1Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Brasília (IFB), drigorcs@hotmail.com

2O Programa de Regionalização do Turismo (PRT), instituído pelo Ministério do Turismo em 2004, assumiu uma posição de destaque nos sucessivos planos nacionais de turismo (Brasil, 2003, 2007a, 2013a, 2018a). A intenção do programa com a concepção de regiões turísticas era de fomentar a cooperação entre os municípios, de modo a conceber um produto turístico articulado, intrínseco e regionalizado.

3De acordo com o documento intitulado “Introdução à Regionalização do Turismo”, do MTur, publicado em 2007, a “regionalização, proposta como política pública de turismo significa olhar além do município, para fins de planejamento, gestão, promoção, comercialização integrada e compartilhada. Propõe-se olhar a região, e não mais o município isolado” (Brasil, 2007b, p. 12). A ideia subjacente à concepção do programa era de criar sinergia e cooperação entre os atores (poder público, iniciativa privada e sociedade civil) envolvidos na região turística, visando, dessa forma, promover maior competitividade aos destinos. Nesse sentido, os destinos são as regiões e não mais os municípios, e seus produtos devem representar e se relacionar com a identidade regional.

4O MTur juntamente com os órgãos oficiais de turismo dos estados e municípios iniciaram o processo de configuração das regiões turísticas e o resultado foi apresentado no documento intitulado Mapa do Turismo Brasileiro, que, em sua primeira edição, em 2004, expôs 219 regiões turísticas, abarcando 3.203 municípios (Brasil, 2004).

5O Mapa do Turismo Brasileiro passou a ser atualizado em média a cada 2 anos; no entanto, os critérios para a composição das regiões turísticas ainda são muito pouco discutidos e explorados pelos estudos acadêmicos/técnicos. Grande parte dos trabalhos concentra-se em investigar os progressos das regiões turísticas por meio de estudos de caso, apresentando os principais entraves para o desenvolvimento do turismo e/ou analisando a capacidade de gestão (Bantim, Fratucci, 2019; Lopes, Alves, 2015; Sette, Izabel, 2014; Silva, 2015; Silva, Fonseca, 2017; Trentin, Fratucci, 2011; Campos, Moesch, Silva, 2016).

6A partir do ano de 2013, ainda no âmbito do PRT, no intuito de orientar as ações governamentais, o MTur passou a identificar o nível de desenvolvimento turístico dos municípios pertencentes às regiões turísticas com o estabelecimento de 5 categorias: A, B, C, D e E.

7Nesse cenário, ao longo das várias edições do Mapa do Turismo Brasileiro, observam-se dois processos concomitantes: 1 - aumento do número de regiões turísticas e 2 - redução dos municípios integrantes de tais regiões. No entanto, ao se debruçar sobre os referenciais conceituais e critérios para definição das regiões turísticas, verificam-se inconsistências e dificuldades para sua compreensão, o mesmo ocorrendo com a categorização dos municípios turísticos. Tal fato pode inviabilizar a eficácia das políticas públicas de turismo no país. Assim, a necessidade de uma discussão mais atenta e profunda a respeito do processo de regionalização turística motivou a realização deste trabalho, tendo como objetivo analisar as diretrizes norteadoras do processo de regionalização turística implementado pelo Ministério do Turismo no Brasil.

8Os procedimentos metodológicos adotados nesta pesquisa consistiram na análise dos documentos e dados do Programa de Regionalização do Turismo disponibilizados pelo MTur, em especial as portarias ministeriais e todas as edições do Mapa do Turismo Brasileiro.

9Cabe salientar que o recorte temporal abrange desde o ano de criação do PRT, em 2004, até a última atualização do Mapa do Turismo Brasileiro promovida pelo Ministério do Turismo, em 2019. Espera-se contribuir de forma teórica e técnica com o avanço do debate sobre a regionalização do turismo, e as peculiaridades de se trabalhar o turismo como atividade econômica integradora de territórios.

10A seguir, estabelece-se um diálogo entre a teoria sobre regiões turísticas e os achados sistematizados nos documentos e portarias do MTur, e, finalmente, procura-se elucidar os processos regionais e intrarregionais

A dimensão política na constituição das regiões turísticas

11No âmbito da ciência geográfica, a região se constitui em um conceito fundamental e ao longo do desenvolvimento desta ciência sempre foi empregado procurando evidenciar a diferenciação de áreas. Está relacionado ao fato de que as regiões possuem semelhanças internas e diferenças em relação às outras. A particularidade de uma unidade espacial indica a constituição de uma região.

12Ao longo do século XX, a região passa a ser concebida a partir de diferentes critérios, isto é, a definição dos elementos a serem considerados para identificar uma região é alterada e redefinida. No entanto, a ideia de diferenciação de áreas é o fundamento que persiste na história do conceito de região.

13Após a Segunda Guerra, ocorreram importantes mudanças nos estudos regionais, de modo que os fluxos e as interações espaciais tornaram-se fundamentais no reconhecimento das “regiões funcionais”. As regiões passaram a ser constituídas por unidades territoriais dotadas de coerência funcional mais intensa, de modo que essa coesão proporcionaria fluxos intrarregionais, resultantes da divisão territorial do trabalho, onde as cidades e os fluxos seriam elementos centrais na identificação das regiões (Haesbaert, 2010).

14Nesse contexto, emergiram a discussão sobre desenvolvimento regional e a necessidade do planejamento urbano-regional. Dentre as várias teorias que abordaram o problema da desigualdade socioespacial, destaca-se, para o propósito deste estudo, a Teoria da Polarização, que propunha a necessidade de promover o desenvolvimento a partir de um polo regional, geralmente constituído por uma cidade média que polarizava uma área, em conformidade com os princípios da economia de aglomeração, analisada por Perroux (1967), Méndez (1997), Benko (1999), entre outros. A regionalização elaborada pelo MTur parece se apoiar nessas concepções do pós-guerra, porém privilegiando menos a coesão funcional (turística), e sim mais orientada pela ideia de promoção e desenvolvimento do turismo a partir de um polo turístico.

15A região, na perspectiva dos estudos geográficos tradicionais, caracterizava-se pela importância dada ao singular (diferenciação de áreas), ao estudo integrador ou de síntese, à continuidade espacial, e era concebida como meso escala (subnacional), conforme aponta Corrêa (1997). Entretanto, a discussão contemporânea indica que as regiões podem ser concebidas de forma descontínua (Haesbaert, 2010), dando primazia aos fluxos e interações espaciais.

16Baseando-se nos estudos de Corrêa (1997), é relevante considerar que a região se define a partir de uma particularidade manifestada seja pela dimensão econômica, por uma coesão funcional (turística, por exemplo), geradora de fluxos internos (pessoas, mercadorias e informações) na área onde a atividade se manifesta; seja pela coesão cultural marcante em uma unidade de área; ou ainda a partir das relações políticas, sendo a diferenciação de área reforçada para que um grupo político possa exercer seu poder, controle e dominação, perpassados pelo viés ideológico e das representações. Dessa forma, a região pode ser definida a partir de diferentes critérios, sendo que uma dimensão (econômica, cultural ou política) pode assumir maior relevância do que outra nas distintas realidades enfocadas. É importante afirmar que apesar da proeminência de uma dimensão, todas estão articuladas e integradas, uma vez que o espaço deve ser concebido de forma multidimensional.

17Essa breve discussão conceitual de região é importante para que possamos nos debruçar sobre a pertinência da regionalização turística brasileira concebida pelo Ministério do Turismo. O Programa de Regionalização do Turismo, instituído em 2004, foi considerado um avanço em relação ao Programa Nacional de Municipalização do Turismo (1994-2002) no que se refere ao planejamento territorial do turismo no país (Brasil, 2007), pois propôs ampliar a escala de gestão e planejamento do turismo, do município para a região, com o objetivo de desconcentrar a oferta turística brasileira, interiorizar a atividade e incluir novos destinos no mercado interno e externo. O conceito de região turística adotado pelo MTur para o processo de regionalização é de:

“territórios que possuem características similares e/ou complementares e aspectos em comum (identidade histórica, cultural, econômica e/ou geográfica). Geralmente esses territórios são compostos por vários municípios. Esses municípios se articulam, normalmente em uma instância de governança regional, para desenvolver o turismo de forma conjunta; regionalizada”. (Brasil, 2017a)

18Evidencia-se aqui a regionalização a partir da diferenciação de áreas pela particularidade vinculada a determinados aspectos históricos, culturais, econômicos e geográficos. A coesão funcional proporcionada pela divisão social do trabalho, pela cadeia produtiva do turismo e pelos fluxos turísticos não é posta como critério a ser levado em consideração.

19No início do processo de regionalização no âmbito do PRT, a seleção das regiões turísticas se deu de forma muito semelhante ao PNMT, ou seja, de forma voluntária, por iniciativa dos governos municipais e estaduais. Os órgãos oficiais estaduais de turismo agrupavam e definiam a região turística em diálogo com o poder público municipal e com poucos atores privados (Solha, 2004). Dessa forma, é possível afirmar que o critério prioritário para a referida regionalização é político, sendo a configuração das regiões estabelecidas pela ação ou inação do poder público, especialmente da esfera municipal.

20Nesse contexto, foi concebido o primeiro Mapa do Turismo Brasileiro (figura 1), publicado pelo MTur em 2004, apresentando 219 regiões turísticas que, por sua vez, englobava 3.203 municípios (57,5% do total de municípios brasileiros).

21Somente em 2013, por meio da Portaria Ministerial n. 313/13, o MTur estipulou os critérios que deveriam ser adotados para a constituição das regiões turísticas, a saber: I- possuir oferta turística dentre os municípios que as compõem (coesão funcional); II- possuir características similares e/ou complementares e aspectos que identifiquem os municípios que compõem as regiões, seja através da identidade, história, cultura, economia, ou aspectos naturais em comum (particularidade); III- ser limítrofes e/ou distribuídas de forma contígua (proximidade). A partir de tais parâmetros, foi elaborado o quarto Mapa do Turismo Brasileiro (figura 2), ocorrendo acréscimo do número de regiões turísticas (27) e redução dos municípios integrantes (-290) em relação ao anterior, publicado em 2009.

22Para a elaboração do quinto Mapa do Turismo Brasileiro, o MTur instituiu novos critérios por meio da Portaria Ministerial n. 205, de 9 de dezembro de 2015, referentes à estrutura organizacional e à burocracia dos governos municipais, a saber: I – possuir órgão responsável pela pasta de turismo; II – comprovar a existência de dotação para o turismo na lei orçamentária anual vigente; III – apresentar Termo de Compromisso assinado por Prefeito Municipal ou dirigente responsável pela pasta de turismo, aderindo ao PRT.

23Considerando-se somente esses critérios burocráticos, o Mapa do Turismo Brasileiro de 2016 apresentou uma redução de 10 regiões turísticas no país e uma expressiva redução da participação de municípios, de modo que, comparativamente ao mapa de 2013, 1.170 municípios foram excluídos (tabela 1). Nota-se que a função turística desempenhada pelos municípios (coesão funcional) não tem centralidade no processo de configuração das regiões turísticas, sendo o nível organizacional da administração municipal fundamental para a permanência do município em uma dada região que compõe o mapa turístico.

24Em 2018, o MTur, com a Portaria Ministerial n. 192/18, adiciona dois novos critérios para a inserção dos municípios na composição das regiões turísticas do Mapa do Turismo Brasileiro de 2019: I - comprovar a existência de conselho municipal de turismo ativo; II - ter prestadores de serviços turísticos de atividades obrigatórias registrados na Base de Dados do Sistema de Cadastro dos Prestadores de Serviços Turísticos (Cadastur). Dessa forma, na última edição do mapa, divulgado em 2019, foram acrescentadas 5 novas regiões turísticas e suprimidos 591 municípios em relação a 2017 (tabela 1). Mesmo com esses dois novos critérios, ainda assim a iniciativa política dos governos municipais é decisiva para a configuração das regiões turísticas pelos parâmetros do PRT.

Tabela 1 - Regiões e municípios turísticos no Brasil, segundo MTur – 2004/2019

Unidades espaciais	2004	2006	2009	2013	2016	2017	2019	Variação 2019-2004	Variação 2019-2004 (%)
Regiões	219	200	276	303	293	328	333	114	52,0
Municípios	3203	3819	3635	3345	2175	3285	2694	-509	-15,9

Fonte: Brasil, Ministério do Turismo, Mapa do Turismo Brasileiro (2004, 2006, 2009, 2013c, 2016, 2017b, 2019). Elaborado por Fonseca, Todesco e Silva.

25Além disso, a ausência de critérios teoricamente fundamentados e precisos para a definição das regiões turísticas torna-se terreno fértil para as denominações das unidades espaciais turísticas identificadas pelos atores locais e/ou estaduais, que ora referem-se a região, ora a polo, zona, rota, roteiro, caminho, corredor ou mesmo circuito. Cabe evidenciar que cada um desses termos remete a diferentes conceitos, portanto, em tese, não poderiam ser utilizados indistintamente para definir e designar uma região turística.

26De forma bastante sucinta, pode-se dizer que corredores turísticos são vias que interligam os atrativos, que funcionam como elemento estruturador do espaço turístico (Boullón, 2002); circuitos turísticos envolvem a utilização de um conjunto de vias que possibilita um acesso circular aos atrativos, sem passar duas vezes pelo mesmo local (Beni, 2006); roteiro é um itinerário que sincroniza os fatores vinculados ao espaço a ser percorrido, ao tempo de duração dos deslocamentos e de permanência em cada destinação, aos atrativos a serem visitados e aos serviços associados (Bahl, 2005); e rota turística é um produto turístico composto por circuitos ou corredores turísticos com a utilização de uma temática comum em toda sua extensão (Beni, 2006).

27Conforme Beni (2006, p. 32), o que vem ocorrendo em muitos casos, no âmbito do PRT, “são cenários de roteirização regionalizada em vez de regionalização sustentável do turismo” e acrescenta: “a roteirização regionalizada pode servir momentaneamente para o marketing de destinos e para ampliar o fluxo turístico para algumas regiões a curto prazo, mas de maneira alguma é o caminho para estabelecer e consolidar o turismo como instrumento de desenvolvimento.”

28Essa diversidade de termos utilizados no processo de regionalização do turismo denota a declarada falta de rigor conceitual, de critérios e de estudos por parte dos órgãos oficiais de turismo (nacional, estaduais e municipais) para a definição e configuração das regiões turísticas, o que deveria ser a base fundamental para o processo de concepção e execução do PRT, para fins de planejamento. Ao invés disso, optou-se pela aglomeração de municípios a partir de critérios políticos-burocráticos. Outro ponto que essa frágil forma de regionalizar o turismo mostra é o amadorismo no que compete à gestão do turismo, além de aglomerar municípios sem previsão de estudos, sistematização de dados ou profissionais qualificados.

O crescimento do número de regiões turísticas: a competitividade espacial

29Os dados obtidos ao analisar o Mapa do Turismo Brasileiro demonstram que em dezesseis anos de vigência do PRT (2004-2020) ocorreu um significativo crescimento das regiões turísticas, de modo que entre a primeira e a última regionalização (2004 e 2019 respectivamente) foram identificadas 114 novas regiões no território brasileiro, totalizando 333 regiões em 2019, o que representa um crescimento de 52% (gráfico 1 e figura 3).

30O crescimento significativo de regiões decorre tanto da divisão das regiões mapeadas anteriormente como da constituição de novas. Tal fato se verifica devido ao aumento da competitividade entre as destinações turísticas (ou áreas que almejam alcançar tal posição de destino turístico) que precisam se diferenciar, buscando uma maior identidade para o produto turístico regional. E uma das formas de obter essa diferenciação é através da regionalização em unidades espaciais menores, compactas e preferencialmente próximas, almejando, dessa forma, alcançar maior integração entre os municípios abarcados, ressaltando a particularidade da região turística, seja através de algum atributo natural, cultural, histórico e/ou econômico. Assim, a regionalização efetuada pelo PRT ocorre a partir do estímulo à competitividade espacial, sob o respaldo do ente político, mediante entendimento entre poder público municipal e estadual.

31Portanto, analisando-se os dados da tabela 2, constata-se uma correlação entre a relevância da unidade federativa no que se refere ao receptivo turístico doméstico e o número de regiões turísticas, em outras palavras, quanto maior o fluxo turístico e melhor posicionado no mercado turístico, maior o número de regiões turísticas.

Tabela 2 – Destino das viagens domésticas e número de regiões turísticas por UF – 2019

Região	UF	Receptivo % (2019)	Nº de regiões (2019)
Sudeste	SP	18,9	49
Sudeste	MG	12,8	44
Nordeste	BA	8,7	13
Sul	RS	6,7	27
Sudeste	RJ	5,8	12
Sul	PR	5,6	14
Norte	PA	4,5	14
Nordeste	CE	4,3	12
Sul	SC	4,2	13
Centro-Oeste	GO	4,1	10
Nordeste	PE	3,2	13
Nordeste	PI	2,8	7
Nordeste	MA	2,5	10
Nordeste	RN	2	5
Sudeste	ES	2	10
Centro-Oeste	DF	1,9	1
Nordeste	PB	1,6	11
Centro-Oeste	MT	1,6	14
Nordeste	SE	1,5	5
Centro-Oeste	MS	1,4	8
Nordeste	AL	1,3	7
Norte	AM	1	7
Norte	TO	1	7
Norte	RO	0,6	7
Norte	AC	0,3	5
Norte	AP	0,3	5
Norte	RR	0,2	3
Total	-	100,0	333

Fonte: Brasil, Ministério do Turismo (2019; 2020). Elaborado por Fonseca, Todesco e Silva.

32O estado de São Paulo recebeu 18,9% do fluxo doméstico brasileiro em 2019 e contém o maior número de regiões turísticas (49). Destacam-se ainda os estados de Minas Gerais e Rio de Janeiro (Sudeste); Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná (Sul); Bahia, Ceará e Pernambuco (Nordeste); Goiás (Centro-Oeste); e Pará (Norte). Esses estados são os mais visitados no país no que se refere à demanda doméstica e, de modo geral, é neles onde se verifica maior número de regiões no processo de regionalização turística brasileira. A região Norte, por sua vez, engloba estados com grandes extensões territoriais, recebe os menores percentuais de fluxo turístico no conjunto nacional e, com exceção do Pará, apresenta um baixo número de regiões turísticas, comparado aos demais. Alguns estados da região Nordeste e do Centro-Oeste se encontram em situações intermediárias.

33Tal como aponta Santos (1999), no contexto do paradigma neoliberal, o mercado estimula a “guerra dos lugares”, de modo que a competição passa a ser, cada vez mais, um atributo da geografia. Esse entendimento é encontrado também nas obras de Harvey (1993), que destacam o papel desempenhado pelos agentes representantes do setor público, estimulando e promovendo a competitividade espacial.

34Fonseca (2005) observa que no paradigma da globalização, a competitividade se constitui em um importante fator de diferenciação espacial, assumindo um papel central na análise espacial. Segundo a autora, “se, por um lado, as diferenciações espaciais propiciam condições de competitividade diferenciada aos agentes econômicos, por outro lado, a competitividade gera diferenciações espaciais” (Fonseca, 2005, p. 215).

35Os atributos específicos de cada localidade são valorizados na competitividade espacial, conforme apontado pelos autores citados, e esse reforço à diferença, além de explicar o aumento das regiões turísticas que buscam reafirmar suas particularidades, também se expressa através das alterações verificadas na denominação das regiões turísticas, que passam a indicar, cada vez mais, a especificidade do produto turístico regional.

36A título de exemplo, foram listadas na tabela 3 as mudanças nas denominações das regiões turísticas do estado do Rio Grande do Sul, considerando-se os anos de 2004 e de 2019, com a finalidade de ressaltar as particularidades ou atributos locais e, dessa forma, propiciar maior identidade à destinação turística. Os elementos da natureza (vegetação, hidrografia, topografia, ecossistema), da cultura (gastronomia, arte, religião) ou históricos (movimentos sociais, personalidades) são destacados para ressaltar as diferenças regionais.

Tabela 3 - Rio Grande do Sul: regiões e municípios turísticos – 2004 e 2019

Regionalização de 2004		Regionalização de 2019
Regiões Turísticas	N. de Municípios	Regiões Turísticas	N. de Municípios
Porto Alegre e Metropolitana	24	Alto da Serra do Botucaraí	6
Zona do Litoral Norte	21	Campos de Cima da Serra	10
Zona da Serra	78	Carbonífera	5
Zona das Hidrominerais	95	Central	16
Zona das Missões	77	Centro-Serra	8
Zona do Pampa	20	Costa Doce	20
Zona Central	65	Cultura e Tradição	8
Zona dos Vales	77	Delta do Jacuí	6
Zona Sul	38	Fronteira	10
Total de municípios	495	Hortênsias	6
		Litoral Norte Gaúcho	19
		Pampa Gaúcho	7
		Porto Alegre	1
		Rota Águas e Pedras	16
		Rota das Araucárias	9
		Rota das Terras Encantadas	15
		Rota do Rio Uruguai	20
		Rota do Yucumã	26
		Rota Missões	16
		Termas e Lagos	20
		Uva e Vinho	29
		Vale da Felicidade	18
		Vale do Jaguari	5
		Vale do Paranhana	6
		Vale do Rio Pardo	10
		Vale do Taquari	24
		Vale Germânico	9
		Total de municípios	345

Fonte: Brasil, Ministério do Turismo, Mapa do Turismo Brasileiro (2004; 2019). Elaborado por Fonseca, Todesco e Silva.

37Outro aspecto que deve ser ressaltado é a diminuição do número de municípios que compõem as regiões turísticas. Tomando ainda como exemplo o caso do Rio Grande do Sul, na regionalização de 2004, as 9 regiões turísticas eram compostas de um elevado número de municípios, tais como a Zona das Hidrominerais (95), a Zona da Serra (78), a Zona das Missões e a Zona dos Vales (77). Em 2019, verifica-se o aumento para 27 regiões turísticas no RS, com reduzido número de municípios, sendo a região da Uva e Vinho a que apresenta atualmente o maior número, 29 ao total.

38O Rio Grande do Sul é um exemplo de que a competividade promovida pelo PRT tem alterado a integração entre os municípios, buscando o aperfeiçoamento e a diferenciação das demais regiões.

A redução do número de municípios no Mapa do Turismo Brasileiro: seletividade espacial

39No decorrer da implementação do PRT, em 2013, para a quarta atualização do Mapa do Turismo Brasileiro, o MTur define, por meio da Portaria Ministerial n. 105/2013, que um dos objetivos do referido programa é “estabelecer critérios e parâmetros para a definição e categorização dos municípios e das regiões turísticas, de modo a gerar indicadores de processos, resultados e de desempenho como ferramentas de apoio à tomada de decisão técnica e política” (Brasil, 2013b, grifo nosso). Assim, a categorização dos municípios foi estabelecida, de acordo com a referida portaria, com a finalidade de orientar a atuação dos governos (federal, estaduais e municipais) de acordo com o estágio de desenvolvimento turístico em que se encontram as regiões e os municípios. Entretanto, a categorização realizada em 2013 foi posteriormente reavaliada pelo MTur, que concluiu por modificar os critérios adotados para a definição das categorias:

O que se previu naquele momento foi aferir o desenvolvimento turístico dos municípios e das regiões turísticas a partir de critérios de atratividade e de organização do setor, por meio de uma matriz diagnóstica, a partir dos eixos de atuação do Programa de Regionalização. Contudo, com base nos estudos desenvolvidos pelo Ministério do Turismo e nas experiências adotadas por vários estados brasileiros a partir dessa orientação, percebeu-se pouca eficiência na categorização de municípios por meio da coleta de dados primários e critérios, muitas vezes, subjetivos e abrangentes. A coleta e atualização desses dados geraram ônus que as estruturas públicas em âmbitos municipais, estaduais e federal não são capazes de absorver. Dessa forma, optou-se por uma nova interpretação para a categorização, com base em variáveis objetivas, a partir de dados secundários. (Brasil, 2015c, p. 13, grifo nosso)

40Nota-se que os critérios para a categorização dos municípios em 2013 foram considerados pelo próprio MTur como “subjetivos e abrangentes”, levando o órgão a adotar “variáveis objetivas” relativas à economia do turismo para efetuar a categorização em 2015, tais como: 1 – Número de estabelecimentos de hospedagem; 2 – Número de empregos formais no setor de hospedagem; 3 – Estimativa de turistas a partir do estudo de demanda doméstica; 4 – Estimativa de turistas a partir do estudo de demanda internacional (Portaria Ministerial n. 144/2015).

41Dessa forma, o MTur estabelece a categorização dos municípios integrantes do Mapa do Turismo Brasileiro utilizando a metodologia de análise de cluster (agrupamento), em que se definem cinco categorias (A, B, C, D e E) de acordo com as 4 variáveis definidas. A metodologia utilizada leva em consideração o contexto da unidade da federação; isso significa, por exemplo, que um município da categoria B de um dado estado não possui o mesmo nível de desenvolvimento turístico de um município da categoria B de um outro estado. Além disso, nota-se que todas as capitais de estado são enquadradas na categoria A, tornando-se um parâmetro de avaliação para os demais destinos turísticos do referido estado.

42De modo geral, a categorização tenta imprimir uma dinâmica de competitividade na qual os destinos concorrem para obter eficiência e destaque no mercado turístico. Entretanto, ao estabelecer um ranqueamento entre os municípios de uma mesma região, ao invés de fomentar uma competitividade entre regiões turísticas, fomenta-se uma competição intrarregional, fragilizando as possibilidades de cooperação, parceria e integração entre os municípios.

43Além disso, evidencia-se uma ausência do MTur em indicar as ações e os investimentos realizados em função das categorias dos municípios, bem como em apresentar políticas específicas para cada categoria. Desde que foi criada a categorização em 2013, somente em 2017 o Ministério do Turismo estabeleceu regras e critérios para a transferência de recursos e definiu o perfil de ações na área do turismo financiáveis por categoria (Portaria Ministerial n. 39, de 10 de março de 2017). É interessante observar que para metade das ações todas as categorias são elegíveis, e para a outra metade somente os municípios das categorias A, B e C podem recorrer aos recursos públicos do Governo Federal para a área do turismo.

44Sendo assim, à medida que o MTur estabelece uma série de critérios político-burocráticos para definir as regiões turísticas e institui a categorização, verifica-se uma tendência declinante do número de municípios participantes do PRT (gráfico 2).

45O marco dos critérios de caráter político-burocrático ocorre em 2015, quando o MTur exigiu que os municípios que quisessem permanecer ou se inserirem em alguma região turística deveriam ter um órgão oficial de turismo municipal com dotação orçamentária. Essa medida implicou na exclusão de 1.170 municípios do mapa turístico de 2016. Atendendo aos critérios estabelecidos, no ano de 2017 verifica-se novamente a inclusão de 1.110 municípios. Em 2018, tentando ampliar as exigências, o MTur estabelece que, além do órgão oficial de turismo municipal e de dotação orçamentária, seria necessário o cadastro de serviços turísticos no Cadastur e de conselho municipal de turismo ativo. Tais exigências implicaram em uma reconfiguração, diminuindo a participação de 591 municípios no mapa de 2019 (tabela 1).

46A partir de tais critérios, o Mapa do Turismo Brasileiro de 2019 registrou 2.694 municípios turísticos, distribuídos em 333 regiões turísticas, cuja categorização foi atribuída da seguinte forma: A: 62; B: 257; C: 476; D: 1.522; E: 377. Isso significa que dos 5.570 municípios existentes no Brasil, 2.694 (48,3%) foram inseridos no Mapa do Turismo Brasileiro de 2019, apesar de o próprio MTur reconhecer que “numa região podem existir municípios que não recebem turistas, mas que se beneficiam da atividade pelo fornecimento de produtos e serviço” (Brasil, 2017a). Ou seja, o próprio MTur afirma que há municípios no Mapa que não são turísticos. Podemos afirmar que tais municípios estão classificados nas categorias D ou E, que totalizam 1.899 municípios, representando 70,4% do número de municípios englobados no Mapa do Turismo de 2019. Se formos mais rigorosos, é possível questionar se o conjunto dos municípios categorizados como C (476) são turísticos ou não.

47Considerando apenas os municípios classificados nas categorias A e B (319) no Mapa de 2019, verifica-se uma maior concentração na região Sudeste, englobando 41% (A: 22; B: 109); enquanto a região Sul, com apenas três estados, contém 20% (A: 10; B: 54); a região Nordeste detém 23% (A: 17, B: 57); a região Centro-Oeste, 10,3% (A: 6; B: 27); e a região Norte corresponde apenas a 5,3% do total (A: 7; B: 10), conforme a tabela 3.

Tabela 3 - Municípios categorizados por macrorregião, segundo MTur – 2013/2019

UF	A		B		C		D		E		Total
	2013	2019	2013	2019	2013	2019	2013	2019	2013	2019	2013	2019
Norte	7	7	6	10	27	40	108	104	16	21	164	182
Nordeste	13	17	39	57	108	112	442	343	218	75	820	604
Centro-Oeste	5	6	15	27	54	48	126	116	20	10	220	207
Sudeste	18	22	73	109	214	182	703	523	273	126	1.281	962
Sul	8	10	34	54	101	94	462	436	255	145	860	739
Total	51	62	167	257	504	476	1.841	1.522	782	377	3.345	2.694

Fonte: Brasil, Ministério do Turismo, Mapa do Turismo Brasileiro (2013c; 2019). Elaborado por Fonseca, Todesco e Silva.

48Analisando dados referentes à primeira categorização, de 2013, e a última, de 2019 (tabela 4), identifica-se uma tendência de consolidação dos municípios englobados nas categorias mais elevadas (A e B), com o crescimento do número de municípios nessas duas categorias, aumentando 11 municípios na categoria A e 90 na categoria B. Já com os municípios categorizados como C, D e E ocorre o contrário, isto é, nota-se o declínio da participação de tais municípios nesse período: na categoria C ocorre a diminuição de 28 municípios; na categoria D diminuem 319 municípios e na categoria E há uma redução de 405 municípios. Dessa forma, na medida em que os critérios vão sendo impostos aos municípios no âmbito do PRT, intensifica-se uma seletividade espacial das áreas turísticas no território brasileiro.

Tabela 4 – Municípios por categoria turística, segundo MTur – 2013/2019

Categoria	2013	2015	2017	2019	Variação 2019/2013	Variação 2019/2013 (%)
A	51	51	57	62	11	21,5
B	167	155	179	257	90	53,8
C	504	424	539	476	- 28	- 5,5%
D	1.841	1.219	1.961	1.522	- 319	- 17,3%
E	782	326	549	377	- 405	- 51,7
Total	3.345	2.175	3.285	2.694	- 651	- 19,4

Fonte: Brasil, Ministério do Turismo, Mapa do Turismo Brasileiro (2013c; 2015d; 2017b; 2019). Elaborado por Fonseca, Todesco e Silva.

49Entre 2013 e 2019, saem do mapa turístico 651 municípios, ocorrendo a exclusão de municípios em todas as regiões do país, com exceção da Região Norte, cujo crescimento foi impulsionado pelo estado do Pará nas categorias mais inferiores (C e D). O Sudeste apresentou redução de 319 municípios; o Sul diminuiu 121 municípios; no Nordeste a retração foi de 216 municípios; e o Centro-Oeste a diminuição foi menor, isto é, de apenas 13 municípios. O fato é que as regiões que tinham um grande percentual de seus municípios classificados como turísticos foram as que apresentaram maior redução, sendo que esta perda ocorreu naqueles municípios onde praticamente não havia atividade turística, ou seja, eram classificados como D ou E.

50Apesar da redução geral do número de municípios turísticos no país, registra-se o crescimento em alguns estados brasileiros: Pará, Rondônia e Tocantins (Norte); Ceará, Pernambuco e Rio Grande do Norte (Nordeste); Goiás (Centro-Oeste); e Minas Gerais (Sudeste). Na região Sul houve retração em todos os estados.

51Como visto anteriormente, a maior parte dos municípios que deixou de integrar o Mapa do Turismo Brasileiro era da categoria D e E. Possivelmente o baixo status dado pela categorização, a exclusão em importantes áreas de investimento, aliados principalmente aos requisitos mínimos exigidos pelo MTur, influenciaram na evasão desses municípios do Mapa e consequentemente do PRT, induzindo a exclusão dos municípios com baixo desempenho no turismo.

Considerações Finais

52É importante reconhecer que as diretrizes estabelecidas pelo PRT se constituem em um guia fundamental para organização e promoção da atividade turística no país, particularmente no que se refere à sua gestão. Entretanto, verificam-se algumas inconsistências e contradições expressas nessa política pública que, segundo nosso entendimento, dificulta seu êxito. Os resultados da pesquisa indicam que a fragilidade conceitual e dos critérios para a composição das regiões turísticas e da categorização dos municípios se constituem em um entrave dessa política pública no sentido de estimular a atividade turística no país e alcançar resultados mais satisfatórios.

53Desde que foi criado, o PRT vem promovendo a organização e o planejamento do turismo em âmbito regional, no entanto, as regiões são formadas a partir de critérios meramente político-burocráticos, em que a iniciativa do governo municipal é preponderante na configuração das regiões, tendo em vista que para pertencer a uma região turística (desde 2018) basta ter um órgão oficial de turismo com dotação orçamentária, empresas registradas no CADASTUR e conselho municipal de turismo ativo. A coesão funcional (turística) e a particularidade nem sempre são consideradas na delimitação das regiões turísticas.

54A partir de frágeis critérios, são incluídas no Mapa do Turismo Brasileiro centenas de regiões turísticas, abarcando milhares de municípios. Tal fato nos leva a questionar a capacidade do referido Programa em responder às necessidades desses recortes espaciais para o devido desenvolvimento turístico e planejamento da atividade.

55Analisando as diretrizes que vêm conduzindo o PRT, conclui-se que o fomento e o estímulo da competitividade vêm permeando essa política pública nos três níveis da administração (federal, estadual e municipal). A partir de 2013, a cada edição do mapa o MTur adiciona novos critérios para a participação e inclusão dos municípios, verificando-se uma instabilidade na composição das regiões turísticas. No nível estadual, a competitividade se expressa na constituição crescente de novas regiões, implicando na redução do número de municípios englobados, objetivando, dessa forma, a busca pela diferenciação espacial a partir das particularidades existentes no âmbito regional.

56Nesse contexto, a categorização dos municípios surge como um instrumento de classificação para seleção e direcionamento dos investimentos públicos. No entanto, se por um lado o PRT visa estimular a cooperação, a integração e a parceria por meio da criação de regiões turísticas, por outro lado estimula, com a categorização turística, a competição intrarregional em função dos diferentes status atribuídos aos municípios integrantes de uma mesma região. Além disso, os critérios para a categorização e sua finalidade não estão postos de forma clara para os atores envolvidos nas diversas escalas, em especial para a escala municipal.

57Como resultado desse processo contraditório, nota-se a redução do número de municípios pertencentes às regiões turísticas. A pesquisa mostrou que dos 752 municípios excluídos do Mapa de 2013 a 2019, 28 eram da categoria C, 319 eram da categoria D e 405 da categoria E, evidenciando que os municípios com baixa expressividade turística não se sustentam com critérios mínimos de exigência.

58Outro ponto crítico é que a categorização é que a categorização não trata de como ocorre a ascensão para outras categorias em curto, médio e longo prazo. Assim, os municípios que estão alocados nas categorias de menor representatividade tendem a permanecer, pois não sabem como investir para melhorar a categoria, sendo esse um fator desestimulador para avançar na política de turismo municipal e regional.

59A diretriz norteadora dessa política pública é a competitividade que vem induzindo a seletividade espacial no âmbito do programa através da categorização dos municípios e da proliferação de regiões turísticas em busca de maior identidade ao produto ofertado, tendo em vista uma melhor inserção no mercado turístico. Desse modo, o PRT vem estimulando tanto a competitividade inter-regional quanto uma competição intrarregional com a categorização dos municípios turísticos.

Agradecimentos

60Este trabalho contou com o financiamento do CNPq, Edital Universal, Processo: 426346/2016-5.