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Garimpo de ouro e cooperativismo no Brasil: formalização e dispersão geográfica da atividade garimpeira

Extraction de l’or et coopérativisme au Brésil: formalisation et dispersion géographique de l’activité minière
Gold mining and cooperativism in Brazil: formalization and geographical dispersion of mining activity
Alan Ferreira de Freitas, Jean de Jesus Peres, Alair Ferreira de Freitas et Samuel Soares da Silva

Résumés

L’objectif de cet article est de comprendre comment les facteurs socio-économiques et juridiques-institutionnels contribuent à mettre en évidence l’expansion du coopérativisme dans le domaine du gisement d’or au Brésil, en démontrant un panorama général de ces organisations dans le pays et en signalant leur réalité. Les données des demandes d’exploitation minière fournies par l’Agence Nationale des Mines ont été consultées et analysées par des coopératives. Les résultats de ces travaux sont présentés en deux grandes catégories : (i) Aperçu général des concessions de mines minières pour les coopératives minières, qui montrent le mouvement intense de demandes de terrains pour le gisement d’or, surtout en Amazonie, réalisé par les coopératives de mineurs; et (ii) Développement et dispersion géographique des coopératives minières du Brésil, qui signalent l’extension exponentielle des demandes de mines d’or par des coopératives entre 2019 et 2022, confirmant l’expansion de ces organisations et leur dispersion dans différentes régions du Brésil. Le prix de l’or et l’assouplissement de la législation sur les mines d’or au Brésil ont largement interféré avec ce mouvement des coopératives minérales. Malgré l’expansion de la demande de gisements d’or par les coopératives, ce mouvement ne signifie pas le renforcement de l’organisation sociale des mineurs/mineurs d’or et cela suggère l’importance de cet agenda de recherche et la nécessité de sa continuité.

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Texte intégral

1As cooperativas são organizações coletivas com finalidade econômica e não lucrativa, democraticamente geridas e constituídas para prestar serviços a seus associados. Essas organizações são constituídas em vários setores da economia. No entanto, estudos como o de Silva et al. (2023) e Freitas, Freitas e Macedo (2022), demonstram que um dos tipos de cooperativas menos conhecidos são as cooperativas estabelecidas no setor de mineração, especificamente na Mineração Artesanal e em Pesquisa Escala (MAPE), no qual se enquadra o garimpo de ouro.

2É importante destacar que a mineração artesanal, o garimpo de ouro e a indústria mineral de ouro têm mostrado um crescimento expressivo no Brasil a partir do século XXI e, por isso, muitos são os desafios do Estado na regulação da extração ilegal e no combate a informalidade para conter os passivos ambientais e garantir os direitos aos garimpeiros (Robles; Verbregge; Geenen, 2022). Segundo Cordani e Juliani (2019, p.100) “as ações garimpeiras são as que trazem os maiores impactos sobre o meio ambiente”. Para os autores, nas atividades de garimpo predominam trabalhos manuais que envolvem a remoção e separação dos minérios em depósitos secundários ou superficiais que, sem o emprego de tecnologias minerais adequadas pode gerar grandes passivos ambientais, sobretudo pela utilização do mercúrio.

3Freitas e Freitas (2021) mencionam que é preciso compreender que o garimpo também é fonte de renda e meio de sobrevivência para milhares de famílias e, por isso, é necessário entender a forma de organização social no processo de extração mineral, sobretudo, como as cooperativas no garimpo de ouro podem ser um meio legal e efetivo de organização do trabalho e formalização da atividade garimpeira.

4Trabalhos recentes e de destaque no Brasil que abordam as cooperativas minerais, como os de Macedo (2021), Silva (2021; 2022 e 2023) e a obra organizada por Freitas e Freitas (2021), apontam que são incipientes os estudos que trazem luz sobre a realidade e expressividade das cooperativas no setor mineral, principalmente no garimpo de ouro. Parece ser um consenso na literatura especializada que os mecanismos institucionais providos pelo Estado foram capazes de impulsionar a criação de cooperativas minerais no Brasil, mas os efeitos práticos da proliferação dessas organizações no Brasil como forma de garantir a formalização dos garimpos e reduzir seus impactos ainda estão invisibilizados. Tal hiato se forma na falta de dados de pesquisas e de avaliações sobre a formalização de garimpos de ouro por meio da constituição de cooperativas.

5É mister lembrar que a Constituição Federal de 1988 (CF/88), institucionaliza o associativismo e o cooperativismo como alternativas ao garimpo ilegal ao definir como competência da União “estabelecer as áreas e as condições par o exercício da atividade de garimpagem em forma associativa” (Art. 21, XXV). Com a normatização as cooperativas são o formato de organização apresentada para a atividade garimpeira. A Constituição Federal no Art, 174, § 4°, sinaliza ainda que os garimpeiros que estiverem constituídos em cooperativas “terão prioridade na autorização ou concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpáveis, nas áreas onde estejam atuando”.

  • 1 A Lei n° 7.805 de 18 de junho de 1989 altera o Decreto-Lei n° 227 de fevereiro de 1967, criando o R (...)

6A Lei nº 7.805/89, que criou o Regime de Permissão de Lavra Garimpeira (PLG)1 também é um importante marco na consolidação do formato de cooperativas de garimpeiros. A PLG pode ser requerida por pessoas físicas, no entanto, preferencialmente serão concedidas a cooperativas com o intuito de reduzir a informalidade e assegurar direitos e melhores condições de trabalho que, ao menos teoricamente, seriam promovidos pela organização cooperativa. A permissão de lavra garimpeira é um tipo de requerimento simplificado que desobriga a realização de pesquisa prévia e não exige o licenciamento ambiental completo. Por meio delas as cooperativas habilitam a legalidade de seu processo extrativo. Ou seja, as PLG são mecanismos institucionais utilizados pelas cooperativas para viabilizar a garimpagem e as cooperativas são o mecanismo institucional para chegar até a PLG (Viana, 2022).

7Os contornos jurídicos apresentados acima criam um arcabouço legal e institucional que garante a legalidade e, inclusive, fomenta e induz a criação de cooperativas na atividade garimpeira. Posto desta forma, no Brasil, a legalidade do garimpo de ouro perpassa, na maioria dos casos, pela constituição de cooperativas.

8Esta também é a realidade de outros países tanto da América do Sul quanto da África, como apontam Banda e Chanda (2021). Os autores mostram, por exemplo, que, na Zâmbia, a Lei de Desenvolvimento de Minas e Minerais (MMD) nº 11 de 2015 exige estritamente que os direitos de mineração artesanal sejam emitidos para uma cooperativa constituída por cidadãos. No Brasil, assim como em outros países, a ilegalidade do garimpo de ouro levou a altos índices de evasão de receitas, impactos ambientais significativos, violações a padrões de saúde e segurança no trabalho, além da marginalização social dos garimpeiros. O cooperativismo emerge neste contexto como uma solução pragmática para essas questões (Calvimontes, et al., 2020).

9O cooperativismo mineral ganhou, então, relevância e surge como alternativa para os garimpeiros formalizarem a atividade de extração mineral, com potencial de promover cooperação e garantir direitos aos trabalhadores. Mas, a formalização por si só, seria o suficiente para contemplar os anseios do Estado e mitigar os impactos sociais, econômicos e ambientais do garimpo de ouro no país? Questionamentos como esse ainda estão sem resposta no Brasil pela falta de pesquisas que demonstrem a realidade do cooperativismo mineral, sobretudo no garimpo de ouro.

10Por isso, é preciso avançar nesse recorte para contribuir com o campo de pesquisa em cooperativismo. Faz-se necessário compreender como as cooperativas minerais avançaram no Brasil e lançar novas hipóteses e conclusões que permitam traçar melhores contornos da identidade das cooperativas no garimpo de ouro. É nesta direção que trazemos a esse artigo outras questões para as quais buscamos respostas: Em que medida as requisições de Lavra Garimpeira podem ajudar a revelar aspectos da identidade e da realidade das cooperativas minerais? Quais fatores socioeconômicos e jurídico-institucionais contribuem para evidenciar a expansão do cooperativismo no garimpo de ouro no Brasil? É possível afirmar que uma expansão quantitativa do número de cooperativas e de requisições de lavra garimpeira reflete uma organização socioinstitucional dos garimpeiros de ouro? Caminhar na direção de revelar respostas a estes questionamentos é contribuir para descortinar a expansão do garimpo de ouro no Brasil por meio do cooperativismo, demonstrando um panorama geral dessas organizações no país e sinalizando para sua realidade. Esse recorte analítico é inédito no Brasil e poderá contribuir para qualificar a identidade das cooperativas minerais e para aperfeiçoar mecanismos regulatórios e promover políticas públicas mais adequadas.

11Para tentar responder a essas questões este artigo se propõe a trabalhar com dados secundários oriundos do Sistema de Informações Geográficas da Mineração (SIGMINE), provenientes da Agência Nacional de Mineração (ANM). O acesso a um banco de dados sobre as requisições de lavra garimpeira no Brasil permite extrair informações sobre as cooperativas e as requisições que elas fizeram ao longo do tempo para realizar a exploração mineral em algum território. De acordo com dados da OCB (2022), as cooperativas de garimpeiros de ouro já representavam aproximadamente 60% das cooperativas minerais do Brasil em 2021. Estes dados apontam a expressividade dessas organizações no universo de cooperativas do setor mineral. É nesse percurso analítico que se faz necessário compreender o aumento do número de cooperativas de garimpeiros no Brasil e ponderar sobre elementos contextuais, econômicos e institucionais, que podem ter influenciado nessa dinâmica.

12O presente artigo está organizado em quatro seções além desta introdução. A próxima seção aborda elementos conceituais e teóricos inerentes à necessidade analítica e argumentativa levantada pela pesquisa, refletindo sobre a trajetória do garimpo de ouro via cooperativismo. Posteriormente são apresentados os procedimentos metodológicos empregados na pesquisa. Logo após, apresenta-se os resultados e discussões especificando alguns importantes achados. Por fim, são elencadas as conclusões e as referências bibliográficas utilizadas na pesquisa.

Cooperativas minerais como estratégia de formalização do garimpo de ouro

13Estudos recentes como os de Silva (2021), apontam que parte das cooperativas minerais existentes tem sua constituição motivada por pressões externas, normalmente por instituições com poder de polícia ou fiscalização. No estudo, diversas cooperativas no estado de Minas Gerais foram autuadas pelo Ministério Público e tiveram como recomendação para manter as operações de forma regular a constituição de uma cooperativa. Foi a mesma realidade encontrada por Viana (2022) na trajetória de formalização do garimpo do Juma no estado do Amazonas. Segundo a autora, uma Ação Civil Pública foi movida pelo Ministério Público, que pediu a paralisação das atividades do garimpo. A partir da pressão das ações judiciais, muitos desses garimpeiros passaram a se organizar no modelo de cooperativas como uma condição para regularizar sua situação e se manter ativo nessa atividade econômica.

14É importante ressaltar que a Lei 11.685/2008 é também chamada de Estatuto do Garimpeiro e institui direitos e deveres dos garimpeiros e as suas modalidades de trabalho. No Estatuto do Garimpeiro também está claro, no Art 5°, que as cooperativas de garimpeiros terão prioridade na obtenção da lavra garimpeira, e no Art 11° fica assegurado o registro do exercício da atividade de garimpagem nas carteiras expedidas pelas cooperativas de garimpeiros.

15A partir dessa realidade Silva et. al., (2022) levantam um importante questionamento: a formalização de cooperativas minerais é capaz de promover a cooperação ou esta forma organizacional pode estar sendo cooptada por grupos de poder apenas para burlar as exigências legais? Para os autores, o receio concreto é que as cooperativas sejam apenas CNPJs e não reflitam os princípios cooperativistas, resultando na reprodução de desigualdades para os grupos de cooperados mais vulneráveis.

16Silva (2021) admite, a partir de sua extensa pesquisa, que em Minas Gerais é possível afirmar que o quadro social das cooperativas minerais agrupa trabalhadores de toda a cadeia produtiva do mineral extraído, do próprio minerador até o motorista do caminhão de transporte. Desta forma, destaca, elas possuem algumas peculiaridades em relação à forma de existir das cooperativas de outro ramo. Por fim, outro ponto a ser considerado é que nenhuma das cooperativas analisadas em seu estudo realizou a comercialização do mineral extraído, sendo sua função restrita ao processo de legalização e cumprimento burocrático para permitir a extração mineral.

17Estas especificidades das organizações cooperativas na mineração ainda precisam ser mais evidenciadas, sobretudo no garimpo de ouro. Para Robles; Verbrugge; Geenen (2022), as cooperativas de garimpeiros de ouro têm surgido, de modo geral, com o objetivo de organizar e formalizar a extração de ouro informal, buscando promover a sustentabilidade econômica, social e ambiental. Gay e Sánchez (2021), também discutem a importância da formalização da atividade garimpeira e a constituição de cooperativas de ouro, salientando esse processo como estratégia para reduzir os impactos negativos associados ao garimpo, como a poluição por mercúrio.

18Maldonado e Oliveira (2020), defendem o papel atuante do Estado nas cooperativas minerais, ressaltando a importância de políticas e iniciativas de apoio ao garimpo de ouro em pequena escala. Além disso, os autores destacam a importância das cooperativas como mecanismos de formalização e inclusão social. De maneira similar, Calvimontes et al., (2020), discutem a necessidade de políticas públicas efetivas para enfrentar as emissões globais de mercúrio provenientes do garimpo artesanal e de pequena escala, incluindo o estabelecimento de cooperativas para melhorar a governança e a sustentabilidade na atividade.

19No entanto, não obstante ao crescimento da mineração artesanal e em pequena escala e do fortalecimento da indústria de extração do ouro, segundo Maldonado e Oliveira (2020), a legislação no Brasil ainda é falha e a capacidade estatal de fiscalização e aplicação da lei é restrita para o setor. Para Macedo (2021), com a maior valorização do Ouro a nível mundial, atrelado a aprovação das bases legais do garimpo e do trabalho do garimpeiro como o Estatuto do Garimpeiro, o número de cooperativas minerais cresceu significativamente no Brasil.

20Nesse sentido, Silva, Freitas e Brandão (2022) ressaltam que a maioria das cooperativas minerais não possuem nenhum tipo de registro nas Organizações das Cooperativas de seus estados, as OCEs são as representações estaduais das cooperativas que, segundo a Lei 5764/71, as cooperativas deveriam possuir registro. Este é um indicativo de que parte das cooperativas constituídas nascem sem nenhum apoio do Estado e continuam a sobreviver sem interação com órgãos de apoio ao cooperativismo. Nessa direção, Silva (2021) argumenta que os cooperados de algumas cooperativas, que são constituídas apenas para cumprir a obrigação burocrática sequer sabem o que é ou como funciona uma cooperativa.

21Para Calvimontes et al., (2021), com o aumento do valor do ouro também é possível acompanhar o crescimento de garimpos ilegais e dos pedidos de aprovação de Permissões de Lavra Garimpeira. A constituição de cooperativas ou a utilização delas para começar ou ampliar a área de extração de ouro e outros minerais se torna uma realidade, principalmente na Amazônia Legal.

22Além disso, é possível acompanhar o aumento do contrabando e de irregularidades na comercialização do ouro. Quando olhamos recentemente entre os anos de 2019 e 2020, o trabalho de Manzolli et al. (2021), uma pesquisa feita pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) em parceria com o Ministério Público Federal (MPF), aponta que apenas 34% das 174 toneladas de ouro explorado no Brasil têm origem legal comprovada e que mais de R$ 9 bilhões é o total de ouro irregular que foi comercializado.

23Para Manzolli et al. (2021), no caso da comercialização do ouro a legislação tributária é crucial. Como os minerais do subsolo são um bem da União, é obrigatório o pagamento da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), regulada pelas Leis n. 7.990/1989 e 8.001/1990. O pagamento da CFEM deve ser feito pelo responsável pela extração ou diretamente pelo primeiro adquirente no caso do minério provindo de lavra garimpeira.

24Com as irregularidades na comercialização, deixa-se de arrecadar CFEM e com isso de mapear a origem do ouro. Segundo Manzolli et al. (2021), a exploração do ouro no Brasil cresce de forma acelerada para o interior da Amazônia, em muitos casos, de forma ilegal, adentrando unidades de conservação e terras indígenas. Apesar do impacto ambiental causado pelos garimpos, os autores apontam que existem poucas análises sobre os fluxos de compra e venda do ouro e suas ligações com irregularidades e crimes ambientais. Nesse sentido, a formalização engendrada pelas cooperativas mineiras desde 2015 deve ser pensada em consonância a uma complexa gama de possibilidades, inclusive das relações que tenha ou potencialmente possam a ter com esse garimpo ilegal, como forma de legalização desses fluxos de produção.

Percurso metodológico

25Esse estudo foi caracterizado como exploratório-descritivo, com abordagem quantitativa e métodos documental e bibliográfico (Triviños, 1987; Godoy, 1995; Yin, 2005). A base de dados utilizada para alcançar os principais achados relativos ao garimpo de ouro via cooperativas minerais no Brasil é o Cadastro Mineiro, um sistema da ANM que reúne informações sobre processos de mineração. Essa base segrega os processos por ano, tipo de requerimento, fase em que se concentra a cooperativa, dados das cooperativas como CNPJ e nome, área (alqueires) e local da lavra e da superintendência e tipo de substâncias passíveis de extração.

26Foram acessados dados das requisições de lavra garimpeira disponibilizados pela ANM e realizado o estudo daqueles requeridos por cooperativas. A partir destes dados e de seu tratamento foi possível dividir os resultados deste trabalho em duas grandes categorias: (i) Panorama geral das concessões de lavras garimpeiras para as cooperativas minerais; e (ii) Adensamento e dispersão geográfica das cooperativas minerais do Brasil.

27É importante destacar que a coluna “Tipo de Requerimento” da base de dados supracitada indica o teor das solicitações das cooperativas minerais ao órgão. Dentre os tipos de requerimentos para as análises do presente trabalho, selecionou-se três modalidades, a saber: “Requerimento de Disponibilidade para Lavra Garimpeira”, “Requerimento de Lavra Garimpeira” e “Requerimento de Mudança de Regime para PLG (Permissão de Lavra Garimpeira)”. Doravante, as junções dessas modalidades serão tratadas por RLG (Requerimentos de Lavra Garimpeira) que serão suficientes para contemplar as inquietudes levantadas no presente estudo.

28Para o tratamento dos dados, foram aplicados alguns filtros. A base disponibiliza os RLG por tipos de minérios. Nessa coluna, selecionamos os RLG que continham “Minério de Ouro” e “Ouro”. Desse modo, contabilizamos como RLG aqueles que contenham pelo menos uma dessas substâncias. Para a coluna relativa aos municípios, foi aplicado filtro selecionando aqueles inseridos no perímetro da Amazônia Legal, pareando com a base de dados disponível no sítio do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística). Desse modo, criamos duas categorias: a) Municípios da Amazônia Legal; b) Demais municípios.

29O terceiro indicador relativo à questão mineral são as séries históricas da arrecadação da Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM), cuja base de dados está disponível na seção de dados abertos da Agência Nacional de Mineração (ANM). Essa base de dados possui marcadores de município, minério gerador e valor arrecadado. O pareamento dessa base com a base principal se deu através da coluna municípios. Foram consideradas as arrecadações referentes a “Minério de Ouro”, “Ouro” e “Ouro Nativo”. Por fim, foi utilizado o Observatório da CFEM que consta os titulares da arrecadação, permitindo o filtro por cooperativas e outras instituições/pessoas físicas. Embora os valores dos dados abertos e do Observatório não sejam exatos, ambas foram utilizadas com fins diversos, sendo a primeira para compor o cenário geral da evolução da arrecadação como uma proxy da oferta do minério de ouro e a segunda como uma proxy das cooperativas minerais.

30As categorias analíticas acima descritas orientaram a organização dos dados e posteriormente sua análise. Os dados foram tratados por meio de estatística descritiva, que permitiu desagregá-los e sistematizar informações de caracterização das requisições de lavra garimpeira pelas cooperativas e visualizar sua dinâmica histórica e territorial. Os resultados da pesquisa, a seguir, apresentam a operação analítica e descritiva realizada, traçando um panorama geral das concessões de lavras garimpeiras para cooperativas e demonstrando o adensamento e a diversidade geográfica das cooperativas minerais no Brasil.

Panorama geral das concessões de lavras garimpeiras para as cooperativas minerais

31Primeiro, analisou-se a base de dados que se inicia no ano de 1988 (Constituição Federal do Brasil), onde foi observado o primeiro RLG no ano de 1990. Os RLG entre 1990 e 2010 apresentam comportamento tímido, ultrapassando os 40 pedidos em 2009 e 2010. Antes de 2008, a série aponta picos de 17 e 21 pedidos em 1995 e 1998, respectivamente (Figura 1). A explicação para o salto ocorrido a partir de 2008 foi a aprovação, neste ano, do Estatuto do Garimpeiro, que reconhece a classe dos Garimpeiros e coloca a forma cooperativa como um meio efetivo de garantia de direitos (Brasil, 2008). Desde então, o cooperativismo mineral ganhou relevância e emergiu como alternativa para os garimpeiros formalizarem a atividade de extração mineral (Maldonado; Oliveira, 2020).

Figura 1 – Panorama das RLG por cooperativas minerais no Brasil

Figura 1 – Panorama das RLG por cooperativas minerais no Brasil

Fonte: Elaborado pelos autores, 2023.

32De acordo com a Figura 1, percebe-se que os pedidos de RLG sofreram modificação em termos numéricos a partir de 2010. Para toda a série histórica é possível observar três momentos de evolução subsequentes, sendo: a) Entre 2011 e 2015; b) Entre 2016 e 2019; c) Após 2019. Justifica-se os destaques desses momentos quando a média de solicitações observadas foi de 147, 246 e 599, respectivamente. Ademais, é importante salientar que a média entre 2011 e 2015 foi menos de um quarto para a observada entre 2020 e 2022. Como percebido, desde 2010, até 2021, a evolução do número de requisições aumentou exponencialmente, com aceleração da trajetória desde 2019.

33 É importante destacar que o crescimento das RLG reflete a política doméstica para a questão das PLG, no entanto as suas causas convergem também com movimento internacional dos preços do ouro. Os preços saltaram de 30 dólares americanos por grama em 2010 para o dobro nos idos de 2011, oscilando ao redor dos 45 dólares por grama entre 2012 e 2020, até retomar e ultrapassar novamente o pico no último triênio, quando se manteve na média dos 60 dólares por grama (Figura 2).

Figura 2 – Preço internacional do Ouro. US$ por kg

Figura 2 – Preço internacional do Ouro. US$ por kg

Fonte: GoldPrice, 2023.

34Vale (2022), indica três principais fontes da influência sobre os preços do ouro que decorrem do fato (1) de ser proteção (hedge) ante às variações das moedas-chave, (2) sua alta correlação com o petróleo e (3) sua funcionalidade diante de ambientes de incerteza de toda natureza. Entretanto, esses três fatores foram eclipsados pelo ambiente da crise sanitária do novo coronavírus e do conturbado ano de 2022 em que eclodiu a Guerra da Ucrânia, cujos efeitos se estendem até os dias atuais sobre a estrutura de distribuição energética por toda a Europa. Desse modo, os preços internacionais, aliado às medidas de flexibilização na tramitação das concessões ambientais do Governo pós-2019, explicam o número histórico de RLG no último triênio.

35Não obstante, uma dimensão política precisa ser evidenciada para compreensão do aumento das RLG no período recente. Entre os anos de 2019 e 2022, anos do governo do presidente Jair Bolsonaro, o número de RLG foram maiores que todas as requisições desde a promulgação da Constituição Federal ocorrida em 1988. A causa para esse fator está diretamente relacionado a dois fatores: o primeiro é o aumento do preço do ouro, já comentado antes. O outro é a maior flexibilidade e incentivo ao garimpo, especialmente na Amazônia. Nesse período, o garimpo ilegal e em terras indígenas cresceu e isso repercutiu de forma ampla na mídia. Como a Figura 1 apontou, cresceu a movimentação das cooperativas para garantir a permissão de lavra garimpeira.

36É importante destacar que um relatório de auditoria publicado pela Controladoria-Geral da União (CGU) em 2022 aponta que as PLGs são dadas mesmo com documentos incompletos, sem verificação, transparência, padronização e que as superintendências regionais da ANM apresentaram erros sistêmicos. Além disso, Euclydes et al. (2021) já havia apontado problemas estruturais graves na ANM. Tais problemas interferem na capacidade estatal no órgão, como: restrição de servidores disponíveis, diminuição no orçamento discricionário, déficit na infraestrutura patrimonial e móvel, além de sistemas tecnológicos defasados e a baixa autonomia na alocação de recursos. Cabe colocar ainda que decretos do governo federal como os 10.965 e o 10.966 de 2022 são elementos importantes que flexibilizaram as regras para a PLG e, com isso, pode ter influenciado na expansão das cooperativas minerais no Brasil.

37Embora os filtros aplicados aos dados busquem captar apenas o fenômeno das cooperativas minerais de minério de ouro e ouro, a série completa indica um comportamento similar para as demais substâncias. Esse fenômeno pode estar relacionado à mineração de ouro, pois os RLG podem solicitar mais de uma substância explorada. A Tabela 1 apresenta Cassiterita, Columbita e Tantalita como responsáveis por mais de dois terços, na média, dos outros minérios entre os RLG. Em 2022, essa categoria Outro Minérios superou os valores de requisições relativas ao Ouro.

Tabela 1 – Requisições de lavra garimpeira por tipos de minérios agrupados e discriminados

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Minério ouro/ ouro

148

106

161

166

156

293

252

258

181

747

618

433

Minério ouro

148

106

157

150

155

276

248

257

177

747

615

431

Ouro

 

 

4

16

1

17

4

1

4

 

3

2

Outros minérios

5

2

13

25

28

33

222

274

176

401

498

587

Cassiterita

5

1

3

12

11

17

91

73

53

134

153

186

Columbita

 

 

2

2

1

5

51

63

36

107

139

184

Tantalita

 

 

2

2

1

1

34

60

35

100

111

126

Demais

0

1

6

9

15

10

46

78

52

60

95

91

Fonte: Elaborado pelos autores, 2023.

38Além da mudança de patamar nos RLG, outra alteração percebida no último triênio foi a mudança da distribuição geográfica. Praticamente inexistiam cooperativas minerais fora dos 772 municípios da Amazônia Legal até 2016. Entre 1990 e 2016, das 1191 requisições realizadas por cooperativas, somente 6 (0,5%) situavam-se nos municípios fora da área abrangida pela Amazônia Legal. A Figura 3 acompanha essa mudança desde 2017 até a superação do patamar de 100 requisições no ano de 2021, respondendo a mais de um quinto do total para esse ano.

Figura 3 – Distribuição dos RLG de cooperativas por municípios da Amazônia Legal e demais.

Figura 3 – Distribuição dos RLG de cooperativas por municípios da Amazônia Legal e demais.

Fonte: Elaborado pelos autores, 2023.

39Durante o triênio 2020-2022 ocorreu, portanto, dois movimentos: a) adensamento das cooperativas minerais no território da Amazônia Legal; b) dispersão geográfica das cooperativas minerais ao longo do país. Esse movimento pode ser observado por meio da ampliação de cooperativas minerais para os demais municípios e estados situados fora do perímetro de consolidação, conforme será abordado na próxima seção.

Adensamento e dispersão geográfica das cooperativas minerais do Brasil

40O adensamento pode ser observado pelo movimento ocorrido no interior da Amazônia Legal, que apresentou uma mudança entre os anos de 2018 e 2020, o que também ocasionou alteração na emergência de outro estado brasileiro como líder em RLG. A Figura 4 permite a visualização gráfica desse movimento desde 2017 e a sua intensificação em anos mais recentes. Ademais, o quadriênio 2016-2019 teve a liderança de Mato Grosso, com 445 requisições contra 239 das cooperativas paraenses. No triênio 2020-2022, o Pará superou o Mato Grosso, com 604 e 525 RLG, respectivamente.

41Todavia, a dispersão geográfica das cooperativas minerais é provavelmente o fenômeno mais interessante do período. A série aponta que até 2019 o maior número observado de requerimentos foi em 2017, com 10 pedidos, sendo 8 deles em Pernambuco. Em 2020 o número saltou para 55, depois quase dobrou para 101 em 2021 e recuou para 63 em 2022. O número de estados foi se ampliando durante a série, alcançando representatividade em 5 estados.

42Ao observar a organização geográfica por regiões, o argumento da dispersão é reforçado, dado que as primeiras cooperativas do Sul brasileiro aparecem na série em 2020. Resta salientar que a análise presente é sobre fluxos de pedidos, ou seja, somente os pedidos novos ou revisão de concessão para lavra garimpeira. Considerando que as concessões continuam ativas, temos a presença das cooperativas minerais em 14 dos 27 estados brasileiros

Figura 4 – Distribuição dos RLG por estados. 2015 - 2022

Figura 4 – Distribuição dos RLG por estados. 2015 - 2022

Fonte: Elaborado pelos autores, 2023.

43Em 2017 foi aprovado o Novo Código Mineral (BRASIL, 2017), que criou a Agência Nacional de Mineração e regulamentou alíquotas, fatos geradores e distribuição dos recursos da Compensação Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais (CFEM). No anexo da Lei, foi definida a taxação do ouro em 1,5% do valor bruto de venda. A arrecadação da CFEM é uma proxy da evolução da mineração aurífera, permitindo considerações adicionais sobre o nível legalizado de prospecção do minério e consequentemente dos possíveis impactos das cooperativas minerais nessa trajetória.

44A Figura 5, que trata da arrecadação da CFEM do ouro, indica convergência com as trajetórias avistadas para o preço internacional do minério e do nível de RLG de um crescimento da ordem de 4 a 5 vezes entre 2017 e 2021, ultrapassando os R$ 454 milhões em 2021 (a preços de dezembro de 2022, deflacionados pelo IPCA).

Figura 5 – Arrecadação CFEM minério de ouro-R$ mi correntes e R$ deflacionados IPCA dez/2022.

Figura 5 – Arrecadação CFEM minério de ouro-R$ mi correntes e R$ deflacionados IPCA dez/2022.

Fonte: Elaborado pelos autores, 2023.

45A Figura 6 reforça os estados do Pará e Mato Grosso como fronteira de expansão da mineração aurífera em detrimento da perda de participação de Minas Gerais. No entanto, embora a participação possa apresentar tendências, é possível gerar precipitações equivocadas. Minas Gerais ampliou a arrecadação entre 2016 e 2022 de R$ 60,5 para R$ 138 milhões a preços constantes de 2022, tendo alcançado R$ 171 milhões em 2021. Ocorre que Pará e Mato Grosso cresceram exponencialmente no período, superando a participação de Minas Gerais no último ano da série analisada.

Figura 6 – Arrecadação da CFEM de ouro por estados brasileiros.

Figura 6 – Arrecadação da CFEM de ouro por estados brasileiros.

Fonte: Elaborado pelos autores, 2023.

46Pelo lado da demanda, os efeitos que fizeram elevar os preços do minério tiveram impactos no volume de RLG pelas cooperativas minerais. Pelo lado da oferta, a produção de ouro elevou substancialmente, fenômeno captado pela arrecadação do CFEM. Resta a constituição de mediações entre esses dois universos para compreender o papel das cooperativas na elevação da oferta do ouro.

  • 2 Não existe correspondência entre o Observatório e as Bases de Dados abertos da ANM. Os dados aberto (...)

47Os dados do Observatório da CFEM (https://bit.ly/​40pcOlA)2 serve de proxy a essa mediação na medida em que fornece a arrecadação por titular, ou seja, a fonte pagadora do tributo, permitindo a filtragem por Cooperativas. Como se pode observar, existe uma concentração entre as 5 maiores fontes pagadoras, com tendência declinante para o período analisado, recuando em mais de 18 pontos percentuais de 68,7% para 50,4% entre os anos de 2016 e 2022.

48A busca por cooperativas entre as fontes pagadoras apontou a existência de 13 organizações com algum tipo de comercialização de minério de ouro entre 2016 e 2022 para um total de 116 fontes pagadoras entre Pessoas Físicas e Jurídicas. Apenas uma cooperativa teve regularidade por todo o período, ou seja, realizando venda do minério para todos os anos da série.

49Analisando os valores arrecadados, houve um crescimento de arrecadação de CFEM entre as cooperativas até 2020, quando fora arrecadado quase R$ 2,5 milhões, seguido de quedas em 2021 e 2022. Em termos de participação, em nenhum momento logrou atingir o patamar de 1% da arrecadação total da CFEM, recuando em 2022 para o menor percentual da série, de 0,11%, representando a arrecadação de R$ 405,7 mil entre os R$ 181,3 milhões gerados pelo minério de ouro

Tabela 2 – Arrecadação CFEM em valores totais e por Cooperativa como fonte pagadora (em R$ mil - valores correntes)

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

TOP 5

56.695

44.898

87.058

118.475

186.287

209.346

181.282

TOP% / TOTAL

68,7%

68,7%

61,3%

58,9%

53,0%

51,2%

50,4%

COOPERATIVAS

142,1

251,9

560,1

1.584,3

2.492,8

1.257,0

405,7

COOPERATIVAS / TOTAL

0,17%

0,39%

0,39%

0,79%

0,71%

0,31%

0,11%

TOTAL

82.505

65.313

142.081

200.988

351.661

408.804

359.961

Fonte: Elaborado pelos autores, 2023.

50A despeito do crescimento de arrecadação observado entre 2016 e 2020, acompanhando a nova realidade da demanda pelo ouro, os dados evidenciam um hiato entre o potencial das cooperativas minerais no que tange a produção e a comercialização, indicando a forma de escoamento da produção. Esse indicativo, presente na literatura trabalhada, reforça a necessidade das cooperativas como mecanismos potenciais de controle social e transparência da atividade mineradora, afastando-a dos fatos da organização sobre essa modalidade.

51Os fatos apontados reforçam o argumento de pesquisas como as de Silva (2021), Macedo (2021) e Silva et al. (2022) de que as cooperativas minerais no Brasil possuem uma característica distintiva de outras cooperativas no que tange a relação com o mercado. Embora sejam, por sua natureza jurídica, organizações econômicas que estabelecem relações diretas com o mercado ao ser responsável pela venda e transações comerciais, as cooperativas minerais não comercializam os minerais extraídos. Ou seja, o ouro extraído pelos garimpeiros/mineradores não é vendido pela pessoa jurídica da cooperativa.

52Exatamente por esta questão as cooperativas não vão figurar como os maiores arrecadadores de CFEM. As cooperativas possuem parcerias com as DTVMs – Distribuidoras de Títulos e Valores Mobiliários. As DTVMs figuram como compradoras do ouro, e fornecem para as cooperativas informações sobre quem está comercializando e o valor comercializado.

53A cooperativa sobrevive da arrecadação de taxa de administração cobrada sobre o valor comercializado, ou seja, ela não ganha com a operação financeira de venda, mas sim cobra uma taxa do cooperado que comercializa o mineral extraído. O CFEM é recolhido pelo primeiro comprador do ouro e, por isso, as cooperativas, normalmente não estarão entre os responsáveis pelo pagamento do tributo. A resolução ANM n° 129 de 23 de fevereiro de 2023, que trata de medidas da política de combate à lavagem de dinheiro por meio da comercialização de ouro, determina que a comercialização do mineral também deverá ser feita via cooperativa. Com isso, o cenário jurídico obriga as cooperativas a realizar a comercialização, implicando em mudanças no funcionamento das organizações como forma de tornar mais eficiente os mecanismos de controle social e transparência da atividade realizada pelas cooperativas.

Considerações finais

54Conclusivamente, os achados aqui apresentados apontam para um movimento intenso de requerimento de área para garimpo de ouro, sobretudo na Amazônia, realizado pelas cooperativas de garimpeiros. O adensamento dos pedidos de requisição de Lavra Garimpeira realizado por cooperativas entre os anos 2019 e 2022 é um dado que mostra a expansão dessas organizações. Além do adensamento dos pedidos de área de garimpo na Amazônia, ocorreu expansão por diferentes regiões do Brasil.

55O trabalho demonstrou que existem várias razões por trás desse movimento intensificado de requerimentos. O preço do ouro e a flexibilização da legislação do garimpo de ouro no Brasil foram apontados como dois fatores que interferiram amplamente nesse movimento das cooperativas minerais. Vale ressaltar que nesse intervalo temporal também cresceu o garimpo ilegal no Brasil. Por isso, não se pode admitir com a expansão do número de pedidos de área para garimpo feito por cooperativas que este movimento ocorre como sinônimo de fortalecimento da organização social dos mineradores/garimpeiros. Assim como a literatura atual sobre cooperativismo na mineração aponta, muitas cooperativas no garimpo de ouro podem ser apenas CNPJs de organizações cooperativas, disfarçando relações de poder e processos de cooptação e lavagem de dinheiro.

56Como foi mostrado, as cooperativas minerais tornaram-se o principal instrumento jurídico de obtenção legal por parte dos garimpeiros do direito de continuar extraindo o mineral. Ou seja, as cooperativas tornaram-se uma obrigação e, em muitos casos, o caminho mais fácil, ou até o único caminho para garantir a legalidade e a obtenção do direito de lavra. Para sair da informalidade, os garimpeiros precisam estar organizados em cooperativas. Assim sendo, o trabalho abastece os pressupostos de Silva (2021) e Silva, Freitas e Brandão (2023) de que grande parte das cooperativas minerais se constituem apenas para garantir a legalidade e a obtenção do direito de lavra.

57O grande desafio do Estado brasileiro é transformar a expansão das cooperativas minerais no Brasil em maior organização do setor, bem como ampliar os mecanismos de controle do processo comercial, evitando que cooperativas sejam instrumento de lavagem de dinheiro ou de processos de falsificação da origem do ouro extraído. As cooperativas são uma importante alternativa a informalidade do setor, mas jamais alcançarão seu potencial se o Estado continuar sendo apenas um agente de fiscalização e punição e não cumprir seu papel de apoiador e garantidor de políticas públicas.

58Ademais, é fundamental que haja uma abordagem equilibrada para lidar com esse movimento intenso de requisição de área para garimpo de ouro. É necessário promover alternativas econômicas sustentáveis para as comunidades locais, investir em programas de educação e conscientização ambiental, fortalecer a fiscalização e aplicação da lei, e incentivar práticas de mineração responsáveis que minimizem os impactos negativos ao meio ambiente e às comunidades.

59Portanto, para estudos futuros, sugere-se analisar e desenvolver soluções para os desafios enfrentados pelo Estado na fiscalização e transformação das cooperativas minerais em organizações que atuem na legalidade. Isso inclui examinar as lacunas existentes nos mecanismos de controle do processo de comercialização do ouro e propor estratégias para fortalecê-los, bem como identificar políticas públicas que promovam o apoio e a garantia de direitos aos cooperados.

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Notes

1 A Lei n° 7.805 de 18 de junho de 1989 altera o Decreto-Lei n° 227 de fevereiro de 1967, criando o Regime de Permissão de Lavra Garimpeira, extinguindo o regime de matrícula. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L7805. htm Acesso em 7 de abril de 2023.

2 Não existe correspondência entre o Observatório e as Bases de Dados abertos da ANM. Os dados abertos foram utilizados para constituir um panorama mais amplo da comercialização de ouro e o Observatório da CFEM como proxy para a comercialização de ouro por parte das cooperativas minerais.

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Table des illustrations

Titre Figura 1 – Panorama das RLG por cooperativas minerais no Brasil
Crédits Fonte: Elaborado pelos autores, 2023.
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Titre Figura 2 – Preço internacional do Ouro. US$ por kg
Crédits Fonte: GoldPrice, 2023.
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Titre Figura 3 – Distribuição dos RLG de cooperativas por municípios da Amazônia Legal e demais.
Crédits Fonte: Elaborado pelos autores, 2023.
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Titre Figura 4 – Distribuição dos RLG por estados. 2015 - 2022
Crédits Fonte: Elaborado pelos autores, 2023.
URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/confins/docannexe/image/56459/img-4.png
Fichier image/png, 119k
Titre Figura 5 – Arrecadação CFEM minério de ouro-R$ mi correntes e R$ deflacionados IPCA dez/2022.
Crédits Fonte: Elaborado pelos autores, 2023.
URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/confins/docannexe/image/56459/img-5.png
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Titre Figura 6 – Arrecadação da CFEM de ouro por estados brasileiros.
Crédits Fonte: Elaborado pelos autores, 2023.
URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/confins/docannexe/image/56459/img-6.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Alan Ferreira de Freitas, Jean de Jesus Peres, Alair Ferreira de Freitas et Samuel Soares da Silva, « Garimpo de ouro e cooperativismo no Brasil: formalização e dispersão geográfica da atividade garimpeira »Confins [En ligne], 62 | 2024, mis en ligne le 20 mars 2024, consulté le 20 juin 2024. URL : http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/confins/56459 ; DOI : https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/confins.56459

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