• 1 Outre les dispositions propres à la fonction publique le gouvernement fédéral a mis en place, en 19 (...)

2Le secteur public semble avoir fait preuve, dans le passé, d’une vision assez étroite en matière d’éthique, se limitant à certains aspects bien précis, surtout à des préoccupations relatives aux conflits d’intérêts1, à la confidentialité, à la discrétion et à la neutralité politique. Ces questions sont certes fort importantes mais elles ne représentent qu’une partie des interrogations éthiques susceptibles de survenir dans le service public.

• 2 G. A. Legault, « Les codes : une tension entre le droit et l’éthique » et « Éléments de prospective (...)

5À notre avis, l’éthique vise plus que le respect de certaines règles de comportement. Pour qu’elle serve réellement à guider les membres de l’organisation dans leurs actions et à leur permettre de résoudre les dilemmes éthiques qui se présentent à eux, la démarche organisationnelle devrait comporter la recherche d’un consensus sur les valeurs et les principes qui devraient guider leurs actions, donc un dialogue avec les premiers concernés, les employés et les gestionnaires de l’organisation2. Elle devrait également permettre de remettre en question, au besoin, le bien-fondé et la justesse de leurs pratiques quotidiennes, tant lors de l’élaboration du code et de la déclaration de valeurs que par la suite. L’éthique est, en fait, pour reprendre une expression utilisée en gestion, un processus d’amélioration continue.

• 3 Vérificateur général du Québec, Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 2000-2001, t. 1, chap. (...)

12Dans son rapport 2000-2001, le vérificateur général du Québec a tenté « d’évaluer dans quelle mesure l’administration gouvernementale québécoise est dotée d’une infrastructure adéquate de l’éthique3 ». Le rapport s’inspire fortement des recommandations de l’OCDE quant aux éléments qui devraient composer une infrastructure de l’éthique. L’énoncé de valeurs fondamentales et de règles minimales, les mesures visant à favoriser la compréhension de ces valeurs et règles, puis la reddition de comptes et le contrôle des résultats obtenus font partie des recommandations retenues.

• 4 Ibid., p. 45.

13Le rapport du vérificateur général relève « l’absence d’un corps commun de valeurs fondamentales et de règles minimales auxquelles toute personne qui contribue directement ou indirectement à la gestion des fonds et des biens publics se doit d’adhérer4 ». La formation donnée au personnel y est considérée comme insuffisante ; seules quelques rares organisations ont fait de la formation en matière d’éthique et, même dans ce cas, cette formation n’a pas été suivie par l’ensemble du personnel. Une formation sur certains sujets très précis, telle la protection des renseignements confidentiels, a toutefois été donnée par plusieurs organismes au cours des dernières années.

• 5 Ibid., p. 60.
• 6 Ibid., p. 53.

14Le vérificateur général précise que l’OCDE recommande de « combiner judicieusement les systèmes de gestion de l’éthique fondés sur les règles et ceux fondés sur les valeurs en vue de favoriser un tel comportement5 ». Il mentionne la disparité des valeurs citées dans la législation (Loi sur la fonction publique) relativement aux fonctionnaires et administrateurs publics. Il précise également la disparité des valeurs mentionnées dans les divers codes d’éthique et de déontologie existants ou leur absence6.

• 7 Loi sur la fonction publique, L.R.Q., c. F-3.1.1, Règlement sur les normes d’éthique, de discipline (...)

17Par contre, les initiatives canadiennes qui ont eu du succès, à ce jour, ainsi que le rapport Tait, sur lequel nous reviendrons, se sont orientés davantage vers l’élaboration d’une déclaration de valeurs propres à chaque organisation. Sans nier qu’il y a certaines valeurs communes à l’ensemble de la fonction publique, dont certaines sont déjà prévues dans la législation7, nous croyons que les initiatives où les membres peuvent déterminer les valeurs clés propres à chaque organisation permettent de tenir compte des particularités et de la culture de chaque organisation et sont, par conséquent, bien plus utiles. Par ailleurs, la judiciarisation proposée de l’éthique contraste avec la volonté typiquement canadienne et québécoise de limiter l’intervention du judiciaire là où elle n’est pas essentielle.

• 8 Vérificateur général du Québec, op. cit., p. 62.

19Il peut sembler significatif que le rapport du vérificateur général du Québec mentionne qu’« un élément important qui incite le détenteur d’une charge publique à adopter un comportement éthique est la sanction qu’il peut encourir à la suite d’un écart de conduite8 » et qu’il évoque à plusieurs reprises l’importance des mesures relatives à la détection d’actes répréhensibles et à leur sanction. Il est difficile de penser que l’on obtiendra la même adhésion des employés à une forme d’éthique qui se concentre sur des règles et des manquements que lorsque l’éthique repose sur des valeurs communes définies ensemble et qui serviront de fondement à l’action, le tout complété par certaines règles minimales. Lorsque l’éthique se résume à des règles, la réponse des employés se résume à de l’obéissance ou à de la désobéissance.

• 9 A. C. Côté, « Éthique, probité et intégrité des administrateurs publics : suivi du rapport d’un gro (...)

22Un autre exemple de la difficulté, au Québec, à élargir le débat et à dépasser l’approche déontologique actuelle, c’est le Règlement sur l’éthique et la déontologie des administrateurs publics adopté en 1998. Quelques années plus tôt, le gouvernement québécois créait un groupe de travail sur l’éthique, la probité et l’intégrité des administrateurs publics, qui avait pour objectif de contribuer à restaurer le lien de confiance entre les citoyens et l’administration publique. Cela faisait suite au constat d’une crise de confiance envers l’administration publique et notamment envers des sociétés d’État et des organismes filiales d’entreprises publiques9.

• 10 Ibid., p. 239 et 240.

23Le groupe de travail suggérait une approche décentralisée par laquelle chaque société d’État devenait responsable d’élaborer son propre code d’éthique et de déontologie. Par ailleurs, le groupe suggérait que le code ainsi adopté regroupe un volet sur l’éthique, un sur la déontologie et un sur les moyens et procédures. Dans ce volet éthique, il proposait que l’organisme « précise la manière dont il conçoit et intègre sa mission et qu’il énonce les principes et les valeurs qui doivent animer et gouverner sa réalisation » et qu’il indique « la manière dont il aborde les questions fondamentales qui ont trait à la poursuite des impératifs du service public dans un contexte commercial ou industriel, à l’imputabilité des entités de l’administration publique et aux conséquences du fait que les biens qui lui sont confiés font partie du domaine public10 ». Le volet déontologique, quant à lui, devait traiter des devoirs généraux des administrateurs, notamment ceux liés aux conflits d’intérêts et à l’après-mandat.

• 11 Règlement sur l’éthique et la déontologie des administrateurs publics, 17 juin 1998, art. 35.
• 12 Vérificateur général du Québec, op. cit., p. 56.

24Le règlement adopté a repris un bref énoncé ayant dilué considérablement la portée que le groupe de travail proposait pour le volet éthique du code, précisant que « les principes d’éthique tiennent compte de la mission de l’organisme ou de l’entreprise, des valeurs qui sous-tendent son action et de ses principes généraux de gestion11 ». Il énumère également une série de règles concernant notamment les conflits d’intérêts, l’après-mandat, la confidentialité des informations, les cadeaux et les activités politiques. Dans la majorité des cas, les organismes concernés se sont contentés d’adopter un document reflétant cette portion déontologique ou de modifier leur politique existante en ce sens, sans s’attarder au volet éthique proposé dans le règlement, et encore moins à celui proposé initialement par le groupe de travail. Précisons par ailleurs que le rapport du vérificateur général du Québec souligne plusieurs insuffisances quant au suivi donné par les organisations visées à ce règlement12.

• 13 Auditor General of British Columbia, 1996-97, Report 10 : Compliance audits, p. 74.

25Le vérificateur général de la Colombie-Britannique soulignait également, il y a quelques années, que les codes des employés de la fonction publique et les sociétés d’État de cette province s’intéressaient particulièrement aux questions de conflits d’intérêts, de cadeaux et de confidentialité. Il y avait peu ou pas de formation à ce sujet, si ce n’est brièvement lors de l’embauche ou lorsque surviennent des problèmes précis13. Le phénomène n’est donc pas seulement québécois.

• 14 K. Kernaghan, « L’éthique : est-ce un îlot de stabilité dans un monde en perpétuelle évolution ? », (...)

27L’idée d’un dialogue permanent sur les valeurs constituait une ouverture intéressante sur le sens même de l’éthique, d’une évolution importante à ce sujet : « L’éthique procède non seulement de la connaissance de la différence entre le bien et le mal, mais aussi de la volonté d’agir correctement une fois que l’on a compris ce qu’il faut faire. La conduite éthique s’intéresse autant au choix entre le bien et le mal qu’au choix entre deux biens et deux maux. En outre, l’éthique est une question où il faut reconnaître que tous n’ont pas la même perception du bien et du mal, ni de ce qui peut constituer un moindre mal. Voilà pourquoi un dialogue sur les questions d’éthique et de valeurs est indispensable dans toute la fonction publique pour arriver à comprendre et à accepter les différents points de vue sur ces questions14.»

• 15 J. Cochrane, « Values and Ethics in the Day-to-Day Functionning of the Public Service of Canada », (...)
• 16 Ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration, Cap sur l’éthique : dilemmes touchant les valeurs (...)

30Ainsi, par exemple, l’approche du ministère de l’Immigration et de la Citoyenneté, axée sur l’éthique et la définition des valeurs organisationnelles, a été amorcée en réponse au besoin d’aider les employés à réconcilier valeurs personnelles et valeurs organisationnelles dans les situations ou elles paraissent être en conflit15. Quoique leur secteur d’activité fasse l’objet de nombreuses politiques et règlements, plusieurs situations pouvaient survenir qui n’étaient pas couvertes par celles-ci. Le fait que les employés du ministère fassent généralement affaire avec des personnes de cultures et d’origines différentes rend encore plus difficile la résolution des dilemmes auxquels ils peuvent faire face. Les employés furent consultés de façon élargie : l’organisation leur demanda de soumettre des cas de dilemmes qu’ils avaient rencontrés. Des quelque cent cinquante cas, on en retint quinze pour un examen plus détaillé. Le tout fut soumis à nouveau aux gestionnaires et employés qui furent encouragés à en discuter dans leurs services respectifs et à fournir des solutions possibles. Les réponses (environ deux cent cinquante) furent utilisées dans un ouvrage de référence pour les employés16.

• 17 Gendarmerie royale du Canada, Vision partagée en matière de leadership, octobre 1998.

31La Gendarmerie royale a lancé, pour sa part, dans le milieu des années 1990, dans le cadre d’une réorientation de sa philosophie de gestion, un projet de vision partagée en matière de leadership. Cette initiative visait à revoir les valeurs de l’organisation et rédiger des énoncés actualisés de mission, vision et valeurs de la GRC. Des discussions ont eu lieu parmi les employés des diverses réunions du Canada puis les résultats ont été mis en commun. Les valeurs clés retenues sont la responsabilisation, le respect, le professionnalisme, l’honnêteté, la compassion et l’intégrité17.

• 18 Voir www.principles-principes.gc.ca.
• 19 OCDE, Renforcer l’éthique dans le service public ; les mesures des pays de l’OCDE, 2000, p. 146.

33Un nouvel effort a toutefois été amorcé, au cours des dernières années, afin d’encourager ce dialogue dans l’ensemble des ministères fédéraux. Le gouvernement fédéral a procédé notamment, au cours de l’année 2001, à une vaste consultation électronique à ce sujet auprès de ses employés18. Il a également procédé à la création du Bureau des valeurs et de l’éthique de la fonction publique au sein du secrétariat du Conseil du trésor, en 1999, lequel sera responsable notamment de la coordination des activités d’éducation, de dialogue et d’information dans l’ensemble des ministères19.

• 20 Rapport du vérificateur général du Canada, octobre 2000, chap. 12, « Les valeurs et l’éthique dans (...)

34Le vérificateur général du Canada, pour sa part, précise dans son rapport pour l’an 2000 la nécessité de trouver un juste équilibre entre les contrôles financiers et de gestion, d’une part, et les méthodes fondées sur les valeurs et sur l’éthique, d’autre part. Les recommandations prioritaires sont de renforcer le leadership pour ce qui est de promouvoir un comportement conforme à l’éthique, puis de relancer un dialogue approfondi sur les valeurs et l’éthique, qui souligne la primauté des principes suivants : le respect de la loi, l’intérêt public et la fonction publique en tant que bien public20.

• 21 Conseil du trésor, Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : un cadre de gestion pour l (...)

35Les ministères et organismes fédéraux se sont d’ailleurs vus publiquement assigner la tâche de « promouvoir continuellement les valeurs de la fonction publique, le leadership et la mise en place d’un milieu de travail exemplaire, caractérisé par l’appui aux employés, l’encouragement à l’initiative, à la confiance, à la communication et au respect de la diversité21 ».

• 22 OCDE, Renforcer l’éthique dans le secteur public ; les mesures des pays de l’OCDE, op. cit., p. 34.

38Le secteur public fait face à une réalité changeante et à de nouveaux défis, liés notamment aux attentes du public à son égard22. Les attentes plus élevées du public peuvent être attribuées en partie à l’accroissement de la méfiance, due aux scandales des dernières années et à l’effort conjugué des médias et des groupes d’intérêts. De plus, nous sommes à l’ère de la consommation, et les services publics n’échappent pas à la règle. En tant que consommateur de services publics, le citoyen a des attentes en termes de rapidité et d’efficacité. Par ailleurs, en tant que citoyen et contribuable, il exigera une utilisation raisonnable des deniers publics et des justifications à ce sujet. Le secteur public a dû prendre des engagements plus nombreux relativement à la qualité des services offerts pour tenter de satisfaire le public. Transparence, reddition de compte et qualité des services deviennent les mots d’ordre. Comme le soulignait le rapport Tait, cette situation crée une réelle tension entre les valeurs traditionnelles de la fonction publique et les nouvelles valeurs professionnelles liées à cette nouvelle réalité, dont l’innovation, la créativité, l’initiative et le service aux clients-citoyens.

• 23 M. Dion, « Éthique gouvernementale : entre l’élaboration des politiques publiques et leur applicati (...)

39Pour ajouter à la confusion, le citoyen s’attend à ce que les administrateurs publics agissent dans l’intérêt du public. Or, dans nos sociétés de plus en plus pluralistes, il est difficile de servir un intérêt public plus diffus et complexe que dans une société homogène23.

• 24 Rapport du vérificateur général du Canada, op. cit., chap. 12, p. 6.

41À cela se mêle la complexité grandissante des milieux de travail, tant par le nombre de services offerts et la multiplicité des intervenants due aux partenariats accrus avec d’autres ministères et le secteur privé. D’importants changements ont eu lieu, au cours des dernières années, dans la façon dont le gouvernement structure et exécute ses programmes, tant au Québec, qu’au Canada. Le rôle que le gouvernement doit jouer est remis en question. On assiste à une déréglementation, à une réduction des effectifs, à la réévaluation de divers programmes et services et à une délégation accrue de pouvoirs décisionnels aux fonctionnaires dans les régions quant à l’application des politiques et la gestion des deniers publics24.

• 25 J. P. Pfiffner, « The Public Service Ethics in the New Public Personnel System », Public Personnel (...)

42La rationalisation du secteur public a également eu comme conséquence l’utilisation plus fréquente de sous-traitants, de contractuels et d’employés temporaires ainsi que des partenariats avec le secteur privé. De plus, les départs à la retraite prévus au cours des prochaines années devraient faire s’accroître le nombre de nouveaux employés. De là survient un défi considérable : comment s’assurer que tous ceux impliqués dans l’ensemble du processus de services gouvernementaux au public, qu’ils soient fonctionnaires ou sous-traitants, agissent dans l’intérêt du public et selon des valeurs propres au secteur public et à l’organisation qu’ils servent25 ?

• 26 Voir notamment la Loi sur l’administration publique, L. Q. 2000, c. 8.

43Par ailleurs, le nouveau mot d’ordre dans le secteur public est celui de la gestion axée sur les résultats, c’est-à-dire sur les conséquences et les effets de leurs programmes26. Mais qui dit reddition de comptes sur les résultats dit priorisation des résultats chiffrables et mesurables. Calqué sur des modèles issus du secteur privé, on semble donc vouloir mettre de plus en plus l’accent sur les résultats chiffrés. Ce développement de nouveaux modèles de gestion comporte toutefois d’importants effets pervers possibles en matière d’éthique. En effet, la course aux résultats pourrait influer sur la coopération interministérielle et accentuer le travail en silos, la concurrence interne ou entre ministères, au détriment de la réelle qualité du service.

• 27 Vérificateur général du Québec, Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 200-2001, t. 1, chap.  (...)

48La réflexion à ce sujet semble avoir commencé. Par exemple, au Québec, un groupe spécial a eu pour mission d’examiner l’impact de la modernisation de la gestion sur l’éthique et la déontologie de la fonction publique, et un nouveau règlement traitant d’éthique et de valeurs serait en cours d’élaboration27.

• 28 C. E. Mitchell, « Violating the Public Trust : The Ethical and Moral Obligations of Government Offi (...)
• 29 D. B. Dewar, « Les valeurs de la fonction publique. Comment naviguer entre les écueils », Perspecti (...)

50Les pressions en provenance de l’actualité politique et des politiciens eux-mêmes viennent complexifier encore plus la tâche de certains gestionnaires publics. Le rôle du fonctionnaire inclut l’application des directives et des décisions de ses supérieurs. Dans une organisation de nature hiérarchique telle que la fonction publique, la loyauté envers ses supérieurs est de mise, sous peine souvent de représailles. Or, certaines décisions politiques peuvent aller à l’encontre des principes et des valeurs organisationnelles ou encore heurter profondément les valeurs personnelles du fonctionnaire28. Tenu à la loyauté envers le gouvernement, le fonctionnaire peut se retrouver confronté à un sérieux dilemme éthique. De plus, la fonction publique a pour rôle, lorsqu’elle conçoit des programmes, donne des conseils ou applique des programmes, de « veiller aux intérêts à plus long terme de la société, que les politiciens peuvent perdre de vue en raison de leur cycle électoral de quatre ou cinq ans29 ». Cela n’est certes pas sans créer quelques tensions, éthiques ou non.

• 30 D. Girard et M. Provost, « La gestion des risques éthiques dans les entreprises au Québec : le rôle (...)

53Y a-t-il une différence significative entre le secteur privé et le secteur public en ce qui concerne les initiatives en matière d’éthique ? Les organisations canadiennes privées, tout comme celles du secteur public, se sont limitées principalement, par le passé, à la rédaction et à la diffusion de codes servant à préciser leurs attentes quant au comportement de leurs employés. Ainsi, par exemple, l’analyse de codes de certaines des plus grandes entreprises québécoises a démontré que, généralement, il s’agit bien plus de prescriptions et de prohibitions édictées par la direction que de valeurs et de principes pouvant guider les décisions de tous les membres de l’organisation. Le contenu du code renvoie généralement aux obligations des employés en matière de conflits d’intérêts, de cadeaux, de confidentialité des informations et d’utilisation des biens et des fonds de l’entreprise30.

• 31 KPMG (Canada), Sondage sur l’éthique-2000. L’éthique au quotidien, février 2000.

56Voyons maintenant de plus près les différences et similarités quant aux principales initiatives mises en place. KPMG a entrepris, en 1999-2000, un sondage auprès des principales organisations canadiennes des secteurs privé et public, portant notamment sur les initiatives de ces organisations en matière d’éthique31. Des participants au sondage, 69 sur 77 du secteur privé (90 %) et 63 sur 76 du secteur public (83 %) ont affirmé avoir un document écrit énonçant leurs valeurs et principes, que ce soit sous forme de code ou de déclaration. Quoique les pourcentages soient similaires, des différences ont été constatées quant à l’époque au cours de laquelle le document avait été créé.