• 1  L’Espagne ne se définit pas comme fédération, ni constitutionnellement ni politiquement. Pourtant, (...)

2Notre réflexion porte ici sur ce couple inhérent au fédéralisme qu’est celui de l’unité et de la diversité tel qu’il se donne à voir au Canada et en Espagne, sans perdre de vue les considérations de pouvoir qui structurent aussi les arrangements fédéraux. Notre objectif est donc de proposer une lecture des systèmes fédéraux canadien et espagnol dans leur approche politique et normative de la diversité territoriale et des revendications nationalistes qui en ont découlé. L’Espagne est un cas qui se compare bien au Canada : son fédéralisme est issu d’une constitution dont un des principaux objectifs était d’assurer à des territoires une suffisante autonomie politique dans le but de préserver l’intégrité de l’État et de la nation qu’il projette1.

• 2  M. Lamontagne, Le fédéralisme canadien : évolution et problèmes, Québec, Presses universitaires La (...)
• 3  B. Théret, « Du principe fédéral à une typologie des fédérations : quelques propositions », dans J (...)
• 4  Ibid., p. 128.

5Cette perspective n’est toutefois pas partagée par tous. La plupart des travaux sur le fédéralisme, et a fortiori ceux qui adoptent une démarche comparative, s’intéressent surtout aux mécanismes institutionnels mis en place au sein des fédérations et n’accordent qu’une importance marginale aux dimensions normatives qui les alimentent. Si, comme le soutenait Maurice Lamontagne dans son ouvrage publié en 1954, le fédéralisme résulte toujours d’un mariage de raison et doit être analysé en fonction d’une rationalité instrumentale, une réflexion sur l’éthique de l’aménagement de la diversité n’est pas nécessaire pour évaluer l’expérience fédérale. Il ajoutait : « À l’intérieur d’une fédération, il n’existe pas de principes absolus mais uniquement des méthodes différentes qui doivent être utilisées ou écartées selon leurs caractéristiques et les exigences des fonctions à exercer2. » Plus récemment, Bruno Théret refusait de reconnaître l’existence d’un modèle normatif du fédéralisme. À son avis, il existe plutôt une idée ou un phénomène fédéral qui se décline sous plusieurs formes. Cela dit, dans ce cas, il s’agissait moins d’écarter la nécessité d’une réflexion sur le principe fédéral que de critiquer la tendance dominante à hypostasier la forme américaine au point de nier la diversité du phénomène fédéral3. Car Théret ajoutait, en effet, qu’un système fédéral doit être défini « comme celui dans lequel est institué un mécanisme d’autoconservation du principe fédéral qui régule en permanence sa contradiction constitutive entre unité et diversité : si l’unité l’emporte sur la diversité, ou si, à l’inverse, c’est la diversité qui triomphe aux dépens de l’unité, on ne peut guère parler de fédéralisme », réintroduisant ainsi une dimension normative dans l’évaluation des pratiques fédérales4. Évidemment, ces remarques générales ne nous sont que d’une faible utilité pour évaluer le degré de centralisation ou de décentralisation nécessaire au bon fonctionnement du régime politique. Si l’équilibre souhaité résulte toujours de l’évaluation que font de la réalité les forces sociales et politiques, il n’en demeure pas moins que si le principe d’unité l’emporte démesurément, si l’État central envahit les compétences des entités fédérées, il serait plus juste de parler d’État unitaire décentralisé (Théret emploie le terme d’empire) plutôt que de fédération.

• 5  R. L. Watts, Comparaison  des régimes fédéraux, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Pr (...)
• 6  D. M. Weinstock, « Vers une théorie normative du fédéralisme », texte présenté à la conférence int (...)

6La rationalité instrumentale qui semble dominer la réflexion ne doit pas faire oublier, comme le faisait pertinemment remarquer R. L. Watts, que le fédéralisme comporte aussi une nature normative : « Il désigne la promotion d’un gouvernement à plusieurs niveaux regroupant des éléments de partage des pouvoirs et de l’autonomie régionale. Il se fonde sur l’utilité et la validité présumées d’allier l’unité et concilier, protéger et promouvoir des identités distinctes au sein d’une union politique plus grande5.» À cet égard, le fédéralisme ne peut être analysé uniquement sous l’angle de l’organisation du pouvoir, mais impose un détour par le chemin des idées, des représentations, des valeurs et idéaux. C’est ce que le philosophe Daniel Weinstock appelle la justification normative du fédéralisme qui, différente d’une justification instrumentale, consiste à en fonder la désirabilité sur les valeurs que ce système de gouvernement permet de réaliser6.

• 7  F. Delmartino et K. Deschouwer, « Les fondements du fédéralisme », dans A. Alen et al. (dir.), Le (...)

7Au-delà de la tension constitutive entre le principe d’unité et celui de diversité, d’autonomie et de participation, il importe de rappeler la dimension intrinsèquement contractuelle à la base du fédéralisme. En effet, si étymologiquement le concept de feodus fait référence aux notions de pacte, d’alliance, de covenant et d’accord volontaire, cette association se rapporte, comme le soulignent Delmartino et Deschouwer, aux fondements de l’agencement social7. Il s’agit d’un contrat social qui lie les citoyens entre eux et non le souverain (et sa représentation moderne qu’est l’État) et ses sujets. En ce sens, ses aspects institutionnels précisent les sphères d’influence et les champs de compétence des États fédérés, mais aussi les formes et les droits de participation des citoyens au sein de l’espace politique fédéral.

• 8  D. M. Weinstock, art. cité, p. 6.

9C’est donc moins une identité commune qui est recherchée qu’une identité partagée. Pour y arriver, l’accent doit porter moins sur la cohésion sociale et politique que sur la confiance qui doit régner entre les différentes entités présentes dans l’espace politique fédéral. Comme le faisait remarquer Daniel Weinstock, « la confiance suppose simplement que les membres des divers groupes ne perçoivent pas les citoyens membres des groupes différents comme représentant des menaces aux intérêts qui les distinguent en tant que membres de groupes particuliers8 ». Même si la confiance minimale dont il est ici question peut donner naissance à une identité politique commune qui ferait contrepoids aux identités communautaires (nationales ou ethniques), l’identité commune n’est ni un préalable ni l’objectif de la fédération. Il importe de souligner cette dissociation entre confiance mutuelle et identité politique commune et de noter à cet égard que la confiance se développera d’autant plus que l’État fédéral accordera des pouvoirs aux entités fédérées et fera des intérêts des groupes minoritaires l’objectif de l’État central.

• 9  H. Brugmans, Panorama de la pensée fédéraliste, Paris, La Colombe, 1956, p. 135.
• 10  H. Brugmans, La pensée politique du fédéralisme, Leyde, A. W. Sijthoff, 1969, p. 31-32.
• 11  Ibid., p. 30.
• 12  W. S. Livingston, « Canada, Australia and the United States : Variations on a Theme », dans V. Ear (...)

10Les remarques qui précèdent renvoient toutes à un aspect souvent négligé, à savoir une attitude ou une culture fédérale. Déjà au milieu des années 1950, Henri Brugmans, fédéraliste néerlandais et partisan de l’union européenne des peuples, avait fait remarquer que le point de départ de l’acte fédéral devait être que les communautés différentes reconnaissent à la fois leur diversité et leur solidarité d’intérêt et qu’il n’était ni souhaitable ni possible de rechercher l’assimilation juridique et administrative9. Il ajoutait plus tard que les fédéralistes ne peuvent que trouver normal que les collectivités soient différentes à la fois de tempérament, de style de vie, de langue et de philosophie et que cette pleine reconnaissance fournissait la mesure de la justice intercommunautaire10. Ainsi, l’attitude ou la culture fédérale, selon Burgmans, « pourrait se définir le moins inadéquatement peut-être par quatre préoccupations : celle de l’efficacité, celle de la solidarité, celle de la responsabilité civique, celle de la diversité11 ». Dans le même esprit, bien que provenant d’une autre tradition intellectuelle, le politologue américain William S. Livingston a déjà souligné que « les discussions sur le gouvernement fédéral négligent un aspect important dans la mesure où elles tendent à se concentrer sur les pouvoirs, les compétences, les équilibres et les autres dimensions juridiques ; mais les exigences fondamentales du fédéralisme sont la diversité entre les peuples au sein de la nation ainsi que la multiplicité des valeurs de ces peuples au sein de la société. Conséquemment, on trouve un ensemble de valeurs psychosociologiques dans chaque société qui détermine la forme et le caractère des institutions politiques et gouvernementales. Le fédéralisme, non moins que les autres formes de gouvernements, est une réponse aux valeurs de la société12.»

• 13  R. Blindenbacher et R. L. Watts, « Federalism in a Changing World : A Conceptual Framework for the (...)

11C’est donc dans cette perspective qu’il est possible de considérer comment le fédéralisme, comme mode de gestion de la diversité, s’est comporté. Il s’agit moins de présenter les arrangements institutionnels particuliers dans toute leur complexité que de voir dans quelle mesure, une fois mis en place, ils ont permis de canaliser et d’influer sur l’articulation entre unité et diversité au sein de communautés politiques fédérales13.

• 14  G. F. G. Stanley, New France : The Last Phase, 1744-1760, Toronto, McClelland and Stewart, 1968 ; (...)

13La conquête du Canada par les forces britanniques en 1760 a marqué la fin du régime colonial de la Nouvelle-France le long de la vallée du Saint-Laurent. Le traité de paix, signé en 1763, mieux connu sous le nom de Proclamation royale, visait notamment à imposer sur le nouveau territoire les lois et les institutions anglaises. L’importance numérique des « Canadiens », la faiblesse de l’immigration anglophone et l’instabilité du nouveau régime conduisirent le Parlement britannique, pour des raisons pragmatiques, à concéder un certain nombre de droits et privilèges au peuple nouvellement conquis. L’Acte de Québec de 1774 confirmait l’usage du Code civil, le régime seigneurial, les privilèges de l’Église catholique tout en ouvrant la porte de la fonction publique aux catholiques et rétablissait un système de gouvernement semblable à celui qu’avait connu la Nouvelle-France14.

• 15  J. Ajzenstat, P. Romney, I. Gentles et W. D. Garidner, Débats sur la fondation du Canada, Québec, (...)

17Les tractations politiques qui conduisirent à l’adoption d’un État fédéral au Canada démontrent que cette idée n’était pas acquise. Bien que certains leaders politiques, dont celui qui sera le premier premier ministre au Canada, John A. Macdonald, auraient préféré une union législative et la constitution d’un nouvel État unitaire, les pressions exercées par les élites canadiennes-françaises forcèrent l’adoption d’un régime politique qui se rapproche du fédéralisme. La mise en place de deux ordres de gouvernement et la division des pouvoirs qui s’y rattache s’explique en partie par l’insistance des élites canadiennes-françaises sur la nécessité de contrôler les matières jugées essentielles à la préservation de leur identité culturelle, linguistique et religieuse. Mais l’interprétation du projet fédératif n’était pas univoque, comme en font foi les débats tenus dans les différentes assemblées législatives portant sur sa signification et ses enjeux15. Les critiques à l’endroit du caractère impérial du processus ayant mené à l’Acte de l’Amérique du Nord britannique (dans la foulée des pressions exercées par le Colonial Office de Londres), de l’absence de consultation des assemblées législatives, de ce que les négociations aient été tenues secrètes, du caractère impérial du nouveau régime politique n’ont pas manqué. Non seulement une très faible majorité de délégués de l’ancien Bas-Canada appuyèrent la résolution confédérale, mais le caractère fortement centralisateur du nouvel État était consacré par la distribution des pouvoirs et la faible capacité financière des nouvelles provinces créées et la possibilité laissée au pouvoir central de désavouer les législations provinciales. Néanmoins, au Bas-Canada, les tenants du projet fédéral ont surtout mis l’accent sur la question de l’autonomie provinciale et l’adéquation entre le Canada français et ce qui allait devenir la province de Québec. Mais il demeure qu’au cœur de l’arrangement politique négocié se trouvait la question centrale de l’aménagement politique des rapports conflictuels entre minorités et majorités : entre la minorité de langue française et la majorité de langue anglaise dans l’ensemble canadien ; entre la minorité anglophone et la majorité francophone au Québec ; entre les minorités catholiques et la majorité protestante hors Québec ; entre les peuples autochtones et la majorité blanche dans tout le Canada.

• 16  Gouvernement du Québec, Rapport de la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionne (...)

18Ce détour n’est pas inutile car il souligne à double trait le fait que les intentions des pères de la confédération de 1867 ont été interprétées de manière fort différente au Canada. Cette ambiguïté foncière a profondément marqué la manière dont l’évolution du fédéralisme canadien a été interprétée par la suite. Au Québec, l’interprétation qui s’est imposée en souligne le caractère centralisateur et souhaite la réhabilitation de l’idée fédérative. Ressort de cette interprétation le fait que les pratiques fédérales n’ont pas respecté l’esprit de l’entente en subordonnant les provinces au gouvernement central. Ce dernier n’a pas cherché à respecter le principe de l’autonomie des provinces, pas plus qu’il n’a favorisé leur participation aux décisions prises par le gouvernement fédéral. L’esprit de la fédération est celui d’une reconnaissance implicite du traitement égal des deux peuples nationaux présentés comme associés, partenaires, ayant chacun des droits quant à la survivance de leur groupe au sein de l’union canadienne. Dans cette perspective, la question de l’autonomie provinciale est vitale dans la mesure où le Québec est la seule province qui compte une majorité française ayant besoin de ses cadres juridiques et politiques pour se défendre et se maintenir dans un Canada dominé par une majorité anglophone. En d’autres mots, le Québec se présente comme une société distincte et son statut minoritaire au Canada exige le respect de son autonomie et des pouvoirs qui lui ont été reconnus constitutionnellement (pouvoirs qu’il peut décider d’exercer ou non, là n’est pas véritablement la question). La fédération politique se double donc d’une fédération nationale. Il y a plus de cinquante ans, la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels écrivait : « Une fédération de ce genre n’a de chances de bien fonctionner qu’à la condition que, à tous les degrés de l’ordre politique, y règne le véritable esprit fédéraliste, c’est-à-dire l’esprit d’association, de collaboration, de respect de la variété et de la complexité de la vie sociale. Cet esprit est encore plus nécessaire lorsqu’un groupe majoritaire se trouve en mesure de contrôler pratiquement l’appareil gouvernemental et de le faire servir à l’avantage presque exclusif des siens. La tentation devient grande alors d’utiliser le pouvoir étatique, non seulement comme un agent d’union entre tous les groupes – ce qu’il doit être –, mais comme un instrument d’unification et d’assimilation, et peut-être même de domination et d’oppression16.»

• 17  M. Chevrier, Le fédéralisme canadien et l’autonomie du Québec : perspective historique, Québec, mi (...)

20Les gouvernements qui se sont succédé à Québec se sont tous attribué la responsabilité de représenter cette communauté (définie comme la nation québécoise) au sein de l’espace politique canadien17. Ils ont cherché à obtenir la reconnaissance non seulement de l’existence de la nation québécoise, mais surtout du fait qu’elle est légitimement représentée par son gouvernement provincial (l’État du Québec), qui est seul en mesure d’en comprendre les aspirations, de satisfaire à ses besoins et d’en définir l’avenir.

• 18  R. Simeon, Political Science and Federalism : Seven Decades of Scholarly Engagement, Kingston, Ins (...)

23Au Canada anglais, en revanche, la question des origines est secondaire dans l’évaluation que l’on fait de la manière dont le fédéralisme a évolué. On insiste davantage sur le fait que les arrangements et les compromis conclus en 1867 s’inscrivaient dans une logique pragmatique pour répondre aux besoins et nécessités de l’époque. L’interprétation de l’évolution du régime fédéral qui s’est donc imposée met l’accent sur le passage d’un système hautement centralisé, puisque le gouvernement fédéral pouvait intervenir dans les compétences exclusives provinciales en utilisant ses pouvoirs déclaratoires, de réserve et de désaveu, à l’un des systèmes fédéraux les plus décentralisés au monde18. En fin de compte, la croissance de l’État canadien a rendu obsolète le modèle fédératif cloisonné et l’impératif du respect du principe de l’autonomie provinciale. Cela s’est traduit par une réinterprétation des fins du régime fédéral qui visait moins à satisfaire les communautés constitutives qu’à favoriser une approche « pragmatique » du partage des compétences. Le développement de l’interventionnisme étatique a fait en sorte que les gouvernements sont entrés dans des rapports de concurrence pour entre autres s’assurer de la loyauté des citoyens. Le fédéralisme d’après-guerre se caractérise donc par un plus grand chevauchement de juridictions, une interdépendance des politiques et un niveau plus élevé de concurrence intergouvernementale. Se sont donc mis en place des mécanismes de « collaboration intergouvernementale » pour gérer ces multiples chevauchements sous la forme d’un fédéralisme exécutif de plus en plus actif. Le fédéralisme canadien est maintenant jugé à l’aune de la justice sociale, de l’égalité et, bien accessoirement, de l’accommodement des communautés constitutives.

• 19  A. Burelle, Pierre Elliott Trudeau. L’intellectuel et le politique, Montréal, Fides, 2005, p. 459- (...)

25Comme le rappelle André Burelle, la fédération de 1982 repose sur un unitarisme républicain qui obéit aux principes d’un libéralisme individualiste anti-communautarien. Ainsi, les individus sont fondus dans une seule nation « civique » dont la souveraineté s’exerce dans sa totalité au sein du gouvernement central19. Celui-ci peut confier aux gouvernements provinciaux certains pouvoirs qu’ils sont mieux en mesure d’exercer, non pas à travers une décentralisation formelle des pouvoirs, mais plutôt par la voie de la déconcentration. Ce mode d’appréhension de la fédération canadienne accepte la hiérarchisation des ordres de gouvernement et contribue à légitimer l’absence de frontières et de limites dans la capacité d’agir du gouvernement « central » au nom de la nécessaire flexibilité et de la complexité des problèmes auxquels l’État doit faire face.

• 20  R. Simeon, « Canada : Federalism, Language, and Regional Conflict », dans U. M. Amoretti et N. Ber (...)
• 21  A. Noël, « Canada : Love It or Don’t Leave It! », Policy Options, vol. 34, no 21, p. 34.

26Le jugement sur le régime fédéral canadien dépend évidemment du point de vue adopté par les analystes et les acteurs politiques. Le fait que le Québec soit en mesure de prendre en main son « destin » grâce à un gouvernement provincial jugé fort et disposant de ressources lui permettant de mener à bien ses politiques économiques, sociales et culturelles de manière autocentrée, le bilinguisme des institutions fédérales, les mécanismes institutionnels qui facilitent la collaboration fédérale-provinciale ouverte aux changements et adaptations, l’asymétrie de facto qui s’est développée dans l’administration des programmes fédéraux, la représentation des intérêts « régionaux » au sein du Parlement canadien à travers la politique partisane, tout cela peut conduire à penser que le fédéralisme canadien a su répondre adéquatement à sa diversité constitutive20. Pour d’autres, le Québec est maintenant « enfermé » dans le Canada qui évolue sans devoir en tenir compte. Le politologue Alain Noël soutient que « le Québec, dans cette perspective, n’est pas libre au Canada parce que des amendements constitutionnels peuvent être adoptés sans son consentement, parce qu’il ne peut pas, en pratique, rechercher une reconnaissance constitutionnelle, et parce qu’il serait lié, à la suite d’un référendum, à des règles constitutionnelles qu’il n’a pas approuvées. Les peuples autochtones partagent une situation semblable, peut-être même plus difficile. Le choix est brutal : vous prenez le Canada tel qu’il est et apprenez à l’aimer (plan A) ou vous acceptez le fait que vous ne pouvez pas le quitter (plan B). Il ne s’agit pas d’une simple question symbolique ou constitutionnelle abstraite. Comme le fait remarquer Tully, les discussions au sujet de la reconnaissance définissent également des relations de pouvoir dans une société. Sur une série de questions concrètes, le Canada va de l’avant comme si le Québec n’existait pas ou comme si cela n’importait guère21.»

• 22  K. McRoberts, Misconceiving Canada : The Struggle for Unity, Toronto, Oxford University Press, 199 (...)

27Par-delà les arrangements institutionnels et leur évolution dans le temps, ce sont plutôt la culture ou l’attitude fédérale qui se sont émoussées au fur et à mesure que la communauté politique canadienne s’est consolidée autour des principes de la Charte. Selon les nouveaux principes qui ont présidé à la refondation du Canada, dont la primauté des droits individuels et l’égalité formelle des provinces telle que constitutionnalisée par la formule d’amendement de 1982, les demandes formulées par les élites politiques « fédéralistes » du Québec se sont longtemps avérées incompatibles avec cette représentation de la nation civique pancanadienne. Cependant, en décembre 2006, le Parlement canadien a adopté une motion reconnaissant que « les Québécois forment une nation au sein d’un Canada uni ». Cette reconnaissance, bien qu’elle ne soit pas constitutionnelle, montre  que  la  « vision Trudeau22 » du Canada n’est plus la seule ayant voix au chapitre, du moins dans la classe politique, et marque peut-être une complexification de la représentation canadienne de la nation et du fédéralisme.

• 23  J. Ortega y Gasset, España invertebrada. Bosquejo de algunos pensamientos históricos, Madrid, Espa (...)

31Le modèle presque confédéral de l’Espagne prémoderne, souvent critiqué pour avoir empêché un processus « d’intégration nationale »23, constituait en fait une position moyenne intéressante entre unité et diversité. Ce modèle était en partie une nécessité – puisque l’État espagnol d’avant le dix-neuvième siècle était, du moins dans ses manifestations internes, plutôt faible car il investissait une très grande part de ses ressources dans son empire colonial –, mais il était aussi le produit d’un choix reflétant une philosophie de gouverne, celle des Habsbourg, fondée sur l’autonomie politique des territoires. Le respect des différences de toutes sortes (culturelles, linguistiques, historiques et politiques) faisait que cet arrangement satisfaisait largement les élites basques, catalanes, etc. Elles le considéraient juste, puisqu’en échange de cette liberté elles juraient fidélité au monarque espagnol. Cet arrangement a soutenu avec succès une société espagnole des plus diverses pendant plusieurs siècles, si bien que plusieurs populations s’identifiaient d’abord avec des pouvoirs locaux et régionaux tout en maintenant une loyauté, souvent implicite, à l’Espagne. Il assurait donc une certaine cohésion et stabilité. L’approche s’est en revanche heurtée à l’idée qu’elle contribuait à la perte de vitesse de l’Espagne. Elle aurait donc échoué à mener l’Espagne à la modernité et à la préparer dans sa lutte contre les grandes puissances européennes, ce qui a conduit à son rejet.

• 24  L’Espagne n’était pas multinationale au milieu du dix-neuvième siècle dans la mesure où les nation (...)

32C’est dans ce contexte d’une quête de plus grande consolidation, modernité et puissance que le projet libéral centralisateur s’amorça. Ce projet privilégiait l’unité plutôt que la diversité ou, plutôt, supposait, contrairement à l’Espagne des Habsbourg, que la diversité minait l’unité. En fait, il impliquait que la concrétisation d’une certaine forme de justice (libérale, caractérisée par la protection des droits individuels) allait entraîner une unité des sociétés modernes. Mais l’Espagne était alors encore une société sinon multinationale du moins multiethnique24, car l’assimilation des populations n’y avait jamais été véritablement tentée. Dans cette Espagne, les élites des provinces basques, par exemple, ne partageaient évidemment pas la préoccupation des libéraux de Madrid pour l’unité, du moins celle de la centralisation, préférant plutôt la tradition de l’autonomie et des privilèges territoriaux. La contestation de la centralisation libérale dans ces provinces et en Catalogne contribua à miner les assises du nouveau régime qui céda sa place à la dictature de Primo de Rivera.

• 25  A. Lecours, Basque Nationalism and the Spanish State, Reno, University of Nevada Press, à paraître

41Faute d’interlocuteur intéressé à travailler pour le changement dans le cadre de la constitution de 1978 et des statuts d’autonomie qui en découlent, les dirigeants basques et catalans ont formulé des propositions de réforme (quasi)  constitutionnelles. L’élection en 2004 du Parti socialiste, plus ouvert au dialogue et au changement que le Parti populaire, a représenté une chance de transformer la gouverne de la diversité profonde en Espagne. En Catalogne, fort d’un appui élevé parmi les partis politiques, un nouveau statut d’autonomie fut soumis au gouvernement central qui l’accepta après quelques négociations. En plus d’accroître l’autonomie, en particulier financière, de la région, le nouveau statut présente une façon originale d’opérationnaliser la reconnaissance nationale : il prend acte que les institutions catalanes ont reconnu l’existence d’une nation catalane. Au Pays basque, la situation est plus complexe. Tout d’abord, le projet de réforme du gouvernement (le plan Ibarretxe) est plus ambitieux25, car il appelle à la configuration d’une nouvelle relation entre le Pays basque et l’Espagne, ce que le gouvernement espagnol rejette. Ensuite, ce projet n’est soutenu que par les partis nationalistes basques. Finalement, il n’y pas consensus au Pays basque même sur la nécessité d’un changement constitutionnel, voire sur la nature exacte d’un tel changement. Le cessez-le-feu permanent déclaré par l’ETA au printemps 2006, combiné à la présence d’un gouvernement socialiste à Madrid, ouvrait la porte à une possibilité de changement, mais la détonation d’une bombe à l’aéroport de Madrid en décembre 2006 par des membres présumés de l’organisation l’a refermée, du moins pour un temps.