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DOSSIER

Haïti : des collectivités territoriales écartées de la reconstruction

Antoine Rivière
p. 245-266

Résumés

Dix ans après, la reconstruction de Port-au-Prince est à l’opposé des objectifs initiaux de durabilité du build back better. La métropole haïtienne continue sa croissance dynamique et incontrôlée, sans qu’une gouvernance claire n’ait pu être établie, sans qu’aucune amélioration notable dans l’accessibilité aux services urbains ou dans le respect des normes de construction, ne puisse être observée. Au sein des espaces périphériques et marginaux, la coopération externe est devenue incontournable. Grâce à des opérations localisées d’aménagement ou de construction d’infrastructures, elle est devenue un acteur essentiel de la fabrique de la ville au détriment des collectivités locales, qui n’étaient pas assez structurées pour s’imposer comme des partenaires.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 La ZMPAP fait référence à l’agglomération de la capitale. Cet espace n’est pas très clairement défi (...)

1Dans la zone métropolitaine de Port-au-Prince1 (ZMPAP), le lourd bilan humain et matériel du séisme du 12 janvier 2010 s’explique par une occupation désordonnée de l’espace urbain et l’abondance de constructions inadaptées (Jabouin, 2012), conséquences directes d’un processus d’urbanisation sauvage et depuis longtemps incontrôlé. En 2008, le géographe Georges Anglade estimait que les bidonvilles accueillaient plus de 90 % des 2,7 millions d’habitants (Anglade, 2008 ; IHSI, 2009). En 2010, l’agglomération concentrait près de 30 % de la population nationale, soit 53 % de l’ensemble des urbains. Les cas de macrocéphalie territoriale sont communs dans la région (Jaffe, 2007 ; Potter, 2014), mais toutefois moins exacerbés.

2Pour les opérations de reconstructions, le build back better s’est imposé naturellement comme fil conducteur (Kijewski-Correa & Taflanidis, 2012), afin de transformer la catastrophe en opportunité d’améliorer l’environnement physique, économique et social des Ports-au-Princiens et d’accroître leurs capacités de résilience (Kennedy et al., 2008 ; Mannakkara, 2014).

3Pourtant, après une décennie l’image de Port-au-Prince est celle d’une reconstruction en l’état, sans amélioration générale de la gouvernance, de l’accessibilité aux services urbains et du respect des normes de construction. L’urbanisation demeure galopante, la surface de la ville s’est étendue de plus de 30 % entre 2010 et 2018, phénomène illustré par la formation d’un nouvel espace urbain, Canaan, représenté en bleu au nord de la carte (cf. Figure 1).

4D’après les tendances révélées par une enquête menée auprès de plus de 2 500 ménages entre 2015 et 2017, le relèvement des zones résidentielles périphériques tient essentiellement d’initiatives individuelles. Les habitants sont les réels artisans de la reconstruction (PRCU, 2017).

Figure 1 – Cartographie diachronique de l’évolution urbaine de l’agglomération de Port-au-Prince entre 1966 et 2018

Figure 1 – Cartographie diachronique de l’évolution urbaine de l’agglomération de Port-au-Prince entre 1966 et 2018

© 2018 – Antoine Rivière. Sources : CNIGS Google Earth US Army Man Services.

5Cet échec apparent du processus s’explique en partie par une difficile coordination des opérations entre un très grand nombre d’acteurs (publics, privés, nationaux et internationaux), tant lorsque cette mission était conduite par un organisme mixte, la Commission Intérimaire de la Reconstruction (CIRH) entre 2010 et 2011, que par le gouvernement haïtien par la suite. En résulte une reconstruction aux multiples visages, bien éloignée des objectifs de durabilité du build back better. C’est ainsi qu’au sein des périphéries, l’aide au développement s’est imposée comme un important producteur d’espaces urbains à travers la réalisation de travaux ciblés d’infrastructures et d’aménagements qui participent, à leur manière, à la viabilisation de quartiers, dont l’origine est souvent informelle voire illégale. Elle encourage ainsi directement leur structuration et la pérennisation de cette forme d’occupation, caractéristique du développement urbain en Haïti.

6Cet article interroge d’une part la collaboration entre la coopération et les collectivités territoriales (CT) en charge de la gestion de ces territoires (cf. Figure 3), par ailleurs confrontées à des difficultés multiples, structurelles comme conjoncturelles. D’autre part, il questionne les impacts de l’approche communautaire, méthode largement adoptée pour les interventions, sur la production d’espaces urbains dans la ZMPAP.

  • 2 Le Programme de Recherches dans le Champ de l’Urbain (PRCU) est un programme subventionné par la Co (...)

7Au-delà de l’analyse du corpus juridique, ce travail s’appuie sur l’observation de différents projets localisés dans des quartiers périphériques et sur des entretiens effectués entre 2016 et 2018 auprès de représentants d’acteurs de la coopération externe, de fonctionnaires, d’élus et de leaders communautaires. Il s’appuie également sur les tendances observées par les résultats d’enquêtes réalisées entre 2015 et 2017 dans les périphéries dans le cadre d’un programme de recherches européen2 et de ma recherche doctorale.

8Cet article s’inscrit d’abord dans la recherche sur les effets d’une urbanisation par projets dans les pays du Sud (Boltanski, 1999), notamment dans le cadre des travaux effectués par Antonio Rodrìguez-Carmona sur La Paz qui affichaient l’importance du rôle des acteurs internationaux dans ce type d’urbanisation (Rodriguez-Carmona, 2009). Il étudie également les conséquences spatiales des mutations récentes de l’aide au développement en une forme d’action hypercollective intégrant une diversité d’acteurs privés et publics actifs (Ray & Severino, 2012). Pour la suite du développement, il est entendu que la coopération externe est composée d’ONG, de fondations, d’associations, de collectivités territoriales étrangères, de bailleurs latéraux et multilatéraux.

Figure 2 – Cartographie des collectivités territoriales de la République d’Haïti

Figure 2 – Cartographie des collectivités territoriales de la République d’Haïti

Figure 3 – Les collectivités territoriales du département de l’Ouest

Figure 3 – Les collectivités territoriales du département de l’Ouest

Les collectivités territoriales haïtiennes

9Haïti est un pays décentralisé depuis 1987, selon un modèle constitutionnel encourageant la participation des administrés aux prises de décision locales. Sous tutelle du Ministère de l’Intérieur (MICT), il institue trois niveaux de CT autonomes : les sections communales (SC), les communes, et les départements (cf. Figure 2). Chaque collectivité est administrée par un Conseil, organe exécutif, et une Assemblée, organe délibérant (cf. Figure 4) (Constitution, 1987). Au sommet, se trouve un Conseil interdépartemental (CI) envisagé comme une interface entre l’État et les CT. Les sections communales sont la base de ce processus ascendant, puisque ce n’est qu’après la composition des Assemblées de SC (ASEC) que peuvent être formées, par scrutin indirect, les Assemblées des échelons supérieurs (Art. 10, 2006) (cf. Figure 4). Responsables de la gestion et de l’aménagement, les CT se fixent également depuis 2006 des objectifs de développement, exécutés par un Conseil de développement (CD), avec lequel les coopérants doivent collaborer, parallèlement aux instances centrales, pour que chaque niveau puisse s’assurer de la conformité d’un projet avec les objectifs de développement préétablis.

Figure 4 – Architecture de la décentralisation en Haïti

Figure 4 – Architecture de la décentralisation en Haïti

Des collectivités parfois mises à l’écart du processus de reconstruction : les cas de Sarasin et de Canaan

10La collaboration entre les coopérants et les autorités locales n’est cependant toujours pas toujours systématique. En 2017, dans la localité de Sarasin, à travers les travaux d’extension de l’école Marc Bourque, j’ai pu observer un exemple « d’évincement » des instances locales et centrales. Cette localité plutôt isolée de la commune Port-au-Prince, nichée sur les pentes du versant nord du Morne de l’Hôpital, à quelques centaines de mètres en amont du front d’urbanisation de Haut-Debussy, est peuplée d’environ 400 habitants qui n’ont accès à aucun service de base.

11Pour répondre aux besoins de développement de l’éducation primaire, le directeur de l’école a démarché des partenaires capables de pallier l’absence d’initiative des pouvoirs publics. En 2013, il a noué un partenariat avec l’Association des Pompiers de Montréal (APM) qui a réalisé, entre 2014 et 2017, d’importants travaux d’infrastructures (salles de classe, bibliothèque, terrain de sport, etc.). Les rôles au sein de ce partenariat sont bien définis : les besoins sont identifiés par le directeur, l’association s’occupe de la levée de fonds sur Internet, et envoie des pompiers-bénévoles encadrer l’exécution des travaux avec l’appui des leaders communautaires, comme le directeur. Par la suite, les frais de fonctionnement de l’établissement (salaires des professeurs, acquisition de matériels, cantine scolaire, etc.) ont été assurés jusqu’en 2017 par l’APM, qui s’est chargée de réunir les fonds en organisant des collectes au Canada. Aucun niveau d’autorité locale n’était alors impliqué dans ces opérations menées par une association alors inconnue des registres du Ministère de la Planification et de la Coopération externe (MPCE). À partir de 2017, la situation évolue puisque, grâce à la prospection de l’APM, la fondation Paul Gérin-Lajoie, qui œuvre dans le domaine de l’éducation en Haïti depuis 2001, intègre l’école Marc Bourque dans son réseau et se charge de son financement. Cette intégration a permis la reconnaissance de l’école par le Ministère de l’Éducation en 2018.

12Ce cas d’approche communautaire repose sur une collaboration directe entre une petite association à but non-lucratif et une population bénéficiaire, de laquelle sont exclus de facto les pouvoirs publics. Le leader communautaire constitue la clé de voûte de cette intervention, car son statut social lui octroie de fortes capacités de mobilisation parmi les bénéficiaires, notamment parmi les parents d’élèves, et garantit leur implication lors d’étapes essentielles de l’exécution. La photo 1 illustre justement la formation par les villageoises d’une chaîne pour le transport des parpaings fabriqués quelques centaines de mètres en aval de Sarasin.

Photo 1 – Transport de blocs de construction entre la route et le village de Sarasin en avril 2017

Photo 1 – Transport de blocs de construction entre la route et le village de Sarasin en avril 2017

Source : auteur.

13En 2018, j’ai pu également observer les constructions d’un centre communautaire et d’une école à Canaan. Bien qu’ils ne puissent pas être comparés au cas de l’école Marc Bourque, ces observations aboutissent pourtant à une autre forme d’évincement des autorités locales. Ces projets sont inclus dans un vaste programme d’aménagement de Canaan, financé par l’United States Agency for International Development (USAID). Ce nouvel espace urbain, inhabité avant 2010 (cf. Figure 1), peuplé dorénavant d’environ 300 000 habitants et dominé par le secteur informel, constitue l’un des défis majeurs de l’aménagement post-crise. Il s’étend aujourd’hui sur les communes de Cabaret, Croix-des-Bouquets et Thomazeau (cf. Figure 3), mais seules les autorités de la Croix-des-Bouquets y ont installé une annexe municipale.

14Dans cet exemple, les représentants des collectivités participent aux grandes réunions de pilotage mais s’effacent des phases décisives d’élaboration au profit soit d’un niveau supérieur, celui des instances ministérielles et centrales, soit d’un niveau inférieur, celui de la population. Le pilotage est assuré par la Croix-Rouge américaine (CRA), et la maîtrise d’œuvre revient en fonction du domaine soit à des acteurs privés, comme dans le cadre des aménagements publics et la réalisation d’infrastructures de base, soit à des organismes de coopération, comme la CRA ou Global Communities, dans la réalisation de travaux d’infrastructures importants.

15Selon le maître d’œuvre de ces deux projets, l’absence quasi permanente des autorités justifie l’appui sur les communautés puisque celles-ci connaissent leur environnement, identifient leurs besoins et seront les futurs utilisateurs. C’est pourquoi, une fois les projets élaborés, ils sont ensuite adaptés autant que possible à leurs desiderata, exprimés ici par des leaders communautaires, dont la représentativité est questionnée au sein d’un espace neuf, densément peuplé et hétérogène sur le plan économique et social comparativement à Sarasin.

16Ces exemples illustrent ainsi l’existence d’interventions qui contreviennent aux dispositions légales en tenant à l’écart, volontairement ou non, les CT. En 2014, des chercheurs questionnaient les risques futurs à Port-au-Prince d’une urbanisation par projets comme conséquence directe de la multiplication des acteurs (Lombart et al., 2014). Et bien à travers la banalisation de ce phénomène, la coopération externe participe de plus en plus à la fabrique de la ville et à son fractionnement, grâce à des opérations ciblées au sein de quartiers souvent informels. Ceci n’est pas sans impact sur les autorités locales, puisque ces initiatives relèvent souvent de leurs domaines de compétences (scolarisation, santé, etc.) et ont pour conséquence de les éloigner de leurs administrés. Alors comment expliquer que de telles pratiques exclusives demeurent ?

Un processus de décentralisation à l’arrêt

Les impacts de l’instabilité politique

17Des éléments de réponses résident dans la faiblesse du processus de décentralisation qui, malgré son entrée en vigueur en 1987, reste à appliquer si l’objectif final est bien la structuration de CT fortes. Son développement souffre des troubles divers – coups d’État, opérations de maintien de la paix, embargo, etc. – qui jalonnent la vie politique depuis la chute de Jean-Claude Duvalier en 1986. C’est à la seule faveur des périodes de stabilité (1996-2000 ; 2006-2010) que le processus de décentralisation semble pouvoir avancer.

18Les troubles perturbent également le rythme électoral, avec des conséquences directes sur la formation des Conseils et des Assemblées : actuellement seuls les ASEC, CASEC et CM sont constitués. Le système ascendant reposant sur les sections communales n’est pas en mesure de se déployer correctement laissant ainsi le fonctionnement des collectivités aux mains des seuls organes exécutifs. De plus, ces derniers sont généralement mal élus ce qui entache leur crédibilité auprès des administrés, des coopérants, et leur marge de manœuvre face aux autorités centrales. En effet, lors des élections municipales de 2015, à Port-au-Prince, on compte seulement 73 296 votes exprimés pour plus d’un million d’habitants, répartis entre plus de 60 candidats ; c’est ainsi que l’actuelle équipe municipale n’a été élue qu’avec un peu plus de 10 000 voix (CEP, 2016). Par conséquent, qui représente-t-elle ?

19La non-tenue des élections en 2012 avait, de surcroît, conduit le gouvernement à procéder à la nomination extraordinaire de commissions municipales temporaires en remplacement des CM dont les mandats étaient arrivés à terme, contrevenant ainsi aux prédispositions constitutionnelles (Moniteur, 2012). Cette initiative du gouvernement Martelly avait alors renforcé la méfiance de nombreux coopérants à l’égard de ces nouveaux représentants.

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Un cadre légal parcellaire et imprécis

20Par ailleurs, le cadre de la décentralisation est parcellaire, imprécis et parfois contradictoire. Il n’est pas commode d’y voir clair ni pour les coopérants, ni pour les autorités locales et centrales qui ont par ailleurs une conception souvent floue des limites de leur champ de compétences. Le gouvernement de transition post-Aristide (2004-2006) avait tenté d’y remédier en publiant une série de décrets destinée à renforcer le cadre légal. Pour le moment cette initiative de l’Exécutif n’a débouché sur aucun vote au Parlement, et contredit certaines lois comme celle de 1996 encadrant la section communale.

21Cet imbroglio handicape la gestion territoriale en général, et urbaine en particulier d’autant plus complexifiée par l’absence de définition entendue de l’espace urbain, ce qui n’est pas sans impact sur l’efficacité des outils de gestion et d’aménagement du territoire et de maîtrise foncière.

Un découpage territorial hétérogène

22Le découpage des CT présuppose une certaine homogénéité entre elles pour pouvoir assurer une articulation cohérente. Or, du manque de considération des diverses réalités économiques, sociales et spatiales, résultent de nombreuses hétérogénéités qui questionnent sa pertinence et plaident pour une certaine mise à jour. Il existe des disparités fortes (superficie, poids démographique et économique, etc.) tant entre les composantes d’un même niveau de CT (infra) qu’entre les niveaux eux-mêmes (inter). Les hétérogénéités interclasses sont, de plus, exacerbées par le phénomène de macrocéphalie : par exemple, la SC de Turgeau à Port-au-Prince est plus peuplée, en 2015, que l’agglomération du Cap-Haïtien, pourtant la deuxième du pays (531 000 contre 357 000) (IHSI, 2015). La figure 5, qui représente la densité de population estimée par SC en 2015 et la déformation desdites unités selon le poids démographique, illustre clairement cette polarisation.

23Au sein de la ZMPAP, les outils à disposition des autorités ne sont ni assez nombreux et ni assez adaptés pour répondre aux besoins multiples. De surcroît, il n’existait jusqu’en 2017 aucune structure de coopération officielle entre les CT métropolitaines, malgré une interdépendance évidente.

Une autonomie relative face à l’État

24Par ailleurs, les CT n’ont pas les moyens de garantir et de préserver leur autonomie. En l’absence de conjoncture économique favorable et de maîtrise foncière, la collecte des revenus du domaine public est difficilement concevable, à l’exception des pôles urbains régionaux et autres communes métropolitaines qui disposent, pour certains, d’un cadastre parcellaire. La contribution de ces dernières au volume total des recettes communales ne cesse d’ailleurs de croître, passant de 82 % en 1997 à 95 % en 2017 (Deshommes, 2004) (Gérard-Junior, 2017). Globalement, les CT sont donc dépendantes de subventions publiques pourtant insuffisantes pour couvrir l’ensemble de leurs frais de fonctionnement. La gestion de ces subventions, essentiellement allouées grâve au Fonds de Gestion et de Développement (FGDCT), manque de transparence à de nombreux égards (montant, critères d’attribution, etc.). Les communes n’ont alors aucune capacité d’investissement et ne peuvent, de surcroît, emprunter puisque cette démarche nécessite l’autorisation des AM qui ne sont toujours pas formées. C’est un cercle vicieux.

Une absence de soutien de l’État

25Ces différents éléments questionnent les capacités voire la volonté de l’État à, effectivement, décentraliser. En 1998, Véronique Dorner se demandait déjà si la pression des bailleurs internationaux n’avait pas été à l’initiative de cette politique (Dorner, 1998). Si l’État ne soutient pas le processus, il n’en est pas pour autant absent de son territoire.

26Les délégués et les vices-délégués représentent l’Exécutif dans les chefs-lieux de département et d’arrondissement, et veillent à la bonne distribution des services publics. Les ministères soutiennent les CT à travers le détachement de fonctionnaires ou en faisant exécuter divers travaux d’infrastructures par les directions départementales. Mais ces travaux sont ponctuels et se concentrent essentiellement sur l’Ouest, qui retient 94,3 % du Programme d’Investissement Public (PIP) du MPCE en 2018 (Alterpresse, 2018).

27Si elles peuvent être la réponse à des doléances, ces réalisations ne sont généralement pas mises en œuvre à la suite d’une décision locale mais à la suite de décisions et financements ministériels.

28Ainsi, l’aménagement et la distribution des services urbains demeurent essentiellement entre les mains d’institutions et organismes centraux notamment dans la ZMPAP où des conflits ont lieu sporadiquement avec des CT qui disposent de capacités financières plus importantes. Le cas du ramassage des déchets est un exemple d’accaparement des compétences communales par l’État. En effet, entre 2007 et 2010, le fonctionnement du Service métropolitain de collecte de résidus solides (SMCRS), un service exclusivement métropolitain (et très localisé sur ce territoire), représente en moyenne 22 % du budget du MICT.

Du territoire multipolaire à la macrocéphalie territoriale (1804-2010)

29Au-delà des éléments précités, la réticence des gouvernements successifs à mettre en œuvre la décentralisation réside en partie dans des représentations issues de l’évolution de l’organisation territoriale qui révèle une opposition mutuelle, ancienne mais d’actualité, entre le pouvoir et les formes successives d’autorités locales ainsi qu’une relation ambiguë entre le pays et sa capitale.

30Les premières décennies de la jeune République ont peu bouleversé l’organisation spatiale héritée de la colonie française. L’armée assurait la gestion du territoire, et l’occupation de l’arrière-pays était maintenue par une population paysanne cantonnée aux limites des anciennes plantations depuis l’instauration d’un code Rural strict en 1826 (Anglade, 1982 ; Barthélemy, 1987). Le réseau urbain poursuivait alors une dynamique de développement multipolaire (Trouillot, 2000). Le relief et l’absence de communications terrestres soutenues entre ces différents centres, pour la plupart côtiers, ont permis leur développement indépendant. Chaque centre dominait un espace régional, exportait les productions de son hinterland, disposait d’une armée locale, d’une élite.

31Avec le soutien des bases paysannes et des armées régionales, les élites contestaient, voire, s’opposaient à plusieurs reprises durant le xixe siècle au pouvoir central (Anglade, 1982 ; Calmont, 2015). L’indépendance de ces centres urbains à son égard, possible notamment grâce aux revenus d’exportation générés par le commerce international, s’était renforcée à partir de 1843 avec la création de mairies autonomes sur le plan budgétaire.

32Dans cet espace régionalisé, Port-au-Prince ne dominait pas encore sur les plans militaire et économique, même si sa région concentrait l’essentiel des capacités industrielles nationales à la fin du xixe siècle (Turnier, 1985). C’est en tant que capitale et centre politique que la ville cristallisait alors les rivalités. Elle a été à ce titre plusieurs fois assiégée (1806, 1812, 1868) et parfois conquise (1859, 1869). Ces éléments vont structurer une représentation négative de la part du pouvoir central à l’égard de provinces perçues comme des foyers de révolte.

33À partir de 1915, les États-Unis occupent le pays jusqu’en 1934. Ils entreprennent le renforcement de l’État face aux forces centrifuges à travers une politique soutenue de centralisation (Lucien, 2013 : Voltaire, 1982). La réalisation d’un réseau routier reliant les principales villes à la capitale, la modernisation des équipements portuaires combinée à des mesures fiscales incitatives, aboutissent au désenclavement des activités économiques et leur centralisation à Port-au-Prince (Devauges, 1954). La suppression des armées régionales et de l’autonomie budgétaire communale complètent le volet politique de cette centralisation.

34Ce changement de paradigme entraîne une migration des élites, privant ainsi les provinces de leurs ressources économiques et politiques (Pierre-Charles, 1973). Haïti devient un territoire unipolaire à leur détriment. La réalisation de travaux d’infrastructures et d’embellissement viennent étayer ce processus, si bien que, dès les années 1930, le degré de modernisation de la capitale contraste déjà avec le reste du pays. Les journaux commencent à évoquer une « République de Port-au-Prince », un État dans l’État qui polarise les investissements publics (Devauges, 1954). Les travaux et la petite industrialisation attirent peu à peu une main-d’œuvre qui s’installe dans les quartiers populaires de la ville et ses faubourgs. La croissance démographique s’accélère – la population double entre 1927 et 1950 passant à 120 000 habitants – et renforce une crise du logement qui n’a depuis eu de cesse de s’amplifier.

35L’élection de François Duvalier en 1957 est un tournant dans l’usage politique de la centralisation, elle redevient un outil d’exercice et de conservation du pouvoir (Trouillot, 2000 ; Hurbon, 1987 ; Pierre-Charles, 1973). En installant partout ses miliciens, les Volontaires de la Sécurité Nationale, et en procédant à une « macoutisation » des services publics au détriment de l’administration, le dictateur s’assure un contrôle total du pays en évinçant l’armée, qui structurait le territoire depuis l’Indépendance, et des fonctionnaires formés (Hurbon, 1987).

36La fermeture des ports régionaux à la fin des années 1960 sonne le glas du développement régional. Les populations rurales migrent en ville à la recherche d’opportunités. La plupart tentent leur chance à Port-au-Prince (Trouillot, 2000). Les migrants, toujours plus nombreux, commencent à investir des secteurs marginaux et périphériques peu propices dans un contexte de déliquescence de l’infrastructure urbaine (Voltaire, 1978). Le rythme de la croissance démographique s’intensifie. Le recensement de 1971 estime que l’agglomération est peuplée par 630 000 personnes, dont 494 000 dans la capitale, c’est-à-dire que la population a triplé en 20 ans (IHSI, 1971).

37En 1971, Jean-Claude Duvalier succède à son père. Pour engager le pays sur la voie du développement, il procède à une tentative de modernisation économique à travers la mise en œuvre d’une politique d’industrialisation de sous-traitance (Calmont, 2015 ; Trouillot, 2000). Reposant sur l’importation de denrées alimentaires, cette politique entraîne une variation à la hausse des prix des productions vivrières (Oriol & Dorner, 2012). Renforcée par la crise agricole et les nouvelles opportunités professionnelles, la croissance urbaine explose à Port-au-Prince, qui affiche un taux de croissance supérieur à 6 % durant la décennie des années 1970.

38À la suite de la chute de Duvalier, la promulgation de la décentralisation a pour objectif d’optimiser une gestion territoriale en crise en opérant un rapprochement entre l’État et les administrés par la création d’autorités locales dotées d’outils efficaces pour mettre en œuvre le développement (Oriol, 1995). Cependant, les troubles politiques sont importants depuis lors, et la décentralisation n’a pu être effective. En 2010, Port-au-Prince concentre alors plus du tiers de la population nationale (cf. Figure 5), la majorité des investissements publics, 80 % des activités économiques, etc. (Lombart et al., 2014). Depuis 1986, l’agglomération continue d’afficher une forte croissance démographique et spatiale (cf. Figure 1), alors que l’activité économique a diminué, les usines de sous-traitance privées et publiques ont fermé, et l’application de politiques d’ajustements structurels s’est soldée sur un désengagement des pouvoirs publics qui s’illustre bien dans le domaine de la distribution de l’eau (Gibbons, 1999 ; Verdeuil, 1999).

Des logiques d’intervention exclusives

39Ces divers éléments rappellent que les CT n’étaient pas capables de s’imposer comme des partenaires crédibles et incontournables auprès des coopérants externes, contrairement à l’État qui disposait du pouvoir décisionnel, de capacités techniques et logistiques, et des autorisations. La faiblesse de la décentralisation dans ce contexte a ainsi redirigé les coopérants vers les instances sectorielles concernées mais aussi vers les communautés ciblées (Noel, 2012).

40Mais cette redirection semble également résulter des effets d’une action hypercollective comme la reconstruction. Cette notion considère le phénomène de multiplication des acteurs privés et publics comme une modification majeure de l’aide au développement et analyse ses impacts sur la conduite des opérations, notamment l’atomisation du nombre de projets et la réduction consécutive de leur taille, menant à une complexification de la coordination globale (Ray & Severino, 2012). De plus, malgré une gouvernance internationalisée de la reconstruction, le fonctionnement par clusters sectoriels, sous la coordination d’agences onusiennes ou de grandes ONG internationales, a été trop exclusif (Grünewald & Binder, 2010). La coopération externe n’a, par ailleurs, pas su tenir compte de l’existence de mécanismes de coordination informels existants, à l’image de l’association des maires du département de l’Ouest. Ainsi les acteurs, dans leur pluralité, sont finalement intervenus avec leurs propres cahiers des charges sans toujours tenir compte des autorités locales et légales en charge sur les territoires (Lombart et al., 2014).

41Le contrôle parcellaire des actions de développement par les pouvoirs publics a accru cette tendance. Cela aboutit à une méconnaissance globale de l’ensemble des réalisations au sein de l’espace métropolitain en dehors des programmes d’envergure. Une quantité importante de petites structures contourne les formalités administratives, parfois seulement par méconnaissance des processus, et se retrouvent à agir sans autorisation. Par ailleurs, la loi est là aussi parcellaire puisque toutes les organisations intervenantes ne sont pas des ONG ou des fondations, et certaines, comme les associations, échappent encore au contrôle du MPCE. C’est le cas des nombreuses associations religieuses, très actives dans les périphéries, qui relèvent du Ministère des Cultes.

42Sans volonté aucune d’écarter les CT, les coopérants, souvent pressés par des délais, estiment qu’il fallait « commencer quelque part » et que, en l’absence de relais, il était plus aisé de procéder ainsi. Si les communes participent au pilotage de grands programmes, elles se retrouvent bien souvent écartées des prises de décisions, de la conduite des projets. Le manque de crédibilité et l’inexpérience des autorités locales, ainsi que la vénalité de certains représentants à la recherche de per-diem, comptent parmi les raisons évoquées par les coopérants pour justifier cet évincement.

43Pourtant, la coopération externe a un impact fort sur le contrôle de la production urbaine au sein de la ZMPAP. En effet, elle joue aujourd’hui un rôle essentiel de structuration et d’aménagement des zones d’occupations informelles par le biais d’une méthodologie d’intervention : l’approche communautaire. Dans le but de maximiser les chances de réussite et d’appropriation d’un projet, cette approche inclusive préconise la prise en considération de l’ensemble des acteurs et des pratiques sociales sur un territoire ciblé (Corbet, 2012 ; Doré, 1985). Son bon accueil s’explique par sa capacité à améliorer le développement autour d’un espace perçu que les intervenants valorisent en fournissant l’accès à un service public de base.

44Le quartier s’est imposé comme le volet spatial de cette approche. Certaines organisations ont procédé au morcellement de l’agglomération en quartiers dont les limites reposent sur des notions d’espaces vécus et non sur le découpage administratif (cf. Figures 2 et 6). Ainsi, certains « territoires » sont parfois à cheval entre deux communes, entre deux sections communales.

45Il s’agit d’une échelle opérationnelle qui répond à la temporalité de la coopération. En mettant l’accent sur des leaders communautaires et les quartiers, les ONG structurent un espace informel et donnent corps à son informalité en la mobilisant dans la réalisation d’un objectif commun là où les structures institutionnelles échouent. L’utilisation du quartier comme outil opérationnel pour des projets ciblés et ponctuels questionne : cela ne participe-t-il pas davantage à fractionner l’espace urbain ? Ce fractionnement illustre, par ailleurs, l’inadéquation entre le découpage administratif en vigueur et la zone métropolitaine (cf. Figure 5).

Figure 6 – Cartographie d’un découpage par quartier proposé par ONU-Habitat

Figure 6 – Cartographie d’un découpage par quartier proposé par ONU-Habitat

Conclusion

46La reconstruction de l’agglomération de Port-au-Prince est la somme d’une multitude d’initiatives sectorielles sans réelle transversalité, et peut ainsi s’apparenter à un échec global. Localement, les acteurs de la coopération se sont imposés comme d’importants producteurs d’espaces urbains, notamment à travers la réalisation d’infrastructures, le renforcement de l’accessibilité aux services de base dans les quartiers périphériques et marginaux Ces opérations se sont déroulées toutefois au détriment des autorités locales.

47Souvent reléguées à une présence protocolaire et non décisionnelle, ces dernières n’ont pas été mises suffisamment à contribution par la coopération au profit des instances nationales, illustrant au passage les difficultés structurelles de la décentralisation dans ses objectifs de résoudre les déséquilibres territoriaux et de structurer des pouvoirs locaux forts. En effet, l’absence de mise en application du processus de décentralisation n’avait pas permis la formation d’autorités locales solides, capables d’assurer leur charge en matière d’aménagement et de planification, et crédibles. Elles n’ont pas, par conséquent, pu s’imposer comme des partenaires fiables dans une reconstruction à la gouvernance difficile, dominée par des grandes instances nationales et internationales.

48Le phénomène de structuration des quartiers informels contribue à éloigner davantage les autorités locales de ces territoires, notamment par l’application d’une forme d’approche communautaire qui les évince, et d’un outil, le quartier, qui renforce la fragmentation du territoire métropolitain. Ce phénomène questionne aussi une éventuelle interdépendance entre l’État et les acteurs de l’aide au développement dans le domaine de l’aménagement du territoire, car le premier conserve la plupart de ses prérogatives en dépit de la décentralisation, et les seconds réalisent les missions de base que les CT ne sont pas à même de mener.

49L’inclusion des autorités locales semble dorénavant à l’ordre du jour, si l’on en juge les nouveaux axes prioritaires d’intervention des grands bailleurs comme l’Union Européenne qui privilégient le travail à l’échelle communale et le renforcement des capacités des CT.

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Institut haïtien de statistiques et d’informatiques, 2009. Population totale, population de 18 ans et plus, ménages, et densités estimés en 2009, Port-au-Prince, 2009.

Corpus juridique

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Décrets du 1er février 2006 portant sur le cadre général de la décentralisation, sur l’organisation du Département, sur l’organisation de la Commune, sur l’organisation de la Section communale.

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Notes

1 La ZMPAP fait référence à l’agglomération de la capitale. Cet espace n’est pas très clairement défini sur le plan administratif. Pour les besoins de l’article, nous prendrons en compte l’approche de l’Institut Haïtien de Statistiques et d’Informatique (IHSI). La ZMPAP regroupe donc Port-au-Prince, Carrefour, Cité Soleil, Tabarre, Delmas, Pétionville, Kenscoff et Gressier. Cette définition mérite d’être élargie notamment en faveur de Léogâne, de la Croix-des-Bouquets et de Cabaret, afin de prendre en compte l’étalement urbain à l’œuvre depuis les années 2000.

2 Le Programme de Recherches dans le Champ de l’Urbain (PRCU) est un programme subventionné par la Commission Européenne débuté en 2015 et achevé en 2017. Intitulé « Port-au-Prince : entre vulnérabilités et croissances urbaines, constructions d’une métropole caribéenne », ce projet a impliqué des chercheurs et des étudiants de l’Université d’État d’Haïti, de l’Université Quisqueya, de l’Université Paris 8 et de l’École Polytechnique Fédérale de Lausanne.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 – Cartographie diachronique de l’évolution urbaine de l’agglomération de Port-au-Prince entre 1966 et 2018
Crédits © 2018 – Antoine Rivière. Sources : CNIGS Google Earth US Army Man Services.
URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/com/docannexe/image/10204/img-1.png
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Titre Figure 2 – Cartographie des collectivités territoriales de la République d’Haïti
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Titre Figure 3 – Les collectivités territoriales du département de l’Ouest
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Titre Figure 4 – Architecture de la décentralisation en Haïti
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Titre Photo 1 – Transport de blocs de construction entre la route et le village de Sarasin en avril 2017
Crédits Source : auteur.
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URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/com/docannexe/image/10204/img-6.png
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Titre Figure 6 – Cartographie d’un découpage par quartier proposé par ONU-Habitat
URL http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/com/docannexe/image/10204/img-7.png
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Pour citer cet article

Référence papier

Antoine Rivière, « Haïti : des collectivités territoriales écartées de la reconstruction »Les Cahiers d’Outre-Mer, 279 | 2019, 245-266.

Référence électronique

Antoine Rivière, « Haïti : des collectivités territoriales écartées de la reconstruction »Les Cahiers d’Outre-Mer [En ligne], 279 | Janvier-Juin, mis en ligne le 01 janvier 2022, consulté le 20 juin 2024. URL : http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/com/10204 ; DOI : https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/com.10204

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Auteur

Antoine Rivière

Doctorant. Université Paris 8. Laboratoire LADYSS. Courriel : riv.antoine(at)gmail.com

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Droits d’auteur

CC-BY-NC-ND-4.0

Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.

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