cet organisme dont les décisions restent suspendues aux préoccupations sécuritaires israéliennes, prises au sens large. Les terres des villages situés en dehors des limites municipales relèvent, elles, pour toute décision concernant leur aménagement, du Haut comité de planification israélien, comme c’était le cas du temps de l’occupation.

• 24 A. Dieckhoff [1989] distingue quatre stratégies territoriales israéliennes qui répondent, simultané (...)
• 25 A. Dieckhoff [1989] montre très bien quand et comment, dans cette région de Cisjordanie, la stratég (...)
• 26 La « ligne verte » correspond à la ligne de démarcation militaire issue de la première guerre israé (...)
• 27 Le mur de séparation, appelé « barrière de sécurité » par les Israéliens, dont la construction a ét (...)
• 28 Comme le notent F. Debié et S. Fouet [2001 : 267] : « Le terme bypass road n’apparaît pas dans les (...)

22Le contrôle de l’espace cisjordanien, et notamment de l’espace rural, répond, en effet, à trois logiques qui ont trait à la sécurité de l’État d’Israël ainsi qu’à celle de ses ressortissants24. La première, comme le soulignent Franck Debié et Sylvie Fouet [op. cit.], est celle du contrôle stratégique : la Cisjordanie est considérée par l’État hébreu comme devant être sa base arrière en cas de conflit avec les États arabes voisins ; la « menace » venant de la frontière orientale, l’espace cisjordanien doit pouvoir accueillir des postes militaires d’observation et des routes stratégiques, et les Israéliens doivent tenir les sommets qui dominent la vallée du Jourdain et la mer Morte25. Les hauteurs des collines de Cisjordanie sont, de ce fait, parsemées d’avant-postes israéliens, de colonies et de tours de contrôle. La « ligne verte »26 fait aussi partie des zones sensibles qui doivent jouer le rôle d’espace-tampon entre le cœur démographique, économique et politique de l’État d’Israël et son arrière-pays « inhospitalier ». La deuxième logique est celle du contrôle sécuritaire des Territoires qui passe par la surveillance des flux de personnes et de biens. Pour l’État hébreu, il est indispensable de garder la mainmise sur les frontières et les points de passage, tant entre les Territoires et Israël qu’à l’intérieur de la Cisjordanie, de manière à ce que ses dirigeants restent informés des actions et positions des différents militants et groupes politiques et à ce qu’ils puissent prévenir d’éventuelles infiltrations. Les zones C ceinturent en conséquence les zones de peuplement palestinien, permettant l’établissement de barrages militaires qui sont autant de points de contrôle et de limitation des déplacements27. La troisième logique est celle du contrôle extraterritorial qui consiste à placer les colons sous l’autorité exclusive de la police ou de l’armée israéliennes. L’objectif, ici, est de garantir aux Israéliens une circulation facile et « sûre » dans les Territoires. Les routes dites de contournement (bypass roads28), qui évitent les localités palestiniennes « menaçantes » et relient les implantations israéliennes des Territoires entre elles ainsi qu’aux principales agglomérations de l’intérieur d’Israël, sont censées apporter un surcroît de sécurité.

• 29 Les deux auteurs [ibid. : 272] ont calculé ainsi qu’en deux ans, Israël a saisi plus de 20 km² de t (...)
• 30 Je résume ici la classification établie par F. Debié et S. Fouet [op. cit.]. Les terres « abandonné (...)

23Ainsi, les autorisations de construire que les dirigeants de l’État hébreu délivrent aux Palestiniens en zone C doivent ne pas attenter à la « sécurité » d’Israël. Tel projet de lotissement ne gênera-t-il pas l’élargissement de la route de contournement prévu non loin de là ? Tels travaux d’installation d’une station d’épuration des eaux ne risquent-ils pas de compromettre la qualité de l’eau distribuée dans la colonie voisine ? Telle construction de maison ou d’école le long de la chaussée n’est-elle pas une menace pour la sécurité des colons circulant sur la voie ? De fait, les attributions de permis de construire doivent anticiper la construction ou l’élargissement des routes de contournement ainsi que celle des colonies. Or, malgré le gel des implantations décidé par le gouvernement travailliste d’Yitzhak Rabin en 1994, la colonisation israélienne s’est poursuivie durant toute la période d’Oslo ; de même, Franck Debié et Sylvie Fouet [op. cit.], qui ont entrepris le recensement systématique des routes de contournement pour les années 1995-1997, parlent, à ce propos, de « jungle d’asphalte »29. Les constructions israéliennes en Cisjordanie conduisent à la poursuite de la politique de « confiscation » des terres palestiniennes30 : les ordres de saisie totalisent au moins 150 km² à la fin de 1996. Les espaces de zone C réellement constructibles pour les Palestiniens constituent donc une portion congrue. En somme, l’extraterritorialité juridique de ces territoires traduit, pour les populations qui y vivent, non seulement un déni de droits mais aussi la non-prise en considération de leurs besoins ; elle engendre finalement une partition des espaces de vie (villes et villages), des espaces économiques (intérieur d’Israël et colonies) (cf. tableau p. 98).

• 31 Le paragraphe qui suit a été rédigé à partir de données collectées lors d’enquêtes réalisées auprès (...)
• 32 Le dunum est une unité de mesure ottomane qui correspond à 1 000 m².
• 33 Ariel est une colonie de 15 000 habitants environ, située sur la route ouest-est reliant Tel-Aviv à (...)

25Prenons, par exemple, le cas de Sinjil31, « nouvelle » municipalité de presque 4 000 habitants située à un carrefour stratégique, à l’intersection de l’axe nord-sud Naplouse- Ramallah et de l’axe ouest-est israélien. Dans cette localité du district de Ramallah, seuls 826 dunum32 de terres – sur les 14 000 que possédait le village à l’époque jordanienne – ont été, à partir de l’occupation israélienne des Territoires, déclarés constructibles. Sur cette superficie, 100 dunum étaient réservés pour le cimetière du village ; les 726 restants regroupaient les populations résidentes ainsi que les services publics nécessaires au développement de la collectivité (écoles, mosquées, centres de soins, clubs de jeunes, etc.). Dans les années qui ont suivi les accords d’Oslo, les conseillers municipaux et le maire ont souhaité agrandir l’espace de juridiction de la localité. Ils se sont alors heurtés à un problème majeur : l’ensemble des terres entourant le village était classé zone C. La proximité de deux petites colonies de peuplement et, plus encore, le projet de construction d’une route de contournement devant relier celles-ci à Ariel, grosse implantation des environs33, ont rendu impensable toute autorisation israélienne d’expansion des limites municipales. La seule solution a consisté à attendre un redéploiement de l’armée israélienne dans la zone. Le redéploiement prévu par les accords de Wye River qui, selon les responsables municipaux, devait concerner en partie les terres du village n’était toujours pas intervenu en avril 1999 lorsque j’achevai mon travail dans cette localité.

• 36 Dans le cadre d’une seconde étape de redéploiement (2000), des zones du sud de la Cisjordanie ont, (...)
• 37 Les ingénieurs municipaux et « élus » des villages m’ont fait comprendre, à maintes reprises, qu’il (...)

28Il est vrai que les régions du nord de la Cisjordanie, comme celles de Jénine, de Toubas et, dans une moindre mesure, de Naplouse, peu touchées par la colonisation, ont bénéficié d’opérations de reclassement de leurs terres (de C en B, de C en A ou de B en A), dès la première mise en œuvre partielle de l’accord de Sharm al-Shaykh (1999)36. Mais, le plus souvent, les colonies, tout comme les routes de contournement ou les terrains d’entraînement militaire, entravent toute planification spatiale et font barrage à l’expansion des villages de Cisjordanie et de la bande de Gaza. Les nombreuses irrégularités de construction observées dans les localités palestiniennes, tels les dépassements de hauteur de bâti ou le non-respect des distances de recul, sont à replacer dans ce contexte de restriction des surfaces constructibles37 ainsi que, hors des limites dites de planification, les constructions sans permis, qui rendent les populations potentiellement sujettes à la démolition de leurs maisons.

• 38 Village qui compte 262 habitants. Cf. « Small Area Population in the West Bank and Gaza Strip ». Ra (...)

29Non seulement les zones C d’Oslo enclavent les villages, mais, en leur sein, les responsables locaux adoptent des mesures qui constituent des « non-sens » décisionnels. Fassayil38 est un exemple parmi d’autres de ce que l’absence de terrains constructibles peut produire comme décisions peu rationnelles. Ce village de la vallée du Jourdain, qui vit principalement de l’élevage et du travail ouvrier dans les colonies voisines, a été partagé en deux par le zonage d’Oslo : le haut Fassayil est inscrit en zone C et la petite centaine d’habitants qui y réside est privée de tous les services publics de base (eau, électricité, route d’accès), tandis que le bas Fassayil, qui correspond au cœur historique du village, est, lui, répertorié en zone B. Cette partie du village est, de ce fait, mieux dotée en infrastructures sanitaires et sociales ; toutefois, les habitations et les équipements existants occupent depuis longtemps les 50 dunum constructibles auxquels elle a droit. En 1999, les autorités israéliennes n’avaient autorisé aucun nouveau projet de développement sur les terres environnantes classées C. Dans ces conditions, le conseil du village a décidé de construire un centre de soins au deuxième étage d’un immeuble, même si l’édification d’un bâtiment de plain-pied aurait été préférable pour des raisons de sécurité et de commodité.

• 39 J’emprunte cette expression à F. Debié et S. Fouet [2001 : 150].
• 40 Ces chiffres m’ont été communiqués par Abdul Hadi al-Atrash, inspecteur des travaux à la municipali (...)

30Une question émerge des développements précédents : la poursuite de la colonisation israélienne après 1993 et la « carte à trous »39 d’Oslo ont-elles été un obstacle à la « paix » ? Pour les populations palestiniennes, « l’ordre » né d’Oslo est synonyme de contraintes et d’interdits quotidiens qui touchent tous les domaines de la vie économique, sociale et associative. Plus encore, il signifie aussi la continuation de la dépossession territoriale, qu’il s’agisse des saisies de terre, de l’augmentation du nombre de colons ou des retraits toujours différés et partiels de l’armée. Ainsi, pour la seule année 1998 et pour le district d’Hébron, l’armée israélienne a confisqué 30 000 dunum de terres et prononcé 1 010 ordres d’expropriation, 78 ordres de démolition de maisons et 118 ordres d’arrêt de travaux ; elle a aussi construit 80 kilomètres de routes40. Tel est, vu des Territoires, le visage de la paix d’Oslo ; elle est, de ce fait, devenue vite inacceptable pour une majorité de Palestiniens – toute origine sociale ou géographique et toute affiliation politique confondues.

• 41 La CAC comprend plusieurs comités techniques spécialisés dans des questions diverses : permis de co (...)

32La présence des zones C dans et autour des villes et villages palestiniens impose aux maires et conseillers municipaux de Cisjordanie d’avoir couramment recours à la CAC pour la mise en œuvre de leurs projets de développement et l’établissement des permis de construire qu’ils induisent. Chargée d’examiner les contentieux entre Israéliens et Palestiniens, la CAC comprend une instance technique où siègent, en priorité, des ingénieurs et des hauts fonctionnaires41 : celle-ci traite les dossiers en premier ressort ; puis, une instance politique qui regroupe chefs militaires israéliens, dirigeants des forces de sécurité palestiniennes et hommes du gouvernement des deux parties recherche éventuellement un compromis pour les questions non résolues par le comité technique.

• 42 L’accord intérimaire israélo-palestinien de 1995 statue : « Après l’inauguration du Conseil [palest (...)
• 43 L. Bucaille [2002 : 143] fait la même observation à propos du processus de privatisation du contrôl (...)

35La procédure conçue par les accords d’Oslo est, cependant, différente de celle qui a prévalu entre 1967 et 1993. En premier lieu, sur le papier tout du moins, la CAC a vocation, non seulement à remplacer mais aussi à « faire oublier » l’administration civile israélienne42. De composition mixte (israélo-palestinienne), elle agit comme une instance juridique et bureaucratique « moderne » dont la mission est de contrôler les activités de construction dans les zones C. La délivrance des permis de construire qu’impulse cet organisme spécialisé apparaît ainsi comme « naturelle » et « nécessaire » : le contrôle est à la fois institutionnalisé et normalisé43. La suppression de tout contact direct avec l’armée israélienne va dans le même sens : c’est un deuxième élément de distinction comparé à la période de l’occupation. Les interlocuteurs des requérants ne sont plus des militaires ni même des Israéliens. Les Palestiniens qui réclament un permis de construire n’ont plus directement affaire à l’occupant et ne se retrouvent donc plus en face du dominant (Israël) ; ils s’en remettent à leurs propres insti-tutions, l’Autorité étant seule habilitée à transmettre à l’organe conjoint né d’Oslo les requêtes de ses administrés, et notamment celles de ses services administratifs, aucun fonctionnaire municipal ou élu local ne pouvant participer aux délibérations de cette commission. Les demandes d’autorisation préalable, qu’elles émanent d’un individu ou d’une collectivité, doivent donc transiter par le « centre » politique palestinien qui remplit, de ce fait, un rôle d’intercesseur. Dès lors, si une municipalité veut bâtir dans une zone qui nécessite une autorisation préalable, elle doit adresser un dossier à son ministère de tutelle, à savoir le ministère du gouvernement local qui assure sa défense auprès des interlocuteurs israéliens au sein du comité technique de la CAC chargé de l’urbanisme.

• 44 Nous faisons, sur ce point encore, le même constat que L. Bucaille [2002 : 143] qui remarque : « Le (...)

37Le contrôle exercé par l’État d’Israël via la CAC replace ainsi les Palestiniens dans une position – bien connue – de dominés. Toutefois, par rapport au système militaire et policier de l’occupation, ce contrôle prend des apparences plus « policées » : il est mis en œuvre par des civils qui exécutent des actes administratifs routiniers44 alors qu’il était auparavant imposé par les armes. Le mode de domination israélienne n’est donc plus militaire : l’instauration de la CAC a pour effet de légitimer la violence, voire d’en transférer la responsabilité à l’Autorité.

• 45 Aucun creusement de puits en zone C n’a, par exemple, été autorisé durant la période d’Oslo.
• 46 Il en est ainsi des quelques parcelles de zone C, isolées et non reliées entre elles, situées dans (...)
• 47 De la même façon, L. Bucaille [2002 : 143] explique que le nouveau système de contrôle instauré à K (...)

38Mais, ce faisant, la procédure des autorisations préalables fait entrer dans les pratiques bureaucratiques palestiniennes les préoccupations sécuritaires israéliennes ou, du moins, l’idée de la « normalité » du contrôle. Les hauts fonctionnaires de l’Autorité qui participent, au sein de la CAC, à l’attribution des permis de construire en zone C sont ipso facto « initiés » aux principes de « sécurité » israéliens et sont à même de connaître les cas de refus systématique de permis (très rares)45, les cas négociables (les plus fréquents) et les cas qui ne sont que de simples formalités46. Les responsables ministériels peuvent alors évaluer les chances d’acceptation de chaque dossier et conseiller les requérants de sorte qu’ils ne présentent pas de demande jugée « irrecevable »47. De leur côté, les administrations requérantes assimilent progressivement les « normes » sécuritaires israéliennes, faisant d’une construction près d’une colonie ou d’une route de contournement, ou encore du forage d’un puits, un obstacle à la poursuite de leur démarche. Quant aux particuliers, ils considèrent la procédure des autorisations préalables comme une première étape – indispensable et, partant, inévitable – pour obtenir un permis. Le contrôle est ainsi anticipé, intériorisé, masqué et presque consenti.

• 48 « Nouvelle » municipalité de 9 106 habitants située dans le district d’Hébron.

40Les réunions du comité technique de la CAC ne se tenant qu’une fois par semaine et les demandes de permis de construire étant nombreuses, il est courant qu’une municipalité doive patienter plus d’un mois avant que son dossier ne soit examiné. S’il y a divergence et si aucun compromis n’a pu être trouvé à ce niveau décisionnel, le dossier est envoyé au comité politique qui ne statue sur les contentieux qu’une fois par mois. La première étude par le comité technique de la CAC ne débouche que rarement sur une fin de non-recevoir. Dans la plupart des cas, en effet, les responsables israéliens apportent une justification à leur refus (par exemple, la construction est trop proche d’une route de contournement ou bien elle est située sur un terrain réquisitionné par l’armée) et proposent au requérant palestinien une modification de l’emplacement ou de la morphologie du projet en cause. Ainsi a-t-il été demandé à la municipalité de Bayt ^cUmar48 d’envisager une autre route d’accès à son marché public que celle qu’elle avait initialement prévue : cette dernière, qui partait de la grande route Bethléem-Hébron, allait générer un carrefour pouvant menacer, selon les responsables israéliens, la sécurité des colons circulant sur la voie principale.

• 50 Durant la période de l’occupation israélienne, ces mêmes effets d’autocensure existaient déjà.
• 51 Entretien avec Jamal Shukukani, directeur du département des ingénieurs du ministère du gouvernemen (...)

42La longueur de la procédure d’approbation et son coût constituent donc une contrainte pour les activités d’urbanisme à l’échelle locale. La « course d’obstacles », pour ainsi dire perdue d’avance, décourage certains « élus » municipaux à s’engager dans une politique de relance des infrastructures municipales et rend difficile toute entreprise de construction50. Il est vrai que, d’après des données du ministère du gouvernement local, « seulement 30 % des demandes adressées à la CAC reçoivent une réponse positive »51. L’écart est grand entre les droits théoriquement ouverts aux populations et les pratiques mises en œuvre de facto.

• 53 Al-Ram est une ville de 40 000 habitants située sur la route principale nord-sud menant de Ramallah (...)
• 54 D’après un entretien réalisé à al-Ram, le 7 août 2000.

46À titre d’illustration, arrêtons-nous sur les permis relatifs au ramassage des ordures dans les espaces municipaux classés C : s’il arrive que les autorités politiques locales soient autorisées par la CAC à circuler dans les zones d’extraterritorialité israélienne – à Bethléem, cela ne pose pas le moindre problème –, dans d’autres cas, comme à al-Ram53, il en va différemment, et la décision de refus conduit à des situations qui relèvent de l’absurde. En l’absence d’autorisation israélienne, l’acte de ramassage doit être réalisé par l’administration civile israélienne elle-même ; mais, concrètement, celle-ci n’accomplit pas sa mission de service public auprès des populations palestiniennes. C’est pourquoi Ra’id Barghuti, maire d’al-Ram, a dû se résoudre à mettre en place un service clandestin de ramassage des poubelles dans « ses » zones C : il a équipé sa ville de petits camions, pas trop bruyants, qui circulent la nuit en espérant passer inaperçus !54

• 55 J’emprunte cette analyse à F. Debié et S. Fouet [2001 : 283], lesquels la tiennent de C. Mansour [1 (...)

48Dans sa mise en œuvre, le « transfert des pouvoirs » décidé par les accords d’Oslo a débouché, en fait, sur la poursuite de la double stratégie de domination utilisée, depuis 1967, par Israël à l’égard des Palestiniens des Territoires, à savoir conquête et contrôle55. D’une part, la colonisation israélienne, les constructions de routes et les saisies de terres sont symptomatiques de l’entreprise de conquête territoriale qui « vise à atteindre dans la durée ce qu’il n’est pas possible de réaliser à court terme, à savoir l’appropriation irréversible, physique et humaine, de la plus grande partie de la Palestine » [Mansour ed. 1989 : 276]. D’autre part, la cessation de la présence directe des soldats israéliens en zone A ne met pas fin – l’étude de la procédure des autorisations préalables le souligne nettement – au contrôle qui « a pour objectif de gérer la présence palestinienne en maintenant les choses en l’état, en conservant les acquis, en imposant un “ordre” israélien » ^[ibid.].