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Dossier

L’entretien des Cahiers d’Outre-Mer avec Jacques Gally

Interview réalisée par Jean-Marie Ballout, avril 2020
Jean-Marie Ballout
p. 167-202

Texte intégral

1Consultant indépendant depuis 2007, Jacques Gally a été Directeur de l’aménagement puis Directeur général adjoint de l’Établissement public d’aménagement de Marne-la-Vallée. Auparavant, il a occupé la fonction de Secrétaire général du Groupement d’intérêt économique des villes nouvelles françaises. Par ailleurs, il a été Directeur des Études et de la Programmation urbaine puis Directeur administratif et financier de l’Établissement public d’aménagement de Saint Quentin en Yvelines.

Jean-Marie Ballout (J.-M.B.) : Pourriez-vous décrire votre formation et votre parcours professionnel ? Pourquoi avoir choisi de travailler dans le domaine de l’aménagement des villes nouvelles ?

Jacques Gally (J. G.) : J’ai fait mes études à l’Université Paris-Dauphine, et je suis diplômé en marketing et en finances. À la fin de mes études, j’ai commencé dans un service commercial chez ANTAR, une société pétrolière française, puis j’ai été engagé à la Direction régionale du Val d’Oise de la SCIC, filiale immobilière de la Caisse des dépôts, à Sarcelles. À l’époque, on couvrait la région parisienne de grands ensembles. J’étais adjoint au directeur financier.

J’avais exploré le marketing et la finance et à la suite de cela, j’ai cherché à changer. Je suis tombé sur une petite annonce, cinq lignes dans le Monde, qui parlait d’une ville nouvelle à Lille. Mon profil financier les intéressait. J’ai été recruté à Villeneuve d’Ascq, au service des études pour réaliser des études financières sur des bilans de quartiers. Ensuite, j’y suis resté, fasciné parce que j’avais découvert…

C’était la belle époque du lancement des villes nouvelles et c’était assez extraordinaire ; c’était vraiment une conquête du territoire, car de façon générale les sites choisis étaient restés vierges de toute urbanisation. Quand je suis arrivé les équipes étaient déjà assez structurées avec quatre-vingts personnes au sein de l’Établissement Public d’Aménagement de Lille Est (EPALE). C’était passionnant et ma carrière a évolué ensuite sans jamais vraiment sortir de ce milieu : j’ai travaillé pour Saint Quentin-en-Yvelines (EPASQUY), puis j’ai dirigé le Groupement d’intérêt économique des villes nouvelles françaises (GIEVNF) et enfin j’ai terminé ma carrière à Marne-la-Vallée (EPAMARNE et EPAFRANCE).

C’était une constante de l’époque, tous ceux qui étaient entrés dans les villes nouvelles, n’étaient pas forcément urbanistes. Il n’y avait pas de statut particulier d’urbaniste de ville nouvelle, et beaucoup étaient des géographes, des architectes, des ingénieurs ou des transfuges d’autres sociétés, un peu comme moi, qui venait de la Caisse des Dépôts. En effet, la particularité des Établissements publics d’aménagement (EPA), c’est qu’ils recrutent du personnel privé ; les quelques fonctionnaires, en général issus des grands corps d’État, soit Polytechnique soit l’ENA, occupaient les postes de direction générale et de direction technique.

J.-M. B. : Quel est votre rôle dans la réalisation de politiques de villes nouvelles ?

J. G. : J’ai évolué dans le milieu des villes nouvelles à peu près à tous les postes, en fonction de mes deux formations : marketing et finance.

Pour mon premier poste, à la division des études, on m’a demandé d’élaborer des bilans de quartiers. En effet, les villes nouvelles se développant sur des surfaces très grandes, on fait des économies d’échelles en passant des marchés publics, avec des logiques de grands territoires : pour des routes entières ou pour des espaces verts, étalés sur l’ensemble du site. Mais, les villes nouvelles sont découpées en quartiers avec chacun sa particularité. Avec cette étude on voulait voir clair sur ce que coûtait chaque quartier et faire des comparaisons : coût par exemple du centre-ville, par rapport à un quartier industriel ou un quartier de maisons individuelles etc. Il fallait faire un travail de découpages des dépenses et recettes à l’échelle de la ville, pour le rapporter à l’échelle des bilans de quartiers.

Par la suite, toujours au service des études, je me suis focalisé sur la conception des centres-villes. Je suis l’un des concepteurs du centre-ville de Villeneuve d’Ascq et un des trois membres de la mission Cœur-de-ville de Saint-Quentin-en-Yvelines. La création d’un centre-ville c’était un des grands sujets des villes nouvelles : faire naître un centre avec sa profusion de programmes et notamment les programmes commerciaux, c’était un peu compliqué. Il fallait se servir de la construction d’un centre commercial régional comme locomotive et c’était une démarche très contrainte, politiquement et économiquement.

J.-M. B. : Vous avez rapidement pris une casquette d’urbaniste…

J. G. : Au départ de chaque projet de ville nouvelle, il avait été créé deux structures de gouvernance à l’intérieur du périmètre : une organisation « politique » d’une part, le Syndicat Communautaire d’Agglomération Nouvelle (SCAN) rassemblant les communes et d’autre part, un organisme « technocratique », l’Établissement Public d’Aménagement (EPA).

Concernant l’EPA, c’était une nouveauté car habituellement, pour urbaniser on utilise le système des sociétés d’économie mixte (SEM), qui associent dans leur gouvernance, pour faire simple, moitié collectivités locales et moitié organismes privés. On a considéré que les SEM n’étaient pas adaptées aux villes nouvelles et on a préféré les EPA, dont le conseil d’administration est composé à parité entre les collectivités locales et l’État via plusieurs ministères.

Figure 1 - Les instruments de gestion financière des EPA : bilans de quartiers

Figure 1 - Les instruments de gestion financière des EPA : bilans de quartiers

Source : J. Gally SGVN

Les EPA fonctionnent différemment des SEM. Les équipes des EPA sont d’une autre envergure : elles ont pu atteindre 700 personnes par exemple, à Marne-la-Vallée. Ce sont des échelles importantes. Et, comme je l’ai dit précédemment, c’était des personnels qui venaient d’horizons divers, dont beaucoup de jeunes. Ces personnels se sont formés sur le terrain au sein d’équipes pluridisciplinaires : vous bénéficiez des dialogues entre l’économiste, le financier, le commercial et l’architecte pour n’en citer que quelques-uns. Chacun est imprégné du travail de l’autre.

Par ailleurs, de mon point de vue – et je pense que vous ne l’entendrez pas souvent – la conduite à long terme de l’urbanisme des villes nouvelles en France c’est surtout une affaire d’ingénierie financière, plus que d’architecture, de dessins ou de plans. C’est la façon de savoir équilibrer une opération d’urbanisme sur la durée qui est vraiment au centre de la réussite du modèle français.

Figure 2 - Les instruments de gestion financière des EPA : plan financier

Figure 2 - Les instruments de gestion financière des EPA : plan financier

Source : J. Gally SGVN

Figure 3 - Les instruments de gestion financière des EPA : Équilibre financier de l’aménagement de la ville nouvelle

Figure 3 - Les instruments de gestion financière des EPA : Équilibre financier de l’aménagement de la ville nouvelle

Source : J. Gally SGVN

J.-M. B. : Quel a été votre rôle au sein du GIE villes nouvelles de France ?

J. G. : J’ai été sollicité pour faire de la coopération internationale au service des EPA. Il faut savoir qu’il y a pas mal d’équipes de pays étrangers qui visitent les villes nouvelles françaises, et parfois, engagent un dialogue avec nos équipes.

À l’époque où j’étais à Villeneuve d’Ascq, par exemple, les villes nouvelles françaises avaient été approchées par des villes nouvelles égyptiennes. Mon Directeur du service des études et de la programmation a été chargé d’une coopération avec l’Égypte et a fait quelques missions en Égypte. Cela s’organisait de façon plutôt informelle : deux ou trois personnalités venaient de l’étranger, ou des petites délégations et ensuite un ou deux cadres de l’EPA pouvaient être amenés à partir là-bas, et nouer des liens professionnels, mais rien n’était organisé. Il y a une explication à cette attitude très en retrait : les conseils d’administration des EPA, composés à moitié par les ministères et à moitié par les collectivités locales n’avaient pas du tout envie que les urbanistes aillent s’occuper d’autre chose ailleurs. Les équipes des villes nouvelles devaient être toujours complètement au service de leur projet.

La situation a évolué sous l’impulsion notamment du Directeur général de l’EPALE, Michel Colot, celui qui avait engagé la coopération avec l’Égypte avec mon Directeur d’études et suite à sa mutation à la direction générale de EPEVRY (EPA de la ville nouvelle d’Évry). Au même moment est arrivé au Groupe central des villes nouvelles (GCVN), Michel Dresch, Secrétaire général, qui avait été auparavant conseiller auprès du Ministère des finances du Sénégal. Ils avaient, tous les deux, la fibre exportatrice et ils ont eu l’idée de créer un Groupement d’Intérêt Économique des EPA et d’y installer une petite structure de pilotage sous forme d’un secrétariat général. Le secrétaire général étant une personne détachée du GCVN et mise à disposition pour cette mission et le GIEVNF devant autofinancer le reste de son fonctionnement. Le conseil d’administration du GIEVNF était composé des Directeurs généraux des villes nouvelles.

Le GIEVNF a été conçu comme une structure devant organiser l’expertise des villes nouvelles françaises à l’étranger. Les grandes missions internationales étaient financées par la Banque mondiale sur les grands sujets de l’époque : l’équilibre financier des pays africains, l’apurement de leur dette et leur organisation administrative. À ses débuts donc, le GIEVNF a été financé sur des sujets qui n’étaient pas du tout relatifs aux villes nouvelles et il a aussi missionné des personnes qui n’étaient pas toujours des EPA.

Lorsque je suis arrivé, le deuxième en poste de Secrétaire général, je suis retourné à l’esprit des villes nouvelles. Nous n’avons fait partir en coopération pratiquement que des personnels venant des EPA, ou des personnels des collectivités locales travaillant avec les EPA. L’idée du GIEVNF c’était de donner une réponse professionnelle issue de la pratique quotidienne de personnes opérationnelles dans leur périmètre de compétence et qui étaient, dans les villes nouvelles françaises, responsables de la conduite des grands programmes d’équipements et de développement urbain.

Des professionnels français qui vont à la rencontre d’autres personnes qui ont cette même problématique à l’étranger, pour leur donner des conseils avisés et opérationnels.

La philosophie du GIEVNF était de donner du conseil concret et rapide, mais pas de production lourde dans le « style » des études de l’époque financées par la Banque mondiale et autres bailleurs de l’aide au développement.

Figure 4 - Carte des interventions du GIEVNF 2009

Figure 4 - Carte des interventions du GIEVNF 2009

Source : ADEFRANCE

  • 1 Le GIE VNF créé en 1984 pour les 9 villes nouvelles, transformé ensuite en ADEFRANCE regroupait en  (...)

Entre le départ de Saint Quentin en Yvelines et le retour à Marne-la-Vallée, j’ai occupé pendant 13 ans le poste de Secrétaire général du Groupement d’intérêt économique des villes nouvelles de France (GIEVNF). Chantal Guillet, m’a succédé et a agrandi le nombre des membres du Groupement, jusqu’à sa dissolution dans les années 20001. Le GIEVNF pour faire l’exportation du savoir-faire français des villes nouvelles à l’étranger, fonctionnait comme un petit bureau d’études. Nous étions une petite équipe de cinq permanents et on montait des contrats de coopération sur des demandes étrangères. C’est-à-dire que sur chaque demande, je montais un contrat, en général c’était avec des collectivités publiques ou des ministères qui avaient des projets et je choisissais des équipes de professionnels qui allaient porter l’expertise au cours de missions à l’étranger. La conduite du GIEVNF exigeait que l’opération de conseil soit équilibrée financièrement. Cet équilibre provenait d’un contrat avec un client qui paye pour que le GIEVNF rembourse le temps de mise à disposition des personnels des EPA et au passage conserve une marge pour faire vivre sa petite équipe.

Nous avons fait de nombreuses interventions, dans une quarantaine de pays. Avec à peu près toujours le même processus : au départ une question sur un sujet « ville nouvelle » et puis très souvent, cette question s’orientait vers une réponse méthodologique et plus générale sur l’urbanisme. On n’était pas forcément porteur d’une solution de pure technique ville nouvelle, mais plutôt des réponses sur l’organisation et la bonne gouvernance du projet d’urbanisme.

On apportait une réponse avec le modèle français. À part les Anglais et les Français et quelques pays de la même mouvance, il n’y a pas beaucoup d’aménageurs dans le monde et encore moins d’aménageurs spécialisés sur ces types de projets. Le lancement d’une ville nouvelle c’est pratiquement toujours une décision arbitraire, sur un budget de l’État, sur une subvention de départ qui ensuite se perd dans le temps. Les solutions pérennes et organisées, il n’y a guère que l’Angleterre et la France qui les ont éprouvées. Cette expertise n’est pas facile à vendre car elle se fonde sur le conseil d’une gouvernance appropriée. En réalité c’est la clef : la grande difficulté du projet de ville nouvelle, ne porte pas vraiment sur les techniques ou sur les compétences urbanistiques, mais plutôt sur un défaut d’organisation et de gouvernance.

Ce discours, n’est pas facile à faire entendre après des décisions arbitraires ou dans des pays qui n’ont pas beaucoup de démocratie locale et participative.

Au GIEVNF, il ne se passait pas une semaine sans une nouvelle demande d’intervention sur un projet de ville nouvelle. Actuellement, en France cette expertise sur laquelle les Français sont extrêmement compétents a été oubliée et parfois même reniée alors que dans le monde entier la demande existe toujours. L’envie de faire des villes nouvelles perdure et je pense que, quels que soient les doutes que nous pouvons porter sur la pertinence du concept c’est une bonne entrée en matière pour rentrer dans une coopération sur l’urbanisme en général et pas seulement sur le sujet ville nouvelle. C’est une porte d’entrée, que les Français négligent. On est actuellement focalisés sur des discours très construits et sophistiqués sur la ville durable et solidaire, et dans la mouvance des Objectifs du développement durable (ODD). Ces derniers concepts « dans l’air du temps » sont effectivement très vendeurs pour quelques grands groupes industriels et immobiliers ou quelques grands cabinets d’architecture, mais sont en grande concurrence internationale, et ne disent pas grand-chose sur l’urbanisme opérationnel. L’urbanisme évènementiel ou l’urbanisme temporaire tient actuellement en haleine les responsables politiques.

Actuellement, la plupart des derniers projets dans le monde ont renié cette terminologie « ville nouvelle » et le grand public se laisse berner par des sujets qui s’appellent smart city, green city, etc.

Après ces treize années au GIE des villes nouvelles, j’ai pris la fonction de Directeur général adjoint de l’EPA de Marne-la-Vallée où j’ai terminé ma carrière. Lorsque je me suis trouvé à la retraite, je me suis mis en position de consultant et donc depuis 2007, je travaille en sous-traitance de grands groupes qui ont à traiter de ce sujet-là.

J’ai une expertise des villes nouvelles qui est très opérationnelle. Il y a pas mal d’organismes internationaux qui traitent de ce sujet mais plutôt en position de bureaux d’études. Il y a aussi deux associations créées au début des villes nouvelles françaises : la première, l’INTA (International urban development association – ex-International New Towns Association), qui va depuis quelques années au-delà du sujet ville nouvelle puisqu’elle a abandonné ce terme pour se consacrer plus largement au développement urbain. La deuxième, l’AFDU, l’Association française des villes nouvelles qui s’est transformée également en Association française du développement urbain.

Parmi les projets des 10 dernières années, j’ai eu à travailler avec la Banque Européenne d’Investissement et le Groupe Al Omrane (Principal opérateur public de l’habitat et du développement urbain au Maroc) et je suis toujours sur le thème des villes nouvelles marocaines avec un financement de l’Agence française de développement pour la ville nouvelle de Zenata, jusqu’à la fin de l’année 2021. Comme vous le savez, il y a trois groupes qui édifient des villes nouvelles au Maroc : Al Omrane, la Caisse de dépôt et de gestion (CDG) et plus récemment l’Office chérifien des phosphates (OCP).

J.-M. B. : Au fil de mes recherches, il m’est apparu que la ville nouvelle était un modèle d’aménagement dépassé. J’ai observé, en France notamment, que le sujet ville nouvelle était devenu un tabou de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire alors que paradoxalement, de nombreux projets de villes nouvelles sont mis en œuvre dans les Suds…

J. G. : En réalité, que l’on fasse une ville nouvelle, un nouveau quartier ou un grand développement urbain, c’est toujours de la même façon qu’il faudrait s’y prendre : il faut organiser une gouvernance spécifique et durable du projet. La gouvernance c’est la façon de s’organiser pour qu’au moment où tout le monde abandonne, le nouvel ensemble ne reste pas un projet fantôme et puisse continuer un certain achèvement. L’idéal est de trouver une logique intrinsèque de développement et un autofinancement par la valorisation foncière du périmètre.

Figure 5 - Organisation administrative de l’État pour les villes nouvelles 1981

Figure 5 - Organisation administrative de l’État pour les villes nouvelles 1981

Source SGVN

Par ailleurs il y a une question qui vient s’ajouter aux aspects techniques, c’est celle de l’état de la société en général. Si on prend l’exemple du Maroc, les techniciens de l’urbanisme sont au même niveau d’expertise que nous, et ont la même formation parfois. Certains ont fait une première expérience professionnelle en France. On s’étonne donc parfois de certaines images marocaines actuelles qui ressemblent à un type de réalisations que nous avons abandonné, car il nous pose problème. Mais la « conscience urbanistique » de la société se compare avec une France, trente ans en amont, quand nous terminions les grands ensembles de nos banlieues. Donc ces professionnels qui ont les mêmes diplômes que nous, dans leur environnement marocain, produisent ce que nous avons produit il y a plusieurs dizaines d’années. Ils en sont à la fin des grands ensembles, quand on s’est posé la question de savoir s’il ne fallait pas faire autre chose que des zones à urbaniser en priorité (ZUP) quand on a commencé à faire des villes nouvelles.

Malgré tout, parmi tous les pays où je suis allé, le Maroc est un des rares où je pense que ces projets ont une chance de réussir. La décision de créer des sociétés d’aménagement, ce qui est très rare (c’est un héritage du modèle français), induit que les projets seront toujours entre les mains d’un aménageur responsable. De fait, ces sociétés vont avoir trente ans pour perfectionner leurs projets, prendre en compte les avancées de la société marocaine et, petit à petit, leurs villes nouvelles deviendront viables. Il y a une possibilité de rattrapage.

Dans beaucoup de pays il n’y a pas de société d’aménagement et quand le projet périclite, il n’y a pas de suite, il ne se passe plus rien. Il en subsiste un grand ensemble, ou comme en Espagne, après la crise qui s’est terminée vers 2011, des carcasses et des fantômes de quartiers ou de villes.

J.-M. B. : Pourriez-vous donner quelques exemples de projets de villes nouvelles sur lesquels vous avez travaillé ?

J. G. : En tant que GIEVNF, j’ai participé à énormément de coopérations. Les premiers projets de villes nouvelles que j’ai connus étaient en Indonésie. J’en ai vu dans de nombreux pays asiatiques. D’autres, ne s’appelant pas forcément ville nouvelle mais s’y apparentant en Malaisie et au Japon. En Afrique, des grands chantiers ayant dépassé le stade de projets, au Maroc et en Algérie. Sur le continent américain, Chantal Guillet a travaillé plus particulièrement sur l’Argentine et le Brésil. Récemment, pour le compte de l’INTA j’ai fait des interventions au Pérou.

J.-M. B. : Le Pérou est aussi demandeur d’expertise sur les villes nouvelles ?

J. G. : Au Pérou, des entreprises brésiliennes ont fait de gigantesques travaux dans les Andes pour capter l’eau des glaciers. Cette captation dévale du côté péruvien dans des endroits désertiques mais qui du coup sont alimentés en eau et dans lesquels il y a de grands développements agro-alimentaires. Devant la ruée des populations, vers ces nouveaux territoires, les autorités régionales et nationales se sont lancées dans l’affirmation qu’ils allaient y faire des villes nouvelles.

L’INTA est donc intervenue au Nord du pays dans la région de Olmos, puis au Sud, vers Arequipa, théâtres d’une espèce de « ruée vers l’or » des nouveaux territoires ouverts à l’agriculture. Des milliers de gens prennent leur baluchon et débarquent dans ces déserts aux pieds des Andes, autour des terrains qui sont alimentés en eau et où l’on commence à voir verdir les plantations. Il est question de faire des développements de 300 000 à 400 000 habitants.

Figure 6 - Pérou Région de Arequipa Ville nouvelle « Majes siguas II » 2016. Panel international INTA

Figure 6 - Pérou Région de Arequipa Ville nouvelle « Majes siguas II » 2016. Panel international INTA

J.-M. B. : Pourriez-vous préciser pourquoi vous conseillez de ne pas faire de ville nouvelle ?

J. G. : Oui, au niveau mondial, très régulièrement, on voit apparaître un nouveau projet et parfois une décision de lancer une ville nouvelle. Mais comme je l’ai dit ce sont des projets très longs et difficiles. Donc, quand je suis sollicité, ma première réaction est de regarder à quel stade en est mon client ; si la décision, n’a pas été prise publiquement, j’essaie de l’avertir, quand mon expérience me fait entrevoir, que ce client n’aura pas les moyens de maîtriser le piège que représente cette décision.

Je décrirai trois ou quatre aspects des problèmes, que les décideurs politiques ne perçoivent pas ou sous-estiment au moment de leur décision.

Tout d’abord à la justification de la décision de faire une ville nouvelle. Vous avez des objectifs classiques, liées à la conquête de très grands territoires, que l’on a eus autrefois dans des pays comme la Russie, la Chine. On ne demandait par leur avis aux gens déplacés : on créait des villes et on « faisait venir des gens dedans ». Des villes nouvelles « programmées » ; après savoir si c’est vivant ou réussi c’est une autre chose. On a observé cette logique également en Indonésie, sur des conquêtes de vastes territoires à Bornéo (Kalimantan) par exemple.

Quand on est placé sous la loi du marché, on ne peut pas décréter les choses. La décision de créer une ville nouvelle est du type « ça ne va pas dans la capitale, on va en faire une plus loin une page blanche ». On a connu Brasilia mais il y a d’autres exemples. En Indonésie, récemment, Jakarta s’enfonce sous l’eau et le Président décide de faire une nouvelle capitale à Bornéo. C’est une annonce pas vraiment démocratique, et pas forcément dans la logique de marché, qui va poser des problèmes : d’une part, on ne pourra pas déporter des gens et d’autre part le gouvernement actuel part en fanfare mais va-t-il pouvoir tenir pendant quarante ans les investissements nécessaires ? Sûrement pas. On peut être quasiment sûr que le gouvernement suivant changera d’avis.

Il y a un autre type de décision, fondée sur des logiques d’aménagement des territoires urbains : « on a un schéma directeur, la région commence à s’engorger, créons d’autres villes aux alentours » pour corriger un développement anarchique. En France, dans les années 1970 par exemple, on a décidé de faire des villes nouvelles autour de Paris, Lyon, Rouen, Marseille et Lille. C’est une proposition pour désengorger la ville mais surtout on veut, dans le schéma directeur préserver des terrains naturels et agricoles d’un mitage et d’un développement en tache d’huile de la ville-centre ; on espère focaliser cette urbanisation et l’organiser. L’Algérie par exemple, à une certaine époque, a fait plusieurs plans théoriques dans cette veine. Actuellement en Indonésie autour de Jakarta on souhaite développer des villes nouvelles liées aux investissements de nouvelles infrastructures.

Ensuite, il y a des sujets liés à un objectif programmatique particulier que l’on n’arrive pas à atteindre au fil de l’eau ; on pense qu’en faisant une ville nouvelle, cela va aller plus vite. C’est l’exemple du logement avec le Maroc. Il y a un besoin énorme de logements, on arrive tout juste à supprimer les bidonvilles avec du logement social mais ça ne va pas encore assez vite alors « faisons des villes nouvelles, ce sera beaucoup plus rapide ». C’est un peu la même logique au Pérou. Vous avez des déserts où les gens se précipitent comme pour une ruée vers l’or. Les gens se taillent des terrains les plus grands possibles, avec une baraque au milieu. Après, à l’État de se débrouiller et il faut organiser dans l’urgence ces mouvements de population : « soit je les exproprie, soit je les régularise ». La tentation est forte de faire des villes nouvelles pour organiser rapidement ce chaos ; avec un aspect plutôt de ville industrielle liée au développement espéré de groupes industriels agro-alimentaires.

Tous ces projets partent du principe que ce sera plus facile de faire une ville nouvelle : « sur une page blanche, on ira plus vite et on sera plus organisés ».

L’erreur fondamentale, est de penser que ça ira plus vite. Au contraire du fait de l’échelle hors norme de la population attendue (300 000 à 500 000 habitants) sur un périmètre très délimité, on devrait se méfier des conséquences sur la logistique et les moyens financiers nécessaires. Ce n’est en général pas le cas pour le pouvoir politique qui décide dans un moment d’euphorie. Mais le pouvoir politique change, et le nouveau pouvoir n’a pas forcément l’envie ou l’objectif politique, d’aller dans les traces du précédent. Et même si c’était le cas, à un moment donné on s’aperçoit qu’il faut continuer à financer des équipements. Plus le temps passe, moins l’État a de capacité financière pour le faire.

La deuxième raison d’être prudent devant ces projets, ce sont les difficultés liées à une mauvaise évaluation du temps de développement du projet ville nouvelle et de ses conséquences en termes d’organisation de la maîtrise d’ouvrage.

Par exemple, dans ces projets, lancés en fanfare par des responsables qui pensaient les réaliser en cinq ans, le retour sur investissement pour l’immobilier est une contrainte importante pour les promoteurs. Si vous êtes en Asie, en cinq ans il faut que vous ayez un retour d’investissement sur l’immobilier, sinon ce n’est pas la peine. Il s’ensuit que de nombreux responsables pensent qu’en cinq ans tout va être terminé, parce que les méthodes qui sont connues sont celles des promoteurs immobiliers : « on fait quelques études et travaux de démarrage, puis les routes pendant 2 ans, puis les logements en deux ans et en cinq ans maximum c’est plié ». Il s’agit d’un raisonnement immobilier. C’est une erreur car, bien évidemment l’ensemble des promoteurs ne pourra pas réaliser tous les programmes de la ville nouvelle en 5 ans.

Je l’ai déjà dit, c’est un projet qui dépasse largement le projet immobilier. Il y a une gouvernance pluriannuelle, de long terme Je fais souvent un graphique où l’on voit une ligne du temps, avec un établissement public d’aménagement qui est présent du début à la fin de cette ligne sur une longue durée, et à l’intérieur du graphique on voit des promoteurs et autres acteurs de la ville se succéder, en une multitude de périodes de cinq, dix ans.

Quand je suis arrivé au Maroc, les responsables des projets de villes nouvelles au sein du Groupe Al Omrane m’ont affirmé que ce « serait terminé en cinq ans ». Je leur ai dit que ce n’était pas possible, ils m’ont concédé : « alors on va le faire en sept ans ». Quand j’ai terminé ma mission, sept ans après, on voyait bien sur les photos aériennes qu’il n’y avait que quelques développements éparpillés sur le terrain. On était loin d’avoir couvert le périmètre comme ils le pensaient.

Malheureusement, comme les gouvernements croient que les projets seront terminés en quelques années, ils pensent qu’il n’est pas besoin de s’organiser de façon spécifique. Créer des sociétés d’aménagement dédiées comme l’ont fait l’Angleterre, la France ou le Maroc, c’est vraiment très rare.

De fait, en termes d’organisation on a quoi ? Très souvent un fonctionnaire du Ministère de l’équipement, responsable de chaque projet nommé par l’État, comme je l’ai vu à la fin des années 1980, par exemple en Indonésie. Ce fonctionnaire indonésien devait gérer une ville nouvelle qui allait être construite à des kilomètres de son ministère. Puis, quand il y a un départ de ce fonctionnaire, il n’y a plus personne de responsable, pendant de long mois et parfois définitivement.

Ces projets de villes n’ont pas de gouvernance durable. Et ils deviennent des projets immobiliers partagés entre du logement social de masse et des développements privés pour classes aisées. Les emplois et les équipements ne trouvent pas de maîtrise d’ouvrage et de financements.

Une troisième raison d’être prudent, c’est la contrainte très importante, même lorsqu’il y a une société d’aménagement, de l’équilibre financier global du projet.

Je l’ai déjà souligné, que ce soit une ville nouvelle ou un grand projet d’urbanisme, la réussite du projet ressort plus d’une bonne gestion du système financier que des aspects techniques de l’urbanisme. Ce n’est pas le plan qui compte le plus, ni le schéma directeur. Tous les pays disposent d’équipes capables de dessiner des plans. Ce qui est important c’est d’avoir une organisation qui autorise un plan évolutif et un bilan prévisionnel d’aménagement dont on connaît la façon dont il va être abondé en ressources pour pouvoir continuer à dépenser pendant trente ans. Dans la plupart des pays on se tourne vers les techniques de financement du secteur privé. Mais le secteur privé ne peut pas prendre en charge tous les aspects du développement de la ville. Il convient donc de prévoir une juste répartition des responsabilités et de se répartir les coûts et les profits. C’est une ingénierie financière que maîtrisent bien les aménageurs français.

Prenons l’exemple de Tamesna à côté de Rabat. Le périmètre du projet de première phase est de 900 hectares ; c’est tout petit, et on a pu diviser le terrain pour l’attribuer à une trentaine de promoteurs d’un seul coup. L’aménageur a réalisé l’ensemble du réseau primaire des routes également très rapidement. L’aménageur de Tamesna considérait donc, que sa mission était finie.

Le problème, c’est que chaque parcelle vendue à un promoteur privé, dépassait cent fois ce qu’il était capable de réaliser et même s’il avait été capable de le réaliser en une seule fois (sous forme de grand ensemble par exemple) l’ensemble des promoteurs auraient dépassé la capacité que le marché pouvait absorber. La trentaine de promoteurs a donc mis en place un phasage et ils ont réalisé chacun leur première tranche. Puis ils se sont arrêtés en attendant les premiers remplissages de logements. La société d’aménagement a cru de bonne foi que les promoteurs feraient le travail très rapidement, donc elle ne s’était pas préparée à ce que ce soit un échec et que la population le lui reproche et pas aux promoteurs. La population s’est retournée contre l’aménageur Al Omrane et l’État marocain par la suite a fini par s’inquiéter également.

J’avais expliqué à Al Omrane que s’ils voulaient accélérer la construction du logement, ils iraient beaucoup moins vite à l’intérieur des périmètres des villes nouvelles qu’en faisant du logement ailleurs sur l’ensemble du territoire. Al Omrane est un groupe très puissant, ses directions régionales font principalement du logement social partout au Maroc. C’est une société dans laquelle les personnels sont animés d’un esprit public et de la volonté de bien faire. Portés par la société marocaine, ils produisent encore du grand ensemble bien sûr, mais c’est une société qui a des finalités sociales et de service public. Al Omrane est beaucoup plus actif et performant en dehors des villes nouvelles et aujourd’hui, on sent la tentation d’oublier les villes nouvelles pour pouvoir libérer des projets ailleurs.

Pour terminer, je citerai une dernière difficulté, spécifique aux images suscitées par les mots « Villes Nouvelles ».

Si je prends encore l’exemple du Maroc, il faut constater que, jusqu’à très récemment il n’y a pas de critiques aussi visibles sur ce qui est construit dans les banlieues des grandes villes, autour de Rabat, Marrakech, Casablanca et Tanger. Vous voyez à perte de vue des immeubles les uns contre les autres, lesquels sont de véritables taudis à étages mais cela ne génère pas encore de tollé.

Par contre, vous avez énormément de littérature sur les problèmes des villes nouvelles : « les villes nouvelles ça ne va pas assez vite », etc.

Quand on regarde les villes nouvelles par rapport à ce qu’il y a autour, on peut se demander si ce n’est pas injuste ? Et bien non, ce n’est pas injuste aux yeux du grand public ou des médias… Les villes nouvelles, c’est identifié : il y a un périmètre, et on a fait rêver les habitants sur un produit associé à l’idée confuse de « vie nouvelle » ! Et puis finalement on fait le même grand ensemble qu’à côté.

Figure 7 - Les villes nouvelles dans les media Tamesna, 2015

Figure 7 - Les villes nouvelles dans les media Tamesna, 2015

Source : Telquel Maroc

Figure 8 - Les villes nouvelles dans les media Tamesna, 2015

Figure 8 - Les villes nouvelles dans les media Tamesna, 2015

Source : Telquel Maroc

J.-M. B. : Si vous déconseillez l’aménagement de villes nouvelles, que conseillez-vous auprès des institutions ?

J. G. : Cela fait longtemps que je porte l’expertise de l’urbanisme à la française, et malgré les mises en garde, c’est extrêmement difficile de dissuader les responsables politiques de faire les mêmes erreurs que nous : la destruction des quartiers anciens, la promotion immobilière de masse et parfois le lancement de mégas projets d’urbanisme.

Mis à part les villes que je classe dans la catégorie spécifique de conquête du territoire, il faut éviter de parler de villes nouvelles. Si l’on doit traiter de grandes surfaces ou des populations un peu importantes, il est à mon avis plus sage, d’aménager le territoire par des grands projets, en relation avec l’urbanisation existante. Quand on parle de nouveaux quartiers, on est déjà à une échelle plus humaine, même si on doit malgré tout s’attendre à un travail sur de nombreuses années. Concernant la gouvernance de projet, à l’étranger, je défends beaucoup plus souvent l’échelle de nos sociétés d’économie mixte (petite structure au service de collectivités publiques) plutôt que celle de l’établissement public (grosse structure en personnel de responsabilité nationale principalement).

J.-M. B. : Comment définiriez-vous une ville nouvelle ?

J. G. : Ce n’est pas vraiment une définition, plutôt un ensemble de conditions, induite par ma pratique opérationnelle. Il y a problématique ville nouvelle lorsque trois éléments sont réunis. Il y a d’abord un périmètre, il faut pouvoir identifier le projet de ville nouvelle : il y a un intérieur et un extérieur. À l’intérieur, il y a une maîtrise d’ouvrage par un aménageur et une gouvernance spécifique par une structure politique organisée. Autre critère, il faut un seuil de population, en dessous de 90 000 nouveaux habitants, ce n’est pas vraiment une ville nouvelle.

J.-M. B. : C’est une définition qui recoupe celle de la new town…

J. G. : Il faut être clair, les Français se sont inspirés du travail des prédécesseurs anglais. Les Development corporation étaient des établissements publics à l’anglaise. Dans les premières années on s’est beaucoup inspiré de leurs travaux, notamment sur l’urbanisme. Les Anglais étaient allés très loin sur la séparation des flux, par exemple, piétons, vélos, voitures, etc. Dans nos premiers schémas on a créé nos villes nouvelles un peu de cette façon, avec des routes sans trottoir, des traversées piétonnes de routes par des passerelles et des doubles niveaux de circulations. Ceux qui ont commencé très vite comme Cergy Pontoise, Évry, Saint Quentin en Yvelines, ont suivi cette approche au départ. Pour Villeneuve d’Ascq il y a aussi eu des inspirations, mais à partir de ce qui se faisait en Belgique (à Louvain la Neuve) ou en Hollande.

J.-M. B. : Qu’est-ce qu’un projet de ville nouvelle réussi ?

J. G. : Cette question conduirait à des réponses très philosophiques. J’ai tendance à dire qu’il ne faudrait pas qu’il y ait de ville nouvelle ; mais, une fois qu’une institution s’est lancée dans une ville nouvelle, autant essayer de l’aider à s’organiser et à faire les choses bien. Quant à savoir si une ville nouvelle est réussie, on ne peut pas avoir de réponse tranchée. Effectivement, le lancement peut ne pas être réussi, mais en tant qu’urbaniste on sait tous que, les villes, ce sont des créations vivantes, qui évoluent avec le temps, et qui se transforment. De toute façon, les habitants vont en faire leur ville et vont y vivre ; donc ça bougera, sur le long terme on ne peut pas porter de jugement définitif.

Dans le cas français, on peut constater, que de faire des villes nouvelles autour de Paris dans le cadre du schéma directeur avec l’objectif de préserver l’agriculture et éviter le mitage, cela n’a pas très bien fonctionné, mais on peut toujours supposer que si on n’avait pas fait de villes nouvelles cela aurait été pire.

Évidemment que les villes nouvelles marocaines sont, pour le moment, un échec à nos yeux d’urbanistes. Mais, le fait que ces urbanisations aient été baptisées « ville nouvelle » a fait que vous êtes allé les visiter, que moi je suis allé les conseiller. Elles n’existent que par notre regard sur le concept. Sinon ces villes nouvelles, seraient comme pour le reste du pays, des banlieues ou des grands ensembles témoin de l’immobilier de leur époque… et on ne les identifierait pas pour en faire un article.

Mais, même si cela reste peu visible pour l’instant, j’ai tendance à considérer que ces lieux seront quand même un peu mieux gérés qu’ailleurs. Parce qu’il y a un aménageur, ce projet sera porté pendant trente à quarante ans et gardera des chances d’évolution ordonnée. Alors qu’ailleurs, les bidonvilles que l’on a créés, personne ne s’en occupera avant longtemps. Ce sera une politique de la ville encore plus coûteuse et plus douloureuse qu’il faudra mettre en place, comme on l’a fait en France de façon plus ou moins réussie.

J.-M. B. : Qu’en est-il de la question du financement des projets ? S’agissant de la gouvernance, vous avez abordé la structure dédiée à la gestion du projet mais qu’en est-il du portage politique des projets de villes nouvelles, je pense notamment au cas algérien ?

J. G. : La gouvernance est l’élément essentiel, la question clef. Nous avons eu une coopération du temps où j’étais au GIEVNF sur le projet algérien de Sidi Abdellah. Nous avions reçu le directeur du projet, qui était venu voir comment les villes nouvelles françaises fonctionnaient.

L’Algérie n’avait pas franchi le pas d’une véritable gouvernance pour ces projets. De façon un peu rocambolesque, ce directeur, au moment où il a pu avoir l’appui du gouverneur d’Alger, s’est lancé, sans décision d’État. Il a décidé de lancer Sidi Abdellah tout seul, mais en s’appuyant régulièrement sur quelques conseils du GIEVNF.

Des années plus tard nous avons reçu avec l’aide du Groupe central des villes nouvelles, des délégations des ministères de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire. Cela n’a pas été plus loin que d’étudier nos textes de lois, nos textes de créations, etc. Il n’y a rien eu d’opérationnel, ensuite.

Le portage politique, tant que vous n’avez pas créé une maîtrise d’ouvrage pérenne ce n’est pas possible. C’est obligatoirement en mettant à sa disposition une organisation technique, quel que soit son nom - établissement public, société d’économie mixte, ou autre forme de société – qui prenne en charge la compétence technique et financière de l’aménagement des terrains à urbaniser. Il faut ensuite que vous installiez, au sein de cette société, un conseil d’administration qui soit représentatif de l’ensemble des acteurs publics concernés. Selon l’importance du projet, ces acteurs sont de niveau national, régional ou local

Une opération d’urbanisme est caractérisée par l’intervention de multiples acteurs qui doivent tous travailler ensemble. Ils ont des horizons différents, des durées d’existences différentes, des façons de se financer différentes ; il faut donc coordonner leurs actions au bénéfice du projet. D’où l’idée d’avoir une organisation qui se charge de cette coordination. Bien évidemment, si la composition du conseil d’administration de la structure n’est pas représentative des acteurs les plus déterminants, cela ne peut pas fonctionner.

Par exemple, dans le conseil d’administration de la société de Zenata il n’y a que des représentants de la CDG, et aucun acteur de niveau politique, que ce soit de la commune, du gouvernorat, de l’Agence urbaine. Nous pensons donc que ce projet ne peut pas fonctionner efficacement. Notre apport là-dessus en tant que conseiller français financé par l’AFD, c’est de dire « il faut que vous ayez une gouvernance ». Il faut que vous ayez un moyen de faire accéder à votre conseil d’administration des représentants qui puissent exprimer leur point de vue. Dans le contexte marocain il faudrait le faire très rapidement. Sinon, quand la décentralisation en cours deviendra effective, la société d’aménagement souffrira du manque de liens institutionnels avec des représentants de l’administration décentralisée et des collectivités locales. Le risque étant d’être « oublié » de toutes les discussions en cours au niveau des schémas directeurs de Casablanca et des plans État-région.

Bien sûr, l’entrée au Conseil d’administrations d’acteurs publics, dont certains peuvent être opposés au projet, peut faire peur ; tellement peur, que l’on peut arriver à des situations où il faut que ce soit le consultant extérieur qui organise ces rencontres entre les différents acteurs. C’était très souvent, la base des interventions du GIEVNF et c’est encore le cas pour beaucoup d’interventions de l’INTA. Faire dialoguer des acteurs de l’aménagement urbain, qui n’ont pas l’habitude de se parler !

C’est cela qui permet de pérenniser le projet. Quand tous les acteurs sont réunis dans un conseil d’administration, évidemment qu’ils s’engueulent, qu’ils se détestent, qu’ils se font des coups bas mais, malgré tout, ils sont dans la même barque. La barque c’est le conseil d’administration et sa responsabilité dans le périmètre du projet.

J.-M. B. : Quels sont les projets de villes nouvelles les plus marquants sur lesquels vous avez travaillé, pourquoi ?

J. G. : Pendant la période du GIEVNF, je parlerai de deux coopérations anciennes : la première avec une série de projets assez classiques en Inde, la deuxième qui illustre bien le caractère souvent extravagant de certaines entreprises.

La première concerne plusieurs voyages pour le compte du ministère de l’Équipement, en Inde, ou j’explorais les projets de villes nouvelles. J’avais la mission de faire le tour de quelques Public development corporation, pour étudier les projets de villes nouvelles financées par une grande banque publique du financement d’infrastructures.

Ces projets indiens ressemblaient à ce que l’on faisait, nous-même en France : un établissement public d’aménagement et un périmètre d’aménagement. Des établissements publics d’aménagement assez puissant, mais dans un système – comme on en trouve beaucoup en Asie d’ailleurs – où en réalité c’est le privé qui est à la manœuvre : on découpe des terrains et on les laisse aux développements des industriels. Ces missions se sont déroulées dans des conditions de visites assez difficiles. Dans la région de Bombay notamment, les villes nouvelles côtoyaient des banlieues d’une pauvreté épouvantable et en général inondées en période de mousson. Physiquement c’était éprouvant ; il y avait de quoi être malade, pour un Occidental.

Le deuxième exemple, c’était une demande complètement bizarre, de faire un premier schéma d’une ville nouvelle en pleine forêt vierge à Bornéo, dans le Sarawak, une province de la Malaisie. Cette coopération, avait commencé par la visite d’une délégation de Malaisiens dans un tour de France sur des sujets un peu hétéroclites : depuis la piscine à débordement d’un palace d’Antibes jusqu’au développement de la cité lacustre de Port Grimaud. Les Malaisiens ont été très intéressés par Port Grimaud et par la présentation des architectes François Spoerry et son fils. C’est ainsi que nous sommes partis quelque temps après pour explorer la faisabilité d’un projet de ville nouvelle dans le Sarawak.

Figure 9 - Inde Delhi’s emerging scenario Policy Zone, 1992

Figure 9 - Inde Delhi’s emerging scenario Policy Zone, 1992

Source : Plaquette Ministry of Urban Development

Figure 10 - Inde Concept of newtownship development, 1992

Figure 10 - Inde Concept of newtownship development, 1992

Source_Plaquette Ministry of Urban Development

Très souvent, il y a méprise sur le dessin lui-même du schéma directeur, et un bon projet de ville nouvelle. C’était le cas de cette demande. Donc nous sommes partis à la conquête de la forêt, visiter en hélicoptère, les sites possibles. Et puis le haut responsable du Sarawak qui nous avait fait faire ces missions à Bornéo est devenu un jour ministre des Finances, est parti à Kuala Lumpur sur le continent et nous nous sommes perdus de vue à ce moment-là.

C’est souvent comme cela, un projet est porté par un responsable politique ou administratif, puis cette personne disparaît dans l’administration ou ailleurs et puis c’est fini, on n’en parle plus. Inutile de vous dire que pour la plupart de ces projets, je ne sais même pas ce qu’ils sont devenus.

Deux autres expériences marquantes sur des projets qui n’étaient pas de la ville nouvelle. La première, c’est un schéma directeur du centre de Bangkok : grande affaire ! Un roi avait doté l’université Chulalongkorn de terrains en centre-ville de Bangkok, avec un tissu extrêmement dense de petites bicoques, de petits commerces, et d’échoppes d’artisans. Pour le centième anniversaire de la mort de ce roi, l’université projetait une rénovation lourde en rasant le quartier pour les remplacer par de belles tours. Nous étions associés dans cette aventure avec un grand cabinet d’architectes Coréens du Sud.

Figure 11 - Les villes nouvelles dans les media Malaisie Iskandar, 2017

Figure 11 - Les villes nouvelles dans les media Malaisie Iskandar, 2017

Source : Le Figaro

Figure 12 - Thaïlande Bangkok Chulalongkorn masterplan, 1998

Figure 12 - Thaïlande Bangkok Chulalongkorn masterplan, 1998

Source : GIEVNF

La deuxième, c’est le conseil d’une SEM en Guyane. Pendant des années, le GIEVNF a été le conseil de la Société immobilière de Kourou. À l’époque, la fusée Ariane enregistrait à nouveau des succès et il y avait une augmentation importante des arrivées de personnels techniques, de visiteurs et de population. Il fallait construire de nouveaux quartiers : cela ne s’appelait pas ville nouvelle mais franchement c’était des sujets de type ville nouvelle.

Dans la deuxième période, depuis que je suis à mon compte, ce qui m’a le plus marqué, c’est le Pérou où je suis allé en participant à deux panels de l’INTA. En 2012, pour le premier panel dans le nord du Pérou à Olmos, les responsables péruviens voulaient faire quatre villes nouvelles, mais plutôt dans l’esprit des cités de chantiers : il fallait que ce soit rapide et la préoccupation première était de loger des travailleurs qui allaient venir en nombre. Nous avions donné notre avis à nos confrères du ministère de l’Équipement qui étaient plutôt convaincus : « attention à la gouvernance ! Et pourquoi quatre villes nouvelles ? Une seule suffirait ». Cet avis était à contre-courant dans un pays où les avantages du projet immobilier, de l’emploi et du développement d’une filière industrielle agro-alimentaire, prenaient le pas, sur les préoccupations compliquées et trop politiques d’un projet urbain.

Le Pérou avait demandé un financement de la Banco de desarrollo de america latina (CAF).

Malheureusement, ce que vous avez sous les yeux, cette illustration (date 2016) de la nueva ciudad de Olmos, c’est le travail qui a été fait ensuite par le ministère de l’Équipement avec le parrainage de la Banque mondiale et de ses bureaux d’études. Vous y voyez un gigantesque lotissement ; c’est bien aligné, et on n’a pas du tout honte que ce soit si rigide. On présente les choses de façon très fonctionnelle et rapide à réaliser en 6 à 8 ans pour 500 000 habitants !

Depuis 2016, les illustrations du projet sont exactement les mêmes sur le site du Gouvernement régional de la région (Lambayeque), ce qui montre au moins deux choses : ces images sont figées et n’ont pas pu évoluer et l’urgence qui nous avait été opposée en 2012 – comme souvent dans ces projets – était mal évaluée !

J’ai aussi le souvenir d’avoir été contacté pour une ville nouvelle, à Hassi-Messaoud en Algérie. Le problème de Hassi-Messaoud, c’est que la ville s’est faite au milieu des champs de pétrole. En 2008, les autorités sonnent le branle-bas de combat : « on va reconstruire une ville nouvelle à côté » parce que cette coexistence est devenue trop dangereuse pour les habitants. « Il faut s’éloigner d’une zone à risque majeur ». J’ai été convoqué à une réunion où il y avait peut-être une centaine de personnes, qui représentaient des grands groupes français, les cabinets d’architectures, les bureaux d’études, etc. Les Algériens avaient déposé un dossier d’appel d’offres international pour un dossier déjà étudié jusqu’au plan de chaque école. Ce dossier faisait des centaines de pages et tous les plans étaient là, il n’y avait plus qu’à exécuter ! Évidemment les choses en sont restées là. Aujourd’hui sur internet, on peut voir que le projet en est à la création récente d’une tutelle du projet par le Ministère de l’Habitat. Le lancement réel des travaux attend toujours, après des années de retard.

Figure 13 - Les villes nouvelles dans les media Province de Lambayeque Ville nouvelle de Olmos, 2016

Figure 13 - Les villes nouvelles dans les media Province de Lambayeque Ville nouvelle de Olmos, 2016

Source : Site internet du Ministère de la Construction, du Logement et de l’Assainissement Pérou

Ce qui est compliqué c’est qu’il ne reste pas grand-chose de ces échecs, dans la mémoire internationale. Quand nous arrivons c’est l’euphorie de la genèse. Ces responsables qui nous disent « on veut faire une ville nouvelle », et qui l’ont déjà rêvée et annoncée, il est compliqué de leur dire « attention, vous allez vous planter ».

J.-M. B. : Cette mise en image du projet du Pérou, dans un cadre verdoyant, donne du mal à le resituer par rapport au caractère désertique de la zone dans laquelle il se trouve ! ?

J. G. : Justement, cette zone, dans laquelle devaient être les projets, est désertique. Effectivement, ces bureaux d’études font des montages, avec des zones exagérément vertes.

J.-M. B. : Est-ce que les habitants ou les modes d’habiter des villes nouvelles présentent des spécificités ?

J. G. : Évidemment, il y a de très grandes différences dans le monde entre les façons d’habiter même si cela tend à s’uniformiser, du fait de réponses standardisées et à la mode d’urbanistes ou d’architectes internationaux. Malgré tout, les peuples vivent différemment et les réponses ne devraient pas être standardisées. C’est ce que nous essayons d’expliquer : « on ne va pas faire un schéma directeur comme on fait en France, parce que ce ne sera pas le vôtre ; et n’en faites pas dessiner non plus, par un grand nom de l’architecture national ou international, parce qu’il va vous faire une belle image mais qui ne représentera pas la culture de votre société ». C’est le discours que l’on tient, et on précise ensuite : « non seulement ce n’est pas l’image de votre société actuelle mais pas non plus dans le futur, car votre société va évoluer à grande vitesse. Dans cinq ans votre schéma directeur sera périmé ».

Ce qui est surtout vrai, c’est qu’aux mêmes époques, les sociétés n’ont pas la même culture. Par exemple, quand je suis allé à Séoul en Corée du Sud, pour une mission auprès d’un ministère, j’ai été reçu par les deux organisations qui s’occupent du logement et des villes nouvelles. À l’époque, en Corée du Sud, le modèle très à la mode et vendable, c’était ce que nous appelons « le grand ensemble ». Ils construisaient des grands ensembles d’appartements extrêmement confortables et tout équipés mais pour les classes moyennes et riches. Habiter dans une grande tour, en banlieue de Séoul, c’était très prisé.

Je ne sais pas ce que c’est devenu maintenant parce que je n’y suis pas retourné depuis un certain temps. Mais à Séoul, à l’époque où j’y suis allé, la conjonction entre l’enclavement de cette capitale et l’engouement pour ces densités entraînaient qu’à votre arrivée, votre avion survolait un univers de grands ensembles. Évidemment, cette alerte fondée sur notre expérience malheureuse des grands ensembles ne pouvait pas convaincre. Quand on disait au maire de Séoul « vous allez créer des ghettos s’il n’y a que du logement et pas d’emploi », celui-ci nous répondait « mais bien sûr, c’est ce que je veux, je ne veux pas d’activité ni d’emploi ici ».

Au Maroc, sur l’urbanisme en général, en réponse au problème des bidonvilles, les autorités ont créé des grands ensembles. Comme en France et à grande vitesse, Al Omrane et d’autres promoteurs privés, ont créé des nouveaux bidonvilles en hauteur. Et pour en revenir à votre question, cela ne choque pas encore totalement les marocains. Nous, en tant que Français dans ces grands ensembles, nous sommes choqués par l’espace public sans trottoirs, ni espaces verts. Ce qui choque le plus les habitants marocains c’est de ne pas avoir de transport pour aller travailler, ou encore de ne pas avoir de commerce ou de mosquée. Les perceptions ne sont pas encore tout à fait les mêmes que les nôtres.

C’est ma conclusion personnelle de quarante ans d’expérience dans ce domaine. Dans le chemin vers la modernité, on ne peut pas éviter aux civilisations de passer par les mêmes erreurs d’urbanisme. C’est-à-dire trop souvent par la destruction du tissu ancien, par la création de solutions urbanistiques lourdes et de rénovation faisant table rase. Ces erreurs d’urbanismes sont le résultat de la construction immobilière soutenue par un marché en pleine demande. Ce n’est qu’ensuite, quand cela commence à dysfonctionner, mais surtout quand le marché s’est apaisé, que l’on pense à revenir à l’échelle humaine.

Figure 14 - Les projets de villes nouvelles dans l’archipel indonésien, 2018

Figure 14 - Les projets de villes nouvelles dans l’archipel indonésien, 2018

Source : PowerPoint de conférence du Ministry of Public Works and Housing

J.-M. B. : Vous avez une expérience importante de coopération internationale sur plusieurs continents, est-ce que vous avez constaté des similitudes et des particularités sur les projets que vous avez suivis ?

J. G. : Du point de vue de l’acte de création, je simplifierai en distinguant trois grands cas. Le premier ressort des décisions purement politiques de création de villes nouvelles, je n’ai pas de pourcentage mais grosso modo elles sont toutes vouées à l’échec. Quand les villes nouvelles sont décrétées, c’est rare que cela tourne correctement.

Le deuxième groupe peu nombreux, est un peu dans le modèle à l’anglaise ou la française et qui créent une maîtrise d’ouvrage spécifique : société anonyme, société d’aménagement, public development corporation, etc.

Le dernier groupe grossi régulièrement ces dernières années : c’est le groupe de projets fondés sur les modes avec leur jargon : ville du futur, smart city, green city, ecocity, etc. Ces projets sont fondés à leur naissance sur un concept qui va finalement disparaître d’ici quelques années… effacé par un autre concept.

Pour le reste des particularismes, l’architecture, les plans d’urbanisme, la programmation des équipements, etc. sont très dépendants du pays et de la richesse de sa culture. Un pays comme le Maroc a son architecture c’est clair.

J.-M. B. : Que pensez-vous du rôle et des actions des grandes institutions comme la Banque mondiale et UN-Habitat, au regard des problématiques urbaines dans les Suds ?

J. G. : Il faut savoir qu’en général, l’urbanisme et le logement n’existent pas dans la coopération internationale : il n’y a pas beaucoup de financement direct. Je caricature mais c’est quand même ça. Il n’y a pas de coopération internationale pour aider un pays à faire un plan d’urbanisme, une ville nouvelle ou même faire du logement social. La Banque mondiale et toutes les banques internationales ne financent que des projets liés aux infrastructures et réseaux de toutes sortes : des routes, du transport, de l’assainissement, de l’alimentation en eau, en électricité.

Nous n’avons jamais réussi, à intéresser des bailleurs, après avoir dépisté des projets intéressants.

Au sud du Pérou dans la région d’Arequipa, par exemple, les projets de création d’urbanisation étaient justifiés et intéressants. Les Péruviens avaient commencé à irriguer, il y avait déjà de la verdure, des exploitations et aussi une ruée d’immigrants venant découper leur petit lopin de terre.

La société qui s’occupait de la répartition foncière, avait essayé de faire un premier développement urbain organisé, que nous avions visité et que nous avions apprécié comme un travail d’aménageur honorable. Notre jugement était à contre-courant de la rumeur publique qui voulait aller très vite et qui n’y voyait pas une vraie ville nouvelle ! Ce projet aurait mérité un financement international, de la Banque mondiale ou d’autres, pour conforter la société foncière dans un nouveau rôle d’aménageur.

Pour donner un autre exemple, mon intervention au Maroc, ne s’est pas faite sur un contrat d’urbanisme et la façon dont on fait une ville nouvelle. L’aide de la Banque Européenne d’Investissement portait sur le financement d’infrastructures sur plusieurs dizaines d’ensembles de logements sociaux à travers le Maroc, et sur une assistance technique de suivi du contrat. C’est au bout d’une année, en cours de déroulement du contrat d’assistance, que les sujets d’urbanisme des villes nouvelles du groupe Al Omrane se sont imposés comme une évidence et que mon expertise a été ajoutée au groupe d’experts de départ.

J.-M. B. : Qu’en est-il d’UN-Habitat ?

J. G. : UN-Habitat est peu accessible à la consultance internationale des bureaux d’études classique, il me semble : les niveaux de rémunérations sont trop faibles pour des cabinets de consultants français, européens et américains. En tout cas il y a peu de place pour la coopération dans notre domaine des villes nouvelles. Je n’ai jamais travaillé dans ce cadre.

J.-M B. : Depuis un certain temps, la recherche urbaine s’intéresse à la question de la circulation des modèles d’urbanisme et d’aménagement, dans quelle mesure cela s’applique à l’objet ville nouvelle ?

J. G. : Je ne suis pas un théoricien de l’urbanisme mais évidemment, ces idées-là, on en entend parler. Disons, qu’en tant qu’urbaniste opérationnel, la démonstration des idées dans nos projets, ce n’est pas notre objectif. Par expérience, nous savons que le processus est évolutif. La recherche urbaine évoluera et accompagnera la conduite opérationnelle des équipes de villes nouvelles, de la même façon que les décisions politiques feront évoluer le projet.

Pour parler simplement, les équipes ne sont pas « pour ou contre la maison individuelle » ou « pour ou contre la filière bois ». On s’attache plutôt à accompagner ces mouvements et à les adapter à notre périmètre ville nouvelle. C’est pour cette raison d’ailleurs que l’on organise beaucoup de concours, d’appels à idées, sur ces sujets de débats.

Les équipes de villes nouvelles, ne se prononcent pas sur les débats, mais s’attachent plutôt à rendre possible que les nouvelles pratiques puissent se réaliser dans leur projet en cours. Sur Marne-la-Vallée par exemple, on a entendu le grand discours actuel de la filière bois : faire des immeubles en bois, des quartiers de maisons en bois, des équipements en bois, etc. Évidemment, ce n’est pas l’EPA de Marne-la-Vallée qui va construire des bâtiments, et on ne veut pas non plus, être simplement dans le test ou la démonstration. L’EPA va essayer de mettre en place les conditions favorables pour que cela puisse se faire à l’échelle de la production de quartiers de ville. Pour répondre à un certain nombre de contraintes économiques, pour aider aussi à faire avancer les mentalités dans la population.

C’est pour ces raisons qu’il faut se méfier des projets qui se déclarent « smart cities », « green cities », et dont l’image tout entière est fondée sur un slogan à la mode. Les aménageurs de villes nouvelles, notamment en France, savent que théories et utopies se remplacent très vite les unes après les autres.

J.-M. B. : Que pensez-vous de l’essor des concepts de ville durable, de green city et autre smart city ? Est-ce qu’il y a des liens, des concurrences entre ces modèles et celui de la ville nouvelle ?

J. G. : Le concept ville durable, on le soutient, c’est une évidence. Et bien sûr, notre prétention, en tant qu’aménageur de villes nouvelles c’est de dire « on en a toujours fait ».

La ville durable pour les aménageurs des villes nouvelles françaises, c’est une évidence qui découle de nos trois objectifs de départ : pourvoir à l’offre de logements, implanter l’activité créatrice des emplois pour les actifs de la ville nouvelle et assurer le financement de tous les équipements publics nécessaires. C’est durable parce que « c’est une ville complète, il y a tout sur place ».

Figure 15 - Marne La Vallée Schéma directeur, 2006

Figure 15 - Marne La Vallée Schéma directeur, 2006

Source EPAMARNE EPAFRANCE

Ensuite il y a des concepts plus fins. Par exemple, nos périmètres en France sont notablement plus grands que ceux découpés ailleurs dans d’autres pays, parce que notre conception des villes nouvelles, a été d’accueillir également la nature, les forêts, et les espaces agricoles existants. Au lancement des villes nouvelles, c’était très clair parce que c’étaient des objectifs fixés par l’État, dans les schémas directeurs successifs. La conservation de l’agriculture, des forêts, des éléments naturels existants, la création de circuits de nature reliés entre eux, non seulement pour la population mais aussi pour que ces espaces puissent vivre, faisaient partie d’un discours sur l’écologie, bien avant la mode. Il faut se souvenir que le premier schéma directeur de la Région Île de France avait pour objectif de stopper le développement en « tache d’huile » et que la création des 5 villes nouvelles faisait partie des moyens d’éviter ce mitage de la nature.

Mais tout en voulant bien faire, c’est clair que l’on s’est quand même trompé sur un certain nombre de concepts. Là aussi, cela dépend de l’avancement des connaissances de l’époque et de la société. Dans les années 1970, quand on a commencé les villes nouvelles, on a par exemple dessiné des grands bassins d’eau pour récupérer les eaux pluviales avant de les mettre dans les rivières pour éviter leur surcharge et des inondations. Ces bassins richement plantés et aménagés on fait le succès des paysages des villes nouvelles françaises. On nous a expliqué vingt-cinq ans après, au début des années 2000, que ce n’était pas écologique car on déversait une eau plus chaude des lacs qu’on avait créés dans les rivières, au péril de leur écosystème. On a abandonné cet aménagement pour le remplacer par des voiries auto-absorbantes et des espaces paysagers inondables provisoirement dans l’attente d’une évaporation !

Quand on parle de « green city » ou de « smart city » actuellement, on se trouve devant un concept marketing. C’est à l’image de la société actuelle, c’est le développement du journalisme de buzz, des réseaux sociaux qui s’emballent et des hommes au pouvoir qui en font une bannière politique. Présentés sous un titre accrocheur de green city ou de smart city ces projets ne parlent pas du sujet urbanistique principal « ville nouvelle » et ne retiennent qu’un aspect programmatique, formel et partiel du concept général.

Très souvent, ces projets sont brandis par la promotion privée. Or, je ne connais pas d’exemple de promotions de villes nouvelles privées. Les très rares réalisations que l’on peut citer dans la même époque des villes nouvelles françaises, telles que Columbia aux États-Unis ou Louvain-la-Neuve en Belgique, ne sont pas à l’échelle : ce sont des petites villes. La promotion privée ne va pas prendre en charge durablement, un projet de plus de 300 000 habitants ; ce n’est pas possible.

Évidemment, on va trouver en France et ailleurs, tous les grands groupes qui sont intéressés par ce discours opportuniste pour vendre leur technologie : de l’informatique, de l’électricité, des services urbains, de l’ingénierie, etc.

J’ai vécu un exemple comme cela au Vietnam où j’avais été convoqué le temps d’un week-end à Hanoï. L’ambassade de France m’avait fait venir parce qu’il y avait un sujet sur des villes nouvelles autour de la capitale. J’arrive là-bas et découvre que le Groupe Samsung, dont le PDG était paraît-il un ami du président du Vietnam, avait décidé de planifier plusieurs villes nouvelles. Le groupe Samsung faisait produire, de magnifiques plans autour d’Hanoï, avec profusion d’espaces verts et de très beaux plans d’eaux. Les responsables de Samsung étaient représentés par trois techniciens, sûrement ingénieurs, qui faisaient travailler en chambre des urbanistes vietnamiens. Tout le monde autour de la table parlait en anglais. Il y avait des Vietnamiens, plutôt âgés, en charge de l’urbanisme, qui ne parlaient pas beaucoup. À un moment, les trois responsables de Samsung se sont absentés, et j’ai pu échanger avec les professionnels vietnamiens qui étaient restés dans la salle. Ils parlaient très bien le français et ils se plaignaient : « c’est une catastrophe, on nous impose des plans qui sont complètement inadaptés aux caractéristiques de l’agglomération ». Un an après, suite à une grande crise économique, le Groupe Samsung s’est replié et a abandonné cette idée de ville nouvelle. Mais on voit bien que du fait de sa puissance colossale, à l’époque, Samsung aurait été capable de lancer des grands travaux d’urbanisme. Pour en tirer quoi ? Sans doute des retombées technologiques ; mais le reste, comme les logements par exemple, aurait été fait de façon classique.

En France, les promoteurs et grands groupes ne cherchent plus à « vendre » de la ville nouvelle, on vend plutôt du développement durable ou de la « smart technology » pour les métropoles et villes existantes.

J.-M. B. : En juin 2020, le sommet Afrique-France aurait dû se tenir à Bordeaux, sous la thématique « Pour des villes et des territoires durables ».

J. G. : Oui, c’est le discours actuel.

J.-M. B. : Pensez-vous que la ville puisse être un moteur de développement territorial ?

J. G. : J’ai fait du marketing dans mes études, donc je suis favorable à cette idée de faire un peu de marketing pour soutenir les idées que l’on défend. Ces méthodes existent dans l’urbanisme, elles sont parfois efficaces. Je pense à l’image d’Amiens qui a été redressée comme cela, et il y a beaucoup d’exemples.

Je suis membre de l’Association des Consultants privés en Aménagement et Développement des territoires en France (ACAD), c’est donc pour moi une évidence : ville et développement territorial sont souvent liés. La DATAR, autrefois développait des thèmes autour de cette idée.

Mais en fin de compte, de par mon expérience, je constate que l’urbanisme c’est quand même une affaire humaine. Il faut un leadership politique : un Homme plus souvent qu’une équipe. Les villes qui ont été mises en valeur, celles dont on parle, vous trouvez presque toujours une personnalité politique derrière.

Encore une fois, l’urbanisme est au cœur d’un système économique et on peut avoir des idées mais c’est long à développer. Il faudra la volonté d’un homme ou d’une femme pour porter le projet. On peut raconter beaucoup de choses au lancement de l’idée, mais après il faut s’en occuper.

À une plus petite échelle, actuellement, on constate un mouvement de revitalisation des centres de villes par exemple ; beaucoup d’argent va être investi. Mais on assiste également à l’apparition d’une nouvelle profession : le manager de centre-ville. C’est un peu l’idée.

J.-M. B. : Voyez-vous des pistes de recherches actuelles, relatives à l’urbanisation dans les Suds ?

J. G. : Pour moi, c’est évident, il y a une interrogation importante sur les pistes de recherches. La population augmente de façon effrénée, notamment dans les grandes villes du Sud ; les catastrophes climatiques arrivent et rétrécissent également les territoires. Du coup, que fait-on ? Cela fait un moment que l’on se pose la question. ; mais toujours au niveau des institutions onusiennes. On en parle au niveau international, mais concrètement personne ne se saisit de la chose au niveau des États. On sait déjà que l’urbanisation galopante des grands ensembles n’est pas suffisante pour l’accueil des populations.

Deux grandes mauvaises idées sont actuellement agitées face à cela : « organiser » les bidonvilles car, « tout compte fait, les bidonvilles ont certaines vertus », ou bien faire des villes nouvelles, car c’est un système rapide. On voit cela surgir, ça ne fait que surgir, je ne sais pas si cela va durer. Pour l’instant, on ne voit pas d’autres idées émerger face à ce constat.

J.-M. B. : On revient toujours à la ville nouvelle.

J. G. : C’est la solution des gens qui ne savent pas. C’est normal que les gens ne sachent pas, c’est un débat d’experts sur un sujet trop complexe.

J.-M. B. : Si on s’intéresse aux problématiques urbaines en Asie du Sud-Est, il y a des sujets graves, comme l’enfouissement de Djakarta mais ce n’est pas la seule ville de la région menacée par ce type de problèmes. La réponse, c’est, encore une fois, une ville nouvelle.

J. G. : Oui, le cas de Jakarta, notamment est typique. La surdensité de l’île de Java autour de la capitale a déterminé le Président indonésien à exporter le projet à près de 800 km dans la province de Kalimantan-Est sur Bornéo. Je pense, malheureusement, qu’il y a plusieurs mauvaises raisons dans cette décision.

On peut déceler dans le déclenchement de l’idée, le syndrome de « la ville nouvelle pour se mettre sur une page blanche ». Il y a également un aspect expansionniste et de conquête du territoire.

Parmi les mauvaises raisons techniques, on a d’abord du mal à imaginer le déplacement de l’ensemble des autorités administratives aussi loin et on a encore plus de mal à croire que le monde économique va suivre. Ensuite, la ville nouvelle est projetée sur un terrain, peu coûteux pour l’État, en forêt mais dans une réserve naturelle protégée ! Le Président argumente que cette situation en fera une « green city ». Évidemment, il y a des oppositions, et le gouverneur de la province notamment, se dresse contre le Président, ce qui montre que le projet ne se fera pas en pleine concertation avec les collectivités régionales et locales.

J.-M. B. : Ce type de projet laisse une question en suspens, le déplacement de la population…

J. G. : Exactement. Cela n’est possible que dans des conditions autoritaires comme en Chine ou en Russie. Ceci correspond aussi à d’autres époques : l’Indonésie a fait cela : les gouvernements ont conquis certaines îles et des territoires comme la Nouvelle Guinée ou Bornéo de cette façon, par une politique de « human settlements ».

Ce n’est pas toujours facile, on le voit bien en Égypte par exemple. Du fait du manque de terrains autour du Nil, il y a eu une politique de villes nouvelles, avec plus ou moins d’échecs car la population n’a pas toujours suivi. Actuellement, le dernier nouvel homme fort de l’État est en train de lancer, des villes nouvelles gigantesques. La population va-t-elle suivre cette fois-ci ?

C’est toujours possible de lancer une politique de grands travaux, dans un contexte autoritaire ; on peut faire référence également à la Corée du Nord dont le dictateur est à l’origine d’une utopie urbaine du socialisme. Pour l’instant ces lieux semblent bien vides.

Figure 16 - Les villes nouvelles dans les media Égypte Les mégaprojets du président, 2020

Figure 16 - Les villes nouvelles dans les media Égypte Les mégaprojets du président, 2020

Source : Les clés du Moyen-Orient

Figure 17 - Les villes nouvelles dans les media Indonésie, Le projet de nouvelle capitale à Bornéo, 2020

Figure 17 - Les villes nouvelles dans les media Indonésie, Le projet de nouvelle capitale à Bornéo, 2020

Source : Courrier International

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Notes

1 Le GIE VNF créé en 1984 pour les 9 villes nouvelles, transformé ensuite en ADEFRANCE regroupait en 2007, les établissements suivants : les Établissements Publics d’Aménagement de Plaine de France, de Marne la Vallée, de Sénart, de la Défense, de Guyane, de Nord Isère, du Mantois Seine aval, de Euroméditerranée, de Bordeaux-Euratlantique, les Établissements Publics Fonciers de Provence Alpes Côte d’Azur, de Normandie, de La Réunion, de Ouest Rhône Alpes, de Lorraine, du Nord Pas de Calais, de la Région Parisienne, d’Île de France, les Sociétés d’Économie Mixte de Paris Rive Gauche, de la Région de Montpellier, d’Équipement du Rhône et de Lyon, la plateforme multimodale (SOGARIS), et le Centre Scientifique et Technique du Bâtiment (CSTB).

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Table des illustrations

Titre Figure 1 - Les instruments de gestion financière des EPA : bilans de quartiers
Crédits Source : J. Gally SGVN
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Titre Figure 2 - Les instruments de gestion financière des EPA : plan financier
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Titre Figure 3 - Les instruments de gestion financière des EPA : Équilibre financier de l’aménagement de la ville nouvelle
Crédits Source : J. Gally SGVN
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Titre Figure 4 - Carte des interventions du GIEVNF 2009
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Titre Figure 5 - Organisation administrative de l’État pour les villes nouvelles 1981
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Titre Figure 6 - Pérou Région de Arequipa Ville nouvelle « Majes siguas II » 2016. Panel international INTA
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Titre Figure 7 - Les villes nouvelles dans les media Tamesna, 2015
Crédits Source : Telquel Maroc
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Titre Figure 8 - Les villes nouvelles dans les media Tamesna, 2015
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Titre Figure 9 - Inde Delhi’s emerging scenario Policy Zone, 1992
Crédits Source : Plaquette Ministry of Urban Development
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Titre Figure 10 - Inde Concept of newtownship development, 1992
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Titre Figure 11 - Les villes nouvelles dans les media Malaisie Iskandar, 2017
Crédits Source : Le Figaro
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Titre Figure 12 - Thaïlande Bangkok Chulalongkorn masterplan, 1998
Crédits Source : GIEVNF
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Titre Figure 13 - Les villes nouvelles dans les media Province de Lambayeque Ville nouvelle de Olmos, 2016
Crédits Source : Site internet du Ministère de la Construction, du Logement et de l’Assainissement Pérou
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Titre Figure 14 - Les projets de villes nouvelles dans l’archipel indonésien, 2018
Crédits Source : PowerPoint de conférence du Ministry of Public Works and Housing
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Titre Figure 15 - Marne La Vallée Schéma directeur, 2006
Crédits Source EPAMARNE EPAFRANCE
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Titre Figure 16 - Les villes nouvelles dans les media Égypte Les mégaprojets du président, 2020
Crédits Source : Les clés du Moyen-Orient
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Titre Figure 17 - Les villes nouvelles dans les media Indonésie, Le projet de nouvelle capitale à Bornéo, 2020
Crédits Source : Courrier International
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Pour citer cet article

Référence papier

Jean-Marie Ballout, « L’entretien des Cahiers d’Outre-Mer avec Jacques Gally »Les Cahiers d’Outre-Mer, 282 | 2020, 167-202.

Référence électronique

Jean-Marie Ballout, « L’entretien des Cahiers d’Outre-Mer avec Jacques Gally »Les Cahiers d’Outre-Mer [En ligne], 282 | Juillet-Décembre, mis en ligne le 01 janvier 2023, consulté le 23 juin 2024. URL : http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/com/12254 ; DOI : https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/com.12254

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Jean-Marie Ballout

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