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A “máquina de produzir periferia” e o Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano Integrado da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, PDUI/RMRJ (2018)

The “peripheral production machine” and the Strategic Plan for Integrated Urban Development of the Metropolitan Region of Rio de Janeiro, PDUI/RMRJ (2018)
La « machine de production périphérique » et le Plan stratégique de développement urbain intégré de la région métropolitaine de Rio de Janeiro, PDUI/RMRJ (2018)
La “máquina productiva periférica” y el Plan Estratégico de Desarrollo Urbano Integrado de la Región Metropolitana de Río de Janeiro, PDUI/RMRJ (2018)
Kelson Vieira Senra e Glauco Bienenstein

Resumos

O presente artigo analisa a expansão da mancha urbana da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, que ocorre com a preponderância de assentamentos precários, e apresenta apontamentos sobre o diagnóstico e as propostas do Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano Integrado - PDUI/RMRJ (2018) para conter o crescimento da área urbanizada. Afim de aprofundar o debate, o artigo discorre sobre as características das áreas de expansão urbana da RMRJ, considerando estudiosos do tema e experiências vividas no município de Duque de Caxias, Baixada Fluminense, e busca identificar os agentes e o processo de produção da periferia metropolitana, evidenciando, conforme aqui se argumenta, aspectos que indicam o funcionamento de uma “máquina de produzir periferia”, que submete a população de baixa renda a uma lógica assistencialista. Em seguida, à guisa de conclusão, o artigo analisa medidas previstas no PDUI/RMRJ para conter a expansão urbana metropolitana e alcançar o ordenamento territorial pretendido, indicando suas características e limitações.

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Introdução

  • 1 A Região Metropolitana do Rio de Janeiro, RMRJ, considerada pelo PDUI abrange 21 municípios, tendo (...)

1Segundo o Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano Integrado da Região Metropolitana do Rio de Janeiro - PDUI/RMRJ (2018), a área urbanizada da RMRJ1 cresceu de forma acelerada e desordenada nas últimas décadas, na razão de 32 km2/por ano, espaço correspondente ao território do município de São João de Meriti (Rio de JAneiro, 2018a, p. 295). O PDUI (2018) indica que no período de 2000 a 2010, a taxa de expansão da mancha urbana foi cinco vezes maior que taxa de crescimento populacional da RMRJ, resultando no espraiamento da urbanização, na redução das densidades medias das áreas urbanizadas, dificultando a implantação de infraestrutura urbana. (Rio de Janeiro, 2018a, p. 60)

2No entendimento do PDUI/RMRJ (2018), o crescimento horizontal da RM fluminense se dá por meio de parcelamentos do solo, tanto regulares quanto informais, localizados principalmente na periferia da cidade, em espaços habitacionais de baixa qualidade, diante da ausência de um planejamento e da falta de controle do poder público. O plano supracitado não aponta quais são as parcelas da urbanização formal e informal da RMRJ, mas afirma que a maior parte das áreas ocupadas indiscriminadamente propicia o surgimento de assentamentos precários, em áreas distantes dos centros de trabalho, sem infraestrutura urbana e equipamentos públicos. (Rio de Janeiro, 2018c, p. 39)

3O PDUI/RMRJ (2018) também não identifica os agentes ou esclarece o processo de produção dos espaços urbanos e dos assentamentos precários da região metropolitana do Rio de Janeiro envolvidos na expansão da mancha urbana, mas propõe um conjunto de ações relacionadas ao objetivo de ordenar o território metropolitano (ou Modelar a Metrópole), e outros que tratam de promover a coesão socioterritorial. Tais aspectos reforçam a argumentação aqui sugerida de que o PDUI/RMRJ, por meio de suas propostas de ordenamento territorial, representa uma iniciativa que, caso efetivamente aplicado, poderá mitigar a tendência em curso de contínua e crescente periferização da RMRJ, possibilitando a implantação da devida infraestrutura urbana, evitando a também contínua submissão à lógica assistencialista dos segmentos sociais que habitam as bordas da metrópole carioca.

4Assim, para efeito do desenvolvimento do presente artigo, inicia-se com anotações sobre as características da expansão urbana da RMRJ e o diagnóstico do PDUI (2018) sobre o tema, incluindo considerações a cerca dos assentamentos precários, apontados como preponderantes no crescimento da área urbana-metropolitana. Na continuidade, apresenta-se notas sobre o processo e agentes da produção de assentamentos precários nos limites da região metropolitana do Rio de Janeiro, aqui denominado de “máquina de produzir periferia”. Â guisa de conclusão, traz-se uma apresentação de medidas previstas no PDUI/RMRJ e reflexões sobre as possibilidades de contenção da expansão urbana metropolitana e de regularização dos assentamentos precários constituídos na periferia da metrópole.

Expansão urbana e o diagnóstico do PDUI (2018) sobre o tema.

5A expansão urbana da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, RMRJ, vem de longa data e ocorreu no bojo do processo de urbanização acelerada do país. É pertinente recordar que, a partir dos anos 1950, o processo de diversificação da economia brasileira e a industrialização voltada para a substituição das importações, causou forte impacto nas atividades e na localização da população. Nesse período, constituiu-se um grande número de cidades, incluindo metrópoles, capitais regionais e sub-regionais, mas com forte concentração nas maiores cidades, principalmente São Paulo e Rio de Janeiro (Ribeiro, L. C. et al, 2011).

6Kowarick (1979) ressalta que o forte crescimento demográfico das grandes cidades brasileiras levou à constituição de aglomerados urbanos irregulares distantes do centro da metrópole, em áreas carentes de infraestrutura, onde passou a residir grande parte da mão de obra necessárias às atividades econômicas. Segundo Santos (1982), a expansão metropolitana é a grande marca da urbanização brasileira dos anos 1970, enquanto Maricato, E (2003) entende que o crescimento das periferias urbanas das metrópoles brasileiras, principalmente nos anos 1980, é a “expressão mais concreta da segregação espacial ou ambiental”, resultando em grandes regiões caracterizadas pela pobreza da sua população, sem acesso à infraestrutura urbana. (Maricato, E., 2003, p. 1).

7Contudo, quando se olha para as décadas mais recentes, a ampliação da mancha urbana das grandes cidades, como o Rio de Janeiro e São Paulo, também decorre da alteração do padrão espacial centro-periferia das regiões metropolitanas. Autores como Andrade (2016) entendem que as metrópoles contemporâneas vivenciam um processo de desconcentração produtiva e populacional, que está causando um redesenho da sua estrutura física, do padrão de mononuclear para configuração polinuclear. Os novos arranjos familiares, a insegurança publica, alterações nas formas de produção e tecnologias de informação, entre outros fatores, estariam causando significativas transformações na organização espacial.

8No seu diagnóstico, o PDUI/RMRJ observa que o Rio de Janeiro, constituído a partir de sua área central e portuária, cresceu ao longo dos eixos de transporte ferroviários e rodoviários, registrou um forte crescimento populacional na segunda metade do Século XX, especialmente nos municípios da periferia, e uma ocupação da Zona Oeste, a partir dos anos 1980. O supracitado plano apresenta um estudo sobre as centralidades urbanas, indicando a importância crescente de centros de bairros e municípios como Campo Grande e Nova Iguaçu. Ressalta que apesar de ocorreram movimentos migratórios interestaduais e observadas menores taxas de crescimento demográfico a partir dos anos 1990, a RMRJ continuava a responder por 74,2% da população do Estado em 2010. Para o PDUI/RMRJ: “a metrópole fluminense “expressa, de forma aguda, a síntese do quadro de grandes desigualdades socioespaciais que caracteriza a urbanização brasileira” (Rio de Janeiro, 2018c, p. 38)

9Segundo o PDUI/RMRJ (2018), mesmo com a redução do crescimento populacional das últimas décadas, a expansão da ocupação urbana na RMRJ prosseguiu fortemente, a uma taxa de 3,85% a.a., ante um crescimento populacional de 0,83% a.a. entre 2000 e 2010, resultando em espraiamento e fragmentação da urbanização e redução das densidades brutas médias. Para o plano supracitado, o contínuo espraiamento urbano ou crescimento horizontal da RMRJ ocorre devido a parcelamentos do solo, regulares e clandestinos, que geralmente acontecem de maneira indiscriminada e espontânea, e propiciam a formação de favelas, loteamentos periféricos e outros tipos de assentamentos precários, promovem a ocupação de áreas improprias ao uso urbano (alagadiças/sujeitas a deslizamentos) ou em unidades de conservação ambiental, e levam a população a morar em áreas sem infraestrutura urbana (saneamento básico, drenagem, vias urbanas, transporte coletivo, outros) e equipamentos públicos (escolas, creches, postos de saúde, outros), em locais distantes dos centros de emprego e renda.

10 Na visão do plano metropolitano do Rio de Janeiro de 2018, o espraiamento urbano da região se deve a um conjunto de fatores, quais sejam: redução da função de moradia nas áreas centrais tradicionais; maior desenvolvimento das centralidades urbanas em áreas periféricas; ausência ou fragilidade do planejamento urbano e limitada capacidade institucional e profissional dos municípios da periferia; infraestrutura de transporte voltada para o veículo individual, incremento do custo da terra mesmo em áreas da periferia metropolitana. O PDUI ressalta a dificuldade dos municípios em conter o espraiamento da urbanização por meio dos planos diretores e da legislação urbanística, que “são frequentemente alteradas para acomodar situações já existentes, ao invés de conduzir o processo de ocupação” (Rio de Janeiro, 2018a, p. 70), resultando em uma fragmentação do tecido urbano, com descontinuidade do sistema viário e do transporte coletivo, ausência de áreas para equipamentos públicos, entre outros aspectos prejudiciais ao tecido urbano.

11 Para o PDUI/RMRJ prevalece uma baixa qualidade das condições urbanísticas nos loteamentos periféricos, antigos e novos, em municípios como São Gonçalo, Duque de Caxias, Nova Iguaçu, Queimados, Paracambi, entre outros da periferia da RMRJ, o que pode ser constatado na pesquisa realizada pelo Censo de 2010 (IBGE) que, pela primeira vez, forneceu informações sobre o entorno dos domicílios, e possibilitou constatar que cerca 30% dos imóveis da RMRJ situavam-se em logradouros que não dispunham de placa de identificação e/ou bueiro/boca de lobo, 17% se localizavam em ruas sem pavimentação, 10% tinham esgoto a céu aberto, 39% não contavam com arborização, entre outros dados preocupantes. O PDUI destaca que a unidade habitacional tipo “casa” é a que prevalece na RMRJ, alcançando cerca de 75% do total do estoque de moradias (Censo 2010, IBGE), o que se deve ao processo de construção gradual e progressivo, geralmente em terrenos de menor custo, em localidades não aproveitáveis para o mercado formal, em loteamentos irregulares ou clandestinos, onde há indicações de milhares de lotes vazios. Apesar de tecer estas considerações a cerca dos loteamentos periféricos, o plano metropolitano supracitado não apresenta a localização ou dimensionamento destes assentamentos na RMRJ, o que se deve, em parte, a ausência destas informações nos municípios da periferia da região.

12 O PDUI/RMRJ (2018) também aponta o quadro de favelas da RMRJ, baseando-se no levantamento de aglomerados subnormais realizado pelo IBGE, apesar das críticas recorrentes a esta metodologia. Segundo o Censo 2010 (IBGE), o número de domicílios em favelas na RMRJ foi de 522 mil unidades, ou 13% do total do estoque de moradias dos municípios, variando de um máximo de 20% no Rio de Janeiro (426 mil unidades) a 0,5% em Itaboraí́. Para o plano metropolitano, ocorre uma estimativa aquém da realidade em municípios como São Gonçalo, que registra apenas 1,2% do estoque de domicílios em favelas. Com base nos levantamentos do Censo (2010), o PDUI define três níveis de precariedade para as favelas, indicando uma maior concentração de domicílios nas favelas consideradas como de alta precariedade (62% do total). Apesar de apresentar dados sobre as favelas, o PDUI não identifica áreas de expansão territorial da RMRJ associadas às favelas.

13Os assentamentos precários, cujo crescimento seria a principal forma de expansão da área urbanizada da RMRJ, não se encontram mesmo claramente identificados e mapeados, com critérios comuns e articulados com o censo demográfico realizado pelo IBGE. Para Cavallieri (et al, 2016), a abrangência clássica dos assentamentos precários inclui favelas, loteamentos irregulares e clandestinos, cortiços e conjuntos habitacionais degradados, mas as informações sobre estes espaços de moradia de baixa renda são variáveis e dependem dos municípios e dos tipos de assentamentos. Segundo estes autores acima, o município do Rio de Janeiro tem um cadastro de favelas consolidado e uma boa base de informações sobre loteamentos irregulares e ilegais, mas os demais municípios da RMRJ praticamente não apresentam assentamentos irregulares (com exceção de Niterói).

14A análise do caso do município do Rio de Janeiro, no entendimento de Cavallieri (et al, 2016), revela que os loteamentos irregulares e clandestinos são uma importante forma de expansão territorial da área urbanizada da cidade. Predominantes por toda a Zona Oeste, principalmente em Campo Grande e Santa Cruz, os loteamentos clandestinos e irregulares ocorrem desde os anos 1980, tendo se expandido significativamente nos anos 1990, utilizando áreas planas disponíveis, com um custo mais baixo, localizadas distante dos principais centros de empregos e serviços e muitas vezes sujeitas a inundações. Apesar da prevalência dos loteamentos irregulares na Zona Oeste, Cavalliere, F. (et al, 2016), apontam também a ampliação do número de favelas na periferia desta região.

15No caso do município do Rio de Janeiro, em contraste com os loteamentos irregulares, concentrados na Zona Oeste, as favelas, em sua maioria, são enclaves localizados principalmente nas Zonas Sul e Norte, em áreas mais antigas da cidade, que passam por um processo contínuo de adensamento e de expansão territorial em alguns bairros. Segundo Ribeiro e Lago (2001), entre 1980 e 1991, ocorreu no município do Rio de Janeiro uma expansão da população nas favelas, de 14,19% para 17,57% da população total, e a taxa de crescimento dos setores subnormais (IBGE) foi de 2,4% a. a., enquanto o resto da cidade cresceu 0,38% a. a. A expressiva expansão vertical (principalmente), e horizontal das favelas (não apontadas), constituem um mercado de oferta de habitação informal para a população de baixa renda, tanto para compra quanto para locação de moradias.

16Embora as informações do município do Rio de Janeiro não devam ser utilizadas diretamente como referência para toda a RMRJ, o estudo da prefeitura indica que a expansão da área urbanizada do Rio de Janeiro não se restringe à periferia metropolitana, e que áreas de expansão da urbanização também se encontram concentradas em outras partes do território da RM, especialmente na Zona Oeste do município do Rio de Janeiro. Além disso, Cavallieri (et al, 2016) destaca um conjunto de tendências dos assentamentos precários do município do Rio de Janeiro, quais sejam: a) expansão das favelas para a periferia da cidade, com grande crescimento horizontal, especialmente nas Zonas Oeste; b) aumento do mercado de locação de habitação popular nas favelas; c) ampliação da periferia e da expansão urbana por meio da produção oficial de habitação de baixa renda; d) a melhoria do acesso ao saneamento básico nas favelas.

17A localização dos assentamentos precários (loteamentos irregulares e favelas) do município do Rio de Janeiro, foi apresentada pela prefeitura no processo de discussão do Plano Diretor da cidade, ocorrido em 2022. A cartografia evidencia a importância dos loteamentos irregulares e clandestinos na Zona Oeste do município do Rio de Janeiro, mas também a expansão de favelas para a esta região (em menor área) e para a Zona Norte, revelando uma espacialização fragmentada das áreas com urbanização precária no município, além de possibilitar uma avaliação da ordem de grandeza da urbanização precária na capital do Estado do Rio de Janeiro.

FIGURA 01- Favelas e loteamentos irregulares – Rio de Janeiro

FIGURA 01- Favelas e loteamentos irregulares – Rio de Janeiro
  • 2 Cartografia utilizada na apresentação realizada pela Secretaria de Urbanismo, da prefeitura do muni (...)

Fonte: Prefeitura do Rio de Janeiro, 20212

18Em síntese, pode-se afirmar que a expansão da mancha urbana da metrópole do Rio de Janeiro está associada ao processo de expansão formal da cidade e maior desenvolvimento de centralidades urbanas da periferia, mas se encontra fortemente associada à ampliação dos loteamentos irregulares e clandestinos e, em menor escala visível, relacionado à expansão de favelas, fatos que são apontados pelo PDUI/RMRJ e encontram respaldo nas informações de autores como Cavallieri (et al, 2016) e Ribeiro e Lago (2001). Note-se que a expansão da mancha urbana não ocorre somente na periferia da área urbanizada da metrópole, como afirma a princípio o PDUI/RMRJ, mas também em áreas intraurbanas, como apontam os estudos do município do Rio de Janeiro, especialmente na Zona Oeste da cidade, em mosaico espacialmente fragmentado e disperso. Evidencia-se a necessidade de se apurar mais detalhadamente as informações sobre a expansão formal e informal da área urbanizada da metrópole, especialmente nos municípios da periferia da RMRJ. Observa-se também que o PDUI/RMRJ não se aprofunda na análise do processo de produção dos assentamentos precários e periféricos, considera a principal forma de expansão da área urbanizada da metrópole por este instrumento de planejamento.

19Isto posto, dando continuidade à reflexão aqui sugerida, discute-se, de forma breve, sobre o processo e os agentes da produção urbana informal na periferia da RMRJ e os contornos do que aqui chamado de “máquina de produzir periferia.

A produção do espaço urbano: a “máquina de produzir periferia”

20A análise da produção do espaço urbanizado precário na periferia metropolitana, passa pelo reconhecimento dos seus processos socioeconômicos. Como ressalta Ribeiro (2016), a ordem urbana é resultado da relação de uma sociedade concreta, em uma realidade espaço-temporal específica, e a cidade resulta de uma relação biunívoca entre a sociedade e o espaço, sendo necessário compreender as relações de poder entre os grupos e classes sociais. Na visão de Correa (2011), a produção do espaço urbano e da rede urbana é consequência da ação de agentes sociais, dotados de interesses, estratégias e práticas espaciais, portadores de contradições e participantes de conflitos, inseridos na temporalidade e na espacialidade de cada formação sócioespacial capitalista. Corrêa (2011) aponta como agentes sociais de produção do espaço os proprietários dos meios de produção, os proprietários de terras, os promotores imobiliários, o Estado e os grupos sociais excluídos. Este autor ressalta ainda a produção de um “espaço vernacular” (Corrêa, R. L. 2011, p. 47), constituído por grupos excluídos, que geram favelas e loteamentos populares na periferia, onde entram em cena novos agentes sociais, como aqueles ligados à criminalidade e ao setor informal de produção da cidade.

  • 3 Os níveis de renda das famílias, desemprego e ocupação da população podem ser encontrados em FERRAZ (...)

21No processo de expansão informal da mancha urbana em curso na periferia da RMRJ, o maior interessado e principal agente social da produção do espaço urbano, com poucas exceções, é a população de baixa renda, que convive com elevadas e crescentes taxas de desemprego, precarização e informalidade do trabalho, o que impões níveis de renda muito baixos, obrigando cerca de 34% da população da Baixada Fluminense a viver com 1⁄2 salário-mínimo3, como é ressaltado no próprio PDUI/RMRJ (2018). Neste contexto de insegurança econômica, a população pobre considera de suma importância obter uma casa própria, onde seja possível abrigar a família, sem a necessidade de pagar o aluguel, sem correr o risco de se tornar um sem teto.

22Segundo Costa Leite (2022), ex-Secretário de Urbanismo de Duque de Caxias no período entre 2013 e 2017, a população mais pobre não tem renda suficiente para adquirir um imóvel regularizado e, por conta disso, a fim de sair da despesa do aluguel, se sujeita a morar em loteamentos ilegais e sem infraestrutura na periferia, onde constrói uma moradia precária em regime de autoconstrução, e depois, pouco a pouco, vai conseguindo a infraestrutura. Para o ex-Secretário, a enorme concentração de renda existente no país, onde 1% da população controla 50% da renda, e 50% da população sobrevive com 1% da renda, exige a implantação de políticas públicas compensatórias, embora, via de regra, as demandas por habitação social não são atendidas.

23Como ressalta Maricato (2000), a cidade real é resultante do perfil de renda da população, uma vez que o custo da força do trabalho não inclui o custo da produção da habitação formal, o que leva a formas precárias de produção de habitat, consideradas pré-capitalistas, mas que são, ao mesmo tempo, fundamentais para o processo de acumulação, na medida que possibilitam abrigo para a força de trabalho, mesmo que em condições muito precárias. Para esta autora, “a favela ou o lote ilegal combinado à autoconstrução foram parte integrantes do crescimento urbano” (Maricato, 2000, p. 155). Ou seja, o processo de urbanização das cidades brasileiras é fortemente marcado pelos baixos salários da população, por um mercado formal de habitação restrito a camadas de maior renda, e por um forte padrão de segregação e elevada desigualdade sócioespacial.

24Ressalta-se que, apesar da população de baixa renda contar com alguns serviços públicos básicos, nas áreas da assistência social, saúde e educação e que estes, mesmo insatisfatórios, garantem uma renda mínima, benefícios continuados, aposentadoria, escola fundamental, ensino médio, atenção básica de saúde, a população pobre não é atendida por programas de habitação social e não tem acesso ao mercado imobiliário formal, sendo poucas as suas alternativas para alcançar a casa própria, o que passa pelas (episódicas) ofertas de unidades habitacionais populares produzidas pelo poder público, pela autoconstrução no terreno ou na laje da família (também localizados em bairros da periferia ou em favelas), pela aquisição de um imóvel construído informalmente por agentes locais ou por um novo lote em assentamento precário onde a família vai, paulatinamente, construir sua residência.

  • 4 O PDUI (2018) estimou uma demanda anual de 70 mil unidades habitacionais para a RMRJ.

25Em um cenário de grande demanda social por moradia4, diante de uma população de baixa renda com acesso restrito à habitação formal, proliferam os agentes imobiliários informais de produção de lotes e moradias, representando os interesses e promovendo o parcelamento de terras de proprietários de glebas sem a devida regularização urbanística ou fundiária, promovendo a grilagem de terras públicas, áreas não utilizadas ou com situação fundiária não esclarecida, áreas de preservação ambiental, áreas sujeitas a inundações, e áreas sujeitas a outros riscos. Em geral, esses agentes imobiliários contam com a conivência ou mesmo com o apoio do executivo municipal, e de agentes políticos como vereadores, deputados, e cabos eleitorais.

  • 5 Benmergui e Gonçalves (2019) escreveram sobre a expressão “urbanismo miliciano”, e são citados no R (...)

26Neste contexto, um dos agentes informais cada vez mais relevantes no processo de produção urbana e expansão da periferia metropolitana são as milícias (ou forças paramilitares armadas). O chamado “urbanismo miliciano”5 controla grande parte dos negócios imobiliários informais da periferia e áreas de expansão intra urbana, o que inclui apropriação ilegal, parcelamento e comercialização de terras públicas e terras privadas, construção de edifícios sem licenciamento ou responsabilidade técnica, corretagem, venda e aluguel de imóveis irregulares, operações de financiamento por meio de credito informal ou agiotagem.

  • 6 As famílias carentes retiradas do loteamento irregular da Cidade dos Meninos foram reassentadas em (...)

27Costa Leite (2022) assinala que, durante sua gestão em Duque de Caxias, a Prefeitura procurou restringir o parcelamento irregular do solo urbano, especialmente em áreas de risco. Com efeito, a Prefeitura agiu pela desocupação de uma área de propriedade da União, no local denominado Cidade dos Meninos, considerada uma área contaminada por despejo de produtos químicos, onde um “empreendedor”, amparado por forças paramilitares, com apoio de representantes da Câmara de Vereadores, vendia um lote, sem infraestrutura, por cerca de R$ 12 mil, em 60 prestações mensais, por meio de um carnê a ser pago no sistema bancário. No mesmo período, um lote em região próxima, em bairro consolidado, com alguma urbanização (ainda que precária), não saia por menos de R$ 50 mil, o que, segundo Costa Leite, estava completamente fora de alcance da maioria da população local.6

28As milícias dominam bairros inteiros de municípios da Baixada Fluminense e da Zona Oeste do município do Rio de Janeiro, dividindo e disputando o poder territorial com o tráfico de drogas. Como demonstrou o Grupo de Estudos dos Novos Ilegalismos, em parceria com o Observatório das Metrópoles (GENI/UFF e Observatório das Metrópoles, 2021), o mercado imobiliário legal e ilegal tem sido uma das principais fontes de renda das milícias. Segundo o GENI, os dados de legalizações de imóveis no município do Rio de Janeiro apontam forte intensidade das atividades imobiliárias em territórios controlados pela milícia, que não enfrentam fiscalização pública, seja por coerção ou por conivência dos órgãos responsáveis, principalmente da alçada dos municípios. Em contraste com a sua obrigação de fiscalizar a ocupação irregular, os municípios ainda oferecem a possibilidade de legalização posterior dos imóveis construídos sem a devida licença, por meio de legislações “facilitadoras”.

  • 7 O Programa Minha Casa Minha Vida foi criado pelo Governo Federal, em março de 2009, para produzir h (...)
  • 8 Ministério do Desenvolvimento Regional, acessado em agosto de 2022

29Na análise dos agentes de produção do espaço urbano da moradia, há que considerar também os programas oficiais de habitação de interesse social, com destaque para o programa Minha Casa, Minha Vida7, que foi, de longe, a politica federal que mais produziu habitação popular no Rio de Janeiro, desde o fim do Banco Nacional de Habitação, nos anos 1980, tendo alcançado no Estado do Rio de Janeiro, entre 2009 e 2016, 114.399 unidades habitacionais para a Faixa 1 (para famílias de 0 a 3 salários mínimos, com subsídio de 96% e destinação definida pelos municípios), e 118.443 unidades para as Faixas 2 e 3 (3 a 6 salários mínimos e 6 a 10 salários mínimos de renda familiar respectivamente, com subsídios variável)8.

30Segundo Cardoso e Lago (2015), que coordenaram uma avaliação do Programa Minha Casa, Minha Vida, pelo Observatório das Metrópoles (UFRJ), os empreendimentos da Faixa 1 do PMCMV do Rio de Janeiro e Baixada Fluminense se localizaram em áreas próximas dos limites da mancha urbanizada da metrópole, espaços carentes em termos de infraestrutura, serviços públicos e transporte. Em geral, as prefeituras municipais flexibilizaram suas legislações para viabilizar a implantação dos empreendimentos de acordo com o normativo do Governo Federal, possibilitando construções em terrenos de menor valor, por exemplo, em antigas zonas rurais englobadas a área urbana, ou em franjas extremas das periferias metropolitanas.

31A pesquisa do Grupo GENI (2021), por sua vez, ressalta ainda que os conjuntos habitacionais de interesse social do Programa Minha Casa Minha Vida Faixa 01, foram dominados por milícias armadas e utilizados como base para exploração de novas áreas urbanas da periferia, em negócios que vão além das atividades imobiliárias, e incluem segurança privada, monopólio do comércio e do serviço de vários itens de primeira necessidade da população, como gás de cozinha, transporte local, serviços de internet e tv a cabo, entre outros serviços. Assim, vale notar que os conjuntos habitacionais do MCMV, promoveram uma expansão da periferia metropolitana, devido ao padrão de localização dos empreendimentos, em áreas de franja da mancha urbanizada, onde o valor da terra é menor, bem como, apoiaram a expansão e o controle da milícia sobre os processos de urbanização e a expansão da periferia metropolitana.

  • 9 Informações apuradas pelo autor, que exerceu o cargo de Subsecretário de Habitação, no município de (...)

32Em contraste com o suporte dado às milícias, o Programa Minha Casa, Minha Vida promoveu um baixíssimo número de unidades por meio de cooperativas, associações e entidades privadas sem fins lucrativos, ou seja, ergueu apenas 221 unidades no Rio de Janeiro, das 114 mil habitações construídas pela programa (Faixa 1, entre 2009 e 2016), o que é insignificante, inclusive diante da baixa proporção geral dessa modalidade no somatório nacional, que alcançou 4,1% do total. Essa pequena participação social no PMCMV no Rio de Janeiro não pode ser generalizada como padrão de baixa organização dos movimentos sociais urbanos e de moradia, mas demonstra limitações da sua atuação, principalmente dos movimentos específicos de moradia. Na periferia metropolitana, observa-se uma atuação muito limitada dos movimentos sociais de moradia. Em Duque de Caxias, por exemplo, nos anos da década de 2020, foi identificada uma única ocupação de terra organizada9.

  • 10 SILVA, F. A. e OLIVEIRA, G. R. (2019, p. 3), resgatam Weber para apontar a alteração de mentalidade (...)

33A baixa atividade de grupos de movimentos sociais de moradia contrasta com o poder político crescente das igrejas evangélicas, que se expandem velozmente nos bairros da periferia e organizam a população para participar de processos eleitorais, visando a ocupação de cargos públicos e a obtenção de benefícios e investimentos, dirigidos para comunidades, visando a implantação de infraestrutura e melhorias urbanas. Segundo Alves, J. E. (2017), o crescimento dos evangélicos se dá sobretudo nas cidades, e principalmente nas áreas mais periféricas e alcança cerca de 70% da população em determinadas áreas, abrangendo principalmente a classe C, de onde vêm 54% dos eleitores nacionais, ou seja, essa mudança social também tem impactos na política na medida que faz parte de um processo que coordena investimentos na periferia. É forte a influência da “teologia da prosperidade”10, propagada por estas igrejas, com um caráter motivacional, que busca impulsionar as pessoas ao sucesso. Uma análise dos agentes sociais da produção do espaço urbano na periferia estaria incompleta sem a compreensão da participação dos evangélicos.

34A atuação das prefeituras da periferia da RMRJ, outro agente fundamental do processo, geralmente favorece os promotores imobiliários da ocupação urbana informal, que contam com o apoio ou a conivência do executivo municipal, incluindo agentes, funcionários e políticos locais, vereadores, deputados, e cabos eleitorais. Nesse contexto, a fiscalização do uso e da ocupação da terra urbana é negligenciada pelas prefeituras, que praticamente abrem mão de exigir licenciamento prévio de parcelamentos de glebas e construção de edifícios. Para ampliar sua receita, de tempos em tempos, as prefeituras promovem campanhas que visam a incorporação dos imóveis ao cadastro do Imposto de Propriedade Territorial Urbano, IPTU, depois das terras já ocupadas e as edificações erguidas, em iniciativas desvinculadas de processos de regularização fundiária, urbanística ou ambiental. Esta é uma prática vivenciada pelo autor na prefeitura do município de Duque de Caxias, e verificada também na maioria dos municípios da Baixada Fluminense e da periferia do Leste Metropolitano.

  • 11 Estas observações decorrem da experiência do autor como Subsecretario de Habitação da Prefeitura Mu (...)

35Em regra, somente grandes empreendimentos imobiliários residenciais ou comerciais, de empresas reconhecidas, instituições oficiais ou obras em áreas mais centrais e valorizadas dos municípios são motivo de licenciamento prévio, urbanístico e ambiental. Ou seja, o Plano Diretor e a legislação urbanística são utilizados apenas em poucas situações e têm alcance limitado a uma parcela reduzida da população. Em outras palavras, o Plano Diretor, e mesmo a legislação de uso e ocupação do solo, têm importância quase nula para a população de baixa renda da periferia, uma vez que os promotores do parcelamento do solo destas áreas dos municípios não consideram os zoneamentos ou regras urbanísticas ou ambientais.11

  • 12 A “política da bica d’agua” foi uma denominação para práticas assistencialistas utilizadas pelo gru (...)

36Nesse processo de produção informal de áreas urbanizadas, os agentes políticos em geral, principalmente os membros dos municípios, se promovem a intermediadores de melhorias urbanísticas para a população de baixa renda moradora de assentamentos precários, que fica à mercê do jogo de pressões políticas para alcançar alguma infraestrutura urbana. As melhorias urbanísticas são alcançadas aos poucos, e negociadas na forma de apoio a candidatos em processos políticos do município, do estado e da União, o que confere uma estratégia multiescalar para estes agentes, que vendem seu apoio para atores públicos mais estabelecidos e poderosos, com mais recursos financeiros. Nestas negociações, os clãs da política se articulam e se fortalecem, o que lhes possibilita postular mandatos eletivos e cargos públicos, cada vez em situações mais importantes na escala política. Trata-se de uma reedição da “política da bica d’agua”12, utilizada nos anos de 1970 no Rio de Janeiro, agora em nova versão, abrangendo também asfalto na rua, rede de esgoto e águas pluviais, iluminação pública, entre outras melhorias, que são promovidas principalmente pelo município, mas também em programas estaduais e federais, e iniciativas de parlamentares.

  • 13 Ocupação de área de propriedade da União, localizada no município de Duque de Caxias, como foi rela (...)

37Em síntese, no desenho de produção informal da periferia da RMRJ, os agentes imobiliários promovem a ocupação de terras com ou sem regularização fundiária, sem autorização ou com a participação dos proprietários e grileiros de terras, incluindo terras publicas, principalmente aquelas de propriedade da União, a fim de promover a comercialização de lotes, vendidos sem regularização fundiária, licenciamento urbanístico, ou ambiental, e sem contar com infraestrutura urbana adequada, a exemplo do ocorrido na Cidade dos Meninos, em Duque de Caxias13. Entre os agentes informais da produção do espaço urbano periférico, prevalecem as milícias armadas, que também exploram serviços de “proteção” e de insumos básicos para a população, a exemplo do abastecimento de gás de cozinha.

38Os agentes políticos locais, incluindo vereadores, cabos eleitorais e representantes no poder executivo, respaldam a ocupação das áreas e tratam de conseguir a implantação de melhorias na infraestrutura urbana, bem como, buscam estabelecer uma relação assistencialista que subjuga e exige compromissos eleitorais periódicos da população. Neste cenário, a prefeitura não fiscaliza a ocupação de áreas de expansão urbana e, além disso, oferece periodicamente oportunidades para a regularização de imóveis perante a sua área fiscal e urbanística, mesmo sem implantar infraestrutura. Além disso, os agentes negociam apoio a candidaturas a cargos majoritários, assembleia legislativa e câmara e senado e estabelecem um sistema de trocas de favores, com influência na capacidade eleitoral dos agentes envolvidos.

39As políticas publicas de produção de moradia, por sua vez, historicamente minúsculas diante da demanda habitacional da metrópole, apresentaram uma produção espasmódica, concentradas em determinados períodos. O Programa Minha Casa, Minha Vida, do Governo Federal, última iniciativa a produzir um grande número de unidades habitacionais, contribuiu para a expansão da mancha urbana na periferia da metrópole, foi amplamente controlado por grandes empresas, e não contou com projetos que que fortalecessem em maior escala os movimentos sociais na periferia da RMRJ. Além disso, o PMCMV serviu de plataforma para grupos de milicianos dominarem mais territórios na periferia da Região Metropolitana fluminense.

40De uma maneira geral, o poder público participa, favorece, se aproveita e mantem uma verdadeira “máquina de produzir periferia”. Ou seja, promove e participa de um ciclo vicioso que vincula a população mais pobre a relações assistencialistas de médio e longo prazo, para atender as necessidades urbanísticas e habitacionais básicas, o que naturaliza o “toma lá, da cá”, e interfere em todas as escalas de disputas de poder político e nas eleições legislativas e majoritárias.

41De uma maneira geral, ao analisar a forma de produção do espaço urbano na periferia metropolitana do Rio de Janeiro, é possível distinguir um arranjo onde os agentes envolvidos atuam de forma articulada, como engrenagens de um esquema maior, que oferece oportunidades de moradia de baixa qualidade, e ainda subjuga a população de baixa renda, condiciona as melhorias de infraestrutura urbana aos processos políticos eleitorais, cria um ciclo vicioso que favorece os políticos populistas, que se fortalecem nestas regiões, além de servir como ambiente favorável à atuação das milícias armadas, que controlam grande parte dos processos de expansão do território metropolitano, seja nos limites das áreas urbanizadas, sejam em enclaves intra urbanos, favelas, conjuntos habitacionais e comunidades de baixa renda. Na visão de COSTA LEITE (2022):

“a população pobre não vai votar em quem propõe “a contenção da expansão urbana”, vai apoiar quem está lhe possibilitando algum benefício direto ou uma melhoria para sua rua ou para o seu bairro específico. Esta é realidade da periferia. A vida como ela é.” (COSTA LEITE, L. E. 2022).

À Guisa de Conclusão: as propostas para conter a expansão periférica

42A contenção da expansão da área urbanizada precária da Região Metropolitana do Rio de Janeiro é considerada um dos quinze Pontos Chaves da Visão de Futuro do PDUI/RMRJ (2018), que defende evitar a substituição de áreas rurais da periferia por assentamentos precários, e propõe que o desenvolvimento urbano seja dirigido para áreas já dotadas de infraestrutura e sistemas de transporte, por meio da ocupação de vazios urbanos e do adensamento urbano. Nesse sentido, identificamos no PDUI/RMRJ (2018) algumas medidas: a) ações de produção de unidades habitacionais, em áreas que já dispõe de infraestrutura, junto a eixos de mobilidade, a fim de ocupar vazios urbanos; b) ações de desenvolvimento dos territórios rurais localizados no entorno das áreas urbanas; c) ações de preservação e conexão de áreas de áreas ambientalmente valorizadas; d) propostas de ordenamento territorial, por meio de zoneamentos, planos diretores e legislações urbanísticas; e) programas integrados de regularização urbanística e fundiária de para assentamentos precários localizados na periferia da RM. Diante do objetivo deste artigo, e do reconhecimento do processo e dos agentes da produção urbana precária na periferia da RMRJ, trataremos, a seguir, das duas últimas proposições do PDUI/RMRJ identificadas acima.

43As propostas de ordenamento territorial estão entre os principais objetivos do PDUI/RMRJ (2018), que defende reorganizar o território a fim de promover uma polinucleação urbana e evitar a acelerada expansão do espaço urbanizado da periferia da RMRJ, fato que estaria estressando e exigindo a continua ampliação de toda a rede de infraestrutura urbana, dificultando o acesso dos habitantes às redes de serviços. Para Loureiro (2021), Coordenador do PDUI/RMRJ, uma questão central é saber “como é que, de fato, se retoma, nos planos diretores, na escala municipal e metropolitana, o controle do poder publico, no sentido de conter e ordenar o uso e ocupação do solo” (Loureiro, V., 2021).

44Objetivando uma reconfiguração espacial da metrópole, o PDUI/RMRJ apresenta um Macrozoneamento Metropolitano (MZM), que propõe um ordenamento de grandes porções do território, além de Zonas de Interesse Metropolitano (ZIM), que seleciona um conjunto de territórios de menor porte, onde o interesse metropolitano deve prevalecer sobre as proposições locais. As macrozonas são desenhadas segundo características dos territórios delimitados e incluem uma Macrozona Agroecológica de Contenção (área rural no entorno da RMRJ) e Macrozona de Coesão Sócio Territorial (área de assentamentos precários da periferia da RMRJ). Note-se que, a princípio, os municípios são obrigados a compatibilizar os seus planos diretores com o zoneamento metropolitano, como determina o Estatuto da Metrópole (Lei 13.089/2015).

  • 14 Conforme determina a Constituição Federal (BRASIL, 1988, Constituição Federal, Inciso VIII, Artigo (...)
  • 15 Conforme aponta o Estatuto da Metrópole - EM Uma das obrigações do ente metropolitano é definir dir (...)

45Como é amplamente reconhecido, o Plano Diretor Municipal14 (PD), regulamentado pelo Estatuto da Cidade – EC (Lei 10.257/2001), é o principal orientador das políticas públicas municipais quanto ao parcelamento, uso e ocupação do solo, a fim de garantir a função social da cidade e o acesso à terra urbanizada, à infraestrutura urbana e à equipamentos sociais. Após a aprovação do Estatuto da Metrópole (E.M., Lei Federal 13.089/2015), o ordenamento territorial também passou a ser uma atribuição regulamentada das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões15. No tocante ao ordenamento territorial, além da atuação dos municípios e das regiões metropolitanas, é relevante lembrar da existência de um amplo marco regulatório federal, estadual e municipal, em várias áreas setoriais, especialmente os relativos ao meio ambiente, corpos hídricos, áreas rurais, e minerais, que também são importantes para a regulamentação do uso do solo.

46Apesar do grande aparato regulatório do ordenamento territorial, as cidades convivem com extensas áreas ocupadas de maneira informal e irregular. Os Planos Diretores têm a sua efetividade questionada por vários autores, a exemplo de Oliveira e Biasoto (2011), que apontam os parcos resultados do instrumento quando se trata de promover o acesso a terra urbana bem localizada para a população de menor renda, assim como a apropriação social da cidade. Esse processo de dissociação entre a legislação e a produção do espaço urbano ocorre na contemporaneidade da RM do Rio de Janeiro, como foi identificado pelo próprio PDUI, quando analisou os PDs municipais. Como vimos no relato apresentado acima sobre o processo de produção do espaço urbano na periferia da RMRJ, a implantação de áreas urbanas degradadas conta com conivência e até o envolvimento direto dos municípios, à revelia dos planos diretores e de legislações urbanísticas em vigor. Diante desta constatação, a iniciativa do PDUI/RMRJ (2018), de definir um zoneamento metropolitano, a ser utilizado pelos municípios para compatibilização dos seus PDs, sem reconhecer e intervir no processo de produção destes espaços urbanos precários, é uma medida incapaz de ordenar o uso e da ocupação do solo, e conter o espraiamento da mancha urbana da periferia da RMRJ.

47No entendimento de Maricato, E. (2000), o marco legal abrangente se aplica apenas a uma parcela da cidade formal, enquanto se promove um verdadeiro laissez-faire da cidade ilegal. Ainda conforme essa autora, as cidades brasileiras cresceram com uma grande parcela da população vivendo de forma ilegal, ocupando terras desvalorizadas e sem infraestrutura, localizadas nas periferias, áreas de mananciais, áreas de preservação ambiental, áreas públicas, e áreas de risco, em um processo de modernização excludente, onde apenas espaços privilegiados das cidades receberam investimentos e infraestrutura urbana. Para Maricato, E. (2000), o planejamento urbano e a regulação urbanística são descomprometidos com uma parcela da cidade, reproduzindo desigualdades e privilégios, sem abranger ou oferecer soluções para os assentamentos humanos precários e informais.

  • 16 Tipologia Intraurbana - Índice de Vulnerabilidade Social - e Índice de Desenvolvimento Humano

48Em outra frente, também com o objetivo de conter o espraiamento da mancha urbanizada da metrópole, o PDUI/RMRJ apresenta medidas que visam promover a regularização urbanística e fundiária de assentamentos precários localizados na periferia metropolitana. A Ação 21, do Programa Equilibrar a Metrópole (Rio de Janeiro, 2018b, p. 337), propõe a criação de programas integrados de regularização urbanística e fundiária, articuladas a projetos sociais, para atender loteamentos irregulares/ilegais e/ou assentamentos precários localizados na periferia da metrópole. Esta proposição se identifica com a utilizada pelas Macrozonas de Coesão Socioterritorial, definidas segundo os piores níveis de três importantes indicadores compostos (Tipologia Intraurbana, Índice de Vulnerabilidade Social, e Índice de Desenvolvimento Humano16) e que, segundo o PDUI/RMRJ, abrigam aproximadamente 2.690.000 habitantes (Censo 2010, IBGE), distribuídos em 18 municípios (dos 21 da RM). Além da periferia metropolitana, as zonas vulneráveis apontadas no PDUI/RMRJ também incluem algumas áreas favelizadas, especialmente grandes conglomerados, localizados em área intraurbana da cidade. Segundo o plano metropolitano em tela, as MST deveriam contar com politicas públicas visando a implantação de infraestrutura urbana, equipamentos e serviços sociais, a fim ampliar a sua integração às áreas urbanas formais mais qualificadas da cidade.

FIGURA 02 – Macrozonas de Coesão Socioterritorial.

FIGURA 02 – Macrozonas de Coesão Socioterritorial.

Mapa Reconfiguração Espacial Metropolitana – Fonte: RIO DE JANEIRO (ESTADO), PDUI/RMRJ, Produto 18, Tomo II, 2018b., p. 696)

49Note-se que as propostas do PDUI/RMRJ buscam enfrentar situações de precariedade social e urbana já estabelecidas na cidade, mas sem intervir no processo de produção do espaço urbano nestas áreas, sem reconhecer que estas áreas são paulatinamente urbanizadas sob controle de agentes políticos, em um processo de submissão da população local. Ocorre que o estado do Rio de Janeiro e os municípios da RMRJ não reúnem os recursos e as condições institucionais necessárias para planejar e executar as obras de urbanização integral das extensas áreas precarizadas da região metropolitana, e não estabelecem critérios técnicos ou territoriais para a implantação de infraestrutura, equipamentos e serviços. Estas ações são propostas de maneira não vinculadas ao orçamento formal dos três entes federados, bem como à outros meios de disponibilização de recursos para a universalização da infraestrutura urbana. Em outras palavras, a urbanização integrada de amplas áreas faz parte de uma narrativa não vinculada a meios para sua concretização.

50O perfil do PDUI/RMRJ (2018), neste aspecto, não difere muito de outros instrumentos urbanísticos do país. Para Villaça (1999), por pelo menos cinquenta anos, entre 1940 e 1990, o planejamento urbano brasileiro não atingiu seus objetivos, não foi uma atividade orientadora de politicas públicas ou da ação do Estado. (Villaça, 1999, pg. 223). Nesse longo período da história do Brasil, portanto, o planejamento urbano serviu à ideologia e ao discurso. (Villaça, F., 1999, pg. 227). Baseado na ideia de que um planejamento racional, com fundamentos técnicos e métodos científicos seria imprescindível para solucionar os chamados “problemas urbanos”, o que, de fato, encobria a verdadeira origem dos problemas, assim como o fracasso das classes sociais dominantes e do Estado nas iniciativas para resolvê-los.

51Em síntese, entende-se que as propostas de ordenamento territorial e de regularização de assentamentos precários, na forma como definidas no âmbito do PDUI/RMRJ (2018), não dão conta de enfrentar o processo de expansão urbana da RMRJ, pois não interferem diretamente na lógica do parcelamento e da urbanização precária e progressiva que caracteriza a maior parcela destas áreas de periferia. O Plano Metropolitano de 2018 também não altera a forma de participação dos agentes de produção destas áreas, particularmente as atividades dos agentes públicos, que promovem a manipulação da população de baixa renda, para fins eleitorais, por meio de uma política assistencialista de médio e longo prazos, uma verdadeira engrenagem social aqui chamada de “máquina de produzir periferia”.

52Para pretender enfrentar a lógica de produção informal de cidade e moradia em curso na periferia da RMRJ, o PDUI necessitaria apresentar medidas que visassem atender efetivamente os princípios do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2000), incluindo o direito à cidades sustentáveis, o acesso à terra urbanizada e à moradia de qualidade, com a universalização da infraestrutura e serviços públicos para todos os habitantes. Nesse sentido, seria imprescindível adotar outro princípio do Estatuto da Cidade que trata da gestão democrática da cidade, por meio da participação de associações representativas de vários seguimentos da população na definição e no acompanhamento dos investimentos públicos. Neste contexto, seria fundamental o compartilhamento de responsabilidades e ações entre entes da Federação, em termos de organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum da metrópole fluminense, como determina o Estatuto da Metrópole (Lei 13085/2015). Essas medidas dependem de uma governança metropolitana comprometida com a grande Região Metropolitana do Rio de Janeiro.

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Notas

1 A Região Metropolitana do Rio de Janeiro, RMRJ, considerada pelo PDUI abrange 21 municípios, tendo sido alterada em 2018, pela Lei Complementar 184, que incluiu o município de Petrópolis passando a RMRJ a contar com 22 municípios.

2 Cartografia utilizada na apresentação realizada pela Secretaria de Urbanismo, da prefeitura do município do Rio de Janeiro, em julho de 2022, em debate on-line do Plano Diretor municipal.

3 Os níveis de renda das famílias, desemprego e ocupação da população podem ser encontrados em FERRAZ, FONTES E PERO (2013) e Mapa dos Empregos Formais 2020 elaborado pela Secretaria Estadual de Trabalho e Renda

4 O PDUI (2018) estimou uma demanda anual de 70 mil unidades habitacionais para a RMRJ.

5 Benmergui e Gonçalves (2019) escreveram sobre a expressão “urbanismo miliciano”, e são citados no Relatório Final de pesquisa do Grupo de Estudos dos Novos Ilegalismos (GENI/UFF), em parceria com o Observatório das Metrópoles (2021)

6 As famílias carentes retiradas do loteamento irregular da Cidade dos Meninos foram reassentadas em unidades habitacionais do programa Minha Casa, Minha Vida, localizados em bairros próximos da ocupação. A desocupação da área de risco, no entanto, durou pouco tempo. Com a eleição municipal, o prefeito que tentou interferir nas ocupações irregulares perdeu o pleito e com a mudança do executivo, a área da Cidade dos Meninos tornou a ser ocupada e comercializada irregularmente, com a conivência da prefeitura e lideranças locais.

7 O Programa Minha Casa Minha Vida foi criado pelo Governo Federal, em março de 2009, para produzir habitação de interesse social para a população de baixa renda.

8 Ministério do Desenvolvimento Regional, acessado em agosto de 2022

9 Informações apuradas pelo autor, que exerceu o cargo de Subsecretário de Habitação, no município de Duque de Caxias, entre 2013 e 2017.

10 SILVA, F. A. e OLIVEIRA, G. R. (2019, p. 3), resgatam Weber para apontar a alteração de mentalidade do homem moderno, quando ocorre uma ruptura com o ascetismo puritano, que determinava o afastamento do indivíduo dos prazeres e do consumismo. É por meio dessa ruptura com a ética moral católico--cristã, engendrada por Calvino, que se inicia, em certa medida, a busca pela riqueza e pelo bem-estar na sociedade capitalista. SILVA, F. A, OLIVEIRA, G. R. (2019).

https://periodicos.ufsm.br/ccomunicacao/article/view/34477/pdf

11 Estas observações decorrem da experiência do autor como Subsecretario de Habitação da Prefeitura Municipal de Duque de Caxias, entre 2013-2017.

12 A “política da bica d’agua” foi uma denominação para práticas assistencialistas utilizadas pelo grupo do Partido Movimento Democrático Brasileiro, lideradas pelo Governador Chagas Freitas, e criou uma prática chamada de “Chaguismo”. Detalhes podem ser vistos em TRINDADE, A. D. (2000, p.23) - O Estilo Político da Bica D’agua: o Chaguismo na Guanabara 1969-1974, acessado em julho de 2023:https://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/6580/801.pdf? sequence=1&isAllowed=y

13 Ocupação de área de propriedade da União, localizada no município de Duque de Caxias, como foi relatado no item anterior deste artigo.

14 Conforme determina a Constituição Federal (BRASIL, 1988, Constituição Federal, Inciso VIII, Artigo 30), compete aos municípios o controle do uso, parcelamento e da ocupação do solo urbano, A matéria foi regulamentada pelo Estatuto da Cidade - EC (Lei 10.257/2001), a fim de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade que exige a elaboração dos Planos Diretores para municípios acima de 20 mil habitantes e todos em RMs, estabeleceu diretrizes gerais para a política urbana, a fim de garantir o direito a cidades sustentáveis, o acesso à terra urbanizada e à infraestrutura, o planejamento do desenvolvimento das cidades, a oferta de equipamentos urbanos e comunitários, e a ordenação e o controle do uso do solo.

15 Conforme aponta o Estatuto da Metrópole - EM Uma das obrigações do ente metropolitano é definir diretrizes para articulação dos municípios no que se refere ao parcelamento, uso e ocupação do solo urbano por meio de um plano de desenvolvimento urbano integrado, PDUI e um macrozoneamento da unidade territorial urbana. Além disso, o EM impões aos municípios compatibilizar seus planos diretores com o plano metropolitano.

16 Tipologia Intraurbana - Índice de Vulnerabilidade Social - e Índice de Desenvolvimento Humano

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Índice das ilustrações

Título FIGURA 01- Favelas e loteamentos irregulares – Rio de Janeiro
Créditos Fonte: Prefeitura do Rio de Janeiro, 20212
URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/espacoeconomia/docannexe/image/24828/img-1.jpg
Ficheiro image/jpeg, 87k
Título FIGURA 02 – Macrozonas de Coesão Socioterritorial.
Créditos Mapa Reconfiguração Espacial Metropolitana – Fonte: RIO DE JANEIRO (ESTADO), PDUI/RMRJ, Produto 18, Tomo II, 2018b., p. 696)
URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/espacoeconomia/docannexe/image/24828/img-2.jpg
Ficheiro image/jpeg, 62k
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Para citar este artigo

Referência eletrónica

Kelson Vieira Senra e Glauco Bienenstein, «A “máquina de produzir periferia” e o Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano Integrado da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, PDUI/RMRJ (2018) »Espaço e Economia [Online], 26 | 2023, posto online no dia 02 janeiro 2024, consultado o 18 junho 2024. URL: http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/espacoeconomia/24828; DOI: https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/espacoeconomia.24828

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Autores

Kelson Vieira Senra

Arquiteto e Urbanista, Mestrado em Geografia, Gestão Territorial e Ambiental, Universidade de Brasília, UNB, 2009; Doutor pelo Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal Fluminense - PPGAU/UFF, 2022. Email: kelsonsenra@gmail.com

Glauco Bienenstein

Arquiteto e Urbanista, Mestre em Geografia pelo Instituto de Geociências da Universidade Federal do Rio de Janeiro, IGEO-UFRJ (1993). Doutor em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro, IPPUR-UFRJ (1995-2000). E-mail: gb@id.uff.br

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