- 1 Depuis l’acte III de la décentralisation en 2013, le conseiller départemental a succédé au conseil (...)
1Lorsque l’on parcourt la littérature savante consacrée à la pratique du cumul des mandats, les études portant sur les élus des petites communes sont quasiment inexistantes. Cet « angle mort » tient très probablement au fait que contrairement à leurs homologues urbains, les maires des petites communes sont appréhendés comme des « amateurs » dont la carrière présente peu d’intérêt puisque la plupart du temps circonscrite à l’espace municipal [Fontaine et Le Bart 1994]. De manière classique, et jusqu’à une période récente, l’élu gravissait progressivement les échelons de la hiérarchie symbolique des postes municipaux (conseiller, adjoint, puis maire) avant de se retirer définitivement de la vie politique locale [Souchon-Zahn 1991]. Or, l’avènement d’un échelon territorial intermédiaire entre la commune et le département depuis le début des années 1990 [Le Saout et Madoré 2004] redessine les perspectives de carrière politique des élus des mondes ruraux, entendus ici au sens large, c’est-à-dire incluant les espaces dits « périurbains » [Mischi et Renahy 2008]. En effet, la progression fulgurante des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, dotés de prérogatives stratégiques en matière de développement territorial et du droit de lever l’impôt, a instauré un échelon supérieur au marché électoral local en créant de nouveaux rôles politiques (présidents, vice-présidents). À côté de la figure classique du maire-conseiller général1, il existe aujourd’hui un nombre conséquent de « plus petits cumuls » qui, à l’intersection des scènes communales et intercommunales, façonnent la fabrique contemporaine des carrières politiques dans les mondes ruraux.
2La restructuration permanente du paysage institutionnel intercommunal produit un foisonnement d’instances (pays, syndicats mixtes, associations de développement local principalement) et la nature du travail politique [Demazière et Le Lidec 2014] intercommunal procure de nouvelles formes de gratifications aux élus. Ces derniers investissent sur ces marchés électoraux spécifiques qui leur paraissent particulièrement accessibles. En effet, par construction institutionnelle, l’intercommunalité ne peut être qu’une assemblée de « cumulants » puisque la désignation des responsables intercommunaux s’effectue dans le cadre d’une « élection au second degré » [Le Saout 2001] : si la désignation des exécutifs communautaires résulte d’une élection, seuls les individus déjà élus peuvent prétendre y participer.
- 2 Voir sur ce point la contribution de David Guéranger à ce numéro.
3Jusqu’à présent, les travaux consacrés au pouvoir intercommunal dans les mondes ruraux ont surtout insisté sur les conditions sociopolitiques d’accès aux postes stratégiques des EPCI, les registres de légitimation convoqués par les élus et les modalités d’appropriation de leur rôle [Vignon 2004, 2010 ; Marmont 2007]. La prise en charge d’actions publiques communautaires d’envergure se caractérise par la revendication d’une légitimité fondée sur le savoir-faire professionnel et l’excellence managériale, au point que les postes les plus prestigieux des structures intercommunales sont progressivement monopolisés par des élus qui sont de moins en moins représentatifs socialement de ceux qu’ils sont censés représenter. Les stratégies et les pratiques de cumul des mandats municipal et intercommunal restent, en revanche, une piste d’investigation inexplorée. Pourtant, il n’est pas possible d’y projeter les mêmes mécanismes que ceux orchestrés à l’échelle nationale, portés par des acteurs politiques professionnalisés et fortement diplômés. Autant ces derniers sont dénoncés comme un déficit démocratique de « sur-professionnalisation » et d’autonomie dangereuse du champ politique, autant les cumuls des fonctions au niveau municipal et intercommunal par les « petits » élus sont institués par le principe même de leur élection comme s’il fallait au contraire les professionnaliser et construire une sphère politique et administrative locale2. Ce faisant, ces cumuls par l’accès à de nouvelles administrations dotées de personnels qualifiés sont susceptibles de modifier sensiblement l’exercice du « métier politique » local [Politix 1994 ; Fontaine et Le Bart op. cit. ; Poirmeur et Mazet 1999] autrement dit l’ensemble des pratiques concrètes d’une activité élective, les représentations que les élus en donnent, ainsi que ses rétributions politiques et sociales [Gaxie 1977]. Les registres de légitimité et de pratiques sont très différents entre la scène communale, échelon pivot de la confrontation aux électeurs, mais dépourvue d’administration, et la scène intercommunale, placée à distance des électeurs [Le Saout et Vignon 2015] et dotée d’une bureaucratie assurant la mise en œuvre des décisions politiques relevant de l’action publique.
- 3 Par exemple, en 2004, les EPCI à fiscalité propre couvraient déjà près de 94 % de la population.
- 4 Dans la mesure où cette contribution s’inscrit dans une recherche s’intéressant aux maires exerçan (...)
- 5 Afin de préserver l’anonymat des personnes enquêtées, l’identité des élus et des territoires a été (...)
4Précoce en matière de développement des EPCI à fiscalité propre (communautés de communes et d’agglomération)3, la Picardie est apparue comme un terrain privilégié pour analyser les (éventuels) glissements de représentation et d’usages dans les façons qu’ont les « petits » maires d’entrer en politique, de faire de la politique et d’impulser des politiques publiques à l’échelle intercommunale. Elle est, par ailleurs, caractérisée par un exceptionnel morcellement communal (2 291 communes) et une part très importante des petites communes (67 % ont moins de 500 habitants). Le dispositif empirique se fonde sur une enquête par questionnaire diffusée auprès des maires des communes rurales et périurbaines (moins de 3 500 habitants4) de la région en 2012 (497 retours) et d’une série d’entretiens effectués avec des édiles5 (30 entretiens entre 2007 et 2015)
Siège d'une communauté de communes de Picardie.
Photo : S. Dhote, Terre de Picardie.
5Permettant d’exercer le contrôle des lieux de décision de l’action publique locale, les mandats intercommunaux viennent nourrir le « ré-enchantement » politique des maires les plus enclins à présenter leur engagement dans l’institution municipale à l’aune des valeurs du développement local (animation, aménagement, projets). Les dossiers communautaires, par leur envergure nouvelle, confèrent une visibilité accrue à leurs porteurs et leur permettent d’acquérir une expérience et des savoir-faire qui les préparent potentiellement à gravir de nouveaux échelons politiques au sein même de l’espace intercommunal en perpétuelle recomposition. Cependant, l’engagement intensif des élus dans la vie politique communautaire donne lieu à une valorisation et une rentabilisation inégales sur le terrain communal. Si la distribution par les institutions intercommunales de ressources financières, politiques et symboliques sécurise l’exercice du « métier » d’élu [Desage et Guéranger 2011], les maires les plus investis dans les exécutifs des EPCI, doivent cependant faire face aux multiples contraintes de rôle [Politix op. cit.] qui pèsent sur eux. En effet, ils doivent investir du temps dans les multiples registres et espaces d’action permettant à la fois de s’acquitter des pratiques politiques communautaires (expertise des dossiers, management des commissions de travail ou encore des équipes administratives) tout en donnant des gages de leur attachement à leurs administrés (écoute, médiation, disponibilité). Or, les dirigeants intercommunaux sont inégalement disposés à assurer cet équilibre.
- 6 Même si les EPCI à fiscalité propre ne sont pas du point de vue de leur statut juridique des colle (...)
6Dans la mesure où elles permettent aux élus d’exercer un rôle stratégique dans la conduite de l’action publique locale, les fonctions intercommunales viennent compenser la démonétisation de la fonction mayorale concomitante aux transferts massifs de compétences communales au profit des EPCI à fiscalité propre, dont la compétence relative au développement économique portant ainsi atteinte à la figure du « maire entrepreneur » [Faure 1992 ; Le Bart 1993]. Encadrant un personnel administratif et technique de plus en plus compétent et nombreux [Marmont et Ségas 2010], les présidents et vice-présidents endossent également le rôle d’« élu patron » [Fontaine op. cit.] de collectivité6. Les leaders intercommunaux assurent le pilotage de projets de grande envergure (zones d’activités commerciales, parcs de logements, regroupements pédagogiques concentrés…) qu’ils n’ont que très rarement l’opportunité d’effectuer au niveau municipal. En effet, au niveau communal leurs activités touchent le plus souvent à la sphère domestique et sont par ailleurs gérées sur un mode d’interconnaissance dans un registre plus interpersonnel que technocratique. Par ailleurs, les potentialités économiques et financières des EPCI sont sans aucune mesure avec les modestes budgets communaux. Les propos de Monsieur Gravet, cadre supérieur du secteur privé, maire d’une commune rurale (128 habitants) et président de la communauté de communes du Pays Gronniérois (8 000 habitants) l’attestent :
Parce que c’est le plus intéressant, c’est le plus passionnant. On a quand même des gros budgets […]. On fait du développement, on a tout à faire. […]. Moi je suis là pour mettre en place le développement, pas pour le reste après. De toute façon dans les petites communes rurales, qu’est-ce qui reste comme activités à un maire rural ? […]
— Il y a le relationnel avec les administrés ?
Oui, oh [déception], mais bon ce n’est pas ça quoi, c’est terminé la fonction de maire ! […]. La fonction de maire dans les petites communes, ça sera de faire le garde champêtre !
- 7 Des analyses effectuées par nos soins sur l’ensemble des communes de la Somme de moins de 3 500 ha (...)
7Bien que la « proximité » soit devenue un mot d’ordre omniprésent dans les discours politiques [Le Bart et Lefebvre 2005], les maires, et plus spécifiquement les cadres et les professions libérales, tendent à discréditer certaines de ses pratiques au profit d’une redéfinition des normes de l’excellence politique locale que leur offre une action intercommunale désormais structurée autour d’une technicisation et la constitution d’un « capital de relations » [Collovald 2002]. L’immersion au cœur du système politique et administratif communautaire permet de constituer ou de consolider des réseaux relationnels que les édiles pourront mobiliser tant au niveau de leurs EPCI que de leurs communes dans la mise en forme politique de projets de grande ampleur. Le « métier » politique intercommunal donne la possibilité aux maires de s’adonner aux pratiques qu’ils estiment les plus « nobles », les plus valorisantes et auxquelles sont particulièrement sensibles les élus les mieux dotés socialement. La volonté de prolonger l’investissement dans la vie municipale tend à être liée au degré d’implication dans les sphères décisionnelles intercommunales. Comme l’indique le graphique 1, les élus placés sur le devant de la scène intercommunale sont les plus enclins à vouloir se représenter aux élections municipales de 2014 alors que les maires placés à l’écart du système décisionnel optent beaucoup plus fréquemment pour l’exit7.
Figure 1. Choix de candidature des maires aux élections municipales de 2014 en fonction de leur position dans un EPCI à fiscalité propre (en %).
Base : Maires sortants dont la commune est membre d’un groupement à fiscalité propre.
Source : enquête par questionnaire auprès des maires de Picardie (2012).
8L’engagement au sein des EPCI à fiscalité propre apparaît comme une opportunité de quitter à temps des mandats électifs qui se déprécient au sein de la hiérarchie des pouvoirs locaux. Certains maires n’ont d’ailleurs pas hésité à renoncer à leur fauteuil de premier magistrat pour s’investir plus fortement dans la gestion de communautés de communes qu’ils perçoivent comme les lieux incontournables de l’action publique locale. Possédant les ressources pour prétendre y jouer un rôle prédominant, ces élus ont toutes les chances de voir dans les mandats intercommunaux autre chose qu’un ensemble de positions symboliques, honorifiques ou subsidiaires [Gaxie op. cit.].
- 8 Président de l’Union régionale des institutions et œuvres privées sanitaires et sociales (180 asso (...)
9Cadre commercial retraité d’Électricité de France, ancien militant et responsable de la CFDT (Confédération française démocratique du travail) au sein de cette entreprise publique, Jacques Lamaison a été élu maire de Capellier (220 habitants) en 1995. Très actif dans le secteur associatif, il a décidé de ne pas se représenter à ce poste en 2001. Toujours aussi passionné par la vie politique locale, mais confronté à la difficulté croissante de concilier ses activités associatives (locales et nationales) et la fonction mayorale (sollicitations de plus en plus nombreuses des citoyens), il a préféré briguer le poste de premier adjoint et la vice-présidence en charge de l’habitat à la communauté de communes de Revermont (8 700 habitants). « Militant » de l’intercommunalité, il dispose de surcroît des compétences ajustées à ces nouvelles institutions (réseaux relationnels associatifs et administratifs, compétences techniques principalement) dont les exigences de rôle sont en adéquation avec sa conception de l’action publique locale (logiques de partenariat, gestion par projets, rhétorique du consensus politique…) mais également avec sa trajectoire et son sens pratique professionnels. Son engagement dans une association départementale de logement social et d’insertion qu’il a fondée l’a amené à exercer d’autres responsabilités8, lui permettant de se familiariser avec les contraintes techniques des politiques du logement et d’élargir son réseau aux responsables des administrations déconcentrées de l’État spécialisées dans le secteur.
— Quelles sont les raisons qui vous ont conduit à ne plus vous représenter en tant que maire ?
J’ai pensé que l’intercommunalité était un lieu important qu’il fallait développer et dynamiser. J’ai donc considéré qu’il était difficile de courir plusieurs nids de lièvre à la fois […]. Je viens de la famille associative et donc je n’entendais pas abandonner mes responsabilités à ce niveau-là. La mairie dans une petite commune, c’est quelque chose d’extrêmement prenant ! […]. Donc ça plus m’investir dans l’intercommunalité, plus mes activités extérieures trop, c’est trop hein. Donc il fallait choisir et j’ai donc choisi de ne pas abandonner la vie locale, mais au contraire d’aller vers une autre dimension qui m’a paru importante […]. L’intercommunalité, c’est primordial pour nos territoires ruraux. Il faut qu’on y soit très actif et qu’on développe les partenariats sur des projets ambitieux pour l’ensemble de la com de com [communauté de communes]. Il faut arrêter de raisonner en termes de commune et penser beaucoup plus large. Je milite aussi pour qu’on donne plus de dynamique au Pays, c’est à ce niveau qu’on pourra insuffler des actions […]. On a partagé un peu les tâches [avec son premier adjoint sortant] et les responsabilités à ce niveau et puis ça va très bien. […]. Mon objectif, c’est d’être efficace au sein de la communauté de communes.
- 9 La valeur des titres politiques est, comme celles des titres scolaires, relative (Bourdieu, 1979).
10L’intercommunalité apparaît aux maires comme le centre du pouvoir politique local. Pour ceux possédant les savoir-faire et les savoir-être nécessaires au « métier » d’élu intercommunal (art du compromis, savoir-faire managériaux, capacités techniques…), elle offre la possibilité de s’orienter vers des « titres politiques d’avenir » (mandats de président / vice-président de communautés) au lieu de s’accrocher à ceux qui, avant l’émergence des EPCI à fiscalité propre, procuraient les plus hautes gratifications (les mandats de maire)9. Cette croyance des élus progresse à mesure que l’on s’élève dans la structure sociale. En effet, plus on est cadre, diplômé, plus les activités mayorales seront perçues comme « infra politiques » et sans grand intérêt et plus les mandats intercommunaux seront dignes d’intérêt.
11Le conseil départemental a constitué un échelon territorial stratégique dans le déroulement des carrières politiques des maires des mondes ruraux [Grémion 1976]. Non seulement il a permis une implantation durable des élus au niveau local, en édifiant de véritables « fiefs » électoraux [Le Bart et Rangeon 2006], mais il a également servi de tremplin pour la conquête d’autres fonctions politiques supra-départementales (région, Parlement). Or, des maires qui avaient été candidats à des élections cantonales, ou qui avaient envisagé de l’être avant d’accéder à une (vice-) présidence de communauté de communes, ont finalement renoncé à siéger au sein de l’assemblée départementale.
12Bien qu’inscrits depuis longtemps dans l’espace politique local, leurs choix politiques – basés sur la conduite de projets souvent innovants et sur la mise en œuvre de nouvelles méthodes de politiques publiques – sont interprétés comme une volonté de se mettre en valeur par rapport aux autres élus. Leurs idées ont ainsi du mal à être prises au sérieux et à susciter l’adhésion des populations. Très souvent présentés par leurs pairs comme des élus « dynamiques », « entreprenants », fins connaisseurs de dossiers, voire parfois « technocrates », ces maires ont été les principaux initiateurs du projet de création des communautés de communes. À l’instar des « simili-champs littéraires » [Poliak 2006] qui ont pu se constituer avec le développement des politiques culturelles et satisfaire les besoins de reconnaissance des écrivains amateurs (dont les chances d’accès au champ littéraire sont infimes) dans des espaces « faits pour eux », qui « les appellent » et qu’ils contribuent pour certains à construire et à perpétuer, ces « petits » maires s’adaptent à l’espace politique en fonction des opportunités qui leur sont proposées. Appréhendés sous le rapport nombre de candidats/nombre de postes de présidents et de vice-présidents à pourvoir au sein de communautés de communes du département de la Somme en 2014, les marchés intercommunaux apparaissent faiblement concurrentiels. Sur l’ensemble des EPCI, et quel que soit le poste considéré (président/vice-président), la part moyenne de prétendants est largement inférieure à deux. De nombreux leaders intercommunaux sont élus sans entreprendre une campagne électorale intensive, la composition de l’exécutif donnant lieu dans la grande majorité des cas à des accords et à des compromis préalables au scrutin. Si des maires mécontents d’avoir été tenus à l’écart de ces négociations ou de leur issue peuvent décider de s’engager dans l’élection, ces stratégies sont très souvent vouées à l’échec.
Degré de compétition lors des élections dans les EPCI à fiscalité propre de la Somme en 2014 (effectifs bruts)
Source : Procès-verbaux d’installation des exécutifs de 16 EPCI à fiscalité propre et informations recueillies auprès des services administratifs.
13Le caractère moins concurrentiel des élections intercommunales et la gestion inter partisane des exécutifs des EPCI [Desage et Guéranger op. cit.], à l’inverse de la logique majoritaire régissant les modes de régulation des assemblées départementales, n’ont pu qu’encourager les reconversions politiques d’élus ayant construit leur légitimité électorale municipale sur l’« apolitisme » [Kesselman 1972]. La nécessité d’une régulation consensuelle des intercommunalités reposant sur les croyances techniques (projet, efficience…) incite à dépasser les positionnements partisans qui semblent peser peu au regard des intérêts socioéconomiques spécifiques des territoires. Le contexte d’urgence économique et sociale (chômage, désertification des services et des commerces…) rendrait indispensable la constitution d’un front uni pour défendre un imaginaire territorial [Faure 2010] dont les leaders intercommunaux s’efforcent de devenir les porte-parole. Il s’agit alors d’imposer l’image normative du « bon élu intercommunal » comme « décideur », « moderne », « gestionnaire », « neutre » [Boltanski et Bourdieu 1976] dans laquelle l’expertise vient supplanter les clivages partisans qui se trouvent disqualifiés dans ces arènes. Des « adversaires privilégiés » [Abélès 1989 : 118] se félicitent d’ailleurs de n’avoir pas réactivé les stratégies concurrentielles de conquête du pouvoir qu’ils mettent pourtant en œuvre au sein d’autres espaces politiques. Des maires qui ont pu avoir l’ambition de briguer le poste de conseiller départemental ont renoncé, conscients que leurs « chances » de succès étaient très minimes étant donné leur positionnement partisan. C’est ce que confirment les propos de monsieur Gravet.
— Et vous n’avez jamais eu envie de vous présenter aux cantonales ?
Ah mais je me suis posé la question [rires] ! Mais je sais que je n’aurais pas la majorité à Gronnier [ville-centre, 2 800 hab.], donc ce n’est pas la peine. Et puis com de com, mairie et mon boulot, ce n’est pas très compatible.
— Et si vous n’étiez pas président de la com de com ?
De toute façon, je ne suis pas de la bonne couleur politique [sourire]. Le chef-lieu est une ville de gauche. Donc mes chances seraient très réduites […]. À la com de com, on bosse tous ensemble sans se soucier de nos sensibilités politiques. On se bat pour le territoire, et c’est un des rares endroits où on peut faire ça. Ce sont les projets qui comptent et les résultats de nos actions. On manage les projets et les VP [vice-présidents] savent qu’on attend d’eux du boulot et des résultats. C’est pour ça qu’il faut que les VP soient des élus très investis et compétents dans leur domaine. Dans les syndicats [de communes], il y avait aussi des vice-présidents, mais c’était plus des fonctions honorifiques. Ici, ce n’est plus pareil […].
- 10 Lors des élections cantonales de 1964, 69 % des candidats en lice étaient investis ou soutenus par (...)
14S’engager dans la compétition cantonale nécessite des ressources de notoriété individuelle (capital politique personnel) et partisanes10 (investiture d’un parti, soutiens de coalitions). Cela implique par ailleurs d’organiser une campagne électorale nécessitant un travail de mobilisation multiforme (distribution de programmes, réunions publiques, porte-à-porte…) dont les candidats peuvent faire l’économie à l’échelle des EPCI.
- 11 Ce terme souligne leur désintérêt voire le mépris à l’égard de cet aspect de leur fonction.
15L’investissement tous azimuts dans la sphère intercommunale au détriment de l’assemblée départementale résulte également du refus de ces élus d’endosser un rôle politique qu’ils perçoivent plus contraignant et d’adopter des règles pragmatiques de la pratique notabiliaire [Briquet 1999]. En effet, ils considèrent comme une contrainte les fonctions d’« assistante sociale »11 qu’ils doivent déjà assumer au niveau communal et qui sont mises en avant pour qualifier les activités principales des conseillers départementaux (permanences, interventions auprès des services sociaux…). Contrairement à ces derniers – sommés de répondre de manière systématique aux demandes privées et personnelles (de plus en plus pressantes) des électeurs alors qu’il devient de plus en plus difficile de les satisfaire (chômage de masse et crise du logement notamment) [Mattina 2004], les dirigeants intercommunaux élus au suffrage universel indirect sont à l’abri de toute sanction électorale immédiate des citoyens. C’est ce que confirment les propos de deux maires sollicités par les fédérations départementales de l’UDF et du RPR pour être candidats lors des élections cantonales de 2001 :
Si vous voulez, les subventions sont territorialisées, donc le conseiller général ne peut plus intervenir. Le social, comme ce ne sont pas des gens habitués à travailler le social, ils ne font que renvoyer vers les assistantes sociales. Donc ils ne servent à rien. L’emploi, ce ne sont plus eux qui le détiennent, ce sont les coms de coms. D’accord ? […]. Alors qu’est-ce qui leur reste ? Et bien les inaugurations, les invitations, les banquets, la représentation quoi. Le poste devient de moins en moins intéressant […]. Moi je suis un technicien, un homme de dossier, pas un politique. (M. Scéraphin, maire d’une commune périurbaine [580 hab.], vice-président de la communauté de communes de l’Acartois [20 000 hab.]).
Parce que, pour moi, le conseiller général, c’est un généraliste et son rôle, c’est surtout faire du social. […]. Et au final qu’est-ce qu’on manage ? Et bien il faut avoir le courage politique de dire : « non ». Tant pis pour les voix, mais est-ce qu’on est prêt à ça quand on est conseiller général […] ? Et bien je n’en suis pas convaincu. Par rapport à ce que je dis là, moi je peux me le permettre dans une communauté de communes parce que je ne suis pas un élu direct. Moi je peux plus facilement dire : « non ». Je suis élu au second degré comme un sénateur. Vous avez sûrement la réponse à la question pourquoi je ne me suis pas présenté à un autre mandat [sourire]. C’est que je ne suis pas sûr d’être réélu une deuxième fois [sourire] ! […]. (M. Lechin, maire d’une commune rurale [210 habitants] et président de la communauté de communes du Pays Honois [15 000 hab.]).
- 12 On peut reprendre, ici à notre compte, dans le cas des élus intercommunaux, les conclusions d’Anni (...)
- 13 De tels propos sont fréquents chez les élus rencontrés lors des entretiens.
16À une logique démocratique reposant sur l’élection, ces maires privilégient une logique technicienne essentiellement reconnue par leurs pairs. À l’instar du militantisme contemporain [Collovald op. cit. ], la construction du jeu intercommunal conduit à réduire la fonction de représentation politique à la capacité à traiter techniquement (et non politiquement) des problèmes techniques sur des domaines de plus en plus étendus12. L’enchevêtrement d’instances de réflexion, de concertation et de syndicats mixtes [Douillet 2003] se donnant pour mission la mutualisation interterritoriale de la gestion d’un service technique instaure un véritable marché interne des titres intercommunaux. Il contribue très largement à offrir de nouvelles ressources de notabilité (« Vous rayonnez dans tout le département », « vous êtes connus de beaucoup d’élus et d’administratifs »13…) inaccessibles pour les élus restés à l’écart du pouvoir intercommunal. La logique de concentration des postes politiques se trouve ainsi renforcée par un système d’élection pouvant être qualifié de « troisième degré » puisque les titulaires des mandats électifs au sein des syndicats mixtes sont les représentants d’élus (EPCI à fiscalité propre) qui sont eux-mêmes les délégués des conseils municipaux. Dans des syndicats mixtes à vocation « technique » – traitement des ordures ménagères, par exemple – les vice-présidents des communautés de communes ou d’agglomération membres, déjà en charge de cette compétence dans leur EPCI d’origine, se trouvent idéalement placés pour s’imposer comme des candidats « naturels » aux postes clefs. Leur investissement (temps, formations) dans un champ d’action technique de l’action communautaire et la définition progressive d’une compétence d’expertise qui leur procure de nouvelles ressources de pouvoir se trouvent ainsi « rentabilisées ».
17Jean Leguy, par exemple, élu au conseil de son village (302 hab.) depuis 1983 en devient le maire en 2001 notamment grâce à ses compétences techniques. Il a travaillé plus de 30 ans comme chargé d’affaires dans une entreprise locale spécialisée dans la conception et la construction d’installations de tri et de traitement de déchets ménagers. En raison de son intérêt et de ses compétences dans ce domaine, il occupe dès 1989 le poste de vice-président du Sivom du Gronniérois (6 521 habitants) durant près de dix ans. Il continuera d’exercer cette fonction lors de la transformation du syndicat en district puis en communauté de communes. Il a toujours été considéré comme un « spécialiste » de ce secteur d’action publique par ses pairs. « Il sait de quoi il parle », « C’est un avant-gardiste », confient certains élus. Ses savoir-faire professionnels lui ont permis d’élaborer des stratégies de gestion des déchets ménagers d’établir un diagnostic sur les performances du centre de tri au sein du syndicat mixte de traitement des ordures ménagères du Bayardois (62 000 habitants) dont il a été un des vice-présidents (2008-2014), puis le président (en 2014).
18Au notable traditionnel, intermédiaire entre le pouvoir central et le pouvoir périphérique dans le cadre d’une « régulation croisée » [Grémion op. cit.], se substituent progressivement des élus qui vont contribuer à la professionnalisation de l’action publique locale, entendue ici comme l’instauration d’une division du travail politique fondée sur le degré de proximité entre les dossiers publics et les compétences professionnelles des édiles. Les modes de légitimation ne s’appuient plus uniquement, pour faire l’analogie avec les formes de recours des groupes d’intérêt définis par M. Offerlé [1998], sur les « usages du nombre », c’est-à-dire sur l’imposition de la croyance en la capacité à parler et agir au nom d’une fraction du corps électoral. Ils reposent de plus en plus sur un « appel à l’expertise » et la détention de compétences exclusivement techniques.
19Dans la mesure où les maires s’investissement fortement dans la sphère intercommunale, on pourrait s’attendre à ce qu’ils soient tous « payés » en retour au niveau municipal. Or, ce n’est pas toujours le cas. Les maires les plus impliqués dans les responsabilités intercommunales doivent jouer au gré des circonstances sur des registres d’action très différents dans la mesure où les rôles qu’ils endossent peuvent entrer en tension, voire en contradiction. S’il doit désormais s’engager à l’échelle intercommunale afin d’améliorer l’efficacité de son action, le maire ne doit surtout pas apparaître trop « distant » de ses administrés, au risque de déplaire à une fraction de ses électeurs.
20Les édiles des petites communes n’hésitent jamais à mettre en scène la proximité comme un art du gouvernement local [Le Bart et Lefebvre op. cit.] visant à légitimer un peu plus leur position dans l’espace public. Cette rhétorique discursive vient rappeler, en quelque sorte, les spécificités de la sphère politique communale en la présentant comme un espace idyllique mettant en valeur l’absence des rivalités partisanes et la convivialité des relations sociales. Beaucoup d’élus soulignent la nécessité d’être en contact permanent avec les habitants (visites au domicile du maire, cérémonies, permanences de mairie…) afin de satisfaire le plus efficacement possible leurs sollicitations de plus en plus pressantes et diverses [Gildas 2005].
21Or, la dimension protéiforme du travail politique [Demazière et Le Lidec op. cit.] intercommunal rend plus complexe la domestication du temps [Lefebvre 2014 ; Godmer et Marrel 2016]. Les nombreux déplacements effectués sur les lieux de représentation et de réunions communautaires sont très chronophages puisque dans les mondes ruraux, les espaces décisionnels sont moins concentrés qu’en ville. Ainsi, la part consacrée aux activités intercommunales est très importante même s’il faut être vigilant quant à l’auto-déclaration par les élus du temps qu’ils consacrent à leurs activités politiques puisque ces derniers peuvent surévaluer le nombre d’heures accompli pour mettre en évidence le sérieux de leur action.
Figure 2. Répartition du temps consacré aux activités politiques selon la position occupée dans l’espace intercommunal (en %).
À noter que pour les vice-présidents et présidents n = 114 ; pour les membres du bureau n = 52 et pour les délégués communautaires n = 185.
Source : enquête par questionnaire auprès des maires de Picardie (2012).
Figure 3. Aménagements professionnels effectués selon la position occupée dans l’espace intercommunal.
À noter que pour les vice-présidents et présidents n = 114 ; pour les membres du bureau n = 52 et pour les délégués communautaires n = 185.
Source : enquête par questionnaire auprès des maires de Picardie (2012).
22Les présidents des EPCI déclarent consacrer parfois plus de 35 heures par semaine à leur seule activité intercommunale et leurs vice-présidents, selon leur délégation respective, reconnaissent passer également beaucoup de temps à l’exercice de leur mandat. Si l’empiétement de la vie publique sur la sphère privée et professionnelle se manifeste à propos des seuls mandats de maires, il s’est considérablement renforcé en raison des nombreuses réunions que les présidents et vice-présidents organisent, coordonnent ou auxquelles ils doivent participer en journée. Beaucoup de maires se trouvent également dans l’obligation de déléguer à leurs adjoints les activités « relationnelles » (permanences de mairie notamment). L’alourdissement considérable de la charge de travail des élus nécessite, pour certains, la réorganisation de leur « emploi du temps » municipal ou professionnel (cessation progressive d’activité, temps partiel…). C’est le cas de M. Van Hock, maire depuis 1983 d’une commune périurbaine (244 habitants), président d’une communauté de communes (14 420 habitants) et enseignant en collège.
Bon moi j’ai 18 heures de cours, vous allez dire que ce n’est pas beaucoup, mais on ne travaille pas le mercredi, donc ça permet de prendre mes rendez-vous, les entreprises le savent, les réunions de chantiers […]. Bon, je ne travaillais pas non plus le jeudi après-midi, avec mon chef d’établissement, je m’étais arrangé pour avoir des demi-journées de libre et puis mes copies je les corrige quand je rentre de réunion […]. Par exemple, plus cette année parce que maintenant je suis à mi-temps, je corrigeais mes copies le dimanche après-midi. C’est la seule façon de faire […]. La com de com, j’y suis tous les jours. C’est-à-dire que comme je suis prof à Lassalle [bourg-centre], et bien à midi et demi je finis les cours à une heure, j’ai fini de déjeuner, à une heure trois ou quatre je suis à la com de com. J’y suis jusque deux heures et demi quand je reprends mes cours. Je quitte les cours à quatre heures et demi, je suis à la com de com […]. J’y suis toute la journée le vendredi.
23L’enjeu pour les élus intercommunaux consiste à articuler les différentes dimensions du métier politique résultant de leur position au sein de la sphère intercommunale – nécessitant de détenir des savoir-faire professionnalisés – et de la sphère municipale où les attentes des administrés tournent principalement autour de la « proximité » (contacts, écoute, médiation, disponibilité…). Les prescriptions de rôle s’imposent néanmoins avec une force inégalement contraignante. Dans des communes où le marché des éligibles est restreint et lorsque les maires sortants sont quasiment assurés de ne pas voir émerger d’opposants politiques, ils peuvent s’acquitter de certains registres constitutifs du « métier politique » local et surinvestir leur mandat intercommunal, qui valorise leurs compétences de gestionnaires et leur vision stratégique des enjeux locaux. C’est le cas de Jacques Dengreville, agriculteur retraité, élu municipal depuis 1965, maire de Saint-Vast (580 habitants) depuis 1989 et président de la communauté de communes du Revermont (8 700 habitants).
— Pourtant certains maires insistent sur leur satisfaction d’être proche et à l’écoute de leur population…
Moi je suis plutôt dans la culture de l’aménagement, des projets à long ou moyen terme, le développement. L’autre est utile pour apprendre, mais après il faut savoir passer au stade suivant. Moi je respecte ceux qui sont attentifs à leur population, qui sont en permanence auprès d’elle, mais il est sûr que cumuler plusieurs fonctions implique de faire des choix. Et je le vois par expérience, on délaisse quelque peu la fonction de maire dans sa commune.
24Si pour M. Dengreville le détachement vis-à-vis de l’institution mayorale ne vient pas fragiliser la domination du jeu politique local, il en va différemment dans d’autres configurations observées. La compétition électorale étant plus disputée dans les territoires périurbains que dans les communes rurales [Ripoll et Rivière 2010], les responsables intercommunaux sortants doivent alors redoubler d’efforts pour que leurs concurrents au pouvoir municipal ne se saisissent pas de leur manque de disponibilité pour mettre en cause leur « grandeur domestique » [Boltanski et Thévenot 1991], c’est-à-dire leur capacité à privilégier la proximité par des liens familiers avec la population et à prendre en charge les problèmes quotidiens des administrés. D’où la réticence des élus détenant les postes clefs des EPCI à fiscalité propre à dévoiler une position institutionnelle susceptible de les faire passer pour des « carriéristes » ou des « cumulards » auprès de leurs électeurs, les indemnités perçues à l’échelle des EPCI pouvant constituer un apport financier non négligeable dans les revenus des élus. L’extrait d’entretien réalisé avec M. Dupont, premier adjoint d’une commune périurbaine (521 habitants) et vice-président sortant d’une communauté d’agglomération picarde (Auber métropole, 175 000 habitants) et du Pays de l’Auberrois (syndicat mixte, 330 000 habitants), candidat à la succession du maire sortant qui ne se représente plus (en 2008), est sur ce point très illustratif de la difficulté de valoriser l’engagement intercommunal sur la scène municipale. Mettant en exergue l’incompétence politique d’une frange de la population pour justifier une telle méconnaissance de son rôle qu’il estime pourtant si déterminant dans l’agglomération et pour le développement de la commune (captation de ressources communautaires), il anticipe les (éventuels) « coûts » électoraux de son surinvestissement dans l’univers intercommunal.
— C’est donc vous qui allez succéder au maire sortant qui ne se représente plus ?
Encore faut-il que les gens m’élisent. Parce que je n’ai pas une position facile quand même. Parce que pour eux [les habitants] je suis quand même plus métropole que Gallay [nom de la commune], vous voyez. C’est ça la débilité du système. Ils n’ont pas toujours conscience que si je n’étais pas à l’agglo, ils n’auraient pas eu l’ensemble des voiries aménagées en deux-trois ans, la salle polyvalente […]. Je serais plus apprécié si j’étais conseiller général que là en étant vice-président de l’agglo. […]. Les habitants ne considèrent pas que c’est un avantage. […] Ils se disent comme c’est son domaine d’intervention, il se fait plaisir et c’est tout, ou c’est pour être avec Gilles de Robien, etc. […] Puis après quand je leur dis que je suis vice-président du syndicat mixte, ils disent que c’est pour l’honneur, etc. […] Les précédentes municipales ont coûté leur place à pas mal de mes collègues. Ça s’est joué là-dessus. Il y en a qui ont perdu leur place de maire parce qu’ils étaient trop à l’agglo […]. Les gens leur ont un peu reproché d’avoir un peu lâché leur commune pour Auber métropole [communauté d’agglomération] […]. Ils n’ont pas conscience que maintenant 90 % des décisions qui peuvent les intéresser se prennent là-bas, au bureau de la métropole, et donc que si on y est pas, on passe à côté de beaucoup de choses quand même […] Et puis à la com d’agglo vous pouvez être d’accord avec un projet qui vous semble cohérent et bénéfique pour l’ensemble du territoire, mais qu’il est difficile de faire accepter au niveau de la commune !
- 14 Lors des élections municipales de 2008, monsieur Dupont, qui conduisait une des deux listes en com (...)
25Si les contradictions entre les impératifs de rôle sont perçues par les élus eux-mêmes, on comprend que les adversaires soient encore plus enclins de réinterpréter des activités présentées en regard d’impératifs collectifs ou civiques (l’action à l’intercommunalité au nom du territoire) dans des termes individuels et intéressés. Des opposants l’appréhendent comme une opportunité pour monsieur Dupont de s’adonner à des activités politiques avec lesquelles il entretient des affinités professionnelles et qui renforcent l’image dévalorisante du « technocrate » qu’il incarne pour certains. Haut-fonctionnaire du ministère de l’Équipement et des Transports, il est en charge de la compétence « planification, logements et infrastructures » à la communauté d’agglomération, où ses compétences d’expertise sont unanimement reconnues par ses pairs, et président de la commission Scot (schéma de cohérence territoriale) au niveau du Pays de l’Auberrois. Ses absences répétées de la commune pour s’acquitter de ses fonctions intercommunales alimentent d’autant plus les critiques des habitants les plus « anciens » du village que son prédécesseur pouvait se prévaloir d’une très grande disponibilité pour ses administrés (présence quotidienne en mairie, aide personnalisée). L’inscription dans l’espace intercommunal (titres électifs, réalisations communautaires) peut représenter un obstacle à surmonter, et non une ressource à valoriser, pour conquérir la mairie sur des marchés électoraux municipaux concurrentiels14. M. Dupont se retirera d’ailleurs de la vie municipale en 2014 préférant contribuer à l’aménagement du territoire en intégrant le Conseil de développement d’Auber métropole où il occupe désormais une fonction stratégique (vice-président). Les nouveaux rôles politiques (présidents/vice-présidents) créés à l’échelon intercommunal sont très faiblement lisibles pour les citoyens et ce n’est pas la faible traduction municipale des enjeux intercommunaux pendant les campagnes électorales municipales qui peut contribuer à leur institutionnalisation [Le Saout et Vignon op. cit.]. Les références au fait intercommunal opérées par ces leaders des EPCI sont semblables à celles des autres candidats. Les prises de position publiques sur l’intercommunalité sont déterminées par les spécificités du marché politique municipal et font ainsi obstacle à la mise en avant des propriétés politiques d’arbitrage et de délibération des établissements intercommunaux. Les responsables des EPCI mettent en scène des définitions du rôle de maire qu’ils estiment être les plus conformes aux attentes de leurs électeurs ; celles d’un élu qui reste maître du jeu municipal et dont le rôle consiste à capter des ressources communautaires (équipements, financements) grâce à son entregent.
26L’imputation au maire d’un projet communautaire dont les résultats obtenus sont estimés en deçà des objectifs fixés peut effectivement décrédibiliser aux yeux de ses électeurs. Sans compter que l’approbation par l’édile de délibérations ou de projets communautaires peut susciter parfois des réserves, voire des réactions hostiles, de la part de ses administrés. La position du maire est encore plus délicate à assumer quand il détient une responsabilité au sein de la structure intercommunale et qu’il a été à l’initiative d’un projet communautaire. Cette (double) dépendance des dirigeants des EPCI aux jeux communautaires d’une part et aux logiques municipales de l’autre conduit les maires à adopter des pratiques incessantes d’euphémisation et de reformulation tant elle suscite des demandes et des attentes contradictoires dont la gestion n’a, au quotidien, rien d’évident.
27En réassurant la grandeur gestionnaire de leur rôle d’élu local, l’intercommunalité permet aux maires des petites communes de (re) trouver une raison d’agir qui constitue un frein relativement puissant au désengagement municipal. L’acquisition de nouvelles ressources de notabilité peut désormais s’opérer en dehors du cursus traditionnel notabiliaire structuré autour du mandat de conseil départemental. De par leur position centrale dans le processus décisionnel intercommunal, les dirigeants des EPCI à fiscalité propre sont effectivement devenus des acteurs incontournables des politiques publiques dans l’ensemble d’un territoire qui dépasse largement leur espace de représentation politique (commune). Néanmoins, le capital politique intercommunal des édiles, loin de renforcer leur crédit politique auprès de la population, peut fragiliser leur position sur la scène communale qui est leur espace de représentation légitime. Les avantages attachés à la relation politique privilégiée entre les maires et leurs administrés (immédiateté, quotidienneté) sur le terrain municipal ne peuvent se manifester à l’échelle intercommunale qui incarne une « distance » par rapport à l’idéal de l’« hyper-proximité » mise en scène par les élus des petites communes. De plus, les maires doivent être en mesure d’endosser les multiples rôles selon la position d’où ils parlent (commune/communauté). Plus précisément, il leur faut pouvoir justifier des choix établis au niveau communautaire (en commission ou en bureau) dont les règles et les attendus sont très différents de ceux qui structurent la vie politique municipale. Les maires cumulant leur fonction municipale avec un mandat de vice-président ou de président occupent une place particulière dans l’espace des notabilités contemporaines.
Flux RSS
