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AccueilNumérosvol. 25, n° 2Les gardiens de l'éthiqueLa transparence et l’intégrité : ...

Résumés

Intrinsèquement liée aux valeurs du peuple québécois, la démocratie repose sur la confiance réciproque que s’accordent les décisionnaires de la fonction publique et les citoyennes et citoyens. La création de certaines institutions dites « gardiennes de l’État », dont la mission vise à assurer des processus décisionnels intègres, contribue à renforcer cette confiance. Comme prémisse de départ : les personnes qui prennent des décisions publiques doivent accepter de s’astreindre à des règles de transparence et d’éthique et en exiger le respect de la part des tiers avec qui ils ont des liens.

Le présent article rappelle le contexte dans lequel ont été créées ces institutions et brosse un portrait de l’évolution de la gouvernance éthique de l’État depuis leur création, plus spécifiquement du point de vue de l’encadrement des activités de lobbyisme exercées auprès des institutions publiques. Le commissaire au lobbyisme du Québec propose des pistes de solution, appuyées par des recommandations formulées par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), afin de rehausser les normes de transparence et d’éthique auxquelles les décisionnaires publics sont assujettis et de susciter leur adhésion.

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Texte intégral

1La démocratie, bien qu’imparfaite, apparaît toujours comme le modèle de système politique qui offre le plus de garanties de respect des droits fondamentaux des citoyennes et citoyens. Elle demeure toutefois fragile et sujette à des bouleversements, à des scandales et, ultimement, à la perte de sa principale fondation : la confiance réciproque que les personnes élues et les citoyennes et citoyens doivent s’accorder afin de contribuer à l’évolution et au bien-être de l’ensemble de la société.

2La démocratie est bien ancrée dans les valeurs du peuple québécois et l’État s’est doté, au fil des décennies, d’institutions publiques fortes qui visent justement à maintenir et à soutenir cette confiance du public envers ses institutions.

3C’est le cas du commissaire au lobbyisme du Québec, dont la fonction a vu le jour en 2002 par l’adoption de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme (LTEML). Celui-ci fut nommé à titre de « personne désignée » par l’Assemblée nationale, afin d’assurer son indépendance décisionnelle : « une initiative inédite qui a suscité l’unanimité de la classe politique » à l’époque (Contet et Ouimet, 2007 : 127 ou §19).

4Si la réflexion entourant cette nouvelle loi était déjà amorcée, notamment depuis l’adoption du régime fédéral en 1989, la loi québécoise fut adoptée dans un contexte de crise profonde de l’État lié au scandale communément appelé Oxygène 9 (Roy et Campeau, 2007). Il fut alors découvert que des représentations d’intérêts auprès des plus hautes instances de l’État étaient réalisées par l’intermédiaire de lobbyistes qui monnayaient leur accès privilégié.

5La loi fut donc adoptée à toute vitesse, créant un régime certes imparfait, mais représentant somme toute une première avancée en matière de transparence. « Au final, malgré ses lacunes importantes, force est d’admettre que la [LTEML] de 2002 permet de lever partiellement le voile sur les jeux d’influence ayant cours auprès des titulaires de charges publiques québécois » (Yates, 2018 : 43 ou § 34).

6Dans le Diagnostic et l’Énoncé de principes qu’il a déposés en 2019, le commissaire au lobbyisme insiste sur les différents enjeux créés par les orientations législatives adoptées à l’époque, faisant reposer essentiellement la responsabilité de la transparence des activités de lobbyisme sur des individus, les lobbyistes. Ceux-ci doivent désormais s’inscrire dans un registre public pour informer la population de leurs représentations d’intérêts auprès des personnes élues et du personnel de la fonction publique des différents paliers décisionnels du Québec : parlementaire, gouvernemental et municipal. La loi québécoise demeure d’ailleurs à ce jour la seule au Canada à viser l’ensemble des municipalités et localités.

7En 2002, le commissaire au lobbyisme était donc le « dernier-né des gardiens de l’État », comme le rappellent Laetitia Contet et André Ouimet dans un article paru dans la revue Éthique publique en 2007.

8Bien sûr, d’autres gardiens de l’État voués à des fonctions essentielles existaient déjà, dont le vérificateur général, le directeur général des élections et le protecteur du citoyen, chacun exerçant son rôle de contrôle et de surveillance du gouvernement et de nos institutions démocratiques dans son champ d’expertise respectif.

9La création en 2010 du commissaire à l’éthique et à la déontologie du Québec, dont le rôle est de conseiller et de soutenir les parlementaires et les membres du Conseil exécutif dans leurs obligations éthiques et, le cas échéant, d’enquêter sur leurs gestes et de recommander les sanctions appropriées lorsqu’une faute est constatée, constitue également un pas en avant dans l’expression de la volonté des plus hautes instances, en l’occurrence les députées et députés élus démocratiquement par les citoyennes et citoyens du Québec, de s’astreindre à des règles de transparence et d’éthique dans le but de maintenir la confiance du public dans ses institutions.

10On peut tout de même voir dans la création du commissaire au lobbyisme et dans les fonctions que lui confie la LTEML un certain jalon d’une maturité de l’État, une forme de prise de conscience collective des bénéfices et des avancées que procure une plus grande intégrité publique, et la reconnaissance que la transparence joue un rôle fondamental pour maintenir la confiance de la population.

11L’une des failles principales de la LTEML résidera cependant dans l’absence, au moment de son adoption, d’imposer l’obligation formelle aux titulaires de charges publiques et aux institutions de se responsabiliser quant à son application. Cette prise de conscience du rôle essentiel des décisionnaires de la fonction publique viendra plus tard, en partie, mais jamais complètement, dans le contexte d’un nouveau bouleversement dans le paysage politique et juridique québécois : la création, en 2011, de la Commission d’enquête sur l’octroi et la gestion des contrats publics dans l’industrie de la construction (CEIC). Communément désignée la Commission Charbonneau, celle-ci rendra ses recommandations quelques années plus tard, en 2015.

12La création de l’Unité permanente anticorruption (UPAC) par le gouvernement, en février 2011, n’aura ainsi pas suffi à apaiser les soupçons de collusion et de corruption dans l’industrie de la construction et dans le domaine municipal. Malgré la volonté, derrière la création de l’UPAC, d’assurer la coordination des actions de prévention et de lutte contre la corruption dans le secteur public, notamment en matière contractuelle, le gouvernement n’aura pu échapper à la pression populaire et constituera la CEIC.

13Au-delà des tergiversations ayant finalement mené à sa constitution et du feuilleton télévisuel auquel les citoyennes et citoyens québécois ont pu assister lors de cette commission, les changements qu’elle aura provoqués dans la gouvernance de l’État auront eu des effets marquants et permanents, encore aujourd’hui.

14C’est notamment grâce aux recommandations de cette commission que sont nées d’autres institutions fondamentales vouées à l’intégrité publique, à l’éthique et à la lutte contre la corruption. C’est le cas, par exemple, de l’Autorité des marchés publics, créée à la suite de l’adoption, en 2017, de la Loi favorisant la surveillance des contrats des organismes publics et instituant l’Autorité des marchés publics.

15Plus de dix ans plus tard, une fois les scandales passés, les résultats de la CEIC demeurent bien visibles et ancrés dans la conception même de la surveillance et du contrôle de la gestion des fonds publics et de la gouvernance éthique de l’État québécois.

16La mise en œuvre des recommandations de la CEIC aura demandé plusieurs années et nécessité des dizaines d’amendements législatifs. Parmi ces recommandations, notons certaines qui sont propres à la LTEML, dont l’augmentation de la durée de la prescription pour les infractions commises en vertu de celle-ci. La prescription est ainsi passée d’un an à un maximum de sept ans à la suite de l’adoption du projet de loi no 6 en 2019. L’initiale courte durée avait souvent nui à l’application de la LTEML, puisque Lobbyisme Québec et le Directeur des poursuites criminelles et pénales ne disposaient ensemble que d’une seule année pour mener à bien les processus d’enquête et de dépôt de constats d’infraction. Le nouveau délai revêt donc une importance capitale : les deux institutions peuvent désormais rattraper certains dossiers qui auraient été prescrits autrement, et elles ont également toute la latitude nécessaire pour intervenir à la hauteur de leurs pleins pouvoirs.

17Ce projet de loi a aussi permis de rectifier l’un des principaux enjeux du régime québécois d’encadrement du lobbyisme en transférant la responsabilité du registre des lobbyistes au commissaire et en lui permettant de construire une nouvelle plateforme pour pallier les lacunes technologiques du registre tenu jusque-là par le ministère de la Justice. Mis en ligne en octobre 2022, Carrefour Lobby Québec est un écosystème conçu avec des technologies modernes permettant la rédaction, la publication et la consultation des mandats de lobbyisme en temps réel. Le lien entre les besoins des usagers et l’évolution de l’outil est ainsi grandement facilité. Le nouveau registre reflète la réalité sur le terrain et offre une transparence plus efficace pour les personnes qui le consultent, en plus de favoriser l’implication de chacun des intervenantes et intervenants concernés par le processus de divulgation des activités de lobbyisme dans la mise en œuvre de la transparence. L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), a d’ailleurs déclaré, avant même la mise en ligne du nouveau registre québécois, que « [s]elon les fonctionnalités annoncées […], cette plateforme constituerait l’une des meilleures pratiques en vigueur dans les pays de l’OCDE » (OCDE, 2022 : 79).

18La CEIC et ses retombées représentent un jalon important de la maturité de notre État en matière d’éthique et d’intégrité publique. Ces travaux ont en effet favorisé la transparence et l’intégrité au sein des institutions publiques, notamment en matière de contrats publics, mais ont aussi permis de rehausser de façon substantielle l’encadrement éthique et déontologique de plusieurs institutions publiques et des élues et élus québécois.

19D’autres mesures essentielles de protection et de transparence ont été adoptées depuis. À titre d’exemple, comme le commissaire au lobbyisme en faisait état lors de sa présentation devant la Commission des institutions de l’Assemblée nationale en novembre 2023, le régime québécois en matière de protection des lanceurs d’alerte, mis en place en 2016 par la Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics, est certainement l’un des plus importants régimes de protection adoptés par l’État dans la dernière décennie.

20Ce régime, voué à protéger les personnes qui choisissent de dénoncer des actes répréhensibles commis au sein de l’État québécois, tels que des manquements graves aux normes d’éthique et de déontologie ou des usages abusifs de fonds publics, représente un élément central d’une saine démocratie. Il favorise la divulgation d’actes fautifs tout en protégeant les personnes qui deviennent, bien souvent, la seule source d’information pour aider les gardiens de l’éthique à accomplir leur mandat. Il constitue lui aussi une autre mesure de la maturité de notre État dans sa volonté d’être transparent et plus intègre aux yeux de son personnel, de ses mandataires et des citoyennes et citoyens.

Vers une prochaine vague de maturité collective ?

21Le propos de Contet et Ouimet, en 2007, a toujours du sens plus de quinze ans plus tard : « [la] transparence des institutions et des décisions qui s’y prennent est présentée comme la réponse aux besoins des citoyens, dont bon nombre sont cyniques face à l’État […]. Combien de fois n’avons-nous pas entendu qu’il fallait renforcer la confiance des citoyens envers leurs institutions ? Plus qu’un slogan, “rétablir la confiance” peut être un ambitieux projet collectif dont les résultats se mesureront à l’aune de l’implication grandissante de la société civile dans les débats. C’est ainsi que la qualité de la vie démocratique pourra s’améliorer » (Contet et Ouimet, 2007 : 130 ou § 55).

22La relation de confiance entre la population, les institutions publiques et les individus qui les représentent doit ainsi être préservée coûte que coûte, avec tous les soins que cela peut exiger. Pour ce faire, les décisionnaires de la fonction publique doivent plus que jamais accepter de s’astreindre à des pratiques exemplaires en matière de transparence et d’intégrité, qui vont bien au-delà des simples standards auxquels ils sont assujettis. Concrètement, cela ne peut se réaliser sans leur volonté ferme à mettre en œuvre la LTEML et à aller au-delà de ce qui est spécifiquement exigé dans les lois ou les codes : envisager l’éthique et la transparence au sens large, dans leurs principes, plutôt que de s’efforcer d’en comprendre finement toutes les nuances pour encore trop souvent tenter de s’y soustraire, doit devenir la nouvelle normalité. Les décisionnaires de la fonction publique doivent exiger d’emblée la transparence des représentations d’intérêts dont ils font l’objet, au point qu’elle devienne tellement naturelle, simple, habituelle et efficace que nous en arrivions à changer la perception négative du lobbyisme qui perdure depuis des années.

23Plus de deux décennies après la création de son institution, le commissaire au lobbyisme reconnaît que cela représente un défi majeur pour Lobbyisme Québec qui, à défaut de pouvoir compter sur une loi plus contraignante, devra continuer d’innover pour que les lobbyistes et les titulaires de charges publiques fassent de la transparence une valeur phare, que celle-ci devienne un réflexe, une partie de leur ADN.

24C’est à cette nécessaire transformation, cette transition vers une véritable culture de transparence et d’intégrité, que fait référence le rapport de l’OCDE publié en 2022 portant sur l’encadrement du lobbyisme au Québec. L’organisme international y montre la volonté de Lobbyisme Québec de voir l’encadrement québécois passer à un niveau supérieur. Suite logique du rapport Simplicité Clarté Pertinence Efficacité – Réforme de l’encadrement du lobbyisme présenté par le commissaire en 2019, exprimant les grands principes d’une refonte du régime d’encadrement du lobbyisme, le rapport de l’OCDE mesure la justesse des propositions de l’institution, établit une mise à niveau en fonction des meilleures pratiques et propose, par la voie de recommandations, de progresser vers une nouvelle étape de maturité en matière de transparence et d’intégrité publique.

25L’OCDE prône notamment une collaboration accrue entre les institutions désignées pour gérer l’éthique au sein de l’État, proposant même que les répondantes et répondants en éthique « accompagne[nt] les agents publics lors de leurs interactions avec des représentants d’intérêts » (2022 : 110). Une meilleure formation des décisionnaires de la fonction publique contribuerait également à renforcer leurs réflexes en matière de transparence et à les inciter davantage à adopter les meilleures pratiques à cet égard. Le commissaire au lobbyisme a par ailleurs appuyé une recommandation de la commissaire à l’éthique à cet effet, dans un mémoire déposé à la Commission des institutions de l’Assemblée nationale en novembre 2023. Cette proposition a été accueillie favorablement par la Commission, qui « recommande que cette formation soit offerte en collaboration avec le [c]ommissaire au lobbyisme » (2022 : 2 et 11). La nécessaire collaboration entre le commissaire et les autres gardiens de l’éthique gouvernementale prend ici tout son sens.

26Il n’en demeure pas moins que, vingt ans plus tard, les citoyennes et citoyens du Québec sont en droit de s’attendre à une mise à jour du régime d’encadrement du lobbyisme pour refléter les meilleures pratiques. Il en va de même des différents régimes évoqués dans le présent article qui doivent eux aussi être constamment mis à jour pour satisfaire les exigences de transparence, d’intégrité et d’éthique auxquelles nos institutions publiques doivent aspirer. Le Québec a atteint la maturité requise pour poursuivre et mettre en œuvre le développement d’une véritable culture de transparence et d’intégrité et a tout intérêt à miser sur une « version 2.0 » de ses gardiens de l’État.

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Bibliographie

Commissaire au lobbyisme du Québec (2019), Simplicité Clarté Pertinence Efficacité – Réforme de l’encadrement du lobbyisme, Québec, https://lobbyisme.quebec/fileadmin/Centre_de_documentation/Documentation_institutionnelle/2019-06-13_Enonce-principes-CLQ.pdf (24 janvier 2024).

Commission des institutions de l’Assemblée nationale du Québec (2022), Consultations particulières et auditions publiques sur le rapport de mise en œuvre du Code d’éthique et de déontologie des membres de l’Assemblée nationale 2015-2019 intitulé : Incursion au cœur du code d’éthique et de déontologie : de la théorie à la pratique. Observations et recommandations, Québec,
https://www.assnat.qc.ca/Media/Process.aspx?MediaId=ANQ.Vigie.Bll.DocumentGenerique_194697&process=Default&token=ZyMoxNwUn8ikQ+TRKYwPCjWrKwg+vIv9rjij7p3xLGTZDmLVSmJLoqe/vG7/YWzz (24 janvier 2024).

Contet, Laetitia et André Ouimet (2007), « Le commissaire au lobbyisme du Québec, dernier-né des gardiens de l’État », Éthique publique, vol. 9, no 2,
https://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/ethiquepublique/1769 (24 janvier 2024).

OCDE / Organisation de coopération et de développement économiques (2022), L’encadrement du lobbying au Québec, Canada : Poursuivre le développement d’une culture de transparence et d’intégrité, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Paris, Éditions OCDE, https://www.oecd.org/fr/publications/l-encadrement-du-lobbying-au-quebec-canada-dbbc360d-fr.htm (24 janvier 2024).

Roy, Hugo et Louise Campeau (2007), Le cas Oxygène 9. Note de recherche, sous la direction d’Yves Boisvert, École nationale d’administration publique, http://archives.enap.ca/bibliotheques/2008/02/030017440.pdf (24 janvier 2024).

Yates, Stéphanie (2018), « La transparence des activités de lobbyisme au Québec : la grande illusion », Revue française d’administration publique, vol. 165, n1, https://0-www-cairn-info.catalogue.libraries.london.ac.uk/revue-francaise-d-administration-publique-2018-1-page-33.htm (24 janvier 2024).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-François Routhier, « La transparence et l’intégrité : mesures de la maturité de notre démocratie »Éthique publique [En ligne], vol. 25, n° 2 | 2023, mis en ligne le 09 février 2024, consulté le 22 avril 2024. URL : http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/ethiquepublique/8299 ; DOI : https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/ethiquepublique.8299

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Auteur

Jean-François Routhier

Me Jean-François Routhier a été nommé commissaire au lobbyisme par l’Assemblée nationale le 17 octobre 2017 pour un mandat de cinq ans et renouvelé pour un nouveau terme le 20 avril 2023.

Au cours des dernières années, le commissaire Routhier a notamment assuré le développement d’une nouvelle plateforme de divulgation des activités de lobbyisme, publié un énoncé sur la réforme de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme et collaboré à plusieurs reprises avec l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en lien avec ces travaux.

De février 2015 à octobre 2017, Me Routhier a été sous-ministre associé à la Direction générale des affaires juridiques et législatives du ministère de la Justice.

De mars 2007 à février 2015, il a été directeur des affaires juridiques à l’Autorité des marchés financiers. Il a commencé sa carrière en 1996 en pratique privée comme avocat puis associé en droit commercial et corporatif.

Me Jean-François Routhier est diplômé en droit de l’Université Laval et membre du Barreau du Québec depuis 1996.

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Droits d’auteur

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