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Cadeias globais de commodities, estrutura de mercado e governança: um olhar para o mercado de cocaína

Global commodities chains, market structure and governance: a view of the cocaine market
Cadenas mundiales de commodities, estructura del mercado y gobernanza: una visión del mercado de la cocaína
Chaînes mondiales de marchandises, structure du marché et gouvernance: une vue du marché de la cocaïne
Felipe Coelho Sigrist

Resumos

O presente trabalho procura analisar o mercado de cocaína sob a perspectiva das Cadeias Globais de Commodities. Para tanto, é usado quatro dimensões de análise presente em todas as cadeias globais de commodities – sequência produtiva, dispersão geográfica, estrutura de governança e características institucionais. Adicionalmente, através da literatura econômica sobre mercados ilegais e organizações criminosas, incorporo ao debate os impactos que a ilegalidade imposta a este mercado tem sobre as dinâmicas e evoluções das quatro dimensões de análise utilizadas.

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Introdução

1Um produto consumido nos quatro continentes do planeta, cuja indústria movimenta bilhões de dólares e, mesmo assim, é considerado ilegal em todos os países. Este é o mercado da cocaína. Segundo o World Drug Report 2022, relatório elaborado pelo United Nations Office on Drugs and Crime, estima-se que 21 milhões de pessoas consumiram produtos derivados de cocaína no ano de 2020, seguindo uma tendência de crescimento no consumo observado desde a década passada (2010-2019). Apenas em quantidades apreendidas, calcula-se um total de, aproximadamente, 1.750 toneladas de cocaína ao redor do mundo e com um preço que gira em torno de US$150.000-175.000/kg (valores para o mercado dos EUA), traz a tona as proporções deste mercado.

2Se as cifras movimentadas pelo mercado de cocaína são altas, os valores gastos pelos governos nas políticas de combate ao produto não ficam muito atrás. Para termos uma ideia, os EUA, no ano fiscal de 2016, destinaram um montante aproximado de US$ 26,11 bilhões para o combate ao narcotráfico (MAGLIOCCA et al., 2019, p. 1). Os valores movimentos pela produção e comércio mais os gastos dos governos para suprimi-los justificam um estudo mais apurado das características de mercado deste produto.

3Devido a sua ilegalidade, e consequente dificuldade na obtenção de dados confiáveis, não há tantos estudos sobre o mercado de cocaína como existem para outros mercados legais, mesmo que movimentem cifras muito menores. Contudo, há um crescente interesse na literatura sobre o mercado de cocaína no uso do conceito de cadeia de valor para analisar as dinâmicas deste setor nas fases produtivas (ALLEN, 2005; VELLINGA, 2007), a dispersão geográfica (ALLEN, 2005; DÁVILLA et al., 2021) e os impactos institucionais (GARAY-SALAMANCA; SALCEDO-ALBARÁN, 2012).

4O presente trabalho diferencia-se dos demais por analisar a cadeia global de commodities sobre as quatro dimensões sugeridas por Gereffi (as três supracitadas e, adicionalmente, a estrutura de governança) (GEREFFI; KORZENIEWICZ, 1994; GEREFFI; HUMPHREY; STURGEON, 2005). Ademais, utilizo da literatura econômica sobre mercados ilegais e organizações criminosas para analisar como as dinâmicas e evoluções dessas quatro dimensões respondem a ilegalidade imposta ao mercado.

5O artigo é composto por três seções, além desta introdução. Na primeira seção, é feita uma breve apresentação do conceito de cadeias globais de commodities e da literatura econômica sobre organizações criminosas e mercados ilegais. Na segunda seção apresento a cadeia global de cocaína através das quatro dimensões de análise de Gereffi. Na terceira seção são feitos alguns comentários críticos sobre o impacto das políticas de repressão sobre o mercado, além das conclusões alcançadas.

1. Cadeias globais de Commodities e mercado ilegais

1.1. As cadeias globais de Commodities

6O surgimento do interesse de estudo sobre as Cadeias Globais de Commodities (CGC) está relacionado a separabilidade (ou fragmentação) dos processos produtivos. Os avanços nas tecnologias de comunicação, informação e transportes possibilitaram uma transição nos processos produtivos, saindo de um modelo de concentração produtiva geográfica (modelo fordista), para um modelo no qual cada parte do processo produtivo é realizada em localizações que exploram as vantagens comparativas para aquela produção específica.

7Processo ou segmentos específicos dentro de uma cadeia de commodities podem ser representados como nós, ligados entre si em redes. Cada sucessão de nós dentro de uma cadeia de commodities envolve a aquisição e/ou organização de insumos (por exemplo, matérias-primas ou produtos semiacabados), força de trabalho (e seu abastecimento), transporte, distribuição (via mercados ou transferências) e consumo. A análise de uma cadeia de commodities mostra como a produção, distribuição e consumo são moldadas pelas relações sociais (incluindo organizações) que caracterizam os estágios sequenciais de aquisição de insumos, fabricação, distribuição, comercialização e consumo (GEREFFI; KORZENIEWICZ, 1994, p. 4).

8Mais do que o interesse sobre as sequências produtivas ou dispersões geográficas das cadeias produtivas, os estudos sobre as CGC têm enfatizado as conexões entre cada um dos elos da cadeia, os valores gerados em cada um dos elos e a inserção e participação dos países nas mais diversas cadeias. Segundo Gereffi, uma vez mapeada a CGC de um determinado produto, é possível analisá-la por quatro dimensões: i) estrutura/sequência dos insumos-produtos; ii) a dispersão geográfica; iii) a estrutura de governança; e iv) as características institucionais (BRUNHAMMER, 2021, p. 5).

9A primeira dimensão refere-se as etapas produtivas em si, ou seja, é a análise das transformações dos insumos (matérias-primas) até o produto final a ser adquirido pelos consumidores, além de atividades “upstream” (aquelas que antecedem a fase de produção do produto final, i.e., design, P&D) e atividades “downstream” (aqueles posteriores à fase de produção do produto, i.e., marketing, atendimento ao consumidor). O grande interesse ao analisar esta dimensão é identificar quais etapas do processo produtivo são capazes de gerar mais valor e o porquê (GEREFFI; KORZENIEWICZ, 1994). A segunda dimensão procura identificar quais países (ou regiões dentro de um mesmo país) fazem parte da CGC e a forma de inserção de cada um deles nas diversas cadeias. Fatores geográficos específicos de uma certa região podem ser fundamentais para que determinada localidade apresente maiores vantagens comparativas sobre as demais e, portanto, consiga uma melhor inserção dentro da CGC (GEREFFI; KORZENIEWICZ, 1994). A terceira dimensão tem como foco as formas de coordenação dentro das cadeias, isto é, as interações entre cada um dos participantes da cadeia interagem com os demais. Três fatores são determinantes para o entendimento das governanças dentro das CGC: a complexidade das informações e conhecimentos transferidos na transação; a capacidade desta informação ou conhecimento ser codificada e, portanto, transmitida de forma eficiente; e as capacidades dos fornecedores em atingirem as especificações para a conclusão da transação (GEREFFI; HUMPHREY; STURGEON, 2005, p. 85). Partindo desses três fatores, é possível identificar cinco tipos de estruturas de governança dentro das CGC: i) mercado, que ocorre quando as transações são facilmente codificadas e as especificações de produtos são simples, permitindo que os custos de transação sejam governados com pouca coordenação explícita; ii) modular, que ocorre quando transações complexas podem ser codificadas, reduzindo os custos de transação e, consequentemente, exigindo menos coordenação dentro da cadeia; iii) relacional, que ocorre em cadeias com transações complexas e que não podem ser codificadas, levando compradores e vendedores a criarem relações de dependência; iv) cativa, que ocorre quando as possibilidades de codificação e especificação dos produtos são altas, mas as capacidades dos fornecedores são baixos, tornando-os altamente dependentes das grandes empresas (firma líder), o que lhes impõem altos custos de mudança; e v) hierárquico, que ocorre quando as especificidades do produto não podem ser codificadas e fornecedores com altas capacidades não podem ser encontrados, forçando as empresas a internalizarem todo o processo da cadeia (GEREFFI; HUMPHREY; STURGEON, 2005, p. 87). Por fim, a quarta dimensão, características institucionais, refere-se as especificidades de uma determinada localidade no que diz respeito a sociedade, cultura e as políticas públicas existentes, podendo essas características serem de nível regional, nacional e até internacional.

1.2. Organização, estrutura e relações nos mercados ilegais

10Mercados podem ser definidos como ambientes, físicos ou não, de trocas voluntárias de bens e serviços sob determinadas condições de regulação e competição. Um mercado é denominado ilegal se o produto em si ou a forma pela qual o produto é transacionado viola alguma regulação previamente estipulada. Como consequência desta ilegalidade, e que pode ser entendida como a principal característica dos mercados ilegais, o Estado não garante a proteção aos direitos de propriedade e aos contratos estabelecidos nesses mercados, além de, frequentemente, agir contra os participantes desses mercados (via o sistema de justiça) (PAUL; WILHITE, 1994; BECKERT; WEHINGER, 2013).

11Beckert e Wehinger (2013) propõem uma tipologia que diferencia quatro tipos de mercados ilegais com base na fonte de sua ilegalidade: i) mercados cuja produção do bem ou serviço em si é ilegal (drogas, trabalho escravo); ii) mercados cujos bens ou serviços são legais em si, mas que sua troca no mercado é proibida (mercado de órgãos humanos); iii) ilegalidade do mercado devido ao roubo ou falsificação; e iv) ilegalidade devido à violações de regras legais (obtenção de vantagens competitivas via evasão fiscal).

12Deve-se ter em mente que a (i)legalidade de um determinado mercado é definida no espaço e no tempo, isto é, bens (ou formas de trocas) que hoje são consideradas ilegais podem se tornar legais futuramente (e vice-versa), bem como diferentes localidades podem considerar diferentes bens (ou formas de trocas) como legais ou ilegais. Um exemplo do primeiro caso seria o uso de mão de obra escrava que durante anos foi considerado legítimo, até se tornar uma ilegalidade; e no segundo caso, temos a produção, comercialização e consumo de maconha que, atualmente, é legal em países como Uruguai e Canadá, mas continua proibida na maioria dos demais países.

  • 1 O fato dos participantes já incorrerem em custos de evitar o sistema de justiça diminui os custos (...)

13Impor a ilegalidade a um mercado não faz com que esse mercado desapareça, apesar de ser o intuito dos legisladores. Esta característica, inclusive, é a que mais assemelha os mercados ilegais dos legais, pois ambos só existem devido à existência de agentes demandando o bem ou serviço em questão e agentes dispostos a ofertar esses bens ou serviços a fim de obter lucros. Contudo, a ilegalidade impõe custos adicionais aos participantes desses mercados. Primeiramente, devido à ausência de garantias formais para a realização das trocas, há um aumento nos custos de transação dentro dos mercados ilegais. Aqueles que desejam oferecer os produtos não podem divulgar publicamente os bens e serviços que desejam vender, tão pouco podem divulgar a qualidade desses. Pelo lado dos demandantes, não há garantias de que os bens ou serviços adquiridos possuem as qualidades prometidas pelo vendedor. Consequentemente, as trocas nos mercados ilegais ocorrem com base em relações de confiança (reputacional) ou são garantidas pelo uso da ameaça de violência1. Segundo, existem os custos que tanto os ofertantes quanto os demandantes devem incorrer em evitar o sistema legal (“law enforcement”). Tal ideia remete a Becker (1968) que argumenta que os custos de se cometer uma atividade ilegal, comparado a atividades legais, é custo de ser punido pelo Estado.

14Na ausência das garantias formais fornecidas pelo Estado aos mercados ilegais, surge a necessidade de criação de instituições garantidoras dessas trocas, capazes de reduzir os custos de transação entre os participantes. Segundo Skaperdas (2001):

When the production and sale of a good or a service is prohibited, and there is reasonable demand at high prices as there is for drugs, some demand is bound to be filled at high prices. Along the supply chain from primary producer to final consumer, however, there are a host of contractual enforcement and financing problems that have to be solved without recourse to the police, the legal system, or to mainstream financial institutions. That is, with prohibition private parties cannot write and enforce contracts through the normal legal channels, and thus an effective power vacuum is created around the production, distribution, and financing of the prohibited commodity and its inputs (SKAPERDAS, 2001, p. 181).

15É a partir desta necessidade que surgem as organizações criminosas. Além de fornecerem um serviço de redução dos custos de transação entre as partes de desejam negociar nos mercados ilegais (garantindo o cumprimento dos contratos estabelecidos), a própria ilegalidade dessas organizações faz com que existam altos custos de transação internos. Como consequência destes altos custos internos de transação, é comum que as organizações criminosas sejam compostas por indivíduos ligados por sangue ou que pertençam a mesma etnia, criando vínculos relacionais mais fortes do que os puramente empregatícios. Outra característica da estrutura organizacional das organizações criminosas, também decorrente dos altos custos de transação, é uma tendência a verticalização das atividades empenhadas pela organização, dado que quanto mais parceiros houve fora da organização, maior a necessidade de externalizar informações internas à organização, aumentando os riscos de que essas informações cheguem aos agentes do sistema de justiça. Fiorentini (2000, p. 450) elenca três situações nas quais a verticalização da cadeia é uma medida eficiente para a organização criminosa: i) quando há possibilidade de comportamento oportunista (problema de agência) pelos contratados das demais fases da cadeia; ii) quando há efeitos externos decorrentes da necessidade de utilizar violência ou formas de corrupção, tal que a verticalização pode evitar a duplicação de custos e o gasto excessivo de recursos em atividades não produtivas; e iii) quando o financiamento das atividades de firmas ilegais através de uma estrutura integrada possibilita uma estratégia de portfólio mais eficiente.

16Por outro lado, como destacado por Demleitner (1994), as organizações criminosas tendem a não expandir suas atuações para diversos mercados, já que organizações demasiadamente grandes tornam-se alvos mais fáceis do sistema de justiça. Como descreve Vellinga (2007):

This has to do with the complexity of the logistics of an illegal business, the need to deal with international law enforcement, the conclusion of deals overseas, the neutralization of control and detection, and the development of markets downstream. These enterprises, however, are not ‘large’ in any physical sense. It would make them vulnerable against law enforcement. They are sizable through their operation of complex systems of contracting and subcontracting, through their access to resources, their capability to move great volumes of drugs and to accumulate megaprofits (VELLINGA, 2007, p. 96).

17A necessidade de manter informações em segredo leva essas organizações a adotarem estruturas organizacionais hierárquicas, próximas as observadas em instituições militares, isolando os participantes de níveis hierárquicos inferiores de informações dos níveis superiores (DEMLEITNER, 1994). A incorporação de diversas atividades também eleva o custo de monitoramento, principalmente para as atividades em que exista possibilidade de comportamento oportunista (custos de agência) (FIORENTINI, 2000, p. 451). Na incapacidade de internalizar todos os elos da cadeia, devido a distâncias geográficas e/ou diferenças culturais, as organizações criminosas procuram criar vínculos relacionais duradouros com outras organizações criminosas. A preferência das organizações criminosas de se relacionarem entre si decorre de dois fatos. Primeiramente, porque o bem ou serviço transacional provavelmente é ilegal, afastando organizações lícitas de participarem; e segundo, porque ambas as partes da troca possuem incentivos a evitarem o sistema de justiça (SKAPERDAS, 2001).

18Seguindo esta mesma linha, Poret e Téjédo (2006) propõem um modelo teórico para explicar as implicações de um aumento na aplicação da lei (law enforcement) sobre a estrutura competitiva dos mercados ilegais. Especificamente, os autores argumentam que quanto maior forem os esforços do Estado em aplicar a lei, maiores serão os incentivos de um grupo monopolista ceder parte do seu poder de mercado para um novo entrante, tal que os esforços de aplicação da lei sejam divididos entre mais participantes. O lado da oferta no mercado ilegal tende a se tornar mais horizontal quanto maior for a repressão aplicada ao mesmo.

19As organizações que atuam em mercados ilegais também se diferenciam daquelas que atuam em mercados lícitos em sua busca por eficiência. Ainda que todas as organizações atuem motivadas pelo lucro, as organizações que atuam nos mercados ilegais tendem a preferirem transações seguras do que eficientes, ou seja, estão dispostas a abrir mão de parte do lucro obtido para que a transação seja concluída sem a interferência da justiça (DÁVILLA et al., 2021). Contudo, dado que as transações que ocorrem nos mercados ilegais contêm altos prêmios de risco embutidos, a prioridade pela segurança das transações sobre a eficiência não se configura num impedimento a viabilidade econômica das atividades. Há um alto nível de redundância nos processos executados por membros de baixo escalão da estrutura organizacional, já que, pela natureza ilegal das atividades, esses membros podem, a qualquer momento, serem retirados (presos) de suas atividades, o que afetaria toda a estrutura da organização (DÁVILLA et al., 2021). Já nas posições de alto escalão, a necessidade de manutenção das informações em segredo, além dos vínculos relacionais que possuem forte carácter personalista, impedem a criação desses sistemas de redundância operacionais, o que explica o desmantelamento de diversas organizações criminosas após a prisão ou morte de seus líderes.

20Garoupa (2000) demostra que uma política de repressão mais forte ao crime organizado reduz o tamanho das organizações existentes, mas torna mais difícil a aplicação da lei sobre as organizações que sobrevivem. Por existir uma competição entre as organizações criminosas pelas participações nos mercados em que atuam, as organizações menos eficientes são eliminadas pelas mais fortes, como um processo adaptativo. Uma política de repressão mais robusta acelera esse processo, resultando na sobrevivência de organizações mais eficientes e, consequentemente, mais capazes de evitar a atuação do Estado repressor. Conclusões similares são encontradas em (CASTILLO, 2011) que deduz que o excesso de aplicação da lei funciona como uma barreira à entrada de novos competidores no mercado, criando benefícios às organizações mais poderosas.

2. As dimensões da cadeia de cocaína e impactos da ilegalidade

21Nesta seção são apresentadas as dimensões da CGC de cocaína seguindo a classificação proposta na seção anterior (estrutura/sequência dos insumos-produtos; dispersão geográfica; estrutura de governança; e características institucionais). Discute-se, também, de quais maneiras a ilegalidade imposta a este mercado tem impactado as dinâmicas de cada uma das quatro dimensões. O período analisado tem início em meados dos anos 70 quando a produção de cocaína na Colômbia começa a tomar proporções globais, seguindo até a estrutura de mercado consolidada na virada do século XX, e que se mantém até os dias atuais, com hegemonia das organizações mexicanas.

2.1 Sequência dos insumos-produtos

22A cadeia produtiva da cocaína pode ser dividida em cinco etapas: o plantio da folha de coca, a transformação das folhas em pasta base, a transformação (refino) da pasta base em hidrocloreto de cocaína, o transporte e a distribuição/varejo. Essa sequência produtiva apresenta um formato de “ampulheta”, i.e., as fases do plantio e da venda no varejo são feitas por diversos agentes, enquanto que as fases intermediárias, principalmente o refino e o transporte, são executadas por poucos participantes (DÁVILLA et al., 2021).

23Uma característica peculiar aos mercados ilegais e, portanto, válida à cadeia de cocaína, é que o produto ganha muito valor conforme move-se das primeiras fases produtivas até alcançar o consumidor final, dado que a cada etapa passada é necessário esforço para evitar que o produto seja apreendido. Neste sentido, é correto pensarmos que quanto maior forem os esforços dos Estados contra este mercado, maior será o valor adicionado àqueles produtos que conseguem adentrar no mesmo (prêmio de risco).

24A primeira fase da cadeia produtiva da cocaína, cultivo da folha de coca, é a mais intensa em mão de obra. Diversos pequenos proprietários, normalmente de regiões mais remotas, participam deste mercado, influenciados pelas condições geográficas favoráveis ao cultivo desta planta, e ao histórico de consumo da folha de coca, em sua forma natural, pelos povos das regiões andinas (ALLEN, 2005). Ademais, o cultivo da coca apresenta vantagens sobre outras opções de cultivo disponíveis aos campesinos das regiões andinas, já que pode ser plantada em solos íngremes e pobres em nutrientes (comparado as necessidades de outros cultivos), além de ser mais resistente a doenças e insetos. Tem-se de duas a seis colheitas ao ano, a depender das sementes utilizadas e das condições locais de cultivo. O transporte do produto em seu estado natural, após as folhas secarem, também pode ser visto como uma vantagem aos pequenos produtores, pois os custos de transporte são baixos (as folhas degradam mais lentamente e se danificam em menor escala) se comparado as outras opções de cultivo típicas da região (e.g. café).

25O custo do cultivo da coca não é elevado, necessitando de ferramentas rudimentares (para realizar o plantio e a colheita) e baixo investimento de capital (compra das sementes, arrendamento da terra e agrotóxicos) (ALLEN, 2005) e as atividades laborais podem ser desempenhadas por trabalhadores sem grandes experiências ou qualificações (VELLINGA, 2007). Tais características tornam o cultivo da coca atrativo aos camponeses e pequenos proprietários das regiões andinas.

26Desde o início da chamada “Guerra as Drogas”, declarada no início dos anos 80 pelo então presidente dos EUA Richard Nixon, uma das estratégias mais utilizadas contra a produção de cocaína é o desincentivo econômico a produção de folha de coca, primeiramente via subsídio às outras culturas e, quando os subsídios não funcionam, via destruição das plantações. Mesmo que grande parte dessas plantações encontrem-se em regiões remotas, os avanços tecnológicos nos monitoramentos espaciais (satélites) têm facilitado a identificação dessas regiões. Adicionalmente, as plantações são a parte mais visível e vulnerável de toda a cadeia produtiva, por serem ativos fixos e imóveis (no curto prazo), são mais fáceis de eliminar e representam o período mais longo de maturação da cadeia.

27Conforme argumenta Allen (2005), o baixo valor agregado gerado nesta etapa da produção e as constantes destruições das plantações têm afastado os cartéis colombianos de se envolverem, diretamente, com as plantações de coca, fazendo com que todo o risco seja assumido pelos camponeses. Contudo, as quedas nos preços dos produtos alternativos a coca (principalmente o café), e a demanda crescente por cocaína, tanto nos EUA quanto na Europa, faz com que este cultivo continue sendo economicamente interessante para os camponeses, i.e., o valor recebido compensa o risco incorrido.

28A segunda fase produtiva da cocaína é a qual se extraí das folhas secas de coca o alcaloide da cocaína, produzindo o que popularmente é conhecido como pasta base. Inicialmente, essa transformação era feita via dois processos: num primeiro momento, as folhas secas de coca eram amassadas enquanto misturadas com querosene e uma série de soluções alcalinas e ácidas. Posteriormente, adicionava-se soda a solução resultante do primeiro processo, criando a pasta base, que ainda passava por algum tipo de prensa para facilitar o transporte (ALLEN, 2005). Contudo, nas últimas décadas, vem se observando a adoção de um processo único (“one-step process”), no qual esta última passagem é eliminada e a solução alcalina é lavada, precipitada e filtrada em uma série de banhos químicos. Este processo é capaz de eliminar diversas impurezas criadas pelo processo de duas etapas, concentrando o alcaloide em um produto intermediário de maior pureza chamado base de cocaína (ALLEN, 2005).

29Tecnicamente falando, essa fase da produção continua simples, podendo ser feita por trabalhadores pouco qualificados e com baixo capital. Estima-se que 48\% dos trabalhadores que produzem folhas de coca façam esse processamento químico de transformação para base de cocaína, sendo uma forma eficiente de adicionar valor ao produto (DÁVILLA et al., 2021). Estes produtores têm contato direto com os laboratórios de refino, esses controlados pelos cartéis, mas são independentes, possuindo apenas uma relação comercial (fornecimento) para os grandes grupos.

30A terceira fase da cadeia produtiva é o refino da pasta base no hidrocloreto de cocaína, sendo esta a forma final do produto que chega aos consumidores. Diferentemente dos processos anteriores, esta fase terminal do processo de refino é relativamente sofisticada, necessitando mão de obra especializada, capital para investimentos e conhecimento técnico (ALLEN, 2005).

  • 2 Conforme explica Kenney (2007), o termo “cartel” atribuído as organizações criminosas colombianas (...)

31Na prática, a pasta base é dissolvida em éter e misturada ao ácido clorídrico, para então ser cozinhada, secada e filtrada em hidrocloreto de cocaína puro. Tal processo precisa ser realizado em laboratório, com equipamentos adequados para evitar contaminações e realizado por profissionais com conhecimentos químicos. Ademais, o éter é uma substância de acesso controlado (normalmente pelas forças militares) encarecendo o seu acesso. Por sua vez, essa etapa do processo de produção da cocaína é a que mais gera valor e, aliada a grande necessidade de capital para sua realização, é controlada pelas grandes organizações criminais – historicamente, os cartéis colombianos2 (ALLEN, 2005).

32Devido aos elevados custos fixos em comparação aos demais processos da cadeia, os cartéis (e, atualmente, grupos paramilitares) têm explorado as economias de escala neste estágio da produção. Inclusive é comum que essas organizações mantenham instalações laboratoriais extras para que as atividades não sejam interrompidas caso algum dos laboratórios seja fechado pela justiça (ALLEN, 2005).

33Após esta terceira fase, a cocaína encontra-se em sua forma final (desconsiderando as possíveis adulterações que o produto sofre, como será exposto adiante). As fases seguintes da CGC, quarta e quinta, são aquelas que aproximam o produto aos seus consumidores finais.

34A quarta fase da CGC é o transporte dos países produtores aos principais países consumidores. Historicamente, e até os dias atuais, os EUA são os maiores demandantes deste produto e, consequentemente, o local onde a maior quantidade produzida é destinada.

35Nos primórdios do tráfico de cocaína (período dos cartéis colombianos), a entrada no território norte-americano era feita por vias marítimas, especificamente pelo mar do Caribe que banha todo o norte do território colombiano e se estende até o sul do estado da Flórida, e majoritariamente por vias aéreas, tal que os produtos deixavam a Colômbia pelo mar, desembarcavam em países caribenhos, como Jamaica, Porto Rico e República Dominicana, e adentravam no território dos EUA através de pequenos aviões particulares. Similarmente a fase anterior, este elo da cadeia necessita de grandes investimentos de capital e grandes quantias são transportadas para que seja economicamente viável.

36Esta necessidade de mover grandes quantias tornava o risco de apreensão das cargas muito elevado, fazendo com que diferentes exportadores (membros do cartel) atuassem de forma conjunta, diversificando as cargas enviadas entre cada navio ou avião, tal que caso algum fosse apreendido, apenas uma fração da carga de cada um dos membros seria perdida, sem comprometer a continuidade das operações (KENNEY, 2007).

  • 3 Sigla para Drug Enforcement Administration, órgão federal de segurança vinculado ao Departamento (...)

37A importância desta fase da cadeia é tamanha que foi através dela que se deu a transição de poder dos cartéis colombianos para os mexicanos. Com o endurecimento da Guerra às Drogas ao longo dos anos 80, os produtores colombianos foram forçados a buscar outras rotas para adentrar no território norte-americano, dado que as rotas navais e aéreas do Caribe passaram a serem vigiadas pelo DEA3. A alternativa encontrada foram as rotas terrestres entre México e EUA. Estima-se que no ano de 1991, cerca de 50\% da cocaína produzida na Colômbia que transitava sentido EUA passava pelo México (CASTILLO, 2020, p. 131).

38Um ponto forte para a consolidação do modelo rodoviário na entrada do produto no território norte-americano foi a não necessidade de transportar grandes quantidades para ser economicamente viável, dado que o custo do transporte rodoviário é menor se comparado aos utilizados pelos colombianos (naval e aéreo). Diversas viagens com pouca carga podem ser realizadas, representando um menor risco para o total das operações caso alguma dessas cargas fosse interceptada.

  • 4 A negociação foi feita entre Pablo Escobar, principal representante do cartel de Medelín e Carril (...)

39O ponto de declínio dos cartéis colombianos em seu domínio na cadeia de cocaína se deu quando Amado Carrillo Fuentes, capo do cartel de Juárez, exigiu que o pagamento pelo serviço de transporte da cocaína colombiana para os EUA fosse feita em produto e, adicionalmente, que os mercados de Atlanta, Chicago, Oklahoma e Seattle lhes fossem concedidos4 (CASTILLO, 2020, p. 132). Através deste movimento, as organizações mexicanas passaram a ganhar força nos elos da cadeia que mais geram valor: o transporte e o varejo. Com a morte de Pablo Escobar em 1993, o cartel de Cali assumiu a posição que, historicamente, pertenceu ao cartel de Medelín e iniciaram negociação com grupos rivais ao cartel de Juárez (especificamente com o grupo que se tornou conhecido como cartel do Golfo) (CASTILLO, 2020, p. 132).

40Conforme mais cartéis surgiam no México, diminui-se a capacidade dos colombianos em manter o controle sobre a totalidade da cadeia como sempre fizeram, até o ponto no qual a principal força da cadeia se mudou para o lado mexicano. Como explica Castillo (2020):

La decadencia de los carteles colombianos y la transformación de los carteles mexicanos, con sus ansias de poder y expansión, provocaron la transición del mando. El dominio del negocio de la cocaína quedó en manos de los violentos y ambiciosos carteles mexicanos, que buscaban hacerse al control de todas las actividades del circuito criminal (CASTILLO, 2020, p. 133)

41A estrutura organizacional adotada pelos cartéis de Medelín e Cali se mostrou ineficaz frente as investidas do poder público (principalmente por conta da participação do DEA) e, após a queda do cartel de Cali em 1994, o que se viu foi a adoção de uma nova estrutura de negócio entre os participantes da cadeia de cocaína no território colombiano. As grandes organizações que procuravam manter o controle sobre todas as partes da cadeia foram substituídas por diversos pequenos grupos que passaram a se especializar apenas no processo final de refino (terceira etapa) e no transporte da Colômbia para as ilhas do Caribe ou países da América Central – processo conhecido na literatura como “efeito barata” (BAGLEY, 2013). A forma como este transporte é feito também passou por mudanças, com a adoção de pequenas cargas transportadas em embarcações menores (preferíveis para esse tipo de transporte por serem mais velozes e de melhor manejo, criando vantagens sobre as embarcações usualmente utilizadas pelas forças armadas) (DÁVILLA et al., 2021; VELLINGA, 2007). As rotas marítimas que saem da Colômbia em direção ao México também passaram a ser mais complexas e de carácter adaptativo, com novas rotas sendo traçadas conforme as rotas mais eficientes (menor distância) tornam previsíveis e, portanto, de fácil interceptação por parte dos agentes da lei (MAGLIOCCA et al., 2019).

42Finalmente, a quinta fase da CGC da cocaína é a distribuição e o varejo do produto. Esta fase, juntamente a fase de transporte, representa o elo de maior agregação de valor ao produto. Grande parte da explicação para essa fase ter tamanha importância no valor final do produto ao consumidor se dá por ela ocorrer inteiramente no país de destino final do produto, países estes, que possuem moedas locais mais fortes do que as moedas dos países produtores (fazendo com que todos os custos incorridos ao longo desta fase sejam mensurados nesta moeda) e o maior nível de policiamento, vigilância e menor possibilidade de corrupção dos agentes da lei elevam o prêmio de risco de se comercializar produtos ilegais.

43Sobre a operacionalidade desta fase, cruzada a fronteira, as cargas são direcionadas a armazéns ou galpões, conhecidos como centros de distribuição. A segurança destes centros de distribuição é feita, na maioria dos casos, por gangues locais sem vínculos (além da prestação de serviço) com os grandes produtores das fases anteriores. Duas características dessa fase merecem destaque: i) a distribuição e varejo ocorre em formato de redes com diversas células independentes e com pouca (ou nenhuma) informação sobre as demais (se algum dos distribuidores for preso não há perigo de comprometer o total das operações); e ii) os grandes grupos desenvolvem, exploram e destroem os centros (e as células) de distribuição de forma contínua, também como forma de não chamar atenção do sistema de justiça. Chegada a carga nos centros de distribuição, diversos distribuidores regionais recebem as coordenadas para esses centros, além de horários e quantidades que serem recebidas, garantindo que nenhum tenha informações sobre as operações dos outros (ALLEN, 2005).

44É ao longo desta fase que ocorrem as principais adulterações no produto, processo pelo qual os vendedores desta última fase asseguram seus lucros. A cada “mão” que o produto precisa passar até alcançar o seu consumidor final, observa-se um aumento no preço por grama pura de cocaína, fazendo com que os produtos que chegam nas cidades pequenas e distantes seja de menor qualidade (proporcionalmente ao preço).

45O varejo é realizado predominantemente por autônomos (“freelancers”), pequenas gangues locais e pequenos grupos que nem podem ser considerados gangues. Há também um forte componente étnico tanto nas fases de distribuição quanto no varejo, em que os responsáveis por ambas as fases são, majoritariamente, dos mesmos grupos étnicos daqueles que entram com os produtos no território final de consumo (colombianos e mexicanos). A opção por continuar a trabalhar com membros dos mesmos grupos étnicos em fases mais descentralizadas da cadeia também está atrelado aos custos de transação impostos pela ilegalidade, pois torna mais difícil o vazamento de informações sobre as fases anteriores da cadeia (ALLEN, 2005).

46A ilegalidade imposta ao mercado de cocaína cria peculiaridades sobre a estrutura e organização produtiva não vista em mercados legais, o que na literatura é descrito como o tradeoff entre eficiência e segurança, como o uso de diferentes rotas e maiores distâncias percorridas durante a fase de transporte; e as restrições étnicas as participantes da fase final. O formato das organizações participantes do mercado também foi moldado pela ilegalidade (repressão) de maneira muito similar ao descrito na literatura econômica. Os cartéis colombianos, inicialmente, procuravam reduzir os custos de transação da ilegalidade adotando uma estrutura altamente verticalizada. Contudo, com o aumento da repressão sobre esses grupos e consequente desmantelamento, os grupos que surgiram posteriormente passaram a adotar estruturas mais enxutas, especializando-se em uma ou duas fases da cadeia e aumentando a eficiência na evasão do sistema de justiça.

2.2 Dispersão geográfica

47Para entendermos a dispersão geográfica da CGC de cocaína é essencial termos em mente que o início e o fim desta são pré determinados, com o primeiro ocorrendo nos países andinos, que gozam de vantagens comparativas geográficas para a produção da folha de coca, e o último determinado pelos mercados consumidores demandantes do produto, onde os EUA são o destino histórico, mas com uma demanda crescente em países europeus nos últimos anos. Os pontos intermediários entre a fase inicial e o destino final exploram vantagens comparativas da localidade, mas que, por ser tratar de um mercado ilegal, nem sempre são as mesmas vantagens comparativas exploradas nos mercados lícitos.

48Como mencionado na subseção anterior, a fase inicial da cadeia de cocaína, o plantio da folha de coca, se concentra em três países da região andina: Colômbia, Peru e Bolívia. Historicamente, a maior parte da produção se concentrava no Peru, Bolívia e Colômbia, respectivamente, mas nos dois primeiros países o processo produtivo avançavam até o segundo estágio (pasta base), e o refino para o hidrocloreto de cocaína era feito na Colômbia (ALLEN, 2005). As principais localidades em que se encontram essas plantações são em áreas remotas, próximas a floresta Amazônica ou regiões montanhosas (em ambos os casos, a dificuldade de acesso mostra-se como um benefício explorado pelos produtores). Ademais, muitas dessas regiões possuem solos impróprios para o cultivo de outras culturas, mas dada a facilidade de plantio e adaptação da coca para solo íngremes e pobres em nutrientes, a preferência por este tipo de cultura torna-se maior.

49A condição geográfica da Colômbia (acesso do norte do país ao mar do Caribe) representou uma vantagem comparativa aos grupos criminosos deste país que lhes permitiu capturar e controlar o transporte do produto final para fora dos países produtores. Foram essas condições que também permitiram os grupos colombianos dominar a fase de refino (principalmente pelo aspecto financeiro), ainda que os países vizinhos representassem uma maior produção da matéria-prima.

50A intensificação dos programas de combate ao plantio das folhas de coca representou uma inflexão neste panorama da produção da matéria-prima. Como mencionado, a destruição das plantações de coca sempre foi umas das estratégias mais utilizadas pelas instituições de combate à produção de cocaína, devido à facilidade que esta fase representa sobre as demais. Para além da destruição das plantações em si, devido ao grande fluxo de matéria-prima do Peru e Bolívia para a Colômbia, outra estratégia muito utilizada foi a interceptação de aviões e/ou caminhões que atravessavam as fronteiras desses países transportando folhas ou pasta base. Em resposta a esta estratégia de repressão, houve uma mudança na produção da matéria-prima para dentro da Colômbia, ainda que, por conta das condições geográficas, a folha de coca produzida dentro do território colombiano seja de menor qualidade (menor concentração de alcaloides), reduzindo os riscos atrelados ao transporte entre os países (ALLEN, 2005; ROUSE; ARCE, 2006).

51A primeira fase do processamento da cocaína, transformação das folhas em pasta base, é majoritariamente feita nas proximidades dos locais de cultivo. Para além do fato já mencionado que grande parte deste processo é feito pelos próprios produtores da folha de coca e, portanto, realizá-lo nas proximidades das plantações representa um menor custo de transporte, é nesta fase do processamento que há a maior perda de peso na produção (são necessários aproximadamente 350 kg de folhas secas de coca para se produzir 1 kg de pasta base) (ALLEN, 2005). Estas duas características criam incentivos para que os locais de processamento da pasta base sejam próximos aos locais de cultivo da folha de coca.

52A concentração do processo de refino em território colombiano teve enorme influência do controle das rotas de saída da mercadoria dos países produtores que o acesso ao mar do Caribe fornecia aos grupos criminosos colombianos. Contudo, essa maior proximidade do território colombiano ao território norte-americano proporcional outro tipo de vantagem determinante para a consolidação do processo de refino em hidrocloreto de cocaína na Colômbia: o acesso aos produtos químicos. Os produtos químicos necessários para o refino da pasta base em hidrocloreto de cocaína, além de, normalmente, serem de acesso controlado pelo Estado, só são produzidos em países que possuem um parque industrial químico mais desenvolvido, não se aplicando a nenhum dos países andinos produtores da matéria-prima. Ao longo da década de 80, no período de auge do cartel de Medelín, a maior parte dos químicos usados no processamento da pasta base tinham como origem os EUA. Esse cenário se modificou com o fortalecimento das políticas de repressão à produção, seja pelo aumento da fiscalização das rotas de entrada e saída dos EUA para o mar do Caribe, seja pela própria percepção do governo norte-americano que os químicos utilizados no refino tinham origem interna, levando a um endurecimento do controle sobre a saída destes produtos.

53A alternativa encontrada pelos grupos colombianos foi a passar a importar esses produtos do Brasil, ou até transferir parte dos laboratórios de refino para o território brasileiro (ALLEN, 2005). O Brasil tornou-se mais participativo na CGC da cocaína quando este produto começou a ter como destino, além dos EUA, países Europeus, já que o litoral nordeste brasileiro possui uma maior proximidade geográfica com os países receptores desse produto na Europa (Portugal, Espanha e principalmente Itália).

54A fase de transporte, inevitavelmente, tem como principais participantes aqueles países que possuem a vantagem comparativa de se localizarem geograficamente mais próximos aos principais mercados consumidores ou que possuem maior fluxo comercial com estes. O fato de que nos países consumidores o nível de aplicação da lei tende a ser maior, aumenta o prêmio de risco para aqueles que entram nesses países com o produto, possibilitando que capturem uma maior fatia do valor gerado ao longo da cadeia. Foram esses motivos que fizeram Colômbia, que não era a principal produtora de cocaína, e México, que sequer é um país produtor deste bem, se tornaram dominantes dentro da cadeia – o primeiro pelo acesso ao mar do Caribe e o segundo pela vasta fronteira terrestre que possui com os EUA.

55Igualmente ao ocorrido na Colômbia, um aumento nas políticas de repressão no território mexicano a partir dos anos 2000 tem levado parte das operações de contrabando do México para outros países caribenhos, como Honduras e Guatemala (BAGLEY, 2013, p. 113).

56Por fim, a fase de distribuição e varejo também segue essa lógica, observada nas demais fases, de eficiência de mercado restringida pela necessidade de segurança. Os principais pontos de varejo são os grandes centros urbanos, mas são nesses locais que a aplicação da lei é mais rigorosa. Portanto, o que se observa é a instalação de centros de distribuição em pequenas cidades próximas aos grandes centros urbanos e as rodovias, onde a capacidade de garantia da segurança e a facilidade para fluxo de veículos representam vantagens comparativas geográficas.

57Devido à ilegalidade e a necessidade de evitar a repressão, a dispersão geográfica da CGC de cocaína nem sempre segue as caminhos que levam a maior eficiência produtiva, por exemplo: a concentração da produção da folha de coca em território colombiano e a preferência por localizações de acesso restrito; as mudanças de localidades nos laboratórios de refino baseados na disponibilidade dos produtos químicos necessários para essa fase do processo; a maior relevância dos participantes que se encontram mais próximos dos destinos finais do produto; e as constantes mudanças nos pontos de distribuição.

2.3 Estrutura de governança

58A análise da estrutura de governança dentro das CGC busca compreender quais empresas, elos ou países são os responsáveis pela coordenação produtiva ao longo da cadeia e as formas pelas quais cada um dos participantes se relacionam. Dois conceitos são importantes serem estabelecidos para o entendimento da concentração de poder na coordenação das cadeias: cadeias lideradas por produtores (product-driven chains) e cadeias lideradas por compradores (buyer-driven chains). As cadeias liderados por produtores são encontradas com maior frequência em setores mais intensivos em capital e tecnologia, enquanto as cadeias lideradas por consumidores são encontradas em setores mais intensivos em mão de obra, sendo este o caso da cadeia de cocaína (BRUNHAMMER, 2021, p. 6).

59A concentração de poder nas cadeias lideradas por consumidores recaem sobre os participantes que atuam sobre as fases finais da cadeia, ou seja, aqueles que estão mais próximos dos consumidores (como grandes empresas varejistas). Ademais, a concentração de poder origina-se das barreiras à entrada e das pressões competitivas existentes em cada uma das fases da cadeia.

60Para entendermos as estruturas de governança dentro da CGC da cocaína e as suas transformações ao longo do tempo, devemos lembrar do formato de ampulheta no qual a sequência dos insumos-produtos é organizada, pois as coordenações partem daqueles que controlam as fases mais estreitas da ampulheta (as fases que geram mais valor na cadeia), i.e., as fases de refino e transporte (principalmente a parte do transporte que adentra nos mercados consumidores). Ambas as fases são, pela própria natureza das atividades, as que mais necessitam capital fixo para sua viabilidade, fato esse que já cria
barreiras à entrada maiores que nos demais setores. Contudo, nos mercados ilegais as barreiras à entrada não são apenas uma função da quantidade de capital fixo necessário para operarem. A capacidade que os participantes já consolidados no mercado têm que exercer violência (ou a ameaça de violência) sobre os potenciais entrantes no mercado, a capacidade de suborno e corrupção de agentes da lei, e a própria capacidade de enfrentamento das investidas repressivas do Estado configuram-se como as principais barreiras à entrada. Todas essas barreiras à entrada específicas dos mercados ilegais apresentam ganhos de escala, favorecendo a consolidação de pequenos grandes grupos no setor.

61Durante o período de auge dos cartéis colombianos, especificamente o de Medelín, este grupo controlava as fases de refino e transporte do produto para o território norte-americano, mas utilizava-se de uma estrutura altamente verticalizada ao longo da cadeia, na qual detinham a concentração do poder de coordenação. Seguindo a classificação das formas de estrutura de governança de Gereffi, Humphrey e Sturgeon (2005), pode-se dizer que os cartéis exerciam uma forma de governança cativa sobre os camponeses (fases de plantio e transformação em pasta base), além de exercerem poder sobre os distribuidores e varejistas. Uma cadeia de valor cativa tem por característica pequenos ofertantes dependentes de grandes compradores, com baixa capacidade de produzir produtos complexos, fazendo com que esses ofertantes apresentam altos custos para mudar de parceiros comerciais e, portanto, tornem-se cativos (GEREFFI; HUMPHREY; STURGEON, 2005, p. 84). Para o caso em análise, existe uma diferença entre os níveis de complexidade das atividades dos camponeses comparada ao dos carteis - expressa tanto pela necessidade de mão de obra especializada quanto pela maior necessidade de capital; altos custos de transação entre as fases da cadeia (risco de apreensão da mercadoria) principalmente durante os deslocamentos, tornando os pequenos produtores cativos aos laboratórios geograficamente mais próximos; e uma competição imperfeita (oligopsônio) que confere aos carteis maior poder de barganha. Os distribuidores e varejistas também são reféns da coordenação dos carteis por serem dependentes destes para o transporte e entrada do produto no território em que atuam.

62Com a ascensão dos cartéis mexicanos, por meio do controle da entrada do produto no território norte-americano, a coordenação do mercado passa a ser exercida por dois agentes. As duas primeiras fases continuam cativas aos cartéis colombianos (que se especializaram no refino e saída do produto dos países produtores), enquanto que os distribuidores e varejistas eram dependentes tanto dos grupos colombianos quanto dos mexicanos, que dividiam as influências sobre as áreas de comércio. Durante este período, a governança entre os dois cartéis se assemelha ao tipo relacional. Havia uma dependência mútua entre os dois participantes, já que os colombianos dominavam a fase final da produção e o transporte até o território mexicano, enquanto os mexicanos eram os únicos a conseguirem entrar com o produto no território dos consumidores finais. A ilegalidade do mercado fortalecia a necessidade de se construir conexões baseadas em confiança e reputação, outra característica das governanças relacionais.

63Com a queda dos grandes cartéis colombianos, grupos paramilitares como as Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC), o Exército de Libertação Nacional (ELN) e os Grupos Armados Organizados (GAO) passaram assumir esse posto deixado pelos cartéis. Similarmente aos cartéis, esses grupos paramilitares utilizavam da ameaça de violência para controlar os pequenos produtores rurais (BAGLEY, 2013). Contudo, esses novos grupos não possuíam a força e organização presente nas operações dos cartéis, levando a uma mudança do poder de coordenação no sentido dos cartéis mexicanos (cuja estrutura de governança persiste até os dias de hoje).

64Num primeiro momento, as relações comerciais entre Colômbia e México foram estabelecidas entre as FARC, que surgiram como principal grupo produtor de cocaína, e os cartéis de Tijuana e Sinaloa (CASTILLO, 2020, p. 135). Após o acordo de paz entre o governo colombiano e as FARC, colocando fim nas atividades paramilitares do grupo e reintegrando seus membros à sociedade, seguiu-se um período de confrontamentos, entre os grupos remanescentes, pela produção e pelas rotas de tráfico deixadas pelas FARC, levando os cartéis mexicanos a intervirem dentro do território colombiano com o objetivo de estabilizar os conflitos e garantir a continuidade da produção de cocaína para os mercados internacionais (CASTILLO, 2020, p. 136). Desde então, os cartéis mexicanos têm procurado integrar as fases produtivas da cadeia (compra de áreas produtivas de folha de coca e laboratórios de refino dentro do território colombiano), além de assumirem uma posição mais vigilante em relação aos seus parceiros das fases prévias ao transporte (CASTILLO, 2020, p. 137).

65Podemos concluir que as estruturas de governança na CGC de cocaína seguem alguns padrões de outras cadeias de produtos legais, especificamente a coordenação da cadeia pelas organizações que atuam sobre as fases que geram o maior valor agregado ao produto. Contudo, as dinâmicas de interação entre os participantes de cada fase da cadeia são extremamente influenciadas pelas decisões de políticas de repressão (principalmente sobre quais grupos são os alvos dessas políticas) fazendo com que a ilegalidade exerça, ainda que em menor escala, influência sobre essas estruturas.

2.4 Características Institucionais

66As características institucionais dos países, similarmente as características geográficas, representam vantagens comparativas a cada país em sua inserção nas diferentes fases da CGC da cocaína. Contudo, devido à ilegalidade que é imposta ao mercado de cocaína, as características institucionais que conferem benefícios aos seus participantes divergem daquelas frequentemente observadas nos mercados lícitos.

67Os três países andinos servem de exemplo. Em todos existem problemas de informalidade no mercado de trabalho, desemprego crônico (excesso de mão de obra campesina); incapacidade do Estado em aplicar as leis e histórico de corrupção (ALLEN, 2005, p. 83). Contudo, algumas características institucionais específicas da Colômbia fizeram com que, além das vantagens geográficas já mencionadas, esta obtivesse outras formas de vantagens comparativas sobre os demais países produtores.

68Desde meados dos anos 50, existiam pequenos produtores de cocaína na Colômbia que realizavam exportações para Cuba. Quando alguns cubanos começaram a se mudar para o sul da Flórida, já nos anos 60, as conexões existentes entre colombianos e cubanos serviram como primeira porta de entrada para o mercado norte-americano (ALLEN, 2005, p. 76). Programas de erradicação de maconha em países como Jamaica e México nos anos 60 auxiliaram na criação de uma indústria neste setor dentro da Colômbia que futuramente veio a utilizar as rotas já existentes de maconha para o transporte de cocaína (FUENTES; KELLY, 1999, p. 332). Existia na Colômbia um longo histórico de exportação de produtos contrabandeados (como gado, café e esmeraldas), fato que ajudou a mitigar qualquer estigma social que a participação em uma atividade ilegal, como o tráfico de drogas, poderia acarretar (ALLEN, 2005, p. 83). A geografia montanhosa do território colombiano isolava os seus mercados criando uma mentalidade de curto prazo sobre os comerciantes e empresários (já que tinham dificuldades em estabelecer relações comerciais duradouras), e essa mentalidade “get-rich-quick” criava incentivos àqueles que desejavam obter altos lucros (ilegais) através do tráfico (ALLEN, 2005, p. 83). Finalmente, entre os anos de 1948 e 1957, a Colômbia se viu assolada por um conflito civil não declarado conhecido pelo nome de “La Violencia”. Tal conflito ficou marcado pelo alto nível de mortes (aproximadamente 250.000 mortos), além do uso indiscriminado de violência e crueldade. Essas características presentes na sociedade colombiana foram úteis aos cartéis em sua inserção predatória no mercado da cocaína (retaliação aos inimigos, inclusive a eliminação de concorrentes peruanos e bolivianos) (ALLEN, 2005, p. 85).

69Uma última característica institucional colombiana que logrou vantagem comparativa sobre os demais países andinos, especificamente sobre a fase de distribuição e varejo da cadeia, se deve ao fato de a comunidade de imigrantes colombianas no território norte-americano sempre ser maior que a dos seus concorrentes produtores. Como já mencionado, há uma preferência por parte das organizações que realizam o tráfico de cocaína que a distribuição e o varejo seja realizado por indivíduos pertencentes ao mesmo grupo étnico, tal que, a presença de uma maior comunidade de imigrantes colombianos dentro dos EUA facilitou a criação de redes de distribuição por parte dos cartéis colombianos.

70Similarmente ao caso colombiano, o México possui algumas características institucionais que lhe conferiu vantagens comparativas dentro da cadeia de cocaína e possibilitou que suas organizações criminais assumissem a posição de destaque que possuem até hoje.

  • 5 A enorme necessidade do Estado mexicano de se financiar em decorrência da queda dos preços do pet (...)

71Durante o governo do presidente Carlos Salinas (1988-1994), marcado por suas políticas liberais, houve uma série de privatizações de bancos e outras empresas, muitas das quais foram adquiridas pelos grandes traficantes, servindo como forma de lavagem de dinheiro (tanto no ato da compra quanto posteriormente)5 (ALLEN, 2005, p. 106). Seguindo essa linha de políticas liberalizantes e maior abertura comercial, no ano de 1993 é assinado o North American Free Trade Agreement (NAFTA), acordo este que facilitou a entrada e saída de produtos e pessoas na fronteira entre EUA e México e, consequentemente, também facilitou o transporte de cocaína para dentro do território norte-americano. O modelo atual de transporte, feito com pequenas quantidades transportadas inúmeras vezes, só tornou-se viável devido a abertura comercial pós NAFTA. A maioria dos caminhões utilizados pelos cartéis para movimentar a droga para dentro dos EUA são caminhões legítimos, fato que aumentou a dificuldade dos agentes da lei em interceptarem as mercadorias ilegais (FUENTES; KELLY, 1999, p. 335). Por fim, igualmente a Colômbia, mas em maior proporção, o México conta com uma enorme colônia de imigrantes no território norte-americano, principalmente nas regiões sul do país. Esta forte presença de imigrantes serve como rede de apoio tanto para aqueles que movimentam a cocaína para dentro do território norte-americano quanto para a garantir a governança dos cartéis mexicanos sobre as fases de distribuição e varejo.

72Outro ponto em comum entre Colômbia e México é a alta capacidade das organizações criminais influenciarem os altos escalões da política através da corrupção. Isso, de forma alguma, significa que não exista corrupção de agentes da lei e membros do governo nos países consumidores, apenas que nesses países a corrupção derivada do tráfico de cocaína tende a se restringir aos níveis mais baixos do funcionalismo público. Dois fatores ajudam a entender o motivo. Primeiro, o controle de narcóticos nos EUA é exercido por diversas agências. Embora o DEA seja a principal agência no combate ao narcotráfico, o Federal Bureau of Investigation (FBI) também atua no controle da entrada e saída de bens ilegais, e as forças policiais locais atuam sobre os varejistas, encarecendo o custo de corrupção. Já na Colômbia e no México o combate ao narcotráfico é concentrado sobre a autoridade das polícias federais e, por serem apenas uma única agência, reduz os custos de corrupção (FUENTES; KELLY, 1999, p. 337). Segundo, o dinheiro gerado pelo mercado de cocaína no México e, principalmente, na Colômbia representa uma maior proporção da economia do país tanto na geração de renda, aumentando o poder econômico dos traficantes para exercerem a corrupção, quanto de empregos, aumentando a aceitação da atividade criminal dentro da população.

73As características institucionais de cada região que criam vantagens comparativas dentro da CGC de cocaína (fragilidades institucionais e corrupção, violência sistêmica, desemprego e abundância de mão de obra desqualificada) divergem das encontradas nas cadeias legais, principalmente das cadeias que mais geram valor em seus produtos (estas necessitam de solidez institucional, segurança pública e jurídica e mão de obra qualificada). Adicionalmente, a fração mais substancial do valor adicionado ao longo cadeia da cocaína (prêmio de risco) é diretamente afetada por uma característica institucional dos países, i.e., suas respectivas capacidades de aplicação da lei.

3. Considerações finais

74A cocaína, igualmente a outras commodities, tem sua produção dividida em diversas fases, podendo ser analisada através do conceito de cadeias globais de commodities. Contudo, a ilegalidade imposta sobre esse produto (expressa pelas políticas de repressão), cria implicações peculiares sobre as quatro dimensões de análise da cadeia, sendo essas implicações o objetivo central da análise proposta neste trabalho. Ao longo da seção anterior, procurei analisar a CGC da cocaína sobre a ótica das quatro dimensões das cadeias globais de commodities, trazendo para o centro da análise a importância que a ilegalidade tem sobre as mudanças que ocorreram ao longo dos anos nas quatro dimensões.

75Um ponto em comum a todas as dimensões, decorrente da ilegalidade, é a adoção de estratégias de minimização de risco no lugar das estratégias de minimização de custos. Podemos tomar vários exemplos apresentados ao longo da seção anterior para justificar essa afirmação: as mudanças geográficas nas plantações de folhas de coca; as mudanças nas rotas de transporte, seja nas rotas de saída dos países produtores que se tornaram mais complexas e adaptativas, ou nas mudanças de modo de transporte (do marítimo para o rodoviário) para a entrada nos países consumidores; uso de pontos de distribuição itinerantes; a redução de tamanho (e atividades) pelas organizações participantes; os elevados gastos com corrupção de agentes do Estado, entre outros. Mesmo que essas escolhas de estratégias representem maiores custos para os participantes do mercado, o elevado prêmio de risco existente mantém a participação na cadeia altamente lucrativa.

76Todas esses mudanças nas dimensões da cadeia que ocorreram ao longo dos anos foram desencadeadas pelas escolhas de políticas de repressão a este mercado, tal que, tecer alguns comentários sobre como essas políticas são aplicadas seja relevante para o problema geral que este trabalho procura abordar. Uma forma simplificada de analisarmos a geopolítica global é através da divisão norte-sul, em que os países do norte representam os economicamente desenvolvidos e os do sul os subdesenvolvidos. Para o caso da cadeia global de cocaína, os países do sul representam os produtores deste bem, enquanto os países do norte são os principais consumidores. Historicamente, os Estados Unidos são os principais consumidores de cocaína no mundo e, ao mesmo tempo, os principais aplicadores de políticas de repressão. Contudo, essas políticas lideradas pelos EUA têm como principal foco a repressão ao lado da oferta e, consequentemente, são aplicadas dentro dos territórios dos países produtores. Antes de seguirmos com a discussão, é importante ressaltar que há uma diferença entre políticas que agem sobre a oferta ou demanda, e políticas que agem sobre vendedores (traficantes) e usuários. A ação repressiva sobre os usuários têm se mostrado prejudicial principalmente sobre o âmbito da saúde, já que muitos usuários evitam buscar auxílio no sistema público com medo de serem preso e diversos países, como Portugal, Holanda e Suíça, já adotam políticas mais brandas (descriminalização) sobre os usuários (FREY, 1997; GREENWALD, 2009). Essa diferenciação, entre usuários e traficantes, ocorre dentro de um mesmo território nacional, o que não se aplica ao caso das políticas sobre oferta (países produtores) e demanda (países consumidores).

  • 6 A ideia de militarização não deve ser entendida apenas como a presença das forças armadas, mas ta (...)

77O problema com as políticas de repressão sobre os países produtores é levar para dentro desses países um dos (se não o maior) problema das políticas de repressão: a violência. Podemos identificar duas causas principais para esse aumento na violência em decorrência das políticas de repressão. Primeiro, dada a ilegalidade imposta ao mercado, seus participantes já possuem um baixo custo de oportunidade para utilizar a violência como forma de resolução de disputas e, conforme os Estados aumentam seus esforços nas políticas de repressão, a resposta natural dessas organizações criminosas é o uso da violência. Ocorre que, devido ao poder econômico que essas organizações criminosas adquiriram, suas capacidades bélicas superaram as capacidades das polícias civis, resultando em um processo de militarização das políticas de repressão6. Segundo, conforme as políticas de repressão reduzem os mercados ilegais, aumenta-se o conflito (violento) entre as organizações criminais sobreviventes pelos mercados remanescentes. Como demonstra Castillo (2011), políticas de repressão a demanda são mais eficientes em controlar a quantidade produzida além de diminuírem a violência decorrente da competição entre os grupos criminais.

78Outra pergunta que podemos levantar com base nas análises feitas nesse estudo é quais seriam os impactos sobre a cadeia de cocaína caso o produto (e todo o seu mercado) deixassem a ilegalidade. Certamente, as estratégias de minimização de riscos seriam substituídas por estratégias de minimização de custo, implicando possíveis mudanças na dispersão geográfica da cadeia (locais que são utilizados por oferecerem menores riscos seriam substituídos por locais que oferecem maior eficiência). Algumas das características institucionais que hoje constituem vantagens comparativas aos países participantes da CGC de cocaína (capacidade de corrupção de agentes do Estado, aplicação de violência como resolução de disputas, presença de imigrantes nos destinos finais) deixariam de existir, enquanto o desemprego e excesso de mão de obra campesina ainda representariam vantagens, principalmente sobre as fases menos complexa da cadeia de produção. A distribuição dos rendimentos deste mercado também poderiam sofrer alterações. Parte das receitas que ficam retidas nos países produtores potencialmente iriam para os países consumidores (principalmente nas fases que não dependem das vantagens geográficas dos países andinos) e; por conta da ilegalidade, há maiores incentivos para indivíduos com baixas oportunidades no mercado legal de participarem deste mercado. Caso o mercado deixasse a ilegalidade, parte dos indivíduos que não conseguem adentrar no mercado legal e obtêm seus rendimentos na ilegalidade seriam removidos do mercado, abrindo espaço para outros mais qualificados. Tal movimento poderia representar uma redistribuição de renda desigual, ou seja, que favoreça aqueles que já possuem maiores capacidades de obter rendimentos.

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Notas

1 O fato dos participantes já incorrerem em custos de evitar o sistema de justiça diminui os custos de utilizar métodos ilegais para a garantia dos contratos.

2 Conforme explica Kenney (2007), o termo “cartel” atribuído as organizações criminosas colombianas que atuavam no tráfico de cocaína não deve ser entendido da mesma forma que usualmente é utilizado na literatura econômica. Os cartéis, tanto de Medelín, quanto de Cali, eram grupos de carácter familiar que se organizavam com o intuito de mitigar os riscos atrelados à fase de transporte, mas que possuíam suas próprias conexões tanto nas fases produtivas (dentro do território colombiano) quanto na distribuição e varejo já em território norte-americano. Esses grupos, em nenhum momento, atuavam fixando preços ou restringindo a oferta como usualmente atuam oligopólios cartelizados.

3 Sigla para Drug Enforcement Administration, órgão federal de segurança vinculado ao Departamento de Justiça responsável pelo combate e repressão ao narcotráfico.

4 A negociação foi feita entre Pablo Escobar, principal representante do cartel de Medelín e Carrillo.

5 A enorme necessidade do Estado mexicano de se financiar em decorrência da queda dos preços do petróleo, principal produto da pauta exportadora do país e financiador dos gastos públicos, fez com que a origem do dinheiro usado para a compra dessas empresas privatizadas fosse, em muitos dos casos, negligenciada.

6 A ideia de militarização não deve ser entendida apenas como a presença das forças armadas, mas também pela mudança nas formas de operações e até nos armamentos utilizados pelas forças policiais civis.

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Para citar este artigo

Referência eletrónica

Felipe Coelho Sigrist, «Cadeias globais de commodities, estrutura de mercado e governança: um olhar para o mercado de cocaína»Espaço e Economia [Online], 26 | 2023, posto online no dia 29 dezembro 2023, consultado o 21 junho 2024. URL: http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/espacoeconomia/24676; DOI: https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/espacoeconomia.24676

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Autor

Felipe Coelho Sigrist

Doutorando do Programa de Pós-Graduação em Economia da Universidade Federal de Santa Catarina, Departamento de Economia e Relações Internacionais, Centro Sócio-Econômico. Email: felipe_sigrist@yahoo.com.br

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