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Les politiques publiques de l’emploi aux prises avec les relations de clientèles : le cas des contrats aidés à La Réunion

Damien Deschamps et Olivier Provini
p. 271-299

Résumés

Cet article analyse les liens possibles entre les politiques publiques de l’emploi et les pratiques de clientélisme politique à La Réunion. Basé sur une étude empirique d’un an et sur une approche historique de longue durée, nous démontrons comment les élus utilisent les ressources des politiques publiques de l’emploi, et notamment les contrats aidés, pour alimenter et consolider leurs réseaux de clientèles, sous les regards bienveillants de l’État et de son gouvernement qui souhaitent préserver la cohésion et la paix sociales sur le territoire. Ces données empiriques inédites pour le territoire réunionnais invitent les chercheurs en science politique et en sciences sociales à prendre plus au sérieux les intrications possibles entre les ressources des politiques publiques et les réseaux clientélaires dans les États dits modernes.

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Notes de la rédaction

Ce papier est le prolongement, empirique, de la proposition théorique publiée dans un numéro précédent de la revue (Deschamps et al., 2020). Les résultats mobilisés dans cet article ont été présentés lors de la dernière conférence internationale sur les politiques publiques à Barcelone (Deschamps, Provini, 2021a). Nous tenons à remercier les évaluateurs anonymes ainsi que Clotilde Aubry de Maromont pour leurs conseils et relectures attentives.

Texte intégral

  • 1 La Réunion est une région ultrapériphérique et bénéficie, à ce titre, d’importants fonds européens. (...)

1La Réunion est une ancienne colonie esclavagiste et de plantation qui accède au statut juridique de département en 1946 (Combeau, 2001, 2003 ; Ève, 2005 ; Gauvin, 2006 ; Blanc, Cafarelli, 2018). À compter de cette date, le gouvernement français, avec les relais de l’État local et de ses fonctionnaires territoriaux, étend progressivement les dispositifs sociaux et économiques de l’État providence de la métropole pour lutter contre la très grande pauvreté de la population de l’île (Roinsard, 2007 ; Paris, 2020a, 2020b). L’objectif de ces politiques publiques est de déployer l’appareil dit « moderne » de l’État à La Réunion afin de rationaliser l’action publique et le fonctionnement des administrations publiques (sur l’État Outre-mer, voir Célestine, Roger, 2014 ; Lemercier et al., 2014 ; Beauvallet et al., 2016). À partir de la fin des années 1950, La Réunion s’engage ainsi dans un processus de transformation radicale (Wolff, Watin, 2010). La mise en œuvre du projet départementaliste consacre l’abandon du principe d’autonomie budgétaire, constitutif du pacte colonial quand les colonies ne pouvaient compter que sur leurs ressources propres pour financer leur développement. À rebours de la conception qui subordonnait la vie économique locale aux besoins de la métropole, l’assimilation politique et sociale prend la forme générale d’une politique de « rattrapage » financée par des transferts budgétaires (Gauvin, 2006) au titre des solidarités nationales – dont la loi pour l’égalité réelle en Outre-mer du 10 février 2017 constitue le dernier prolongement en date – et européennes1.

  • 2 D’après les données de l’Institut national de la statistique et des études économiques, [en ligne]  (...)

2À la faveur de ces transferts, l’économie de l’île est restructurée par le développement du secteur tertiaire et un déclin important des emplois agricoles, environ 2 % actuellement2. Inversement, le poids croissant de l’emploi public, en conséquence du déploiement de l’État, consacre la montée en puissance d’une classe moyenne d’agents publics. Leur trajectoire sociale et professionnelle est d’ailleurs promue comme un modèle d’ascension sociale et de réussite (Roinsard, 2007, p. 87). À l’opposé du modèle d’exploitation économique pratiqué jusqu’à la fin des années 1940, qui ne bénéficiait localement qu’à une minorité, les politiques publiques initiées au tournant des années 1950-1960 contribuent à favoriser l’essor et la consolidation d’une classe moyenne qui découvre, un quart de siècle après la métropole, la société de consommation.

3Durant le vingtième siècle, une bascule de la gouvernance des Outre-mer devait donc s’opérer : l’administration des pauvres, qui visait à assurer la conservation du pacte colonial et la reproduction des privilèges des maîtres du sucre qui en étaient les garants localement, est remplacée par cet impératif de rattrapage afin de répondre aux objectifs des politiques d’assimilation et d’inclusion sociale. Pourtant, certains indicateurs socioéconomiques de l’île de La Réunion continuent de rendre compte d’une situation dégradée. C’est le cas du taux de chômage qui demeure toujours à des niveaux très élevés : 24 % chez les adultes et même plus de 40 % chez les jeunes en 2018, contre respectivement moins de 9 et 20 % pour la moyenne nationale (figure n° 1)3. Ces chiffres contribuent à maintenir un niveau particulièrement élevé de pauvreté. Elle frappe plus de 40 % de la population, alors qu’un tiers des ménages bénéficie des minima sociaux, une proportion quatre fois supérieure à la moyenne nationale4. Ainsi, la départementalisation de 1946 n’a pu pleinement accomplir l’espérance qu’elle portait de réaliser l’égalité sociale et économique des Réunionnais avec leurs concitoyens de métropole. Selon la formule d’Huguette Bello, présidente nouvellement élue du Conseil régional de La Réunion en 2021, « la départementalisation a tourné la page de la colonisation mais n’a pas toujours réglé le problème des inégalités »5.

Figure 1. Évolution du taux de chômage à La Réunion en comparaison à la moyenne française (2001-2018)

Année

Moyenne hommes et femmes

Moyenne France hommes et femmes

Moyenne jeunes hommes et femmes

Moyenne France jeunes hommes et femmes

2001

30,10

7,80

42,90

16,40

2002

28,30

8,00

41,50

17,40

2003

30,80

8,40

45,60

20,00

2004

31,70

8,90

47,90

20,50

2005

28,80

9,00

42,90

20,30

2006

27,10

8,40

41,80

21,50

2007

24,60

7,50

40,10

18,60

2008

24,80

7,70

39,40

20,60

2009

27,50

9,50

43,80

23,90

2010

29,10

9,20

45,80

22,30

2011

29,80

9,40

48,30

22,70

2012

28,90

10,10

44,10

26,20

2013

29,20

10,10

47,90

23,80

2014

26,40

10,40

41,90

24,70

2015

24,10

10,20

42,30

24,60

2016

22,40

10,00

36,60

23,60

2017

22,80

9,00

39,10

21,10

2018

24,30

8,80

42,00

19,30

 Tableau réalisé à partir des données de INSEE, 2019 et Fleuret et al., 2018. Voir également https://www.insee.fr/​fr/​statistiques/​serie/​001688537 et https://www.insee.fr/​fr/​statistiques/​serie/​001688527. Les données de la moyenne française ne comprennent pas Mayotte.

4Notre recherche partait initialement de cette énigme empirique : pourquoi, malgré les instruments déployés par les pouvoirs publics, La Réunion continue-t-elle d’avoir des indicateurs socioéconomiques très éloignés de la moyenne nationale, par exemple en termes de taux de chômage ? Quand on interroge les élus, les fonctionnaires ou les partenaires sociaux sur les facteurs susceptibles d’expliquer la persistance du chômage de masse, la réponse la plus souvent opposée consiste à en imputer la cause aux « spécificités » réunionnaises ou ultramarines – sans que les enquêtés ne soient capables d’expliquer ces singularités a priori. Cette lecture, peu satisfaisante et parfois fantasmée, trouve un écho dans certains résultats de la littérature scientifique, qui reprend, sans beaucoup de distance critique, cette grille d’analyse (voir par exemple Belorgey, 2002 sur l’administration publique).

5À partir de l’observation de la mise en œuvre de la dernière réforme des contrats aidés à La Réunion et de ses controverses – les Parcours Emploi Compétences (PEC) déployés en 2018 – nous proposons de produire une lecture originale des politiques publiques à La Réunion. Notre questionnement initial, concernant le maintien d’un fort taux de chômage sur le territoire réunionnais, s’est, au-fur-et-à-mesure de notre enquête et des données récoltées, déplacé sur les usages et les fonctions sociales et politiques des politiques publiques de l’emploi, et notamment de l’instrument des contrats aidés. Si les politiques publiques de l’emploi qui ciblent les populations les plus précaires ne produisent pas les résultats escomptés, ce n’est pas tant qu’elles échouent ou qu’elles sont mal mises en œuvre, mais parce qu’elles servent d’autres fins que celles qui leur sont officiellement assignées. Ce résultat rejoint des travaux bien établis de l’analyse des politiques publiques qui démontrent le caractère toujours très politique, et non pas seulement technique, de la mise en œuvre (voir l’ouvrage classique de science politique de Pressman, Wildavsky, 1973). Nos données empiriques démontrent que les politiques publiques de l’emploi à La Réunion ne produisent pas toujours les effets officiels affichés pour deux principales raisons. La première concerne les stratégies politiques poursuivies par les élus locaux (pour une synthèse de la sociologie sur le pouvoir local, voir Douillet, Lefebvre, 2017). Ces derniers mobilisent les ressources des politiques publiques, notamment les contrats aidés, pour alimenter et consolider leurs réseaux clientélaires. La seconde concerne le rôle ambigu de l’État et de son gouvernement qui trouvent des intérêts dans cette gouvernance du territoire. La singularité du clientélisme à La Réunion est en effet qu’il se déploie sous leurs regards bienveillants. Nous défendons donc la thèse que les élus locaux sont des agents de la régulation sociale qui garantissent, pour le compte de leur réélection et celui des intérêts et de la légitimité de l’État postcolonial, le maintien de la paix sociale, dans un contexte de fortes inégalités sociales et économiques, de grande pauvreté et de mauvaise insertion durable sur le marché de l’emploi.

6Nos résultats sectoriels rejoignent un enjeu théorique important de la science politique : la déliaison entre l’analyse des politiques publiques et le clientélisme politique. Les travaux en science politique sur l’étude des politiques publiques, en particulier dans le domaine francophone, ignorent largement les pratiques clientélaires et, conjointement, les travaux menés sur le clientélisme se sont déployés en dehors du champ de l’analyse des politiques publiques (Deschamps, Provini, 2020 ; Deschamps et al., 2020 ; Dechamps, Provini, 2021a). Cette déliaison a des conséquences théoriques importantes : le clientélisme politique est pensé injustement comme un antonyme de la modernité de l’État légal-rationnel (Briquet, Sawicki, 1998 ; Offerlé, 1999). Toute l’originalité de nos résultats pour le champ de la science politique est plutôt de démontrer comment le clientélisme politique se déploie en France, c’est-à-dire dans le cadre d’un État légal-rationnel au sens de l’idéal-type bureaucratique wébérien (Weber, 1959), et ce, en se confondant avec le processus des politiques publiques. Le clientélisme n’est pas contraire à l’action de l’État, il peut même parfois être au service des politiques publiques. L’exemple des contrats aidés l’illustre bien à La Réunion : du fait des réseaux clientélaires, les politiques de contrats aidés sont détournées de leur objectif officiel – l’intégration des publics les plus éloignés du marché du travail – mais sont au service d’un enjeu primordial sur le territoire et pour les pouvoirs publics : la paix et la stabilité sociales. Nos résultats indiquent donc une voie de recherche possible pour mettre un terme à la déliaison qui s’est établie du fait des trajectoires socio-historiques propres à chacune de ces sous-disciplines (Briquet, Sawicki, 1998), entre l’analyse des politiques publiques et les études qui portent sur le clientélisme politique.

  • 6 Le programme de recherche « Les Politiques Publiques à La Réunion : gouverner l’ultra-périphérie » (...)

7Notre analyse s’appuie sur une enquête de terrain effectuée à La Réunion entre mai 2020 et juin 2021 dans le cadre du programme de recherche PPR (« Les Politiques Publiques à La Réunion »)6. Nous avons réalisé des entretiens semi-directifs avec une trentaine d’interlocuteurs aux profils variés : anciens membres de cabinets ministériels, élus des collectivités territoriales, cadres de la préfecture et des sous-préfectures, de la Région, du Département, de la Direction des Entreprises, de la Concurrence, de la Consommation, du Travail et de l’Emploi (DIECCTE), de Pôle emploi, de Cap emploi, du Centre national de la fonction publique territoriale, des missions locales, de l’Institut National de la Statistique et des Études Économiques (INSEE) ainsi qu’avec des associations et des représentants du secteur privé. La plupart des entretiens ont été conduits individuellement, dans les bureaux de nos interlocuteurs et enregistrés sur dictaphone avec l’accord de l’interviewé. Nous avons également effectué une visite avec trois cadres de la Région des sites d’emploi verts, des contrats aidés spécifiques pris en charge par la collectivité, afin de rencontrer les responsables associatifs et les bénéficiaires impliqués. Pour retracer la trajectoire économique du chômage et les problématiques de l’emploi sur la longue durée à La Réunion, nous avons également collecté de nombreuses données quantitatives, parfois inédites (par exemple concernant le nombre et l’évolution de contrats aidés par collectivités), auprès de la DIECCTE et de l’INSEE. Enfin, le dépouillement de la presse depuis les années 2000 nous a permis de croiser les données récoltées en entretien et d’historiciser quelques controverses sur l’emploi à La Réunion. Nous avons consulté les deux quotidiens tirés sous format papier (Le Journal de l’Ile de La Réunion et le Quotidien de La Réunion) ainsi que des sites d’information entièrement dématérialisés (comme Zinfos 974 et Témoignages, le site d’information du Parti communiste réunionnais).

8La démonstration s’organise comme suit. La première partie revient sur l’environnement contraignant du déploiement des instruments d’action publique pour la promotion de l’emploi à La Réunion. La seconde se concentre sur le rôle des grands élus dans les controverses sur les contrats aidés tandis que la dernière interroge l’articulation entre les politiques publiques de l’emploi et le clientélisme politique.

L’environnement, sous contrainte, du déploiement des politiques de l’emploi à La Réunion

  • 7 Entretien avec un cadre de Pôle emploi réalisé le 03/07/2020, Saint-Denis La Réunion.

9Le sous-emploi et le mal-emploi à La Réunion sont des réalités constitutives de la structure sociale qui s’explique par le système d’exploitation esclavagiste et par ses remaniements suite à son abolition en 1848. Les principes fonctionnels restent inchangés depuis l’Ancien Régime : la colonie produit les matières premières qui font défaut au marché métropolitain qui leur ménage un accès privilégié, en contrepartie duquel elle est contrainte de s’y ravitailler de manière exclusive en produits manufacturés. Ces principes sont à l’origine du développement d’une importante économie informelle et de survie qui occupe les marges de l’économie extravertie de plantation. Cette réalité du sous-emploi n’est l’objet d’aucune étude ni mesure étatique. Elle devient une donnée factuelle à analyser et une préoccupation politique avec l’arrivée du gouverneur Léon Hippolyte Truitard (1936-1938) envoyé par le gouvernement du Front Populaire pour initier la modernisation économique et sociale du territoire. La situation générale de La Réunion après la seconde guerre mondiale est, à l’inverse, mieux connue grâce à la thèse de géographie humaine de Jean Defos du Rau rédigée dans les années 1950 (Defos du Rau, 1958 ; voir également Bourquin, 2005). Cette première monographie scientifique consacrée au territoire révèle que les politiques publiques de santé ont permis une réduction très forte de la mortinatalité et de la mortalité infantile. Il en résulte une vive croissance démographique : l’administration dénombre 225 000 habitants en 1946, 320 000 en 1958 et 400 000 avant 1965, soit un quasi-doublement de la population en moins de vingt ans. Or, une telle croissance intervient dans un contexte économique qui demeure très dégradé. La Réunion demeure vouée à la production sucrière et tout ce dont les habitants ont besoin pour vivre est importé (Defos du Rau, 1958, p. 17 et suivantes). Dans la thèse de géographie qu’il consacre à La Réunion, la première du genre, J. Defos du Rau démontre comment la vie des habitants « des hauts », historiquement issus de la société paysanne, est souvent misérable et comment les situations du prolétariat agricole « des bas » et des habitants venus s’établir aux alentours des centres urbains, plus intégrés à la société et l’économie de plantation, demeurent également très précaires (sur cette distinction discutée entre les « hauts » et les « bas », voir Benoist, 1983 ; Bourquin, 2005 ; Dalama, 2005). Plus ou moins intensément, tous sont exposés au mal-emploi et au sous-emploi. Presque tous les habitants sont condamnés à un régime de travaux intermittents, employés à des tâches faiblement qualifiées, mal rémunérées et peu productives, souvent dans la dépendance personnelle des grands propriétaires fonciers, des usiniers ou des maires – ces derniers les employant par le biais de contrats à la quinzaine, les premières formes de contrats aidés sur le territoire7. Historiquement, la structuration du marché du travail à La Réunion est donc profondément originale comparée à celle de la métropole. L’essentiel de la main-d’œuvre employée y est une main-d’œuvre contrainte, sous la forme la plus violente de l’esclavage d’abord, sous la forme de l’engagisme ensuite – que l’existence d’un contrat d’engagement assimile au travail libre, mais dont les conditions d’exécution ont été telles que, sans le confondre avec l’esclavage, il s’apparente plutôt à une forme particulière de servage (Finch-Boyer, 2013).

10Cette histoire continue encore aujourd’hui de structurer les politiques publiques et leurs représentations, notamment concernant le rapport au travail et à son rôle comme vecteur d’intégration sociale. Les travaux du sociologue Nicolas Roinsard le démontrent très bien (Roinsard, 2007, 2014a, 2014b ; Le Gall, Roinsard, 2010) : les instruments pour lutter contre le chômage se déploient sur un territoire où le rapport au travail salarié est spécifique puisque façonné par la société de plantation et sa mémoire. N. Roinsard défend, sur la base de données empiriques sur le temps long, que la pauvreté et l’intégration ne sont pas antinomiques à La Réunion, raison en partie pour laquelle l’instrument du Revenu Minimum d’Insertion (RMI) ne répond pas aux objectifs pensés et définis pour le territoire métropolitain où la pauvreté est un facteur déterminant d’exclusion sociale. La société de plantation était une société paternaliste qui se structurait autour de relations de dépendance et de très fortes inégalités sociales – situation qui perdure et se perpétue, sous de nouvelles formes. L’espace d’inscription de la vie quotidienne n’est plus l’habitation mais le quartier (kartié en créole), lieu privilégié de l’intégration sociale, dont il définit aussi l’horizon. Le déploiement des revenus de transferts, notamment le RMI puis le revenu de solidarité active, dans ce contexte, s’il évite le basculement dans les situations de grande précarité, échoue souvent à enclencher des processus de mobilité sociale. Les revenus sociaux constituent pourtant l’instrument le plus efficace pour intégrer économiquement les populations les plus fragiles du territoire, tandis que les emplois aidés sont devenus « l’univers de référence » et le « seul horizon possible » des allocataires des prestations sociales (Roinsard, 2007, p. 191). L’introduction du salariat à La Réunion, s’il a été un vecteur essentiel de la transformation économique et sociale contribuant à modifier les rapports au travail, a donc aussi fonctionné comme un révélateur des anciens clivages de la société coloniale : le chômage et le risque d’exclusion du marché du travail ne frappent pas les Réunionnais de manière uniforme. Que ce soit une réalité ou une exagération, il y a cette conviction partagée chez les acteurs du territoire que les exclus d’aujourd’hui se recrutent principalement parmi les descendants des exclus d’hier.

  • 8 La loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 dite loi « Perben » doit favoriser l’emploi, l’insertion et les (...)
  • 9 Nous nous arrêtons sur quelques études émanant de sources diverses (institutions de l’État, travaux (...)
  • 10 Voir https://www.insee.fr/fr/statistiques/2120921 (consulté le 31/08/2021).
  • 11 D’après un récent rapport parlementaire, le pourcentage de jeunes âgés de 16 à 26 ans qui rencontre (...)

11C’est dans ce contexte que les acteurs en charge de l’emploi dans les Outre-mer édifient, depuis plus de trente ans, un ensemble d’instruments spécifiques pour y favoriser l’emploi. Depuis 1994 et les trois lois successives pour l’Outre-mer8, ils mettent notamment en place un système de compensations aux coûts du travail pour compenser les surcoûts qui résulteraient de leur situation géographique et de leur trajectoire spécifique. C’est par exemple le cas avec des principes d’exonérations de charges sociales, dispositifs mis en place à partir de 1994 et renforcés par les deux lois de 2000 et de 2003 qui modulent les exonérations en fonction des secteurs d’activité afin d’alléger leur coût du travail ; ou encore avec des instruments spécifiques aux minima sociaux comme l’allocation de retour à l’activité, mise en place en 2000, qui permet aux bénéficiaires des minima sociaux reprenant une activité rémunérée de percevoir une prestation forfaitaire pendant vingt-quatre mois en complément de leur revenu (Dassault, 2007, p. 13). Ces dispositifs distincts de la métropole sont légitimés par l’identification des difficultés structurelles spécifiques aux Outre-mer. Outre le coût de la main-d’œuvre, nettement supérieur à celui pratiqué par les économies régionales concurrentes, le coût des transports, plus importants eu égard à l’insularité et à l’éloignement de la métropole (Anki-Zuccarello, 2006, p. 434 ; voir également L’Horty, 2014), trois principales causes sont identifiées par les pouvoirs publics pour expliquer la situation problématique de l’emploi sur le territoire réunionnais9. Le chômage est pensé, premièrement, comme une conséquence de la transformation des modes de production agricoles et le passage à une économie dite « moderne » puisque les emplois se situent désormais majoritairement dans les secteurs secondaire et tertiaire10 – ce qui a transformé, en à peine trente ans, le paysage de l’emploi sur le territoire. Cette transformation de l’emploi se déploie, deuxièmement, dans un contexte de forte augmentation de la population au cours de la seconde moitié du xxe siècle, que la croissance économique quoique forte ne permet pourtant pas de contrebalancer. À la faveur d’une amélioration générale des conditions de vie (éradication de certaines maladies, accès à l’eau potable, installation de réseaux de collecte des eaux usées, campagne de vaccination, amélioration de l’alimentation, etc.), la population réunionnaise connaît trente ans de vive croissance avant d’entamer sa transition démographique. La part des moins de trente ans dans l’ensemble de la population s’élève à 43,7 % en 2016 (INSEE, 2019, p. 1), ce qui accentue le défi spécifique de l’emploi chez les jeunes, qui sont notamment encouragés, pour accéder au marché du travail, à partir en métropole ou à l’étranger (Ihaddadene, 2018). Le dernier facteur est le taux très élevé de l’illettrisme sur le territoire. Selon les données chiffrées de l’INSEE, en 2011, 116 000 personnes étaient en situation d’illettrisme, soit 22,6 % des 16 à 65 ans – ces résultats étant d’autant plus préoccupants que ce nombre a augmenté de 16 000 personnes entre 2007 et 2011 en raison de la croissance de la population (Michailesco et Le Grand, 2013). Ce qui signifie, qu’à proportion, l’illettrisme ne recule pas, malgré les instruments déployés pour la formation initiale et continue par les institutions qui en ont la charge11.

12Outre les lois spécifiques pour les Outre-mer, les pouvoirs publics recourent surtout à l’instrument des contrats aidés a priori pour lutter contre le chômage. Les contrats aidés sont des contrats de travail spécifiques et dérogatoires au droit commun, relevant des secteurs marchand ou non marchand, pour lequel l’employeur bénéficie d’aides publiques directes ou indirectes (subventions à l’embauche, exonérations de certaines cotisations sociales, aides à la formation, etc.)12. Le principe des contrats aidés est de réduire les coûts de l’embauche et de la formation pour les employeurs par la mise en place de ces aides et, pour les bénéficiaires, d’initier un parcours de (ré)insertion sur le marché du travail. Le nombre de ces contrats est limité et décidé par les représentants des pouvoirs publics. Dans les deux prochaines parties, nous nous concentrons sur la dernière réforme des contrats aidés et sur les controverses qui l’entourent afin de démontrer comment, à La Réunion, les politiques publiques de l’emploi et le clientélisme politique se confondent.

Le déploiement des contrats aidés à La Réunion : les grands élus au cœur des controverses sur les politiques publiques de l’emploi

  • 13 Entretien avec un haut fonctionnaire réalisé le 19/06/2020, Saint-Denis La Réunion.
  • 14 Données de la DIECCTE, La Réunion, février 2021.

13La Réunion a la particularité d’être actuellement le territoire qui, au regard de sa population et de la taille de son territoire, se voit attribuer le plus de contrats aidés en France13. En 2020, le territoire en a par exemple disposé de 12 440. Ce chiffre est même monté à 28 138 en 201114. Cette exception réunionnaise est régulièrement dénoncée. La Chambre Régionale des Comptes (CRC) en développe une analyse très critique, dans un rapport du 11 octobre 2017, consacré à la gestion financière des collectivités territoriales, largement relayé par la presse locale. La CRC s’inquiète particulièrement du recrutement massif d’un personnel trop nombreux, notamment par recours aux contrats aidés (Benito, 2017) :

En 2015, 26 100 contrats aidés auraient été financés par l’État dans les collectivités territoriales de l’île et représentant jusqu’à 7 % de la population active de l’île, selon les chiffres de l’Agence de service et de paiement. À titre de comparaison, il n’existerait que 4 200 emplois de ce type en Martinique et 3 800 en Guyane […]. L’exemple de la commune de l’Entre-Deux est mis en avant. Dans cette ville, le nombre d’emplois aidés est plus élevé que celui des titulaires et non titulaires selon le rapport. Dans la même idée, le cas de Petite-Île est aussi évoqué avec une embauche de ce type de contrats dix fois plus élevée que la moyenne nationale d’autres communes comparables.

14La CRC s’inquiète d’autant plus de la situation que le nombre d’agents employés par les municipalités est en moyenne supérieur de 10 agents par 1 000 habitants comparé à la situation de leurs homologues hexagonales, alors qu’elles disposent en moyenne de moins de ressources fiscales pour remplir leurs missions. Or, même si les emplois aidés sont financés pour partie par l’État, le reste à charge est à porter à leur compte, ce qui alourdit leur budget de fonctionnement. C’est d’autant plus problématique, selon la CRC, que ces emplois ne remplissent pas l’objectif qui leur était assigné : permettre à des personnes très éloignées de l’emploi d’entamer un parcours d’insertion durable sur le marché du travail. En l’absence d’un volet de formation censé pourtant en être une composante essentielle, le dispositif installe au contraire ses bénéficiaires dans une situation de précarité permanente et dans une situation de dépendance à l’égard de ceux qui les attribuent.

  • 15 Dans l’arrêté du préfet Amaury de Saint-Quentin du 8 février 2018, il est précisé que « le taux de (...)

15Pourquoi La Réunion continue-t-elle d’obtenir, des pouvoirs publics, le plus de contrats aidés en France malgré les critiques régulières sur ce dispositif ? Pour y répondre, nous nous arrêtons sur la dernière réforme des contrats aidés : l’implémentation des PEC. Ce dispositif est l’émanation des conclusions du rapport de Jean-Marc Borello et Jean-Baptiste Barfety (2018) commandé par la Ministre du travail, Muriel Pénicaud. Les deux auteurs mettent notamment en avant les résultats très contrastés des dispositifs mis en œuvre jusqu’alors et rappellent que seuls 26 % des bénéficiaires des contrats aidés non marchands obtiennent un emploi durable (Borello, Barfety, 2018, p. 25). Sur la base de leurs recommandations de réforme, les PEC sont déployés en 2018 et sont prioritairement accordés à certains publics, tels que les travailleurs handicapés ou les résidents des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Le gouvernement souhaite recentrer le dispositif sur ces publics et entend s’assurer que l’embauche s’accompagne bien d’un parcours de formation, qu’il estime avoir été négligé dans les dispositifs précédents. Deux principales mesures sont surtout emblématiques : d’une part, le taux pris en charge par l’État est réduit (entre 50-60 % contre 80-90 % avec les anciens dispositifs à La Réunion, le reste étant à charge des collectivités, des associations ou des entreprises qui y recourent15) et, surtout, le nombre de contrats aidés diminue. Le nombre total de ces contrats attribués à La Réunion est réduit de 15 698, de 28 138 en 2011 à 12 440 en 2020, soit un recul de 56 % en neuf ans qui s’opère sur deux années principalement : 2017 (- 6 562) et 2018 (- 4 974). Toutes les municipalités sont concernées, à l’exception de l’Entre-Deux (279 en 2011 et 235 en 2020, soit une baisse de 16 %), de La Possession (598 en 2011 et 488 en 2020, une réduction de 18 %), de Salazie (191 en 2011 et 168 en 2020, une diminution de 12 %) et surtout du Tampon (1 567 en 2011 et 1 525 en 2020, une perte de seulement 3 %). Pour toutes les autres communes, la baisse est supérieure à 30 %, la moins impactée étant Trois-Bassins (- 31 %), suivie de Plaine-des-Palmistes et de Petite-Île (- 37 et - 38 %). Toutes les autres communes connaissent des réductions d’emplois aidés supérieures à 40 % (figure n° 2).

Figure 2. Évolution des contrats aidés à La Réunion (2011-2020)

Figure 2. Évolution des contrats aidés à La Réunion (2011-2020)

Nombre de contrats aidés signés, pour la quasi-totalité, dans les collectivités territoriales (communes, département et région), les intercommunalités, le secteur associatif, Pôle emploi et l’Université. Les dispositifs sont, respectivement, les CUI-CAE Dom (Contrat unique d’insertion – Contrat d’accompagnement dans l’emploi spécifiques aux DOM), les CUI NM (Contrat unique d’insertion dans le secteur non-marchand), les CUI M (Contrat unique d’insertion dans le secteur marchand), les EAV NM (Emploi d’avenir dans le secteur non marchand), les EAV M (Emploi d’avenir dans le secteur marchand), les PEC marchands et les PEC non marchands. Données de la DIECCTE, La Réunion, février 2021. * Données à la date du 01/02/2021.

  • 16 De nombreuses études internes à l’administration ou de la CRC ont démontré l’importance du recours (...)

16L’un de nos résultats original pour la littérature scientifique sur La Réunion, et qui rejoint certaines conclusions des recherches sur l’État Outre-mer (Célestine, Roger, 2014 ; Lemercier et al, 2014 ; Beauvallet et al., 2016), est le rôle prépondérant des grands élus dans les controverses sur les politiques publiques. Même si la baisse des contrats aidés est significative et que la plupart des collectivités territoriales n’ont pas la compétence légale de la politique de l’emploi, les maires en font un axe principal de leurs arguments de campagne. Un chantier sur l’emploi est ainsi investi par les maires au quotidien : la politique de ressources humaines au sein de leur municipalité qui oscille entre une logique de titularisation et de contractualisation16, notamment par des recours aux contrats aidés. Si la catégorie de grands élus n’est bien évidemment pas homogène puisqu’il existe une grande disparité entre eux – notamment dans leur capacité à intervenir sur le déploiement des politiques de l’emploi –, ils sont, pour certains, des acteurs clés des politiques publiques sur le territoire. Que ce soit dans leur propension à négocier les enveloppes de contrats aidés alloués à La Réunion par l’État ou dans leur réactivité à se mobiliser contre le projet ou l’annonce d’une réforme, les grands élus à La Réunion sont des parties prenantes essentielles aux processus de politiques de l’emploi.

17Un exemple l’illustre très bien sur le territoire : suite à une énième réforme du dispositif des emplois aidés, annoncée par le gouvernement d’Édouard Philippe en 2017, qui débouchera sur la mise en œuvre des PEC en 2018, le nombre de contrats alloué à La Réunion baisse drastiquement, de plus d’un tiers, de même que le taux de leur prise en charge par l’État, de 80 à 50 %. Aussitôt, les élus locaux se mobilisent. Parmi les premiers à réagir publiquement, le président du conseil régional, Didier Robert (Les Républicains) choisit le moyen d’un courrier officiel rendu public auprès de toute la presse locale, dans lequel il interpelle la ministre des Outre-mer :

La Réunion reste le département français qui affiche le taux de chômage le plus élevé, avec 22,4 %. Je ne crois pas en la fatalité des chiffres […]. Je veux, Madame la Ministre, attirer votre attention sur le désengagement de l’État au niveau du financement des emplois aidés. Par simple arrêté préfectoral […], un rabaissement important de plusieurs taux de prise en charge par l’État, dans le financement des contrats d’accompagnement dans l’emploi et des contrats uniques d’insertion (CAE/CUI), a été acté. Les dispositifs régionaux Emplois verts et Plan de lutte anti-vectorielle sont directement impactés et ce sont des centaines d’emplois qui sont aujourd’hui menacés […]. Vous en conviendrez donc, cette décision est contradictoire avec la position prise par le préfet l’année dernière lors de la crise pré-épidémique de dengue où l’État avait demandé aux différents acteurs de renforcer leurs moyens et leurs actions de salubrité publique sur l’ensemble du territoire réunionnais17.

18Le principal argument de Didier Robert consiste à dénoncer les contradictions de l’État qui, d’un côté, appelle les collectivités à renforcer les dispositifs de lutte anti-vectorielle pour multiplier les opérations de réduction des gîtes larvaires et, de l’autre, les prive d’une partie des ressources qui permettait de les mener à bien par le moyen des contrats aidés. Le terme de « simple arrêté préfectoral » pointe la désinvolture des services de l’État et le gouvernement à l’égard des élus et des Réunionnais. C’est utiliser-là un registre politique sensible, dans une société qui, du fait de sa trajectoire historique et la place singulière qu’elle lui ménage dans l’espace national, est prompte à dénoncer le « mépris » (termes utilisés par les acteurs locaux) dont elle serait victime de la part de la métropole. Jean-Hugues Ratenon, l’unique député de la France Insoumise de l’île, a également été très visible à la rentrée scolaire de 2017. Le député de la cinquième circonscription propose d’aller plus loin que les registres d’action habituels en réclamant une mobilisation générale (Danguillaume, 2017) :

Devant le comportement du gouvernement et face à une démarche unanime de toute la classe politique ; devant la crédibilité des arguments développés par les uns et les autres (associations, syndicats, chefs d’entreprise, parlementaires, maires…), je propose aux vingt-quatre maires de l’île de se mettre en grève et de mobiliser la population dans la rue. Le peuple a besoin de nous et c’est le moment de montrer que tous les élus sont avec eux.

19La mobilisation populaire est, aux yeux de Jean-Hugues Ratenon, le seul moyen à la hauteur de l’enjeu. Elle est seule susceptible d’opposer une résistance victorieuse à la « catastrophe sociale et sanitaire » annoncée, et de prévenir ce qu’il qualifie de « coup d’État social » (E. M., 2017) orchestré à Paris. L’emphase du propos ne suffit pas cependant à dissimuler la difficulté de l’entreprise : c’est moins un appel au peuple que lance Jean-Hugues Ratenon, qu’à ses collègues élus. C’est d’eux qu’il attend le signal qui suscitera la mobilisation générale qu’il appelle de ses vœux. Les maires de La Réunion, notamment par le biais de l’Association des maires du département de La Réunion et de son président Stéphane Fouassin (également maire de la commune de Salazie, conseiller régional et président de l’Île de La Réunion Tourisme), se sont également élevés, à la même période, contre ces décisions. S’ils utilisent également le registre de l’interpellation publique, l’argument mobilisé n’est plus celui de la cohérence des choix de politiques publiques de l’État mais touche à la stabilité sociale. Si le gouvernement devait persister dans ses intentions :

[Il] risquerait fort de déboucher sur un chaos social dont ils ne veulent pas être les complices […] Nous [les maires] ne sommes pas satisfaits. Le gouvernement doit revoir sa copie. (Danguillaume, 2017).

20Dans un entretien à la presse, Stéphane Fouassin présente les contrats aidés comme l’un des socles sociaux et économiques à La Réunion, qui assurent la stabilité et la régulation d’un territoire très inégalitaire et pauvre. En réduisant leur nombre, l’État s’expose au risque de provoquer une explosion sociale dans les quartiers les plus fragiles et dans les communes qui en sont les plus dépendantes :

  • 18 Déclaration pour le site Internet Zinfos 974 reprise par le blog de Michel Abhervé sur Alternatives (...)

Nous avons derrière nous, un passif de contrats aidés important et nous avons devant nous, un gouvernement qui va mettre à mal ces contrats aidés. [Ces contrats aidés sont le garant] du bien-être de la population et du calme social à La Réunion18.

21Cette action collective des grands élus en 2017 est révélatrice à double titre : premièrement, dans leur capacité à se mobiliser contre des décisions prises à l’échelle nationale et à participer aux controverses sur les politiques de l’emploi ; et deuxièmement, à obtenir des réponses favorables de l’État. En effet, si les grands élus réunionnais demandent des ajustements dans les dispositifs déployés ou davantage de moyens pour leur territoire, ils obtiennent régulièrement une réponse favorable. Ainsi, il n’est pas rare que lors de leurs visites officielles, le chef d’État ou les ministres viennent également annoncer une hausse du nombre des contrats aidés pour La Réunion. En pleine crise des Gilets Jaunes, la Ministre des Outre-mer, Annick Girardin débarque ainsi sur l’île avec son lot de « bonnes nouvelles » (20 Minutes, Agence France Presse, 2018) :

J’ai obtenu avant mon arrivée ici à La Réunion, 500 contrats de plus pour des CDI [Contrat à Durée Indéterminée] dans les entreprises, et 500 pour le secteur associatif qui devront par contre être attribués avant la fin de l’année 2018 […]. Avec le reliquat qui existe déjà de 900 contrats qui sont en attente de signature, c’est 1 900 contrats qui pourront être pourvus d’ici un mois, si l’activité reprend au plus vite.

22Si la ministre des Outre-mer, dépêchée en urgence, prend le temps d’aller au contact des manifestants rassemblés en masse à la sortie de l’aéroport et de dialoguer longuement avec eux, c’est finalement avec les élus qu’elle négocie la ventilation, entre les collectivités, du supplément de PEC qu’elle a obtenu à Paris. Quand le Président ou un ministre se déplacent, ils annoncent généralement des moyens supplémentaires par les contrats aidés pour le territoire : prise en charge de l’État plus importante, augmentation du nombre de contrats alloués ou mise en place d’instruments spécifiques pour le territoire. Un haut fonctionnaire de l’État nous explique ainsi que ces visites officielles permettent de répondre aux demandes, écrites comme orales, des grands élus et à la pression que ces derniers exercent pour obtenir toujours plus de contrats aidés :

  • 19 Entretien réalisé le 19/06/2020, Saint-Denis La Réunion.

Quand l’État essaie de réduire [le nombre de contrats aidés] pour en faire quelque chose de cohérent et recentrer sur la finalité du PEC, on ne sait pas, on ne tient pas. On avait réduit de 25 000 à 12 000 puis 11 000, on a remonté à 12 000, et puis on va peut-être en mettre deux de plus sur du marchand. Mais on ne va pas le faire parce qu’il n’y a pas de demandes en réalité. Mais, je peux vous montrer les courriers, d’un maire qui dit : « voilà moi je veux 80 PEC de plus, pris à 85 % » [par l’État]. Mais on ne sait pas pourquoi. Si encore on avait un programme de travail, si encore on avait quelque chose d’organisé, de structuré, pourquoi pas. Mais non. [Question : Quand vous recevez ce type de courrier, vous en faites quoi ? C’est vous qui filtrez ?] Moi j’ai la chance… parce qu’à la préfecture, sur la gestion des PEC, on a une enveloppe. Avec un nombre de PEC. Et on a une enveloppe budgétaire. L’année dernière pour des raisons que je n’expliquerais pas, fin août, il est arrivé qu’on ne pouvait plus financer les PEC pour le reste de la fin de l’année. On a reçu les courriers, etc. Heureusement pour La Réunion, le Président de La République est arrivé, et on a réussi à débloquer 12 000 PEC et on est parti sur 12 000 sur trois ans19.

23Nous défendons dans la troisième partie que les grands élus se positionnent sur les politiques de l’emploi car les instruments de contrats aidés sont détournés de leur objectif officiel – la réinsertion sur le marché du travail des personnes qui en sont le plus éloignés – au profit du maintien de leur réseau de clientèle. De plus, l’État, par le biais de ses ministres, hauts fonctionnaires et cadres, a bien connaissance de ces pratiques mais les laisse perdurer pour obtenir la paix sociale et maintenir La Réunion comme le territoire modèle des politiques publiques ultramarines.

Les contrats aidés dans les fils des réseaux clientélaires

  • 20 Entretien avec un cadre de Pôle emploi réalisé le 03/07/2020, Saint-Denis La Réunion.

Le problème [avec les PEC] c’est qu’il y a eu un peu un détournement. Dans certaines collectivités, le PEC permettait à la fois de répondre […] à un besoin social, à un peu de clientélisme politique20.

24Cet extrait d’entretien est significatif des représentations dominantes dans les discours de nos enquêtés, et ce, quelle que soit leur institution d’appartenance ou leur position au sein de l’organisation (État ou collectivités territoriales, institutions publiques ou privées, élus ou fonctionnaires, etc.). Les contrats aidés ne répondent pas à leur objectif officiel : bien plus qu’insérer les publics les plus éloignés du marché du travail, ils participent à entretenir les réseaux de clientèle des élus sur le territoire réunionnais. Les maires et leurs équipes jouent en effet un rôle décisif dans la distribution territoriale de l’emploi non qualifié et peu qualifié entre agents titulaires de catégorie C, agents contractuels embauchés sous contrats à durée déterminée et contrats aidés dans les collectivités et les associations.

  • 21 C’est par exemple le cas avec le tract de campagne de la liste menée par Didier Robert (Les Républi (...)

25Le problème avec ce terme de clientélisme est que le chercheur se trouve confronté à un usage profane de la notion utilisée dans le registre de la dénonciation morale et politique : le clientélisme est systématiquement associé à l’idée de manquements à la probité publique21. Ainsi entendu, le clientélisme politique correspondrait à un régime de faveurs accordées à des personnes (promotion, contractualisation, titularisation, etc.), associé à la création ou au maintien d’emplois fictifs, ou encore à des pratiques de corruption comme l’attribution illégale de marchés publics, le détournement de l’argent public et même l’enrichissement personnel. En suivant le résultat des travaux en sciences sociales, nous définissons plutôt le clientélisme politique comme un type de rapport qui structure un ensemble d’interactions sociales verticales, pensées et vécues sur le mode de l’engagement personnalisé, autour d’un échange inégal des ressources – les ressources publiques étant les plus généralement en jeu et au cœur des relations d’interdépendance entre le patron et ses clients (voir par exemple les travaux de Médard, 1976, 2000 ; Combes, Vommaro, 2015). La notion d’échange est centrale dans la définition du clientélisme parce qu’elle met en évidence que si le rapport est inégalitaire, il n’en est pas moins contraignant pour l’ensemble des parties qui s’y trouvent engagées. Cette approche permet de suspendre le jugement moral pour appréhender le phénomène dans toute sa complexité. Il permet aussi de saisir en quoi, même dans le cadre des États modernes, le clientélisme est susceptible de s’imposer comme une modalité à part entière de la régulation sociale et politique.

26À La Réunion, une municipalité et un élu sont notamment réputés chez les hauts fonctionnaires comme chez le grand public pour ses pratiques et réseaux clientélaires : la commune du Tampon et son maire, André Thien Ah Koon. C’est ce que nous explique par exemple un cadre de la DIECCTE :

  • 22 Entretien réalisé le 30/06/2020, Saint-Denis La Réunion.

Le maire du Tampon, chaque PEC – c’est ce qu’on m’a raconté, je ne suis pas son bureau – vient dans son bureau pour recevoir son PEC. Ce n’est pas que lui qui finance. C’est financé à 50 % par l’État. Mais là, c’est lui qui donne le PEC. Il y a une relation individuelle. C’est quelque chose que je te donne22.

27Âgé de 80 ans, André Thien Ah Koon conquiert son premier mandat politique en 1976, comme conseiller général. Il emporte la mairie du Tampon en 1983, qu’il conserve jusqu’à aujourd’hui – hormis une parenthèse de huit ans, suite à sa condamnation, confirmée en appel et en cassation, pour prise illégale d’intérêts et abus de biens sociaux au profit de sa famille, assortie d’une peine de trois ans d’inéligibilité. Contraint de faire l’impasse sur le scrutin de 2008, il retrouve son fauteuil en 2014 qu’il conserve en 2020. Également député de 1986 à 2006, il préside la CASUD, Communauté d’Agglomération du Sud de l’île. Le Tampon a deux singularités à La Réunion : c’est l’un des territoires français – via la mairie et les associations qui y sont enregistrées – qui obtient le plus de contrats aidés en rapport à la taille de sa population. Et, surtout, alors que les autres municipalités réunionnaises ont connu une baisse de leurs contrats aidés depuis une dizaine d’années, le Tampon a vu son nombre se stabiliser. André Thien Ah Koon est connu du grand public pour exiger – dans la presse, à la télévision ou dans ses meetings – qu’il soit attribué à La Réunion toujours plus de PEC. C’est avec opiniâtreté que, chaque fois que l’occasion le lui permet, il interpelle le préfet ou les ministres en visite et qu’il écrit au Président de la République ou au Premier ministre. Dans un communiqué relayé par la presse qui suit une visite du ministre des Outre-mer, Sébastien Lecornu, il se félicite par exemple d’avoir obtenu de ce dernier l’engagement qu’il serait attribué davantage de contrats aidés au territoire :

Lors de la récente visite à La Réunion de Monsieur le Ministre des Outre-mer Sébastien Lecornu, le conseil municipal du Tampon avait demandé l’augmentation du nombre de PEC pour La Réunion. Nous nous félicitons de la décision prise par le gouvernement et remercions Monsieur le Ministre des Outre-mer qui a entendu notre appel. En effet, nos populations sont confrontées à une très grande précarité. L’absence de travail est source d’une précarité croissante et, face à la dégradation de leur pouvoir d’achat, les familles ne parviennent plus à faire face aux dépenses. Nous saluons la décision de débloquer 18 000 contrats aidés supplémentaires pour La Réunion. Nous souhaitons que ces 18 000 contrats soient prioritairement affectés aux territoires de l’île particulièrement frappés par le chômage et la misère. Par ailleurs, il faudrait attribuer ces contrats pour des périodes de 6 mois (et non plus de 12 mois) afin d’en faire bénéficier jusqu’à 36 000 familles chaque année23.

  • 24 Entretien téléphonique avec un haut fonctionnaire réalisé le 04/11/2020.

28Les politiques de contrats aidés à La Réunion sont utilisées par les grands élus pour répondre aux sollicitations des administrés qui exigent auprès d’eux de l’emploi24. Comme le pointe un cadre d’une mission locale, le maire à La Réunion est tenu à un devoir de proximité. Son bureau est ouvert à ses administrés presque tous les jours et parfois sans rendez-vous. Et ces derniers connaissent même parfois son numéro de portable personnel. Cette exigence de proximité, qui est la contrepartie de la fidélité politique, n’est pas sans rappeler celles de la société de plantation entre les grands propriétaires fonciers et les travailleurs agricoles (Roinsard, 2010, p. 26-27) :

  • 25 Entretien avec un cadre d’une mission locale réalisé le 15/12/2020, Saint-Denis La Réunion.

On est toujours dans la même histoire [avec les réseaux clientélaires]. De toute façon, pour un groupe, pour certains, dans une élection il y a toujours cette dimension-là. C’est « qu’est-ce que le maire peut faire pour moi ? ». D’ailleurs on va chercher de l’emploi chez le maire, c’est ce que je n’ai jamais compris25.

  • 26 Entretien avec un élu réalisé le 03/03/2021, Saint-Denis La Réunion.

Et vous croyez qu’en métropole, la population vient voir le maire comme à La Réunion ? Combien de maires en métropole reçoivent toutes les semaines, avec les adjoints, qui reçoivent toutes les semaines la population, vous voyez ça où vous en métropole ? […]. Nous à La Réunion [quand les gens viennent nous voir] c’est pour le boulot et le logement. Et [les] déplacements de terrains [agricole/constructible]26.

29Il n’est également pas rare que lors d’un changement de majorité aux élections municipales, des citoyens et des électeurs se réunissent autour d’un rond-point proche de la mairie pour réclamer leur embauche et, à leur tour, « manger » (pour reprendre la métaphore de la politique du ventre de Bayart, 1989). Bien avant la mobilisation des Gilets Jaunes en 2019-2020, le rond-point à La Réunion est un espace du politique où se discutent le politics et les policies, notamment la redistribution des ressources publiques. Le maire à La Réunion est en effet historiquement identifié par les plus précaires comme pourvoyeur d’emploi, auprès duquel on exige un contrat aidé (« rode ti contra » en créole). La politique de ressources humaines est à la fois un levier pour gagner ou conserver des électeurs et un élément à porter à leur bilan que leurs adversaires scrutent avec attention. La dénonciation des pratiques clientélistes de l’équipe sortante et les pressions dont seraient victimes les personnels municipaux, placés sous surveillance et incités, avec toute leur famille, à bien voter, sont des pratiques ordinaires des campagnes municipales à La Réunion.

  • 27 Dans son jugement rendu le 10 décembre 1996, dans le procès impliquant les responsables de la Compa (...)

30Certaines affaires liant clientélisme politique et corruption (sur les intrications entre les deux concepts et pratiques, se référer à Briquet, 2020) ont d’ailleurs été instruites juridiquement à La Réunion et certaines ont même abouti à des condamnations d’élus. C’est par exemple le cas avec Gilbert Annette (maire de Saint-Denis 1989 à 1994 et de 2008 à 2020 et député de 1993 à 1997) au milieu des années 199027. Les affaires de clientélisme et de corruption à La Réunion sont également portées à la connaissance du grand public par les rapports de la CRC. Par exemple en mars 2019, deux rapports d’observation sont publiés sur Saint-Denis concernant la situation financière et les investissements de la commune et l’organisation, les ressources humaines et les achats. La presse s’en est fait l’écho pour relayer que « Gilbert Annette [est] épinglé pour son clientélisme et ses recrutements par copinage » (Clicanoo, 2019).

31Le dernier élément empirique remarquable à La Réunion, et qui explique en partie la continuité des réseaux clientélaires et leur confusion avec les politiques publiques sur la longue durée, concerne le rôle de l’État. Nos observations et résultats posent inévitablement la question du rôle des acteurs étatiques dans ces réseaux : les acteurs de l’État sont-ils complaisants, facilitateurs ou ces pratiques se déploient-elles à leur insu ? A priori, on pourrait poser l’hypothèse d’une répartition stricte des rôles : d’un côté, les représentants de l’État apparaîtraient comme les principaux agents de la modernisation sociale et politique et donc du déploiement de l’État légal-rationnel et de la lutte contre le clientélisme politique. De l’autre, les élus locaux seraient contraints, bon gré mal gré, de reprendre les techniques du clientélisme politique héritées de la période coloniale et caractéristiques de la société de plantation. Pourtant, ce sont bien les acteurs de l’État qui, malgré les pratiques de clientélisme politique et le détournement des ressources de l’action publique, continuent d’accorder des dérogations au territoire réunionnais. Ce haut fonctionnaire explique bien que l’État n’arrive finalement pas à réguler ces pratiques clientélaires et qu’ils « ne tiennent pas » sur les contrats aidés :

  • 28 Entretien réalisé le 19/06/2020, Saint-Denis La Réunion.

[Question : Qu’entendez vous par clientélisme ?]. Je vais vous dire, il y a vingt ans, au moment des élections municipales, les électeurs passés allaient récupérer leur sac de ciment, leur parpaing. Aujourd’hui les électeurs, ils vont voir le maire pour avoir un PEC. Je schématise, mais c’est ça. Donc là, pas tous, mais depuis le début de l’année, on a une montée prodigieuse des demandes de PEC dans certaines communes. Et par certains maires. Certains maires qui sont là depuis très très très très longtemps. Y compris certains qui sont passés par la case prison…  […]. Mais la réalité de ce qu’ils font avec les PEC, on n’en sait rien […]. Et en fait la finalité réelle elle est purement clientéliste. Et donc il y a une telle pression politique qui fait que même quand on essaie de réduire, on n’y arrive pas28.

32Si l’État « ne tient pas » pour lutter contre le clientélisme politique, nos données empiriques démontrent que c’est à cause d’un registre d’action, fait de négociations et d’ajustements : celui de l’impératif de la cohésion et de la paix sociales. Cette thématique, chère aux grands élus, est réinvestie par les acteurs de l’État qui en font une entreprise politique. Celle-ci vise à produire une coalition d’acteurs assez forte sur le territoire pour assurer la stabilité politique du territoire, et, dans le cas de La Réunion, assurer également son ancrage dans la République dans un contexte où les discours ouvertement opposés à la métropole, voire même autonomistes et indépendantistes, disposent d’une base sociale et de relais importants chez les élus. Aussi, l’ambiguïté des acteurs étatiques vis-à-vis des pratiques clientélaires à La Réunion doit se comprendre dans la longue durée de la trajectoire de l’État postcolonial français. Celui-ci se déploie dans un contexte de défiance envers Paris et de ses institutions, critiques exprimées par des citoyens, des associations et reprises stratégiquement par les grands élus. André Thien-Ah-Koon mobilisait par exemple ce registre de l’histoire coloniale et de l’inscription douloureuse du territoire dans la République afin de critiquer la baisse du nombre de contrats aidés :

Le président de la République doit mettre en place un plan de rééquilibre pour La Réunion. Il faut sortir de cette discrimination intolérable. C’est vraiment un sentiment de révolte qui anime les maires. La Réunion n’est pas un enfant bâtard de la République. (V. T., 2017).

  • 29 L’un des derniers exemples en date est l’annonce, en mars 2021, de la nomination de Medhi Boukerrou (...)

33Ces tensions qui s’inscrivent dans l’histoire de l’esclavage, de la colonisation et des structures politiques et économiques héritées de la société de plantation alimentent les controverses qui régulièrement se nouent autour de l’emploi public et de l’équilibre entre les catégories dites « créoles » et « métropolitaines » et qui ne sont que des exemples parmi tant d’autres de cette tension et de cette défiance envers l’État29. La participation de l’État au clientélisme politique doit donc se comprendre dans ce contexte politique. Il en va de la crédibilité et de la légitimité de l’État français à gouverner ses territoires ultrapériphériques. Cette entreprise est d’autant plus déterminante que La Réunion est devenue, ces trente dernières années, le territoire modèle de l’Outre-mer où les politiques publiques s’y testent pour l’ensemble des territoires ultramarins. Ce modèle réunionnais que construit l’État se donne par exemple à voir dans les nombreuses visites officielles qui font dire à un cadre de la DIECCTE que ce territoire est « protégé » par l’État :

  • 30 Entretien réalisé le 24/06/2020, Saint-Denis La Réunion.

[Comment s’exerce concrètement la pression des élus pour les PEC (maintien ou augmentation) ?]. Dans les faits, il y a des interventions multiples auprès du préfet, auprès du Président de la République. Il y a des canaux officiels et d’autres qui le sont un peu moins. Je pense que vous l’avez noté. À La Réunion, il y a une grande force politique au niveau central. Il y a des réseaux extrêmement… je vous dis ce que je pense et ce que je vois. Il y a des réseaux extrêmement directs entre les services centraux de l’État et certains élus ou certains services. Et ce lobbying, il passe par là. Ensuite je pense que La Réunion, c’est une terre qui est très particulière, sur laquelle le gouvernement et les gouvernements sont extrêmement sensibles. D’ailleurs ils s’y rendent relativement souvent. Ça fait un an que je suis là, je ne sais pas combien de ministres on a reçu. On a reçu le président Macron, on a reçu le ministre de l’économie, le ministre du travail. Voilà, c’est un peu inhabituel. Moi qui viens [il cite une région de métropole], et on a accueilli pas mal de gens, on n’a jamais accueilli autant. Et je pense qu’il y a une singularité un petit peu historique qui fait qu’aujourd’hui c’est une terre qui est traitée un peu à part. Tant sur les crédits de manière globale, il y a beaucoup de crédits quand même d’État […]. On est un territoire protégé, clairement. Et sur lequel il y a peut-être une sensibilité plus forte qu’en Martinique, à La Guadeloupe ou en Guyane […]. On est en capacité ici d’avoir des crédits que certains n’ont pas30.

34D’ailleurs La Réunion est devenue un passage obligé dans la carrière des hauts fonctionnaires les plus prometteurs.

35C’est parce que les acteurs de l’État sont en quête de légitimité pour gouverner le territoire et son modèle réunionnais ultramarin, qu’ils ne restreignent pas totalement l’utilisation des ressources des politiques publiques au profit des réseaux clientélaires. C’est bien l’enjeu de la légitimité de l’État postcolonial français qui est central pour comprendre cette confusion entre le clientélisme politique et les politiques publiques. Ce répertoire est parfaitement assimilé et stratégiquement utilisé par les grands élus réunionnais pour obtenir les ressources publiques utiles à leurs réseaux clientélaires.

36À partir de l’ensemble de ces résultats, nous proposons à la communauté scientifique une représentation du cycle des politiques publiques de l’emploi à La Réunion (version reprise et complétée de Deschamps et al., 2020, p. 257). Clientélisme et politiques publiques sont les deux versants de ce que nous désignons comme des « politiques publiques clientélaires » : les politiques publiques renforcent, au moins à court terme, le clientélisme qui, lui-même, permet parfois l’efficacité de l’action menée. L’analyse de leur conjonction est une des clés indispensables pour comprendre les modalités de la régulation politique et de la société réunionnaise (figure n° 3).

Figure 3. Le cycle des politiques publiques clientélaires de l’emploi à La Réunion

Figure 3. Le cycle des politiques publiques clientélaires de l’emploi à La Réunion

Conclusion

37L’objectif de cet article était de démontrer que les politiques publiques ne produisent pas toujours les résultats escomptés car elles sont détournées par les réseaux clientélaires démontrant, d’une part, la capacité des élus à intervenir dans des secteurs pour lesquels ils n’ont pas la compétence légale et soulignant, d’autre part, les usages et les fonctions sociales et politiques des politiques publiques de l’emploi. En nous concentrant sur l’instrument des contrats aidés, nous avons défendu que les politiques de contrats aidés sont détournées de leur objectif officiel – l’intégration des publics les plus éloignés du marché du travail – par les réseaux clientélaires des grands élus au profit d’un enjeu primordial pour l’État et son gouvernement : la paix et la stabilité sociales dans un territoire postcolonial et post-esclavagiste. Nos recherches prouvent combien la mise en œuvre des politiques publiques et les réseaux clientélaires peuvent se confondre. Elles ouvrent ainsi un programme de recherche stimulant pour la science politique française et, plus largement, pour les sciences sociales même si ce résultat scientifique doit être désormais testé de manière plus systématique sur le territoire pour être affiné.

38Pour conclure, nous souhaitons insister sur deux aspects. D’une part, les pratiques de clientélisme politique ne sont bien évidemment pas généralisées dans l’ensemble des collectivités territoriales. Par exemple, certains nouveaux élus ces dernières années s’inscrivent plutôt en rupture avec les pratiques et les méthodes de leurs prédécesseurs. D’autre part, on observe également des pratiques de clientélisme politique assez différentes entre les communes : certains élus s’appuient sur les contrats aidés, d’autres sur la contractualisation ou la titularisation, ou encore, sur l’attribution de marchés publics, de permis de construire ou de logement social. Pendant le confinement de l’île en mars-mai 2020 lié à la crise sanitaire du Covid-19, la distribution de colis alimentaires ciblée dans des quartiers favorables aux élus a, par exemple, été dénoncée et fait l’objet de vives critiques durant la campagne municipale. Ce sont toutes les nuances d’une réalité des politiques publiques saisies par le clientélisme politique qui doit être analysée à La Réunion et, plus largement, en France métropolitaine (voir par exemple Briquet, 1997 ; Tafani, 2003 ; Mattina, 2016 ; Maisetti, Mattina, 2021).

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Notes

1 La Réunion est une région ultrapériphérique et bénéficie, à ce titre, d’importants fonds européens. C’est l’article 349 du traité de Lisbonne de 2009 qui consacre définitivement le statut des régions ultrapériphériques, permettant, à ces territoires, de négocier des politiques spécifiques au titre de leurs caractéristiques structurelles. Ce qui fonde l’exception à la règle, ce n’est plus, comme avec le pacte colonial, la subordination des économies ultramarines aux besoins de leur métropole, mais au contraire une exigence de solidarité nationale et européenne à l’égard de territoires encore marqués par d’importantes inégalités.

2 D’après les données de l’Institut national de la statistique et des études économiques, [en ligne] : https://www.insee.fr/fr/statistiques/3553188#tableau-figure5

3 Les chiffres du chômage ne disent pas tout de la réalité d’un marché du travail scindé, schématiquement, en deux : avec d’un côté, les salariés et les indépendants déclarés et, de l’autre, le secteur de l’économie informelle. Il est difficile d’en apprécier l’importance qui, selon nos enquêtés, irait décroissante. L’économie informelle sert d’amortisseur social pour un certain nombre de ménages, auxquelles elle apporte un complément de revenus, en plus des rémunérations professionnelles et des revenus sociaux.

4 D’après les données de l’Institut national de la statistique et des études économiques, [en ligne] : https://www.insee.fr/fr/statistiques/3567996

5 Voir son entretien sur https://www.clicanoo.re/Politique/Article/2021/07/03/Bello-elue-presidente-de-Region-nous-travaillerons-sans-relache_625856 (consulté le 09/08/2021).

6 Le programme de recherche « Les Politiques Publiques à La Réunion : gouverner l’ultra-périphérie » (2019-2021) est hébergé au Centre de recherche juridique de l’Université de La Réunion. Ce papier est le prolongement d’un deuxième livrable rendu aux partenaires du programme (Deschamps, Provini, 2021b).

7 Entretien avec un cadre de Pôle emploi réalisé le 03/07/2020, Saint-Denis La Réunion.

8 La loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 dite loi « Perben » doit favoriser l’emploi, l’insertion et les activités économiques dans les départements d’Outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte. La loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d’orientation pour l’Outre-mer réaffirme l’importance du développement économique, de l’aménagement du territoire et de l’emploi dans les départements d’Outre-mer. Et la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l’Outre-mer qui vise à promouvoir un développement économique de l’Outre-mer, fondé sur une logique d’activité et de responsabilité pour les quinze prochaines années.

9 Nous nous arrêtons sur quelques études émanant de sources diverses (institutions de l’État, travaux universitaires etc.) qui permettent d’identifier ces quatre séries de facteurs régulièrement mobilisés par les pouvoirs publics et repris par nos enquêtés.

10 Voir https://www.insee.fr/fr/statistiques/2120921 (consulté le 31/08/2021).

11 D’après un récent rapport parlementaire, le pourcentage de jeunes âgés de 16 à 26 ans qui rencontrent des difficultés de lecture à l’occasion du test réalisé lors de la Journée défense et citoyenneté est de 30 % à La Réunion, des chiffres près de trois fois supérieurs à ceux enregistrés en métropole (11,8 %). Par ailleurs, si la part des décrocheurs est proche de ce qui s’observe nationalement, les sorties précoces du système scolaire des 18-24 ans est, en 2019, de 18,4 % à La Réunion contre 8,2 % en métropole. Voir https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/comptes-rendus/om/l15om2021013_compte-rendu# (consulté le 27/10/2021).

12 Voir https://www.insee.fr/fr/metadonnees/definition/c1812 (consulté le 06/04/2020).

13 Entretien avec un haut fonctionnaire réalisé le 19/06/2020, Saint-Denis La Réunion.

14 Données de la DIECCTE, La Réunion, février 2021.

15 Dans l’arrêté du préfet Amaury de Saint-Quentin du 8 février 2018, il est précisé que « le taux de base de prise en chargé de l’aide de l’État applicable au parcours emploi compétences dans le secteur non marchand est fixé à 50 %. En fonction de la qualité du projet de recrutement, ce taux peut être majoré à hauteur de 60 % » (Préfet de La Réunion, 2018, p. 3).

16 De nombreuses études internes à l’administration ou de la CRC ont démontré l’importance du recours à la contractualisation dans les municipalités – notamment pour les agents de catégories C qui sont actuellement majoritaires. Un rapport de 2017 du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale rappelle par exemple que la proportion de titulaire dans la fonction publique sur le territoire est de 25 % (contre par exemple 84 % en Guadeloupe et 55 % en Martinique). Le faible taux d’agents titulaires est une spécificité du territoire réunionnais et c’est dans le bloc communal (communes, établissements publics de coopération intercommunale, caisses des écoles, centres communaux d’action sociale) que l’on retrouve le plus grand nombre d’agents de la fonction publique non titulaires (Colignon, 2017, p. 5 et 13).

17 Courrier disponible en version scannée sur https://www.zinfos974.com/Emplois-aides-Didier-Robert-demande-le-maintien-des-efforts-de-l-Etat_a116934.html (consulté le 10/02/2021).

18 Déclaration pour le site Internet Zinfos 974 reprise par le blog de Michel Abhervé sur Alternatives économiques sur l’actualité économique et de l’emploi à La Réunion : https://blogs.alternatives-economiques.fr/abherve/2017/07/30/vers-le-retour-d-une-crise-a-la-rentree-scolaire-a-la-reunion-autour-de-la-baisse-annoncee-des-contrats-aides (consulté le 01/04/2021).

19 Entretien réalisé le 19/06/2020, Saint-Denis La Réunion.

20 Entretien avec un cadre de Pôle emploi réalisé le 03/07/2020, Saint-Denis La Réunion.

21 C’est par exemple le cas avec le tract de campagne de la liste menée par Didier Robert (Les Républicains), distribué dans les boîtes aux lettres de la commune de Saint-Denis durant l’entre-deux tour des élections municipales de juin 2020, où il est précisé : « L’absence d’une véritable politique municipale sérieuse dans les quartiers depuis douze ans, une mauvaise gestion des finances communales, une explosion des impôts locaux, l’abandon des chantiers du pôle océan et de la nouvelle entrée ouest, l’abandon des familles les plus fragiles, une politique clientéliste et familiale de la mairie sont autant d’indicateurs qui rendent encore plus difficile la gestion de la crise actuelle [crise sanitaire] ».

22 Entretien réalisé le 30/06/2020, Saint-Denis La Réunion.

23 Communiqué disponible sur https://www.zinfos974.com/Andre-Thien-Ah-Koon-se-felicite-des-18-000-PEC-supplementaires-accordes-par-le-gouvernement_a159612.html (consulté le 24/03/2021).

24 Entretien téléphonique avec un haut fonctionnaire réalisé le 04/11/2020.

25 Entretien avec un cadre d’une mission locale réalisé le 15/12/2020, Saint-Denis La Réunion.

26 Entretien avec un élu réalisé le 03/03/2021, Saint-Denis La Réunion.

27 Dans son jugement rendu le 10 décembre 1996, dans le procès impliquant les responsables de la Compagnie générale des eaux et la municipalité de Saint-Denis, le tribunal correctionnel de Saint-Denis a en effet condamné Gilbert Annette à une peine de trente mois d’emprisonnement dont douze avec sursis, 200 000 francs d’amende et cinq ans de privation de droits civiques (Dijoux, 1996).

28 Entretien réalisé le 19/06/2020, Saint-Denis La Réunion.

29 L’un des derniers exemples en date est l’annonce, en mars 2021, de la nomination de Medhi Boukerrou au poste de directeur régional du Centre national de la fonction publique territoriale de La Réunion. Représenté comme un « métropolitain », de nombreuses personnalités politiques ont fortement contesté cette décision. Par exemple Ericka Bareigts, Maire de Saint-Denis depuis 2020 et ancienne Ministre de l’Outre-mer (2016-2017), déclare que « cette nomination va à l’encontre du combat que je mène depuis des années pour favoriser, à compétences requises, le parcours de Réunionnais compétents ». Sous la pression des grands élus, la nomination est finalement annulée. Voir https://la1ere.francetvinfo.fr/reunion/ericka-bareigts-demissionne-du-conseil-regional-d-orientation-de-la-reunion-pour-denoncer-l-absence-de-recrutement-local-970672.html (consulté le 30/03/2021).

30 Entretien réalisé le 24/06/2020, Saint-Denis La Réunion.

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Table des illustrations

Titre Figure 2. Évolution des contrats aidés à La Réunion (2011-2020)
Légende Nombre de contrats aidés signés, pour la quasi-totalité, dans les collectivités territoriales (communes, département et région), les intercommunalités, le secteur associatif, Pôle emploi et l’Université. Les dispositifs sont, respectivement, les CUI-CAE Dom (Contrat unique d’insertion – Contrat d’accompagnement dans l’emploi spécifiques aux DOM), les CUI NM (Contrat unique d’insertion dans le secteur non-marchand), les CUI M (Contrat unique d’insertion dans le secteur marchand), les EAV NM (Emploi d’avenir dans le secteur non marchand), les EAV M (Emploi d’avenir dans le secteur marchand), les PEC marchands et les PEC non marchands. Données de la DIECCTE, La Réunion, février 2021. * Données à la date du 01/02/2021.
URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/com/docannexe/image/13879/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 804k
Titre Figure 3. Le cycle des politiques publiques clientélaires de l’emploi à La Réunion
URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/com/docannexe/image/13879/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 326k
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Pour citer cet article

Référence papier

Damien Deschamps et Olivier Provini, « Les politiques publiques de l’emploi aux prises avec les relations de clientèles : le cas des contrats aidés à La Réunion »Les Cahiers d’Outre-Mer, 285 | 2022, 271-299.

Référence électronique

Damien Deschamps et Olivier Provini, « Les politiques publiques de l’emploi aux prises avec les relations de clientèles : le cas des contrats aidés à La Réunion »Les Cahiers d’Outre-Mer [En ligne], 285 | Janvier-Juillet, mis en ligne le 02 janvier 2024, consulté le 19 juin 2024. URL : http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/com/13879 ; DOI : https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/com.13879

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Auteurs

Damien Deschamps

 Centre de recherche juridique, Université de La Réunion

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Olivier Provini

 Centre de recherche juridique, Université de La Réunion

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