• 1 A. Agrawal et J. Ribot parlent d’« accountability ».

1Les politiques de décentralisation de la gestion des ressources naturelles ont été promues par les organisations internationales, comme moyen pour lutter contre la pauvreté, garantir l’utilisation durable des ressources et s’assurer du bon usage des fonds accordés aux gouvernements. Les résultats n’ont cependant pas toujours été à la hauteur des espérances [Agrawal et Ostrom 2007]. La décentralisation a fait l’objet de nombreuses études et autant de débats. A. Agrawal et J. Ribot [1999] l’analysent à partir des effets qu’elle induit chez les acteurs (organismes ou personnes) directement concernés, notamment l’évolution de leurs prérogatives et de leurs responsabilités1. Ils les répartissent en trois groupes : les gouvernements centraux, les organisations internationales et les communautés locales, qui comprennent les usagers des ressources naturelles et les municipalités. Or aucun ne dispose à la fois des moyens financiers et de la capacité d’influence sur les autres institutions pour mettre seul en place ces politiques. L’enjeu crucial de la décentralisation est donc de parvenir à obtenir le soutien d’au moins deux groupes d’acteurs [Agrawal et Ostrom op. cit.]. À travers un cas d’étude sur la réforme de la gestion des pâturages au Kirghizstan, nous explorerons comment les contradictions dans les attitudes environnementales portées par les différents groupes freinent l’élaboration d’objectifs communs pour la décentralisation de la gestion des ressources naturelles. Nous verrons aussi que ces approches divergentes peuvent évoluer et se mélanger.

• 2 Agence de protection des écosystèmes, Raspredelenie obŝej ploŝadi hozâjstv po kategoriâm zemel’ [R (...)
• 3 La dénomination du ministère en charge de l’agriculture après avoir changé plusieurs fois est deve (...)

4Cependant, cette politique de décentralisation n’a pas été menée à son terme, car plus d'un million d'hectares de pâturages demeure géré par l’administration des unités de gestion forestière (UGF), responsables de la valorisation et de la protection des terres du Fonds forestier d'État, sous l’autorité de l’Agence de protection des écosystèmes2 [Dörre 2015]. La part importante de pâturages dans les UGF s’explique par un transfert effectué par les municipalités rurales après l’indépendance afin de limiter les paiements de l’impôt foncier. Cette réforme, bien que s’inscrivant dans une tendance amorcée dès 1991 [Crewett 2016], marque un tournant dans la construction des approches de l’environnement auparavant très cloisonnées. En effet, pour lancer la gestion communautaire des pâturages, elle a mis en relation des partenaires ayant des conceptions et des stratégies différentes. Le gouvernement central non seulement risquait d’imposer des règles peu adaptées aux spécificités locales [Dörre op. cit. ; Shigaeva et al. 2016], mais aussi il n’y avait pas d’unanimité en son sein : le ministère de l’Agriculture3 (avec son Département des pâturages) prône l’utilisation maximale des ressources, tandis que l’Agence de protection des écosystèmes, qui définit en grande partie les actions des UGF, défend, comme son nom l’indique, la conservation des milieux naturels.

• 4 A. R. Fitzherbert, « Kyrgyzstan country pasture/forage resource profile », Working Paper, Food and (...)
• 5 World Development Indicators, Rural population in percentage of the total population, World Bank, (...)
• 6 A. Undeland et A. M. Mitchell, « Kyrgyz Republic – Communities forests and pastures », working pap (...)

7Le Kirghizstan est un pays de montagnes dont 95 % du territoire est situé au-delà de 1000 m d’altitude. Les pâturages couvrent 89 % de la surface agricole4 [Fitzherbert 2006]. Les habitants des zones rurales (64 % de la population5) dépendent doublement de l’élevage agropastoral. En effet, il leur permet de consommer de la viande et des laitages, d’avoir des liquidités, grâce à la vente de leur production, et d’épargner sous forme de bêtes sur pied6. Le bétail, nourri majoritairement avec du fourrage pendant l’hiver, est déplacé dès le printemps de manière à exploiter le couvert végétal en fonction de l’altitude et de l’exposition des pâturages [Žaparov 2010]. Les activités d’élevage dominent dans les montagnes et la production végétale dans les vallées de Ferghana et de la Chouï.

• 7 Les entretiens avec les acteurs internationaux et nationaux ont été menés en anglais et en russe s (...)

9L’approche adoptée s’appuie sur celle de H. Gumuchian, É. Grasset, R. Lajarge et E. Roux [2003], qui souligne l’importance des acteurs de terrain dans la recomposition des territoires. La collecte de données s’est déroulée entre 2011 et 2015, dans les municipalités et dans la capitale pour explorer le rôle des acteurs de l’échelle internationale et nationale. Le corpus utilisé rassemble des entretiens semi-directifs, des observations7, de la cartographie, de la littérature « grise » et académique.

• 8 Définie dans la norme gouvernementale GOST standard 26640-85.
• 9 Voir l’article d’I. Ohayon dans ce même numéro.

10Le ministère de l’Agriculture et son Département des pâturages sont, en grande partie, les héritiers des institutions soviétiques. Dans toute l’Asie centrale, l’expansion des activités agricoles était hautement politisée et considérée comme un pilier du développement de la région [Wolfgramm et al. 2015]. À partir des années 1960, le concept d’utilisation rationnelle des ressources naturelles8 a permis de concilier l’intensification de la production agricole et un certain niveau de protection des ressources naturelles. Ses applications sont, par exemple, le développement de pâturages artificiels, la pulvérisation d’herbicides pour les plantes non comestibles pour le bétail ou l’extension des infrastructures pastorales9.

• 10 Comité national des statistiques, Okružaûŝaâ sreda v Kyrgyzskoj Respublike 2011-2015 [L’Environnem (...)

11Les UGF et l’Agence de protection des écosystèmes sont, de leur côté, les héritières de la conception soviétique de la préservation des espaces naturels. Les premières réserves (zapovedniki) dédiées à la protection et l’étude de la nature ont été inaugurées à l’époque tsariste et se sont multipliées en URSS dans les années 1920 et 1930 [Weiner 1982]. À la fin de la période soviétique, on dénombrait quatre réserves naturelles au Kirghizstan et six nouvelles ont été créées depuis l’indépendance. Elles se consacrent principalement à la protection des écosystèmes forestiers, qui ne couvrent que 5,6 % du territoire10. Le secteur forestier est tourné vers des fonctions de conservation et de recherche plutôt que vers l’exploitation industrielle [Schmidt et Doerre 2011].

• 11 R. Mogilevskii, et al., Sheep meat production value chains in the Kyrgyz Republic and export capac (...)
• 12 Idem.

12La période suivant l’indépendance a été marquée par deux révolutions, en 2005 et en 2010, et par l’arrivée d’organisations internationales. Dans le domaine agricole et environnemental, l’Agence de coopération internationale allemande pour le développement, l’agence des États-Unis pour le développement international, la Banque mondiale, le Fonds international de développement agricole des Nations unies, le Programme des Nations unies pour le développement et la Direction du développement et de la coopération de la Confédération suisse accompagnent l’entrée dans l’économie de marché en soutenant l’adoption de nouvelles politiques publiques. L’attention du gouvernement et des organisations internationales s’est d’abord portée sur la privatisation des terres arables, alors que les pâturages sont restés la propriété de l’État11. Les années 1990 sont celles où le modèle de production agricole s’est radicalement transformé avec le démantèlement des kolkhozes et des sovkhozes ainsi que l’apparition d’une multitude d’exploitations familiales, au nombre de 400 794 en 201512. Lors de la décennie suivante, de nouveaux acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux sont apparus et des changements importants ont eu lieu dans le cadre légal de l’utilisation et de la gestion des pâturages (voir tableau 2).

• 13 B. Shamsiev (dir.), Kyrgyz Republic. Livestock Sector Review: Embracing the New Challenges, World (...)

13En 2002, une loi permettant la location des pâturages a été adoptée. Elle instaurait de fait une privatisation des usages en excluant une partie des usagers et en garantissant des droits d’usage exclusifs [Crewett 2012]. Des baux pouvaient être conclus entre les particuliers et les administrations régionales pour les pâturages d’été, de district pour les pâturages d’automne et de printemps, et municipales pour ceux d’hiver. Les organisations internationales ont vu dans cette fragmentation de la gestion l’un des principaux facteurs de limitation des distances de transhumance et donc de la dégradation des pâturages13. Elles ont proposé de penser la question des ressources naturelles en termes de développement durable, en considérant les politiques de décentralisation initiées auparavant comme un remède contre les conséquences de la privatisation.

• 14 Pasture Reform, Suggestions for improvements to pasture management in the Kyrgyz Republic, 2007 (<http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADN532.pdf>)</http> (...)

14Les organisations internationales ont soutenu la préparation de la réforme des pâturages, dans le but de mettre en place une gestion durable de la ressource pastorale permettant de réduire la dégradation des pâturages et d’augmenter la productivité du bétail14 (voir tableau 2). Cette évolution du cadre légal se distingue des approches antérieures par l’égale importance attribuée à la croissance économique, la cohésion sociale et la protection de l’environnement. Les actions des organisations internationales se sont traduites par la création du Département des pâturages, qui a bénéficié de leur soutien pour préparer, puis mettre en place la réforme des pâturages, de l’Agence de développement et d’investissement pour les communautés chargées de réaliser les programmes financés, ainsi que par la création d’ONG.

• 15 Document, Agricultural Investments and Services Project, Project Appraisal, Banque mondiale, Docum (...)

15Le Département des pâturages et les ONG ont joué un rôle important dans la mise en place de projets pilotes préfigurant la loi de 2009, laquelle a fait l’objet de financements internationaux prévus pour atteindre au moins 61 millions de dollars en 202015. À travers ses branches locales, ce Département apporte un soutien aux AUP en les aidant à élaborer et à réaliser leurs plans de gestion. Cependant, du fait de la faiblesse des moyens à disposition dans les branches locales et des distances importantes à parcourir pour aller dans les communes, leurs fonctions s’orientent surtout vers la collecte de données (budget et actions mises en place) pour le Département des pâturages. Elles font également office de relais entre les ONG et les AUP.

• 16 A. Egemberdiev, Pastbiŝnaâ reforma v Kyrgyzstane: problemy i puti ih rešeniâ [La réforme pastorale (...)

19Les AUP ont été créées en 2009 par la loi « Sur les pâturages », qui autorise les municipalités rurales à leur déléguer la gestion des pâturages et de leurs infrastructures. Le pays en compte 45416, en relation avec des acteurs de l’échelle nationale et locale (voir schéma). Cette réforme ne concerne pas les pâturages sous la responsabilité des UGF [Dörre op. cit.].

• 17 Au programme de ces formations entre 2009 et 2015 : le fonctionnement administratif et les droits (...)

26Outre leur influence sur le ministère de l’Agriculture, les organisations internationales sont en contact avec les associations d’usagers des pâturages à travers les projets mis en place localement par des ONG qu’elles soutiennent. Les membres des AUP des quatre communes du terrain de recherche ont bénéficié de formations et de subventions des organisations internationales données par l’Agence de développement et d’investissements pour les communautés17. La réparation des voies d’accès est présentée comme le pilier de la gestion : elle permet, en effet, de mieux contrôler les déplacements vers les pâturages d’été ; bergers et propriétaires y voient aussi des réalisations concrètes qui justifient le règlement de leur cotisation.

• 18 Ministère de l’Agriculture et de la Bonification de la République kirghize, Programma razvitiâ pas (...)
• 19 A. Egemberdiev [op. cit.].

28La priorité donnée aux infrastructures correspond à la politique d’aménagement du ministère de l’Agriculture18. Ainsi le Département des pâturages utilise comme indicateur de succès de la réforme le nombre de kilomètres de routes et de ponts réparés ou reconstruits19.

• 20 J.-J. Bellamy, Final Evaluation of the UNDP-Supported, GEF-financed project: Demonstrating sustain (...)
• 21 Leurs projets liés aux pâturages sont « Ecosystem-based Adaptation to climate change in Central As (...)
• 22 En 2010, les « évènements de Och » ont, selon les sources officielles, causé la mort de 381 person (...)

30Si la plupart des organisations internationales actuelles sont présentes dans le pays depuis l’indépendance, de nouvelles ONG ont été créées après 2000, chacune développant sa propre approche. Toutes ont en commun la lutte contre la dégradation des pâturages et la volonté de renforcer la gestion locale et son rôle transversal de coordination avec les autres institutions (municipalités ou UGF) et les usagers non agropastoraux. Par exemple, le programme des Nations unies pour le développement s’est focalisé sur les outils de gestion techniques pour l’allocation des pâturages tels que les systèmes d’information géographique20. La coopération allemande se concentre sur la prise en compte écosystémique et l’adaptation au changement climatique21. Quant aux agences de coopération étasuniennes et britanniques, elles ont conduit d’importants projets sur la gestion des conflits liés aux ressources naturelles, perçus comme pouvant conduire à des nouvelles violences22.

• 23 Ce débat reflète celui existant dans le monde académique [Ellis et Swift 1988 ; Fernandez-Gimenez (...)

31Bien que partageant un même objectif de développement durable, les ONG et les organisations internationales proposent différentes méthodes de calcul de la capacité de charge du bétail sur les pâturages. Les tentatives informelles du comité de coordination de promouvoir une approche plus unifiée n’ont pas abouti. Les modes de calcul se différencient à plusieurs niveaux : (1) sur le facteur principal de l’évolution de la qualité et de la quantité de la biomasse, à savoir la variabilité interannuelle des précipitations ou l’utilisation à des fins d’élevage ou une combinaison de facteurs23 ; (2) sur les méthodes de collecte de données ; et (3) sur les outils d’analyse des données. Si les grandes lignes des modes de calcul sont connues, un flou demeure sur les formules appliquées [Robinson 2016].

• 24 R. Fisher, et al., Poverty and forestry: a case study of Kyrgyzstan with reference to other countr (...)
• 25 Nous n’abordons pas le cas spécifique de la pâture en zones boisées, interdite et néanmoins pratiq (...)
• 26 Voir I. Mestre, A. Ibraimova et B. Azhibekov, Conflicts over pasture resources in the Kyrgyz Repub (...)

38Dans les années suivant l’indépendance, les municipalités rurales dans l’incapacité de payer l’impôt foncier ont transféré une partie de leurs pâturages vers les UGF [Steimann 2011]. Le secteur forestier présente aujourd’hui quatre caractéristiques : une très forte centralisation des prises de décision ; un manque de moyens entraînant des réductions de personnel ; une dépendance aux financements extérieurs et l’absence d’information sur les problèmes sociaux rencontrés par les usagers24. Les UGF sont enfermées dans un paradoxe. D’une part, elles considèrent que les activités d’élevage mettent en danger les écosystèmes et prônent donc un contrôle important de l’activité pastorale. D’autre part, elles dépendent financièrement des revenus liés à la location des terrains non boisés pour l’élevage25, au paiement de l’accès à l’eau pour abreuver le bétail et pour le prélèvement de bois de chauffage26.

• 27 A. Ibraimova, et al., Conflicts over Pastures Resources and Ways Forward, Bishkek, Camp Alatoo, 20 (...)

40L’utilisation conjointe de pâturages sous l’autorité des AUP et des UGF est également source de tensions. Jusqu’à récemment, les UGF louaient leurs pâturages à des personnes qui s’acquittaient en plus d’une cotisation auprès de leur AUP. Avec le soutien d’ONG, certaines AUP ont tenté de louer des terres aux UGF pour ensuite collecter le paiement pour l’usage des pâturages auprès des habitants, de manière à instaurer un paiement unique à l’AUP. Cependant, dans la majorité des cas, ces accords n’ont pas été reconduits27. En effet, les UGF promeuvent une stratégie de conservation basée sur les savoirs experts et une gestion centralisée. Elle se concrétise par un encadrement des pratiques agropastorales et un suivi de l’état des ressources naturelles plus stricts. Bénéficiant rarement de soutien technique de la part de spécialistes, les AUP sont perçues comme incompétentes par l’Agence de protection des écosystèmes, qui ne reconnaît pas les savoirs locaux. Par ailleurs, comme mentionné ci-dessus, l’Agence et les UGF tirent une grande partie de leurs revenus de la location de terre à des fins de pâture et, craignant de ne pas recevoir les sommes dues, exigent des prépaiements que les AUP ne peuvent fournir.

• 28 Notre traduction.

45Des approches plurielles de l’environnement orientent les stratégies des acteurs et influencent le fonctionnement des associations d’usagers des pâturages. Selon la notion de l’environnement qu’elles adoptent, les AUP privilégient soit l’amélioration des infrastructures d’accès aux pâturages, comme c’est le cas des Associations d’usagers de l’eau [Schmitt 2015], soit un mode de gestion où la protection des ressources naturelles est aussi importante que le développement et le maintien des infrastructures. L’absence d’un cadre accepté par tous les partenaires pour l’évaluation des AUP [Dörre 2015] incite à renouveler l’appel de A. Agrawal et E. Ostrom pour « commencer le long et ardu processus de réflexion sur une mesure de la performance environnementale qui ne fasse pas des changements locaux de simples épiphénomènes » [op. cit. : 64]28.