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AccueilNumérosvol. 25, n° 2Les gardiens de l'éthiqueÉvolution du Commissaire à l’éthi...

Résumés

Créé en 2010 lors de l’adoption du Code d’éthique et de déontologie des membres de l’Assemblée nationale, le Commissaire à l’éthique et à la déontologie est une institution indépendante qui conseille, accompagne et encadre les députées et députées et leur personnel politique, en s’assurant que les règles déontologiques et les principes éthiques établis guident leur conduite. Cet article présente le parcours de l’institution au cours des 13 dernières années avec un regard sur l’évolution de ses pratiques ainsi que sur ses défis.

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Texte intégral

1Le Commissaire à l’éthique et à la déontologie (ci-après le « Commissaire ») a eu treize ans en janvier 2024. Il a été créé à la suite de l’adoption du Code d’éthique et de déontologie des membres de l’Assemblée nationale (ci-après le « Code »), en décembre 2010. Au cours des années qui ont suivi, l’intégrité a occupé une place importante dans les débats politiques au Québec et diverses autres mesures législatives ont été adoptées concernant, entre autres, la lutte contre la corruption, les allocations de transition des parlementaires démissionnant en cours de mandat et le financement politique. Le Commissaire s’inscrit dans cette volonté d’une politique plus intègre dans la société québécoise.

Parcours de l’institution

2Le Commissaire étant encore une toute jeune institution, les 10 dernières années ont été davantage marquées par sa croissance et la manière dont elle a pris sa place dans le paysage politique québécois que par des éléments externes venant, par exemple, modifier sa mission. Même si à l’échelle du pays, le Québec a été le dernier à codifier dans une loi ses règles à l’égard de l’éthique et de la déontologie parlementaires, le Commissaire a su tailler sa place dans un horizon plus large et participer à l’évolution du domaine ailleurs au Canada et dans la Francophonie.

3Me Jacques Saint-Laurent, qui a été le premier commissaire à l’éthique et à la déontologie du Québec, a eu l’importante responsabilité de bâtir l’organisation : établir les bases administratives du Commissaire en tant qu’organisme public, élaborer les premiers formulaires de déclarations et faire connaître l’organisation auprès de sa clientèle, soit les membres de l’Assemblée nationale et les membres du personnel politique. Même si le Code a été adopté à l’unanimité, des efforts ont été nécessaires pour expliquer aux députées et députés les ajustements demandés lorsqu’ils ont constaté l’ampleur des obligations qu’ils devaient désormais respecter.

4D’une poignée de collaborateurs à ses débuts, l’institution est maintenant constituée d’une équipe d’une quinzaine de personnes avec une structure interne bien définie : le secteur de prévention, le secteur des enquêtes et vérifications et le secteur institutionnel et administratif. Au fur et à mesure que le Commissaire s’institutionnalise, nous avons davantage les capacités de prendre en charge la demande, de nous structurer, de nous adapter aux besoins de notre clientèle de bâtir une jurisprudence, de développer les services en accompagnement, de sensibiliser des publics variés et de nouer des partenariats. L’expérience que nous accumulons et l’expertise développée à l’interne nous permettent aussi de raffiner nos pratiques, tant du côté de la prévention que des enquêtes et vérifications.

Pratiques et interprétations

5Dès le moment où se sont amorcés les échanges parlementaires autour de l’étude du projet de loi qui allait donner naissance au Code, il a toujours été évident que la première mission de l’institution serait la prévention. Or ce volet reste le moins connu du public et le moins médiatisé. Pourtant, la grande majorité de nos interventions auprès des députées et députés, des ministres et du personnel politique s’effectue dans le cadre de l’accompagnement qui leur est offert. Nous mettons des efforts considérables dans la recherche de solutions ou la proposition de mesures pour nous assurer que les avis rendus à la clientèle tiennent compte de sa réalité et lui permettent d’exercer ses fonctions dans la conformité et dans l’optique de maintenir la confiance des citoyennes et citoyens. Les avis sont ainsi pragmatiques et vont de pair avec le contexte particulier dans lequel évoluent les parlementaires.

6Lorsqu’il y a des motifs raisonnables de croire qu’un manquement au Code aurait pu être commis, le rôle du Commissaire est de déterminer si tel est le cas. Une demande d’enquête formulée par une ou un membre de l’Assemblée nationale doit être ciblée et motivée. Elle doit exposer clairement les motifs raisonnables de croire qu’un député a commis un manquement au Code. Plus elle gagne en expérience, plus l’institution peut se permettre de prendre du recul et de la perspective lorsqu’elle analyse une situation. Ainsi, il est plus aisé de tenir compte du contexte évolutif dans lequel l’encadrement de l’éthique et de la déontologie parlementaires s’exerce, par exemple, lors de l’analyse d’une demande d’enquête ou encore lorsqu’il s’agit de déterminer s’il y a eu un manquement au Code.

7Un exemple de ce contexte évolutif est la pandémie de COVID-19, qui a exposé la nécessité d’interpréter les dispositions du Code en tenant compte des circonstances, a fortiori lorsque des situations extrêmes surviennent. Ce fut le cas notamment en ce qui concerne la possibilité de cumuler des fonctions.

8Au printemps 2020, plusieurs membres de l’Assemblée nationale ont répondu à l’appel du gouvernement en offrant leur aide sur la ligne de front sanitaire, notamment à titre de préposées et préposés aux bénéficiaires dans des centres d’hébergement de soins de longue durée (CHSLD). En vertu du Code, cette implication soulevait un enjeu du point de vue de l’incompatibilité de fonctions (RLRQ, c. C-23.1 : art. 10 à 14) pour les députés et de l’exclusivité de fonctions RLRQ, c. C-23.1 : art. 43 et 44) pour les membres du Conseil exécutif, puisque le système de santé fait partie du secteur public et que le Code leur interdit d’exercer d’autres fonctions auprès de l’État auquel est attaché une rémunération ou un avantage.

9Bien que le Code encadre le cumul de fonctions, il était apparent que la motivation des membres de l’Assemblée nationale à offrir leur aide venait d’une volonté d’être au service de leurs concitoyennes et concitoyens. Il s’agissait ainsi de collaborer avec le réseau de la santé de façon ponctuelle et uniquement en réaction à l’urgence sanitaire. Le Commissaire a ainsi opté pour une analyse qui tenait compte de l’intention du législateur et des valeurs de l’Assemblée nationale. Outre « l’engagement envers l’amélioration des conditions sociales et économiques des Québécois » (RLRQ, c. C-23.1 : art. 6), le Code requiert aussi que les députés fassent preuve de loyauté envers le peuple du Québec et qu’ils reconnaissent qu’ils sont au service des citoyens. En contexte de crise, ces valeurs doivent prendre un sens particulier. Dans ces circonstances exceptionnelles, il a été considéré que les membres de l’Assemblée nationale, qui ont porté assistance à leurs concitoyens les plus vulnérables, agissaient dans l’exercice de leur charge et, conséquemment, qu’ils ne contrevenaient pas au Code. En ce sens, le fait de permettre aux membres de l’Assemblée nationale de prêter assistance temporairement aux citoyennes et citoyens vulnérables dans des établissements de santé, sans qu’ils bénéficient d’une rémunération pour ce faire, était en phase avec l’objectif du Code et les attentes de la population à l’égard de leurs élues et élus.

Regard sur les pratiques actuelles

10Depuis sa création, le Commissaire à l’éthique et à la déontologie cherche résolument, par ses actions et son écoute, à être digne de la confiance des membres de l’Assemblée nationale, du personnel politique et de l’ensemble des citoyennes et citoyens. Cet engagement formel envers le maintien de la confiance de la population est un trait qu’ont en commun les institutions qui œuvrent en intégrité publique au Québec. Or, la firme Edelman, dans son plus récent Baromètre de confiance réalisé en 2023, révèle un léger recul de la confiance des Canadiennes et Canadiens à l’égard des institutions publiques, comparativement à l’an dernier (Edelman, 2023 : 4). Même si le constat est à l’échelle canadienne et non québécoise, cela démontre néanmoins qu’obtenir la confiance de la population n’est jamais acquis ; il s’agit d’un travail constant. Force est malheureusement de constater que le cynisme de la population et la confiance fragile de cette dernière à l’égard des élues et élus sont encore des préoccupations d’actualité.

11Les effets d’un code de conduite ne sont jamais immédiats : il faut un certain temps pour faire connaître ce genre d’outil, y adhérer et ensuite créer un réflexe de consultation lorsqu’il y a un doute. L’institution chargée de l’appliquer doit également s’assurer que sa légitimité soit comprise du public et que sa crédibilité soit sans faille.

12Lorsque l’institution a été instaurée, un grand travail de sensibilisation a dû être mené pour faire prendre conscience aux membres de l’Assemblée nationale et à leur personnel politique de l’impact de leur conformité aux règles sur la confiance de la population, d’une part, et de l’importance de consulter le Commissaire pour s’en assurer, d’autre part. Il était tout à fait normal qu’il en soit ainsi, puisque remplir annuellement une déclaration de ses intérêts personnels et de ceux se sa famille immédiate, par exemple, est un exercice qui peut sembler assez intrusif et il est légitime qu’il provoque, dans un premier temps, une certaine réticence. Aujourd’hui, il est beaucoup moins question de convaincre les élues et élus de l’importance de l’éthique et de la déontologie et de leur apporter des réponses à la question « Pourquoi faut-il respecter un Code d’éthique ? ». L’essentiel du travail est désormais de répondre à la question « Comment peut-on respecter le Code et comment le Commissaire peut-il m’accompagner en ce sens ? ». Il faut dire qu’à l’heure actuelle, la très grande majorité des députées et députés actuels n’a été élue qu’après l’adoption du Code, donc en sachant qu’ils devraient respecter un code d’éthique et de déontologie.

13Mesurer les changements que le Code a pu générer en ce qui concerne les pratiques des élus est un exercice difficile. En effet, le nombre d’avis rendus annuellement à la clientèle n’est pas révélateur du nombre de situations qui pourraient être problématiques d’un point de vue éthique ou déontologique, d’autant plus que le cycle électoral influence le type et le nombre de consultations auxquelles nous répondons. De la même façon, le nombre d’enquêtes menées, dont certaines ne sont pas publiques, n’est pas non plus un indicateur de conformité. Il est donc difficile d’évaluer, à la lumière de ce type de statistique, s’il y a eu un réel changement depuis la création du Commissaire. Le nombre d’avis rendus par le Commissaire peut toutefois donner une indication intéressante à propos du niveau de sensibilité des parlementaires et du personnel politique, de leur connaissance des services de l’institution et de leur aisance à communiquer avec cette dernière.

Importance de la sensibilisation et de la formation

14Bien que l’existence même du Code, et dans une bonne mesure, de l’organisation du Commissaire, soit de nos jours un fait connu de la grande majorité des élus, il demeure que l’étendue des répercussions que ce dernier peut avoir sur l’exercice de la charge d’une ou d’un parlementaire fait régulièrement place à l’étonnement lorsque les personnes accèdent aux fonctions de députée ou député, et à plus forte raison à celles de ministre. À cet égard, l’institution a pu ajouter à son offre de service la sensibilisation des personnes qui souhaitent se porter candidates à des élections provinciales afin qu’elles sachent d’emblée quelles obligations elles devraient respecter si elles étaient élues. L’objectif est d’éviter les surprises une fois que ces personnes arrivent à l’Assemblée nationale. Lors de la campagne électorale précédant les élections générales de 2022, le Commissaire a produit un document d’information destiné aux personnes qui songent à se porter candidates à des élections provinciales. Ce document a été joint aux formulaires de déclaration de candidature qui ont été transmis aux différents partis politiques par Élections Québec. Le Commissaire se rend également disponible pour informer individuellement les personnes désireuses de se porter candidates des obligations contenues au Code.

15Une fois en fonction, la formation auprès des élus et de leur personnel est la clé pour prévenir des situations de manquement. Elle vise à susciter une réflexion sur les principes éthiques qui doivent guider la conduite des députées et députés, favoriser leur adhésion aux valeurs énoncées par le Code et permettre l’acquisition de compétences pour assurer la compréhension et le respect des règles prévues par celui-ci. Or, la formation des membres de l’Assemblée nationale et des membres du personnel politique est un défi constant. Dans l’état actuel des choses, elle demeure volontaire, bien que le Commissaire ait recommandé, par l’entremise de ses rapports sur la mise en œuvre du Code, de la rendre obligatoire dès l’entrée en fonction et une fois par mandat successif.

16Au début de la 43e législature, le Commissaire a bonifié son offre de formation afin de l’adapter davantage à la réalité de la clientèle et de favoriser sa participation aux activités offertes. En cours d’année, différents formats et types de formation sont proposés de façon cyclique aux députés et à leur personnel, soit une formation générale sur les dispositions qui leur sont applicables et des séances thématiques sur des sujets précis.

17De manière générale, en matière de formation ou dans le cadre plus large de son accompagnement, le Commissaire peut se permettre d’être beaucoup plus proactif qu’à ses débuts et n’hésite pas à contacter les élus ou les membres du personnel politique lorsqu’il constate que des situations pourraient soulever des enjeux sur les plans éthique ou déontologique. Ces interventions permettent de leur rappeler les bonnes pratiques à mettre en place. Comme la majorité de travaux effectués par le Commissaire est menée dans le cadre de la prévention, notamment par l’émission d’avis confidentiels et l’accompagnement des parlementaires et de leur personnel politique, une partie considérable de la jurisprudence de l’institution n’est pas publique. Ainsi, la possibilité pour le Commissaire de faire connaître sa jurisprudence est limitée. L’organisation utilise donc chaque occasion qui se présente, notamment dans le cadre de la publication des rapports d’enquête, pour diffuser de façon vulgarisée les dispositions du Code en question et leur signification, ainsi que pour faire connaître l’interprétation de celles-ci par le Commissaire. La publication de sommaire d’enquête et l’utilisation coordonnée des médias sociaux en sont des exemples.

Défis de l’institution

18Le législateur québécois a souhaité un exercice parlementaire de réflexion à l’égard du Code. Celui-ci prévoit en effet que la ou le commissaire fait rapport tous les cinq ans sur sa mise en œuvre et sur l’opportunité de le modifier. Cet exercice est fondamental, car il permet au Commissaire de faire un bilan de l’application du Code et de présenter les enjeux qui pourraient avoir été mis en lumière dans son application. Depuis sa création, le Commissaire s’est livré à cet exercice à deux reprises (CED, 2015 et 2019).

19Toutefois, il est irréaliste de croire que ces exercices législatifs ou de contrôle peuvent se tenir à une fréquence telle que les codes d’éthique réussiront à tout coup à apporter une réponse idoine à toute situation, d’autant que ce type d’exercice, touchant de façon directe les élus, est tributaire d’un fort consensus entre les groupes parlementaires.

20À cet égard, discuter de certaines questions dans des contextes particuliers – médiatiques ou électoraux, par exemple – peut être perçu comme voulant procurer un avantage à un parti ou alors nuire à un autre. Bien évidemment, l’application et l’interprétation du Code ne peuvent être liées au contexte politique et encore moins au contexte électoral. Toute perception d’instrumentalisation peut nuire, et ce, de façon irréversible, à la confiance de la population envers ses institutions démocratiques.

21L’intégrité des membres de l’Assemblée nationale est une composante essentielle du lien de confiance, lien fragile s’il en est un, entre la députation et les citoyennes et citoyens qu’elle représente. Ultimement, c’est aux élus que revient la tâche de bâtir ce lien avec la population et d’œuvrer à le maintenir. Ils se sont dotés d’outils et d’institutions pour les accompagner et les aider à tendre vers cet objectif. Le Code est l’un de ses outils et il est crucial que son objectif ne soit pas perdu de vue. L’instrumentalisation d’une institution ne saurait correspondre à ce à quoi la population s’attend de ses représentantes et représentants et peut miner de façon irréversible la confiance dont doivent jouir nos institutions démocratiques.

Conclusion

22Le domaine de l’éthique et de la déontologie dans les milieux politiques et parlementaires évolue constamment, notamment en fonction des attentes de la société et du contexte dans lequel la charge des députées et députés et de leur personnel politique s’exerce. Les exigences en matière de transparence et d’intégrité sont de plus en plus élevées. Il est donc normal que la population ait des attentes élevées envers leurs représentantes et représentants. L’objectif d’un code d’éthique et de déontologie est, entre autres, d’assurer que les élus agissent dans le sens de l’intérêt public et non en faveur d’intérêts personnels.

23Idéalement, ce code doit offrir un juste milieu entre l’indépendance dont les élus doivent bénéficier dans l’exercice de leur charge et le respect de principes fondamentaux en matière de prévention des conflits d’intérêts. Dans le milieu parlementaire, il existe un équilibre fragile entre les attentes de la population et la marge de manœuvre dont bénéficient les élus dans l’exercice de leur charge. C’est à une institution comme celle du Commissaire de favoriser et maintenir cet équilibre.

24L’indépendance et l’impartialité d’une institution comme le Commissaire sont essentielles. À cet égard, le Code est bien plus qu’un code de conduite ou une loi : c’est avant tout une institution que le législateur a voulu neutre et indépendante. Pour preuve, il a jugé opportun que le Commissaire à l’éthique à la déontologie, contrairement aux autres personnes désignées, soit nommé par l’adoption d’une motion présentée conjointement par le premier ministre et le chef de l’opposition officielle.

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Bibliographie

CED / Commissaire à l’éthique et à la déontologie (2015), Rapport sur la mise en œuvre du Code d’éthique et de déontologie des membres de l’Assemblée nationale, 2011-2014, Québec, Bibliothèque et Archives nationales du Québec, https://www.ced-qc.ca/fr/document/1269 (24 janvier 2024).

CED / Commissaire à l’éthique et à la déontologie (2019), Incursion au cœur du Code d’éthique et de déontologie : de la théorie à la pratique, 2015-2019, Québec, Bibliothèque et Archives nationales du Québec, https://www.ced-qc.ca/contenu/Document/1592 (24 janvier 2024).

Edelman (2023), Baromètre de confiance Edelman 2023, Version canadienne, https://www.edelman.ca/sites/g/files/aatuss376/files/2023-03/2023%20Edelman%20Trust%20Barometer%20FR.pdf (24 janvier 2024).

RLRQ, c. C-23.1 - Code d’éthique et de déontologie des membres de l’Assemblée nationale, Valeurs et principes éthiques, art. 6.

RLRQ, c. C-23.1 - Code d’éthique et de déontologie des membres de l’Assemblée nationale, Incompatibilités de fonctions, art. 10 à 14.

RLRQ, c. C-23.1 - Code d’éthique et de déontologie des membres de l’Assemblée nationale, Exclusivité de fonctions, art. 43 et 44.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Ariane Mignolet, « Évolution du Commissaire à l’éthique et à la déontologie »Éthique publique [En ligne], vol. 25, n° 2 | 2023, mis en ligne le 09 février 2024, consulté le 19 juillet 2024. URL : http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/ethiquepublique/8276 ; DOI : https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/ethiquepublique.8276

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Auteur

Ariane Mignolet

Le 18 mai 2017, l’Assemblée nationale du Québec a nommé Me Ariane Mignolet commissaire à l’éthique et à la déontologie. Son mandat de cinq ans a été renouvelé le 10 juin 2022.

Me Mignolet a évolué au sein de l’Assemblée nationale pendant près de 17 ans, développant une solide connaissance des enjeux liés à la procédure parlementaire. Au moment de sa nomination, Me Mignolet occupait depuis 2011 la fonction de directrice générale des affaires juridiques et parlementaires à l’Assemblée nationale. Elle était responsable, à ce titre, de conseiller le secrétaire général et les unités administratives sur le plan juridique et dans tous les domaines du droit reliés aux activités de l’Assemblée nationale et de ses membres. Elle coordonnait en outre les activités de l’ensemble des directions du secteur parlementaire et agissait comme greffière lors des travaux parlementaires.

À titre de commissaire, Me Mignolet a présidé le Réseau francophone d’éthique de déontologie parlementaires d’octobre 2019 à octobre 2023. Elle occupe maintenant le poste de secrétaire générale de ce réseau.

Me Mignolet est diplômée en droit de l’Université de Montréal et membre du Barreau du Québec depuis 1998.

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Droits d’auteur

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