• 1 Ces systèmes ont été décrits par P. Colomb [1988] comme un ensemble dont les codes, les arrangemen (...)

1Ce numéro interroge le renouvellement contemporain de la question foncière à travers l’idée de gouvernances plurielles de la terre. Cette gouvernance est marquée par la superposition de différentes sources d’autorité, de systèmes d’acteurs et de règles relatifs aux droits sur l’usage et l’attribution des terres : les anciens « systèmes fonciers locaux »1, le gouvernement de la terre par l’État – avec ses domaines publiques et son autorité juridique pour instituer et faire respecter les droits fonciers couvrant son territoire –, des formes déléguées de pouvoir exercé par des entités décentralisées (les collectivités territoriales), et des formes de pouvoir par influence sur le droit et l’accès aux terres exercée par des acteurs privés (firmes multinationales) et des professionnels du foncier (géomètres, notaires, aménageurs…), parfois organisés en comités d’experts ou réseaux de lobbying. À ces premières sources d’autorité sur la gestion des terres s’ajoutent les influences d’acteurs internationaux, comme la FAO (Food and Agriculture Organization), qui tentent de réguler les pratiques et le droit foncier, mais sans que leurs décisions ne soient opposables aux États : les « directives volontaires pour la gouvernance foncière » adoptées en 2012 par la 38^e session du Comité de sécurité alimentaire mondial de l’Onu (Organisation des nations unies) en sont une illustration.

• 2 La gouvernementalité [Foucault 2004] renvoie à une forme moderne de l’État et de son contrôle pass (...)

2Une attention est ainsi accordée aux superpositions des sources d’interprétation ou de mise en œuvre des droits sur la terre, aux échelles d’intervention et d’administration des terres, et enfin aux relations entre acteurs ayant des intentions, des intérêts et des visions souvent divergentes et des pouvoirs inégaux sur la légitimation et l’adoption des règles et pratiques foncières. La notion de gouvernances plurielles de la terre intègre également la prise en compte des conflits d’usages, d’intérêts et des rapports de pouvoir entre parties prenantes (États, société civile organisée, entreprises, comités d’experts…) autour du foncier. La gouvernance, concept ancien redécouvert dans les années 1970 avec la montée du management d’entreprise et de la gestion par projet [Pitseys 2010], s’est diffusée avec une visée normative – la « bonne gouvernance » assurerait ainsi efficacité et ouverture démocratique aux décisions en se substituant au gouvernement étatique jugé trop vertical et bureaucratique. Nous l’empruntons ici avec une approche descriptive et une perspective critique. Prendre la mesure de l’élargissement des acteurs intervenant dans la définition des règles afférant à l’usage des terres n’aboutit pas à conclure à une plus grande démocratie ou efficacité des décisions. S’il s’agit également de prendre en compte le changement de nature des modalités de gestion et de décision, notamment la technicité induite par le développement des sciences et statistiques et divers outils de « guidance » de l’action publique, il faut alors concevoir la gouvernance dans son rapport à la gouvernementalité2. Comme le rappelle J. Pitseys [op. cit. : 219] :

• 3 Le groupe Interlaken, par exemple, constitué en 2013, est un forum rassemblant des représentants d (...)

4Ce dossier soutient ainsi l’idée que les formes de gouvernances foncières – où coexistent des acteurs, des principes de légitimité et des instruments de régulation des usages du sol – se recomposent, sans pour autant que ne disparaissent les asymétries de pouvoir. De nouveaux acteurs s’invitent dans le partage et le contrôle du foncier. Ceux, déjà en place, au niveau international (agences onusiennes…) et des alliances ou des forums3 utilisent de nouveaux répertoires d’intervention, de légitimation ou de dialogue autour du développement durable, de la sécurité alimentaire pour faire valoir leur conception de la bonne gouvernance des terres. Au Sud, des investisseurs spéculent sur ce nouvel « or brun » et délogent au besoin les populations autochtones, en légitimant leurs actions par la nécessité de « nourrir le monde » ou de générer une activité économique bénéfique au développement des zones concernées. Au Nord, des usages non agricoles se déploient dans l’espace rural soutenus par des besoins de logement, de loisirs ou des désirs de campagne, tandis que les champs périurbains continuent à être pris entre les appétits d’attractivité résidentielle des villes et des communes périurbaines, et la redécouverte – sur fond de marketing territorial – de leur fonction alimentaire et paysagère par les métropoles, qui entendent être les nouveaux acteurs de l’aménagement et de la gouvernance foncière sur leur territoire et leur périphérie.

• 4 Dans un contexte où les espaces ruraux dans les pays du Nord sont réappropriés par des multiples u (...)

8Il prolonge les débats initiés par le colloque international « Le foncier agricole : usages, tensions et régulations » organisé par la Société française d’économie rurale à Lyon en juin 20144.

• 5 État des ressources en sols dans le monde – Résumé technique, 2015, FAO [http://www.fao.org/3/a-i5 (...)

9Le foncier peut se définir comme l’inscription de la terre dans des rapports sociaux – incluant les dimensions culturelles et patrimoniales –, dans des réglementations juridiques et des rapports économiques. Si cette inscription ne fut jamais sans heurts, les enjeux actuels – démographique et alimentaire, climatique et environnemental – renforcent l’acuité des conflits autour des usages divers de la terre : espace de production agricole, réservoir de biodiversité, puits à carbone, support de logement… La raréfaction des sols agricoles de la planète se poursuit5 sous l’effet conjugué de leur surexploitation par les systèmes intensifs en chimie, de l’urbanisation et du changement climatique. Ce contexte alimente les oppositions aux projets d’urbanisation et d’aménagement, les luttes autour de la protection de l’environnement autant que la construction de narratifs visant à légitimer le développement et à le rendre ou le faire apparaître durable. Ainsi en témoigne la multiplication des « éco-quartiers », des « éco-PLU » ou encore des « Eco-Parcs » industriels ou commerciaux. Dans l’introduction au numéro d’Études rurales dédié à « la Terre, succession et héritage », Pierre Lamaison alertait en 1988 sur l’abandon de la terre agricole par la déprise et l’exode rural, se traduisant dans certains endroits par un enfrichement. L’époque du « désert français » a laissé place au réinvestissement multiforme des espaces ruraux – avec des différences régionales marquées – tandis que la baisse tendancielle des agriculteurs, observée déjà par P. Lamaison, alimente l’agrandissement des structures.

• 6 Voir Transformer notre monde : le Programme de développement durable à l’horizon 2030, Résolution (...)

10À l’échelle mondiale, les émeutes de la faim de 2008 en Égypte, au Maroc, en Indonésie, aux Philippines et en Haïti ont rappelé que nourrir la Planète restait un objectif non atteint. L’Onu a fait de l’accès à la terre une condition essentielle pour remplir les 17 objectifs du programme de développement durable à l’horizon 2030, adopté en 2015 par 193 pays membres6. Si l’impression que peut donner ce rapport foisonnant, autant que les débats actuels sur les communs, est que le foncier se dilue dans de multiples questions « hors champ », nous assumons la porosité des questionnements auquel mène le traitement du foncier agricole : car il n’est pas de terre agricole qui ne soit sujette, potentiellement, à devenir autre qu’agricole, et parce que la manière dont une société traite de ses terres renvoie à des options de développement : en termes de modèles agricoles et de place de l’agriculture, d’urbanisation, de modèle d’aménagement et de ménagement de la nature.

• 7 Voir note n°4 et les deux dossiers consacrés aux agricultures de firmes publiés dans Études rurale (...)

11Pour autant, nous ne prétendons pas couvrir toutes les entrées, tout en nous autorisant dans cette introduction une mise en perspective de la gouvernance plurielle de la terre au regard de certains enjeux globaux. À cet égard, la question des accaparements de terre à grande échelle tout comme celle de la propriété ne sont pas traitées dans ce dossier, ayant déjà été traitées dans d’autres livraisons de revue7. C’est plutôt la coexistence, plus ou moins conflictuelle, des statuts, des fonctions associés à la terre qui a orienté notre regard sur la gouvernance foncière. De même que les politiques foncières dédiées au secteur agricole ou à l’environnement ne sont pas étudiées en tant que telles, elles peuvent être abordées dans les textes en lien avec l’urbanisation ou les conflits d’aménagement, par exemple. La ligne directrice de ce numéro se concentre sur les liens entre les politiques, les usages, les normes et les acteurs intervenant dans le foncier.

• 8 Ce terme désigne les militants de « zones à défendre », mouvement social qui a pris naissance dans (...)
• 9 Voir l’enquête structure 2013 sur le site du ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation (<http://agreste.agriculture.gouv.fr/enquetes/structure-des-exploitations-964/enquete-structure-2013/>).
• 10 Le prix moyen à l’hectare est de 5 990 € pour des terres et prés libres et de 70 200 € pour des te (...)

12L’enjeu foncier s’inscrit désormais pleinement dans des problématiques tant rurales qu’urbaines, situant la ressource que constituent les espaces naturels et agricoles à la confluence de politiques agraires, environnementales et d’aménagement et au carrefour de multiples appropriations et revendications. La défense de l’accès à la terre peut ainsi se faire au nom de la souveraineté alimentaire et agréger les représentants de l’agriculture paysanne, les partisans de l’agro-écologie, les défenseurs des populations pauvres des villes comme des campagnes, autant qu’elle peut être reprise par les firmes multinationales, les investisseurs financiers et les entrepreneurs agricoles comme flambeau d’une sécurité alimentaire globalisée. L’accès à la terre et les modalités de son contrôle sont au fondement de bien des controverses et conflits qui opposent mouvements sociaux, autorités publiques et entrepreneurs privés. Les luttes agraires au Sud ou plus récemment zadistes8 au Nord, les multiples conflits d’usages en milieu rural et périurbain et les accaparements de terre à grande échelle dans certains pays du Sud ou de l’Est en sont une illustration. L’achat de terres céréalières par des investisseurs chinois en France a d’ailleurs secoué les frontières de ces accaparements ainsi que l’opinion publique et a pesé dans la mise en place d’une mission parlementaire en février 2018 en charge d’une réflexion pour une nouvelle loi foncière prenant en compte les évolutions sensibles de la structure agricole. Le phénomène sociétaire est venu complexifier la relation entre propriétaires des terres et exploitants, bon nombre d’agriculteurs étant les fermiers de sociétés dans lesquels ils ont des parts9. Par ailleurs, la sociologie des propriétaires terriens a évolué : les agriculteurs sont les fermiers de parents héritiers, professionnellement éloignés de l’agriculture et dont les projets économiques (vendre ou ne pas vendre) sont souvent en décalage avec ceux des exploitants [Laferté et Sencébé 2016]. Enfin la terre entre aussi dans le portefeuille d’investisseurs pour lesquels le foncier devient un placement sûr et susceptible de rapporter. Le portage du foncier devient donc un enjeu de contrôle essentiel sur la terre agricole : qui, des sociétés relativement opaques ou des outils sous contrôle public, en assumera la part essentielle ? L’idée d’un portage du foncier par des structures de financement non spéculatif apparaît comme une solution pour alléger les charges pesant sur les exploitations et faciliter la transmission des exploitations, qui reste un objectif prioritaire de la profession et de son ministère, malgré la baisse tendancielle du nombre d’agriculteurs en France. La feuille de route des parlementaires comprend également une équation délicate à résoudre : organiser le partage du foncier agricole avec d’autres usages tout en le préservant au mieux de l’artificialisation. Si les causes sont multiples – croissance du nombre de ménages à loger, compétition territoriale entre collectivités ayant acquis des compétences foncières avec la décentralisation en France, attisant la construction en tous sens pour attirer habitants et activités, modèle de développement fondé sur la croissance des flux et donc des transports et infrastructures routières – la profession agricole tient également sa part dans ce grignotage du foncier. En effet, le différentiel de prix entre une terre agricole et une terre urbanisable est tel10 qu’il est difficile de résister au « loto qui tombe sur la parcelle » surtout pour des agriculteurs dont les retraites sont en moyenne très faibles.

• 11 La loi d’avenir pour l’agriculture de 2014, avec son plan national de l’alimentation incite fortem (...)

22La dernière entrée revient au cœur de certaines métropoles qui, à titre expérimental et de façon encore marginale dans l’espace national, (re)découvrent leurs territoires agricoles et leurs espaces naturels pour satisfaire les désirs de nature en ville, et une partie des demandes en produits locaux de leur population11. Ces thématiques émergentes ne doivent pas occulter le fait que la tendance massive reste à l’urbanisation des sols agricoles et que la réappropriation d’un espace alimentaire par les villes relève parfois du marketing territorial et le plus souvent d’un arraisonnement du foncier périurbain par les métropoles, réactualisant ainsi la domination de la campagne par la ville. Par ses recherches, Françoise Jarrige contribue aux réflexions en cours sur la reconnaissance et la construction du foncier agricole comme élément de bien commun et sur la mise en place de politiques agricoles et alimentaires territoriales. Est-ce que le fait de détenir un important patrimoine agraire permet à une commune de promouvoir des formes d’agriculture innovantes en relation avec le développement urbain ? F. Jarrige analyse la politique et la communication de la ville de Lausanne (Suisse) qui, en dépit de changement politique et de la pression d’urbanisation, a su maintenir un important patrimoine agraire. Le développement durable de la ville a fait, par ailleurs, l’objet d’une politique précoce et ambitieuse, notamment pour le logement ou le transport… La gestion du patrimoine vert a, en outre, contribué à améliorer le cadre de vie et l’environnement naturel. Analyser la gestion de ce patrimoine agraire a permis une relecture actualisée de questions classiques d’économie foncière et de gouvernance territoriale : articulation public-privé, relations propriétaire-locataire, cloisonnement intersectoriel des politiques publiques. Guillaume Schmitt, Nicolas Rouget et Magalie Franchomme montrent comment les politiques d’aménagement du territoire dans la métropole lilloise ont mobilisé le foncier agricole depuis les années 1950, pensé principalement comme un gisement de la construction résidentielle. Progressivement, sa multifonctionnalité a été prise en compte notamment grâce aux intérêts convergents du monde agricole et de la métropole, qui a reconfiguré ses services en charge de l’agriculture et de l’environnement.

• 12 Voir Le prix des terres… op. cit.
• 13 Voir L’État des ressources en sols dans le monde – Résumé technique, 2015, FAO [http://www.fao.org (...)
• 14 Voir le site de Land Matrix (<https://landmatrix.org/en/>).
• 15 Voir E. Le Roy, « Les communs et le droit de la propriété. Entre concurrences et convergences », L (...)

24Le foncier comme bien marchand et support de croissance urbaine ou industrielle semble avoir encore largement le dessus sur ses autres statuts. L’artificialisation des terres agricoles d’origine anthropique ou résultant des dérèglements climatiques atteint un rythme et une ampleur inquiétants au regard du défi démographique mondial et de l’indépendance alimentaire de certains pays, comme la France. La Fédération nationale des Safer12 alerte sur la reprise à la hausse depuis 2015 des surfaces urbanisées qui atteindraient entre 50 000 et 60 000 ha/an. Au niveau international, la FAO tire la sonnette d’alarme depuis 201513 en prévoyant un doublement du rythme d’imperméabilisation des sols (en lien avec l’urbanisation des sociétés) d’ici aux vingt prochaines années. Les accaparements de terres à grandes échelles, fondés sur des logiques spéculatives ou des stratégies d’annexion de territoires agricoles nécessaires à l’autonomie alimentaire de pays déficitaires (fonds souverains), progressent pour atteindre plus de 49 millions d’ha dans le monde14. Ce statut de bien marchand nous ramène à la question de la propriété privée, qu’il convient d’évoquer avec précision. Car ce n’est pas tant la propriété privée qui est à l’origine de la marchandisation de la terre que sa traduction juridique particulière à l’Occident. L’Occident moderne n’a pas inventé la propriété privée – elle existait déjà par exemple dans l’Afrique précoloniale mais sous une forme non marchande [Testart 2003]. Ce qu’il a inventé c’est la propriété absolue, comme l’explique E. Leroy, « le fruit de la modernité en lien avec des inventions de l’État, du marché capitaliste et de l’individualisme »15.

• 16 Idem, p. 30.

25La propriété absolue s’entend comme la concentration des trois droits – us (usage), fructus (tirer les fruits, le loyer), abusus (aliéner) – dans les mains du même détenteur, le propriétaire. Le droit d’aliéner (qui fonde la nue-propriété) est le plus important dans la transformation de la terre en bien pouvant circuler sur un marché globalisé. Ainsi, la propriété absolue c’est l’abus, pour reprendre l’idée formulée par A. Berlan [2017], qui souligne l’extension du droit d’usage du propriétaire au droit de non-usage, pratiques inexistantes dans les régimes coutumiers étudiés par A. Testart ou dans les sociétés d’ancien régime. En effet, toute terre inutilisée, en dehors de la jachère, était réattribuée par la communauté ou le seigneur local. Le droit de non-usage permet ainsi la spéculation et la concentration. Soulignons enfin le lien entre le droit de propriété – concédé par l’État – et l’attribution de ce droit aux « particuliers », les groupes et communautés étant renvoyés à des cas particuliers et devant rentrer dans le cadre juridique de personnes morales (sociétés, sociétés civiles immobilières, groupements fonciers agricoles…). Il est intéressant de constater que cette disposition, qui devait renforcer le contrôle étatique et défaire les « formules équilibrant au mieux les intérêts des individus et ceux des groupes, selon des montages communautaires »16, a alimenté les montages juridiques complexes autour des formes sociétaires pour contourner l’encadrement étatique, avec des motivations englobant autant l’usage collectif et solidaire du foncier que son utilisation capitaliste et spéculative.

• 18 Il faut noter que cette coordination internationale née en 1993 est aussi présente au Nord avec, e (...)

27Au Nord, après deux siècles de propriété privée généralisée, des expériences variées (formes coopératives et collectives de propriété) poursuivent leur chemin sur les sentiers encore étroits de la néoruralité avec des expérimentations juridiques (fonds de dotations, fondations, groupements fonciers agricoles, sociétés civiles immobilières…). En France, l’association Terre de liens, qui a institué une propriété collective de la terre divisée entre des actionnaires solidaires – sans pouvoir ni rémunération – et une fondation, peut en être également une illustration. Au Sud, les mouvements de défenses liés à l’agriculture familiale que Via campesina met en réseau18, les secteurs de l’agro-écologie ainsi que les mouvements socio-environnementaux défendent une vision de la terre – comme lieu de vie, fondement d’un mode de vie, auxiliaire de leur autonomie alimentaire mais aussi patrimoine et réservoir de biodiversité – qui rejoint l’idée de bien commun. Ces contre-feux restent cependant bien fragiles face au pouvoir des entreprises et des acteurs privés agissant dans le sens d’une libéralisation des marchés fonciers et de leur extension à toutes les terres. Le cas du Brésil est à cet égard exemplaire. Le secteur de l’agrobusiness, après s’être organisé en front parlementaire et devenu majoritaire au congrès, a fait passé des réformes et des amendements constitutionnels permettant de faire entrer dans le marché les 88 millions d’ha de la réforme agraire (jusque-là gérés par des concessions d’usage incessible) et à paralyser la délimitation des terres indigènes. La question du maintien des droits d’usage sur des territoires occupés de façon ancestrale et sans titre de propriété, relevant la plupart du temps de la domanialité, par des peuples indigènes et des communautés paysannes se pose alors avec acuité. En effet, cette fragilité juridique permet à certains États de concéder l’usage de ces terres à des entreprises par des baux emphytéotiques [Chouquer 2012].

• 19 Loi Grenelle 2 de 2010, loi de modernisation agricole de 2010, décret sur la taxe pour la gestion (...)

30De ce point de vue, on ne peut parler d’un simple retrait de l’État mais plutôt d’une présence subtile, partagée avec d’autres sources d’autorité mais prévalant en dernier ressort. Cette « présence ambigüe » [Béaur 2017] n’est pas récente, et elle a, selon les époques et les situations, œuvré dans des sens différents (colonisation, « républicanisation » des campagnes, formation d’une agriculture capitaliste modernisée…). En effet, le foncier n’était qu’un instrument de gouvernement par le sol et non la finalité d’une régulation. Aujourd’hui cependant, cette présence semble s’inscrire dans une configuration de gouvernance qui n’est plus marquée par un emboîtement des échelles de souveraineté mais par une certaine hétéronomie. Ainsi, lorsque celui-ci semble s’effacer, laissant se développer une agriculture de firme [Études rurales 2012], n’organise-t-il pas son retrait voire sa transformation en État-entreprise [Chouquer op. cit.] ainsi que les marges juridiques propices à la financiarisation de l’agriculture et du foncier ? Au niveau de l’aménagement du territoire, dans la France décentralisée, il continue de gouverner au côté des collectivités territoriales, en restant distant par un ensemble de normes, de zonages qui encadrent l’intervention de ces nouveaux acteurs du foncier. L’État ne peut toutefois orienter le développement de ces collectivités qui peut aller dans le sens d’un « grignotage », là où les terres constituent une ressource rare. Le législateur s’est ainsi doté de textes pour instaurer un suivi de l’évolution de la consommation du foncier agricole19 mais sans réussir à infléchir fortement la tendance à l’artificialisation des terres. C’est dans ce maquis que prospèrent l’expertise foncière et l’ingénierie territoriale contribuant à professionnaliser la gestion foncière aux échelons locaux et à faire entrer la terre dans une science métrologique au service de multiples projets.