1Desde meados dos anos 1980, quem estuda economia e política internacional fala em globalização. O que se entende por isso pode variar, mas não há dúvida de que o termo se aplica à crescente internacionalização econômica que vincou o planeta nas últimas décadas. Expressão maior é a forte presença de estruturas transnacionais de produção e troca, designadas cadeias globais de valor (CGV) no curso dos debates sobre o assunto (BAIR, 2005).
2Assimiladas pela OECD (2013) ao que seria uma nova fase da globalização, as CGV incidem em vários setores e exibem hierarquias e assimetrias. Seu comando, que apresenta nuances, é em regra exercido por empresas multinacionais cujas estratégias moldam essas cadeias e, em vários sentidos, afetam a própria economia mundial (GEREFFI; HUMPHREY; STURGEON, 2005).
3Nos últimos anos o modelo CGV estaria a acusar os efeitos do que se identifica na literatura como eventos disruptivos, cujas repercussões são planetárias. Trata-se, basicamente, da crise deflagrada em 2007 pelo estouro da bolha imobiliária nos Estados Unidos (EUA), da guerra comercial travada entre esse país e a China desde a gestão de Trump (2017-2021), da pandemia da Covid-19, que assombrou o mundo a partir de 2019, e da guerra na Ucrânia, na esteira da invasão daquele território por forças russas em fevereiro de 2022.
4Estribado em pesquisa bibliográfica e documental, este artigo focaliza tais eventos e seus reflexos, detalhando aspectos dos dois mais recentes. O objetivo é discutir as implicações, sublinhando as reações corporativas e políticas que impulsionam o redesenho das CGV. Uma motivação principal da pesquisa é o fato de condutas empresariais e políticas sugerirem reflexões sobre o que poderia ser um refluxo na globalização, em face do padrão de internacionalização que marcou a economia mundial nas últimas quatro décadas.
5O texto tem cinco partes, incluindo esta introdução e as considerações finais. A seção 2 oferece uma visão geral sobre a recente trajetória da economia mundial, examinando indicadores agregados e os reflexos da grande crise iniciada em 2007 e da guerra comercial EUA-China. A seção 3 volta-se para os resultados da Covid-19 e da guerra na Ucrânia para as CGV. Na seção 4, penúltima do texto, após reiterar que medidas tomadas perante os eventos têm nutrido a regionalização econômica, aborda-se essa questão no âmbito do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), com dados do Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM).
6O final da década de 2000 registrou mudança na tendência, em geral positiva desde pelo menos o começo dos anos 1990, de importantes indicadores sobre a economia mundial. Quer no investimento direto estrangeiro (IDE), no comércio ou no produto interno bruto (PIB), ou na participação das CGV no comércio mundial, a passagem para os anos 2010 mostrou-se, não há exagero em assinalar, um divisor de águas.
7A Figura 1, apresentada em IEDI (2020) com base em UNCTAD (2020), autoriza essa postulação. O comportamento daqueles indicadores oscilou entre as décadas de 1990 e 2000, mas sem apontar deterioração do quadro: se o crescimento do IDE desacelerou bastante, no comércio e no PIB a direção foi oposta. Nos anos 2010, contudo, os números desabaram, sobressaindo os investimentos, que cresceram apenas 0,8%, embora também no comércio (redução de 2/3 na taxa em relação à década anterior) e no PIB (queda de mais de metade) a contração tenha sido bastante forte.
8Também eloquente é o que aparece sobre a participação das CGV no comércio mundial, expressa nas barras verticais da figura sob orientação do eixo da direita. Até 2008, a tendência foi de crescimento, ultrapassando o patamar de 30% de participação. Era o período de pleno florescimento dessa modalidade de comércio, traduzindo o tipo de configuração produtiva – amplamente internacionalizada, com marcada e disseminada divisão espacial (internacional) do trabalho – que justificou a estridência e amplitude das abordagens sobre o papel das CGV na economia mundial. Com a virada para a década de 2010, instalou-se movimento descendente, que prolongou até o fim da série da figura (2019) o menor envolvimento dessas estruturas. Portanto não erra, aparentemente, quem considera que o modelo CGV, tornado quase paradigmático da globalização contemporânea, sofreu abalo no período recente.
Figura 1: IDE, comércio, PIB e participação das CGV (1990-2019)
Fonte: IEDI (2020, p. 5)
9A inflexão na conjuntura condiz com a crise financeira mundial desencadeada nos EUA em 2007. Já no período desde meados dos anos 2010, assistiu-se à intensificação das disputas comerciais entre os EUA e a China, sobretudo no governo de Trump, empossado no início de 2017.
10A referida crise financeira derivou do estouro de uma grande bolha imobiliária nos EUA e do associado colapso do mercado de hipotecas subprime (BORDO; LANDON-LANE, 2010). Os efeitos das inadimplências em cascata espraiaram-se no sistema bancário dos EUA e do mundo, com consequências financeiras catastróficas. A economia (por assim dizer) real logo se viu afetada, pois foram graves os reflexos no mercado de ações, assim como no tocante à liquidez e ao crédito (BRUNNERMEIER, 2009). A enraizada recessão foi profunda e desconheceu fronteiras.
11Em diversas economias a crise exigiu medidas que exacerbaram as dívidas públicas. Países da União Europeia – vários dos quais já amargavam problemas estruturais, como Portugal, Irlanda, Grécia e Espanha – foram especialmente atingidos (BALDWIN; GROS, 2015). Nesse contexto surgiram perguntas sobre as implicações para as CGV e para a própria globalização. A dúvida era se o quadro recessivo, com desaceleração do comércio em nível mundial, significaria uma ruptura no modelo CGV, cuja base é a divisão espacial das atividades produtivas nessa escala, com os necessários fluxos de mercadorias e capitais.
12O livro editado por Cattaneo, Gereffi e Staritz (2010a) representou uma precoce abordagem do assunto. Seus estudos setoriais indicam que na passagem para os anos 2010, quando ocorreu estagnação e depois declínio na participação das CGV no comércio mundial, essas estruturas mostraram resistência e capacidade de adaptação.
13O modelo CGV, em vez de sucumbir, teria se reestruturado, em termos organizacionais, de oferta, de processos produtivos e de localização das atividades, implicando fortemente as economias mais robustas do chamado Sul Global (GEREFFI; POSTHUMA; ROSSI, 2021). Para Cattaneo, Gereffi e Staritz (2010b, p. 6, nossa tradução), no contexto daquela crise “[...] as CGV provaram ter resiliência. [...] [A] crise não reverteu a globalização, e sim acelerou duas tendências de longo prazo na economia global: a consolidação das CGV e o crescente destaque de mercados no Sul.”
14De sua parte, o embate comercial entre os EUA e a China foi um desdobramento previsível da chegada de Donald Trump à presidência, em 2017. Sua campanha à eleição denunciara práticas comerciais chinesas e prometera enfrentamento pela imposição de tarifas. O novo governo não demorou a agir. Em abril de 2018, informou-se no The New York Times uma iminente elevação tarifária para 1.300 produtos chineses (SWANSON, 2018); três meses depois, impuseram-se tarifas de 25% sobre exportações chinesas para os EUA equivalentes a US$ 50 bilhões.
15Sendo a China o alvo principal das ações protecionistas do governo Trump, interpretações de que estavam em jogo não só questões comerciais ganharam vulto. Para Gros (2019), no centro das ações perfilava-se uma disputa ao mesmo tempo tecnológica e geoestratégica com a China, cujo avanço industrial era visto como ameaça aos EUA. A China, ato contínuo, acusou os EUA de declarar guerra comercial e retaliou, adotando tarifas nos mesmos termos (NARDON; VELLIET, 2020). O processo seguiu em escalada, com ações recíprocas, e em janeiro de 2020 esses países assinaram o acordo Fase Um, que deveria atenuar as tensões no ambiente político (mas já se vivenciava a pandemia da Covid-19).
16De todo modo, a disputa não teria realmente prejudicado o comércio externo chinês, que se expandiu com outros países. E sequer as imposições tarifárias do governo Trump tiveram grande impacto nas próprias compras estadunidenses de produtos chineses, ao menos no início. Isso deveu-se, em parte, ao chamado transbordo, quando produtos fazem escalas entre o país de produção e o de destino, permitindo contornar tarifas. “Tal tática pode fazer funcionários alfandegários dos Estados Unidos classificarem bens como oriundos de parceiros comerciais intermediários, como Vietnam ou México, quando na verdade continuam vindo da China (HUANG; SMITH, 2020, [S.p.], nossa tradução).
17O que se observou a respeito foi um processo de redesenho das CGV. Países de Ásia, Europa e América do Norte (México) lograram bons resultados, pela reorientação geográfica (representando switching strategies, sobre as quais falam Gereffi, Lim e Lee, 2021) das linhas de fornecimento de empresas dos EUA. Fabricantes chineses nutrem essa reconfiguração, praticando mundialmente estratégias que já adotavam na Ásia, investindo ou criando vínculos de fornecimento e terceirização em outros países.
18 Note-se que a postura dos EUA em relação à China transcendeu o período Trump. A tentativa de deslocar a empresa chinesa Huawei do mercado da internet 5G, como observado em relação ao Brasil e a outros parceiros comerciais, se prolongou na gestão Biden, com os mesmos argumentos anteriores, focados na questão da confiabilidade (SOPRANA, 2021). E uma guerra aberta foi deflagrada por esse governo a respeito dos semicondutores, com os EUA procurando sufocar a capacidade da China produzir um componente cujo caráter estratégico – analisado em Miller (2022) – ficou ainda mais evidente durante a pandemia da Covid-19 (SWANSON, 2022).
19Tanto a crise financeira quanto a guerra comercial representaram eventos disruptivos na economia e no funcionamento das CGV. Todavia, processos mais estruturais, com reflexos nessas cadeias, estiveram (estão) em curso, como assinalado em UNCTAD (2020). Um deles refere-se às mudanças tecnológicas na produção, mormente em empresas multinacionais. Intensas, essas alterações – em que avultam automação robotizada, digitalização das operações nas cadeias de fornecimento e customização em massa da produção – afetam o escopo e a governança das CGV, isto é, a sua configuração.
20O mesmo cabe dizer sobre a crescente influência de princípios de sustentabilidade sobre práticas e investimentos, expressa em exigências de mercados e de agências de promoção do desenvolvimento, e igualmente sobre o zelo com respeito ao combate à corrupção, à evasão tributária, às práticas não concorrenciais e à degradação das condições de trabalho, entre outros alvos no âmbito jurídico-institucional. Conforme a UNCTAD (2020), tudo isso afeta as CGV, sugerindo que os mencionados efeitos disruptivos combinam-se, nos seus resultados, com processos de mudanças estruturais, de médio e longo prazo.
21Sublinhe-se que ambos os vetores de transformação parecem aumentar o interesse dos agentes econômicos (e políticos) pela escala regional das atividades, assunto ao qual se voltará. As medidas em linha com isso formam, elas próprias, uma força de mudança, como também ressalta Zhan (2021). Em contexto de crescentes relações bilaterais na política econômica internacional de vários países, investimentos e comércio teriam adquirido, sob o signo de um protecionismo ampliado, feições cada vez mais regionais. Assim, a regionalização econômica apresentar-se-ia simultaneamente como reflexo e vetor das transformações em curso.
22 O período atual registra, em intervalo inferior a meio decênio, dois eventos de efeitos profundos: a pandemia da Covid-19 e a guerra na Ucrânia. A seguir lança-se um olhar na sua direção, discernindo as repercussões nas CGV e na globalização.
23No começo de 2020, o planeta passou a conviver com pandemia (a Covid-19) de significado histórico. Difundida por contatos diretos entre pessoas, a infecção logo impôs medidas oficiais que incluíram suspensão de atividades, isolamento social, fechamento de fronteiras e até bloqueio de cidades. Lockdown foi termo que passou a frequentar os discursos e a designar as ações em diferentes latitudes.
24Catastrófico, o impacto na economia não poupou setores. Atividades industriais foram fortemente atingidas, inclusive porque as encomendas escassearam ou desapareceram, repercutindo a montante nas linhas de suprimentos. Em suma, choques de demanda e oferta se articularam e se reforçaram mutuamente, vergando a atividade econômica. A Tabela 1 fornece uma ideia a respeito, mostrando a variação de alguns indicadores sobre a economia mundial: embora já ocorresse declínio anteriormente, como nos IED e no comércio, 2020 sobressai amplamente em números negativos, sem deixar dúvida sobre o papel da pandemia. Note-se que a indicação de retomada em 2021, em percentagem, embute os baixos números do ano anterior.
25Para o modelo CGV, a pandemia impôs percalços mormente pelos gargalos nos fluxos de matérias-primas e componentes. A disseminada contração produtiva e os obstáculos no transporte sobretudo marítimo criaram múltiplas adversidades, em particular em setores dependentes de semicondutores, um componente essencial nas indústrias automotiva e eletrônica (smartphones, tablets). Sua fabricação concentra-se na Ásia, e os problemas na oferta – agravados desde meados de 2020, quando o repique na demanda por carros em diversos mercados provocou encomendas de semicondutores que engrossaram fluxo de pedidos já bastante grande devido às atividades do setor eletrônico – paralisaram muitas montadoras de veículos (BÉZIAT, 2021; CAMPBELL, 2021; JOLLY, 2021).
Tabela 1: PIBa, comércio, FBCFb e IEDc mundiais: crescimento anual (%) (2016-2021)
|
Variável
|
2016
|
2017
|
2018
|
2019
|
2020
|
2021
|
|
PIB
|
3,3
|
3,7
|
3,6
|
2,9
|
-3,1
|
6,1
|
|
Comércio
|
2,3
|
5,6
|
4,0
|
0,9
|
-7,9
|
10,1
|
|
FBCF
|
0,9
|
4,1
|
5,0
|
0,5
|
-2,9
|
8,0
|
|
IED
|
-1,0
|
-20,0
|
-11,0
|
2,0
|
-35,0
|
64,0
|
|
Valor do IED (US$ trilhões)
|
2,0
|
1,6
|
1,4
|
1,5
|
1,0
|
1,6
|
Fonte: UNCTAD (2022), Tabela I.1.:5
a Produto Interno Bruto; b Formação Bruta de Capital Fixo; c Investimento Externo Direto
26Esse contexto cevou o debate sobre a dependência da produção industrial perante fornecedores distantes, ou seja, sobre a própria pertinência da forma CGV, sinônima de fragmentação produtiva e de extensas linhas de abastecimento. Parece ter crescido a percepção de que, como evidenciado pela crise, tal modelo agravava os riscos por representar fragilização das empresas necessitadas de insumos estratégicos (SHIH, 2020). Assim, a pandemia mostrou às companhias (sobretudo) multinacionais ser preciso diversificar as cadeias de fornecimento, e as providências incluiriam a sua maior presença produtiva nos próprios países de origem, por razões de segurança em produtos essenciais, e mais variação das suas áreas (países, regiões) de atuação internacional (GEREFFI, 2020).
27Diversas CGV já exibiam, em parte pelos reflexos da crise financeira de 2007-2008 e das disputas comerciais EUA–China, processos de redesenho, como reshoring e nearshoring de atividades, em contraste com o disseminado offshoring típico dos anos 1990 e 2000. Tais movimentos eram aspectos importantes das mudanças nas CGV em resposta às circunstâncias. Entre seus vetores também se perfilavam, como já assinalado, reorientações em políticas e governança econômica, avanços tecnológicos, aderência a imperativos tanto de sustentabilidade como de accountability corporativa e reestruturação mirando maior resiliência.
28 Em fevereiro de 2022, forças russas desencadearam ofensiva em regiões orientais do território ucraniano e iniciaram presença que se espraiou em diferentes direções, com os bombardeios atingindo instalações e cidades importantes, e mesmo a capital do país, situada no centro-norte. A guerra da Ucrânia, assim chamada desde então, representa o paroxismo de uma escalada de hostilidades em área antes pertencente à antiga União das Repúblicas Socialistas Soviéticas, e que se tornou espaço de intensa queda de braço com o Ocidente sobretudo desde a virada do século.
29 O saldo dessa guerra são muitos mortos, feridos e desaparecidos, cidades inteiras e infraestruturas destruídas e um verdadeiro êxodo de grandes contingentes em fuga das áreas mais atingidas. Mostra-se adequada a expressão crise humanitária, cujas imagens, aviltantes do senso comum, robustecem a sensação de que pouco se aprendeu na Europa com a sucessão de guerras que lhe pontuou a história, sempre reaparecendo a violência e o morticínio no equacionamento de disputas geopolíticas. As ameaças russas de uso de armas atômicas, e os bombardeios nas proximidades do complexo nuclear de Zaporizhzhia, o maior do seu tipo na Europa, só fazem aprofundar o terror perante uma possível espiral de catástrofes cujo alcance seria mundial.
30Em face de tamanha destruição, falar em economia pode soar ocioso e despropositado. Mas, devido ao perfil do artigo, faz sentido abordar tal ângulo desse conflito.
31Apreciação disponibilizada em OECD (2022a, p. 1, nossa tradução), poucos meses após o começo das hostilidades, aponta o que segue sobre as consequências econômicas:
32Disrupções severas provocadas pela guerra da Rússia na Ucrânia em mercados globais expuseram vulnerabilidades na segurança do suprimento de matérias-primas críticas para a produção industrial e para a transição verde.
33Essas vulnerabilidades da cadeia de suprimentos resultam de restrições às exportações, dependências bilaterais, falta de transparência e persistentes assimetrias de mercado, incluindo a concentração da produção em poucos países.
34Para países afetados por vulnerabilidades na cadeia de suprimento, existe potencial para diversificar o abastecimento mediante o aumento da produção e o acesso a reservas conhecidas de matérias-primas.
35Essa síntese toca em vários aspectos importantes. Alude antes de tudo ao surgimento de situações de escassez nos mercados internacionais de diversos e cruciais itens, com rebatimento inevitável nos preços. O leque abrange, como realçado em OECD (2022b), produtos alimentares (sobretudo o trigo, em que Rússia e Ucrânia sobressaíam em produção e exportação), recursos energéticos (petróleo e gás, sendo a Rússia um fornecedor básico para países europeus) e insumos industriais estratégicos, como metais usados em diferentes setores, entre eles o automotivo e o eletrônico (a Rússia tem grandes reservas e produz muito alumínio, níquel, paládio, potássio e vanádio, indispensáveis em diversas indústrias).
36Assim, intensificam-se choques econômicos e financeiros que repercutem até em segurança alimentar, chamando especialmente a atenção os países mais pobres, pelas potenciais dimensões do problema. Mas, a rigor, todo o mundo em desenvolvimento acusaria adversidades, e mesmo economias mais robustas: por exemplo, para Turquia, Egito, Israel e Tunísia, a Rússia e a Ucrânia, somadas, foram origem de mais de metade das compras de trigo em 2019; nos dois primeiros países o nível dessas aquisições superou 70% do correspondente total (OCDE, 2022b).
37As cadeias de suprimentos foram e têm sido, portanto, duramente atingidas. Isso tem a ver com as ações da guerra em si, como o bloqueio russo a instalações portuárias ucranianas que permitem o escoamento de diversos produtos, e com as sanções ocidentais, que afetam a logística e as rotas comerciais, além das dificuldades impostas à Rússia em termos financeiros. Stackpole (2022) assinala que matérias-primas, produtos eletrônicos e peças e componentes vindos da China e de outros locais tiveram seus fluxos prejudicados. Para além do aumento nos custos de diversas modalidades de transporte, pela pressão dos preços da energia, foram afetadas rotas ferroviárias como a estratégica Rússia-Belarus-Polônia (da qual se atinge Alemanha, França e outros países europeus), essencial para transportar veículos automotivos e eletrônicos.
38Alguns detalhes setoriais aparecem em Ganeshan e Boone (2022), onde se frisa que no tocante a semicondutores a guerra pode agravar ainda mais os enormes problemas de abastecimento vistos no auge da pandemia da Covid-19. Duas empresas ucranianas (Ingas, na devastada cidade de Mariupol, e Cryoin, na atingida cidade portuária de Odessa) concentram quase metade da produção mundial de gás neon, essencial para o laser utilizado na fabricação de semicondutores, e suas atividades sofreram interrupção. De outro lado, a Rússia responde por cerca de um terço da oferta mundial de paládio, usado nesses componentes e em memórias de computador. As linhas de suprimento desses insumos foram afetadas, e a elevação dos seus preços pressionam os custos de produção dos semicondutores.
39 Também o setor de peças e componentes automotivos apresenta-se atingido, e não só pela escassez de semicondutores, segundo Ganeshan e Boone (2022). A Ucrânia exibia algum dinamismo nesse setor, destacando-se em chicotes de fiação, um componente central dos sistemas elétricos dos veículos, e a interrupção tem consequências na cadeia automotiva. Como as interações com clientes envolvem just-in-time na entrega, a descontinuidade produtiva ou as dificuldades de transporte rimam com trombose no fluxo dirigido aos fornecedores de primeira linha para as montadoras. Note-se ainda que a guerra dificultou a ligação ferroviária entre China e Europa, na passagem pela Rússia, por onde transitam peças e componentes e veículos prontos, e também que a Rússia sobressai em produção de minérios (cobalto, níquel, lítio) usados em produção de baterias.
40Assim, empresas foram forçadas a rever e alterar as cadeias de suprimentos e as relações de parceria que utilizavam, mesmo algumas pelas quais se optara perante os problemas ligados à pandemia da Covid-19. Essa reconfiguração é difícil e problemática, mormente sob a pressão das circunstâncias. A exploração de rotas ferroviárias alternativas e a retomada da modalidade marítima compõem o leque das ações em busca de garantia de transporte, mas questões de custo e tempo de deslocamento representam adversidades nas condições experimentadas.
41As forças estruturais subjacentes às transformações nas CGV têm se traduzido em maior incidência da escala regional nas relações externas, dizendo respeito, entre outros aspectos, a investimentos e produção. Intensificados sob a pandemia, esses processos se refletem em intensificação da regionalização econômica, um movimento que, assinale-se, já crescia em intensidade: matéria na The Economist (2019, p. 5, nossa tradução) sobre a trajetória anterior das CGV asseverava que “A globalização está se tornando regionalização”.
42Aspecto importante é que, embora seja sempre de ações corporativas que se trata nessa reconfiguração, espelhando o quanto as empresas tentam ajustes perante turbulências e incertezas, segundo Gereffi, Lim e Lee (2021), o apelo da regionalização transcendeu a esfera empresarial. Enderwick e Buckley (2020) mostram que essa tendência, mais fortalecida e disseminada sob a pandemia, também permeou grandes iniciativas institucionais na Europa (MALINGRE, 2021) e nos EUA (McKINNON, 2021). Aspectos geopolíticos marcam presença, pois inspira os argumentos a percepção de ameaça chinesa, conforme sugerido em Foroohar (2021) e evidenciado no discurso do Presidente dos EUA, o State of the Union Address, em março de 2022 (BIDEN, 2022).
43A guerra na Ucrânia, como se viu, exacerbou os problemas que os eventos disruptivos registrados desde a virada do século haviam provocado ou intensificado nas CGV. Assim, o conflito estaria a ensejar com vigor redobrado – pois a crise pandêmica já produzira tais reações – medidas corporativas e institucionais para reorganizar vínculos no interior dessas estruturas. Diversificar parceiros e encontrar modos alternativos de abastecimento, com adoção de novos modelos de negócios, perfilar-se-iam entre os procedimentos, que incluiriam avanços em cooperação (coalizões comerciais e outras formas de parceria). Em termos mais gerais, a ações abrangem a troca, quando possível, de fornecedores globais por outros geograficamente mais próximos, em movimento de regionalização econômica, o que converge para o debate sobre nearshoring ou reshoring, que se intensificara durante a pandemia da Covid-19.
44São várias as abordagens que sublinham essa orientação. Uma delas aparece em Simchi-Levi e Haren (2022, [S.p.], nossa tradução), com estes termos.
A invasão da Ucrânia pela Rússia e as sanções impostas à segunda, e as novas interrupções de atividades na China por conta da pandemia, são os últimos eventos a tumultuar as cadeias de suprimentos globais. Combinadas com a guerra comercial China-EUA e com outras disrupções relacionadas à pandemia e ao clima, é certo que acelerarão o movimento de companhias ocidentais para reduzir sua dependência perante a China em componentes e produtos finais e perante a Rússia em transportes e matérias-primas, resultando em estratégias de abastecimento mais localizadas ou regionais. [...] Esses fatores estão impulsionando o interesse em estratégias de cadeias de fornecimento locais. [...] [Mas] a indústria sozinha não conseguirá resolver muitos dos atuais desafios das cadeias de suprimentos. Os governos terão que se envolver [...]. Neste exato momento, a única coisa certa é que os desafios [...] irão aumentar no futuro previsível.
45Como indicado, os eventos disruptivos do alvorecer do século XXI tornaram a regionalização econômica um assunto básico na reflexão sobre as CGV e a globalização. No respectivo debate considera-se exercer um papel central, nesses processos de regionalização, o funcionamento de esquemas institucionais para integração supranacional, dos quais o referente à União Europeia é uma importante ilustração. Esse destaque não surpreende, pois, por diversas razões, a integração nesses termos tende a encorajar ou ao menos favorecer interações com escopo regional, ainda mais quando estão presentes instrumentos criados mirando-se esse fim.
46Esse aspecto estimula algumas considerações, ainda que breves, sobre experiência de integração que diz diretamente respeito ao Brasil. Se a regionalização econômica ganha vigor em diferentes latitudes, o que se poderia dizer sobre as possibilidades relacionadas ao MERCOSUL, criado no início de 1991 por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai? Abordar o assunto implica dizer algo sobre o percurso desse processo de integração.
47Os idealizadores do MERCOSUL miravam uma integração de índole produtiva, com interdependências e complementaridades transfronteiriças, reconhecidamente importantes para o desenvolvimento econômico, como assinalaram, entre outros, Balassa (1964) e Furtado (1983). Quer dizer, tinha-se em mente, justamente, alguma regionalização econômica. Porém, conforme observado por Ferrer (2007), a trajetória cumprida frustrou essas expectativas, pois o MERCOSUL foi capturado pela lógica puramente comercial, e pouco se avançou em ações (investimentos) estruturadoras de cadeias produtivas regionais.
48Registrou-se expansão do comércio intraindustrial, como entre Argentina e Brasil, sobretudo com empresas multinacionais, constituindo o setor automotivo o principal destaque (LOPEZ; LAPLANE, 2004). Mas não se enraizou qualquer tendência maior de integração produtiva, tanto que após duas décadas desde a criação do MERCOSUL a regionalização econômica permanecia carente de estímulo e promoção, logo, um importante assunto para debate (ALVAREZ; BAUMANN; WOHLERS, 2010).
49Nas análises, as históricas assimetrias internas ao bloco, relativamente às estruturas produtivas e condições para investimentos, foram destacadas entre os motivos da escassa integração em termos produtivos. Esse aspecto chama a atenção, pois o MERCOSUL viu surgir um instrumento em tese apto a promover a redução dessas diferenças e, assim, favorecer a regionalização econômica. Trata-se do Fundo para a Convergência Estrutural do MERCOSUL (FOCEM), que, criado em 2004 sob inspiração do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), canaliza recursos (sobretudo das economias mais fortes) e os distribui entre projetos (principalmente nas economias menos fortes).
50O FOCEM contempla diversas áreas, mas as infraestruturas (Programa FOCEM I – Convergência Estrutural) absorveram mais de 90% dos financiamentos realizados desde o seu início. Sobressaem as áreas de comunicações (rodoviárias, notadamente) e energia elétrica, com o Paraguai como maior destinatário até maio de 2021 (Tabela 2). O restante dos recursos foi para o FOCEM II – Desenvolvimento da Competitividade e o FOCEM III – Coesão Social, nos quais é maior a distribuição. Ainda assim, destacam-se no FOCEM II o projeto do polo de desenvolvimento local e regional da Universidade Nacional Arturo Jauretche, em Florencio Varela (Argentina), e o de investigação, educação e biotecnologia aplicadas à saúde, envolvendo Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. A Tabela 3 especifica os projetos do FOCEM II e III.
51Até maio de 2021, o FOCEM recebeu 53 projetos, dos quais 49 chegaram à execução. O conjunto atingiu US$ 1,5 bilhão, tendo a própria estrutura do fundo financiado mais de US$ 1 bilhão, sem reembolso. O Paraguai foi o país que mais recebeu (64%), seguido do Uruguai (28%).
Tabela 2: Projetos do Programa FOCEM I – Convergência Estrutural (até maio de 2021)
|
Projetos
|
Investimento (US$ milhões)
|
Situação em maio de 2021
|
|
Total
|
FO-CEM
|
|
Argentina
|
|
Vínculo de interconexão em 132 KvET Iberá – ET Paso de los Libres Norte
|
34,2
|
23,7
|
Em fecham. administrat.
|
|
Brasil
|
|
Ampliação do sistema de esgotamento sanitário de Ponta Porã – MS
|
5,3
|
4,3
|
Concluído
|
|
Paraguai
|
|
Reabilitação e melhoramento de estradas de acesso e anéis viários da Grande Assunção
|
28,0
|
12,2
|
Em fecham. administrat
|
|
Constr. e melhoria de sistemas de água potável e saneam. básico em pequenas comun. rurais e indígenas do país
|
20,3
|
10,6
|
Em execução
|
|
Recapeamento asfáltico de trecho da Rota 8-San Salvador, Borja-Iturbe e ramal a Rojas Potrero
|
8,6
|
4,9
|
Em fecham. administrat.
|
|
Asfaltamento de trecho das Rotas 6 e 7, Presidente Franco-Cedrales
|
8,0
|
4,5
|
Concluído
|
|
Asfaltamento de trecho da Rota 2, Itacorubí de la Cordillera-Valenzuela-Genera. B. Caballero
|
6,1
|
6,1
|
Concluído
|
|
Recapeamento asfáltico de trecho das Rotas 1 e 6, Rota 1-La Paz, Rota Graneros del Sur
|
4,2
|
4,2
|
Em fecham. administrat.
|
|
Reabilitação e asfaltamento do trecho Concepción-Puerto Vallemí
|
160,3
|
75,3
|
Em execução
|
|
Constr. linha de transmissão 500 Kv Itaipu-Villa Hayes, subest. V. Hayes e aumento subest. margem direita Itaipu
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415,4
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305,7
|
Concluído
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Construção da Av. Costanera Norte de Assunção – 2ª etapa e conexão com Rd. Nacional nº 9
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126,8
|
83,2
|
Em execução
|
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Melhorias na conectividade física do Depto. de San Pedro
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155,7
|
93,0
|
Em execução
|
|
Uruguai
|
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Rota 26 – Trecho Melo-Arroyo Sarandi de Barceló
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9,9
|
5,2
|
Concluído
|
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Rota 12 – Trecho de conexão Rota 54-Rota 55
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6,4
|
2,8
|
Concluído
|
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Interconexão elétrica de 500 MW Uruguai-Brasil
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126,8
|
82,6
|
Concluído
|
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Reabilitação de ferrovia I (linha Rivera – trecho Pintado-Fronteira); Reabilitação de ferrovia II (vários trechos)
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190,8
|
133,6
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I:fech. admin.; II: execução
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Reabilitação da Rota 8 – Treinta y Três-Melo – Trecho I (Km 310-338) e Trecho II (Km 366-393,1)
|
31,3
|
31,3
|
Concluído
|
|
Reabilitação da Rodovia. 30: Trechos I, II, III e IV
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28,6
|
19,7
|
Em execução
|
|
Brasil/Uruguai
|
|
Saneamento urbano integrado Aceguá/Brasil e Aceguá/Uruguai
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9,2
|
5,7
|
Em execução
|
|
Total do Programa FOCEM I
|
1.375,9
|
908,6
|
|
Fonte: elaborado pelo autor com informações de FOCEM (2021)
Tabela 3: Projetos no âmbito do Programa FOCEM II – Desenvolvimento da Competitividade e do Programa FOCEM III – Coesão Social (até maio de 2021)
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Projeto
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Investimento (US$ milhão)
|
Situação em maio 2021
|
|
Total
|
FO-CEM
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|
Programa FOCEM II – Desenvolvimento da Competitividade
|
|
Argentina
|
|
Polo de desenv. local e regional da Univ. Nacional A. Jauretche
|
21,9
|
13,9
|
Em execuç.
|
|
Brasil
|
|
Adensamento e complementação automotiva no MERCOSUL
|
3,9
|
3,0
|
Em fech. adm.
|
|
Paraguai
|
|
Programa de apoio integral a microempresas
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5,5
|
4,1
|
Concluído
|
|
Labor. de biossegur. e fortal. do labor. de controle de alimentos
|
5,3
|
4,1
|
Em execuç.
|
|
Desenv. de produtos turísticos competit. – rota Iguazú-Misiones
|
1,4
|
1,0
|
Concluído
|
|
Desenv. tecnológico, inovação e avaliação da conformidade
|
6,5
|
5,0
|
Em fech. adm.
|
|
Uruguai
|
|
Internac. da especial. produtiva – software, biotecnol., eletrôn.
|
2,3
|
1,3
|
Concluído
|
|
Intern. da especial. produt. – software, biotec., eletrôn. – 2ª fase
|
3,5
|
2,8
|
Em fech. adm.
|
|
Pluriestatal (Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela)
|
|
MERCOSUL livre de febre aftosa
|
16,8
|
13,9
|
Concluído
|
|
Pluriestatal (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai)
|
|
Investigação, educação e biotecnologia aplicadas à saúde
|
28,0
|
23,7
|
Em execuç.
|
|
Total do Programa FOCEM II
|
95,1
|
72,8
|
|
|
Programa FOCEM III – Coesão Social
|
|
Argentina
|
|
Intervenção edif. de ensino obrig.; Dept. Gal. Obligado; Sta. Fé
|
13,4
|
8,5
|
Concluído
|
|
Paraguai
|
|
MERCOSUL – Habitat de promoção social – assent. de pobreza
|
11,8
|
5,6
|
Concluído
|
|
MERCOSUL - Roga
|
13,8
|
7,5
|
Em fech. adm.
|
|
MERCOSUL Yporã – água pot. e sanea. básico; comun. pobres
|
1,5
|
0,5
|
Concluído
|
|
Uruguai
|
|
Economia social de fronteira
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1,7
|
1,3
|
Concluído
|
|
Desenv. capacid. e infraestr. classific. informais resíduos urb.
|
2,1
|
1,5
|
Concluído
|
|
Interv. múltiplas em assent. pobres de fronteira-saneam., habit.
|
2,0
|
1,2
|
Concluído
|
|
Total do Programa FOCEM III
|
46,3
|
26,1
|
|
Fonte: elaborado pelo autor com informações de FOCEM (2021)
52Não se consegue facilmente detectar promoção de regionalização econômica nesses projetos. Melhorias em rodovias podem lubrificar fluxos e aproximar as condições para atrair investimentos, mas o próprio ritmo da economia é que determina os resultados. Assim, o FOCEM II – Desenvolvimento da Competitividade, seria o programa que, em tese, mais reverberaria. Ora, esse programa absorveu apenas 5% dos recursos até maio de 2021, e nem todos os seus projetos sinalizam efeitos em regionalização, embora caiba sublinhar o uruguaio “Internacionalização da especialização produtiva – desenvolvimento e capacitação tecnológica dos setores de software, biotecnologia e eletrônica e suas respectivas cadeias de valor” e o brasileiro “Adensamento e complementação automotiva no âmbito do MERCOSUL”.
53 De todo modo, talvez novos estímulos à integração produtiva e à regionalização econômica floresçam no âmbito do MERCOSUL. A recente mudança de governo no Brasil aponta essa possibilidade. O reconhecimento de que essa regionalização é estratégica na atualidade, transparece em fala do presidente brasileiro na abertura da reunião de cúpula da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC), realizada em Buenos Aires em 24 de janeiro de 2023. A menção às cadeias de valor regionais demonstra compreensão dos riscos da conjuntura e da importância da regionalização. Com efeito:
As diversas crises que vivemos hoje no mundo demonstram o valor da integração. A pandemia da Covid-19 evidenciou os riscos associados à excessiva dependência que temos de insumos fundamentais para o bem-estar de nossas sociedades.
Isso não significa que devemos nos fechar ao mundo. Salienta apenas que essa integração será feita em melhores termos se estivermos bem integrados em nossa região. Temos de unir forças em prol de melhor infraestrutura física e digital, da criação de cadeias de valor entre nossas indústrias e de mais investimentos em pesquisa e inovação em nossa região. (BRASIL, 2023, [S.p.])
54O modelo CGV, cintilante na economia mundial desde o ocaso do século XX, sofreu perturbações devido à crise deflagrada nos EUA em 2007, aos embates comerciais EUA–China, à pandemia da Covid-19 e à guerra na Ucrânia. Os abalos refletiram as adversidades infligidas na economia, em termos gerais, durante esses processos.
55Contudo, as CGV se reconfiguraram – com estratégias de switching, reshoring, nearshoring e desenvolvimentos tecnológicos, sob imperativos diversos – e seguem vertebrando a globalização. Na crise de 2007-2008 isso envolveu maior projeção no Sul Global; na guerra comercial, os vínculos e fluxos passaram a refletir as restrições impostas pelos EUA; na pandemia, os gargalos em suprimentos chamaram a atenção para a regionalização econômica; a guerra na Ucrânia fortaleceu ainda mais o interesse por essa configuração.
56Esse último aspecto estimula pensar sobre as chances ligadas a processos de integração supranacional, indagando, por exemplo, sobre como blocos de países favoreceriam medidas de reestruturação e reconfiguração de CGV? Com inspiração nesse tipo de pergunta, tangenciou-se no artigo a experiência do MERCOSUL, assinalando que pouco se avançou em integração produtiva e regionalização econômica, representativas de interdependências e complementaridades produtivas na escala do bloco.
57Mas a atualidade, talvez anunciadora de novas possibilidades na região, poderá registrar a promoção de interações consequentes, com resultados no futuro próximo. Já ocorreu algo do tipo no passado, nos primeiros anos após a assinatura do tratado que criou o MERCOSUL: empresas até de menor porte estabeleceram, em parte com ajuda institucional, vínculos de cooperação (de diferentes naturezas) através das fronteiras, como observado junto a firmas brasileiras e argentinas (LINS; BERCOVICH, 1995).
58Por último, evocando o escopo do artigo como um todo, recorde-se que seu título contém indagação sobre um possível retrocesso da globalização, metaforizado como maré vazante, por conta do que os eventos disruptivos representaram para as CGV. Acredita-se ter sentido postular, em relação ao assunto, que está em curso não uma “desglobalização”, mas o possível desenho de uma outra globalização, crivada de geometrias nas quais se destaca uma maior fragmentação, com multipolaridade. Traço básico seria uma mais intensa regionalização econômica, disseminada e robustecida em diversas latitudes.
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