Partie I. – Territoire et pouvoir en France, de la monarchie absolue à la République décentralisée

1. L’affirmation territoriale du pouvoir royal

4Ce qui n’empêche toutefois pas les particularismes locaux de continuer à exister jusqu’à la veille de la Révolution française, à commencer par le maintien des langues locales et autres patois. Il faut attendre 1789 et le déclenchement de la Révolution pour que la volonté d’uniformisation se manifeste officiellement au sein des nouveaux pouvoirs qui ont pour ambition de réformer l’ensemble des structures de la France et tendre vers une réelle uniformité de la Nation.

2. La Révolution française et le jacobinisme

• 6 P. Deyon, L’État face au pouvoir local, ouvr. cité, p. 126.

Pour extirper tous les préjugés, développer toutes les vérités, tous les talents, toutes les vertus, fondre tous les citoyens dans la masse nationale, simplifier et faciliter le jeu de la machine politique, il faut maintenant identité de langage […] l’unité de l’idiome est une partie intégrante de la Révolution6.

7Un autre député, venu du Midi, Bertrand Barrère, se montre encore plus expéditif en déclarant devant la Convention nationale le 27 janvier 1794 :

• 7 <www.axl.cefan.ulaval.ca/francophonie/barere-rapport.htm>.

Nous avons révolutionné le gouvernement, les lois, les usages, les mœurs, les costumes, le commerce et la pensée même ; révolutionnons donc aussi la langue, qui est leur instrument journalier. […] Le fédéralisme et la superstition parlent bas breton ; l’émigration et la haine de la République parlent allemand, la contre-révolution parle l’italien et le fanatisme parle le basque. Cassons ces instruments de dommage et d’erreur7.

9C’est également cette loi qui établit le principe de l’administration au niveau local : préfet, sous-préfet, maire et conseillers municipaux sont nommés par le gouvernement tandis que le canton redevient une simple circonscription électorale et judiciaire. Si l’héritage napoléonien se perpétuera en France bien après son départ pour l’île Sainte-Hélène en 1815, il aura également imprimé sa marque sur l’organisation territoriale d’un certain nombre de pays européens, à commencer par l’Italie. C’est d’ailleurs Napoléon lui‑même qui créé le royaume d’Italie en se proclamant roi d’Italie en mars 1805 lors de son couronnement dans le Duomo de Milan. À son apogée napoléonien, le royaume comportera vingt-quatre départements qui sont calqués sur le modèle français. Napoléon 1^er réorganise également le corps des Ponts et Chaussées en l’érigeant dès 1800 en Direction générale de l’administration, forte de près de cinq cents inspecteurs et ingénieurs. Ce qui lui donne une force incontestable pour poursuivre l’aménagement du territoire national.

10La chute de l’empire napoléon entraîne une véritable recomposition territoriale à l’échelle de l’Europe (en particulier la disparition des États satellites comme le royaume italien dont une partie revient à l’Autriche), mais n’entraîne pas au plan national une remise en cause profonde de l’organisation territoriale. Le nouveau souverain français, Louis XVIII se garde à ce sujet de remettre en cause l’héritage révolutionnaire et conserve les départements ainsi que les préfets garants du maintien de l’ordre au plan local. Ce qui vient contredire d’une certaine manière les efforts déployés par l’entourage du roi qui souhaitait voir la France revenir aussi sur le plan territorial à l’Ancien Régime. En particulier en ressuscitant les anciennes provinces à la place des départements, création révolutionnaire par excellence. L’Action française se fera très longtemps le porte-parole de cette nostalgie de l’ancienne France. Son leader à la fin du xix^e siècle, Charles Maurras, en fera l’un des principaux axes de pensée du mouvement monarchiste. Pour lui, il s’agit de « délivrer de leurs cages départementales les âmes de nos provinces ». Et d’ajouter : « Nous sommes des autonomistes, nous sommes des fédéralistes. » Tout au long du xix^e siècle, l’idée territoriale dominera le débat intellectuel et politique. Les approches territoriales de l’extrême droite au nom de la tradition séculaire française seront de ce point de vue propices à un rapprochement avec l’Italie de Mussolini, notamment au travers de voyages, comme le montre l’article de Paola Salerni dans ce numéro collectif. Le tropisme fasciste puise également ses origines dans une approche commune en matière de représentations territoriales.

3. La longue reconnaissance des pouvoirs locaux

11Du point de vue de la question territoriale, le xix^e siècle est surtout marqué en France par une série d’hésitations concernant l’organisation des pouvoirs au plan local. D’une part, il est bien sûr question de garantir l’unité de la Nation ainsi que de s’assurer du maintien de l’ordre à l’échelon local. En particulier, dans des temps qui demeurent propices aux émeutes urbaines comme en témoigne celle des canuts lyonnais en 1831, l’encadrement préfectoral est essentiel pour assurer le contrôle territorial. A contrario, le développement économique industriel et la montée du libéralisme en France requiert le concours de l’échelon local et des notables. Aussi, le débat sur la décentralisation n’est plus tabou alors que la doxa jacobine demeure la règle en vigueur. Alexis de Tocqueville sera ainsi l’un des principaux défenseurs de la promotion de la démocratie locale. Mais parallèlement, l’effort pour unifier le territoire demeure encore long. La France des terroirs, pour reprendre la formule de l’histoirien Eugen Weber, doit encore faire l’apprentissage de la langue française et du sentiment national. L’école, le chemin de fer, la conscription militaire et l’action préfectorale y contribueront fortement. Pour Léon Gambetta, l’un des pères fondateurs de la III^e République, le gouvernement équivaut dans ce domaine à un « moteur de progrès ». De ce point de vue, une première ébauche du rôle joué par l’État et plus spécialement par le gouvernement se constitue avec François Guizot sous le règne du roi des Français tel qu’il se définit lui‑même, Louis‑Philippe.

14Il faut en réalité attendre les débuts de la III^e République pour que le pouvoir local soit enfin reconnu comme tel, particulièrement avec l’adoption de la loi municipale de 1884. Alors que le Second Empire s’effondre en France et que la République est à nouveau proclamée, l’Italie achève quant à elle son unité en occupant Rome qui sera un an plus tard, en juillet 1871, enfin reconnue officiellement comme capitale d’une Italie unifiée. Du côté français, après l’épisode sanglant de la Commune de Paris, il appartient également à la jeune République de procéder à l’unification du territoire dans la mesure où de nombreuses parties de celui‑ci, en particulier le monde rural, reste hostile aux principes républicains. On peut y voir, toute proportion gardée, un destin croisé entre les deux nations latines ; à savoir la nécessité de conduire une action en direction du territoire qui soit en capacité de faire accepter le nouveau régime politique.

16Si le mouvement territorial porté par la III^e République jusqu’en 1914 est donc incontestable, il n’en reste pas moins que le sentiment régionaliste, l’attachement aux anciennes provinces et à ses traditions demeure également extrêmement vivace. En 1854, le poète Frédéric Mistral et plusieurs de ses amis ont fondé le Félibrige, un mouvement culturel qui agit sur la Provence, mais aussi sur le Languedoc et le Roussillon et qui a pour ambition de restaurer les langues et la littérature provençale. Après une série de scissions au sein du groupe, certains des héritiers de Mistral dont Charles Maurras, de Martigues, et le Limousin Jean Charles-Brun poursuivent le combat pour obtenir une reconnaissance institutionnelle de l’échelon régional. Le second sera à l’origine de la création de la Fédération régionaliste française en 1900. Elle se propose

• 13 Mention faite sur la fiche biographique de Jean Charles-Brun sur <www.garae.fr/spip.php?article333.

[…] de mettre en rapport toutes les sociétés et toutes les personnalités que cette grande cause intéresse […] avec leur concours, d’organiser, en province et à Paris, des campagnes de presse et de conférences pour la propagande des idées régionalistes et la défense des intérêts locaux13.

4. Territoire et pouvoir à l’âge technocratique

18L’exercice du pouvoir durant la Première Guerre mondiale a été riche d’enseignements en ce qui concerne la possibilité pour l’État de mettre en œuvre une véritable économie dirigée. En 1918, environ 3 000 entreprises de Paris et sa banlieue travaillent pour la défense nationale. C’est aussi l’expérimentation du ministre du Commerce Étienne Clémentel qui créé en 1917 17 groupements économiques régionaux, au sein desquels les chambres de commerce sont invitées à se regrouper en unions régionales. Il s’agit là en fait d’une première reconnaissance de l’échelle économique régionale telle que Paul Vidal de la Blache l’avait formulée avant la guerre. Cette création, qui est due essentiellement aux circonstances de la mobilisation générale en temps de guerre préfigure également un mouvement beaucoup plus large qui imprimera sa marque tout au long de l’entre-deux-guerres en matière de conduite de l’action publique. Il s’agit de l’imposition de la figure du « technicien », bientôt rebaptisé « technocrate ». Dès lors, les rapports entre pouvoir et territoire devront prendre en compte ce nouvel acteur qui servira bien souvent d’intermédiaire entre les deux. C’est le cas par exemple de Raoul Dautry (1880‑1951) qui, après avoir joué un rôle important dans la mobilisation ferroviaire durant la guerre, devient directeur général des chemins de fer de l’État en 1928. Parallèlement, il joue aussi un rôle important dans la mobilisation en faveur du logement. Favorable à la mise en œuvre d’une politique de planification globale en matière de logements et d’urbanisme, il va jouer pendant vingt ans un rôle important dans les politiques territoriales engagées par l’État. Après avoir été ministre de l’Armement en 1939, il sera ensuite en 1944 le premier titulaire du ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme (MRU) qui entend définir de nouveaux modes de gestion du territoire.

20En revanche, l’entre-deux-guerres n’est guère propice à une réévaluation des pouvoirs locaux face aux prérogatives de l’État. On peut estimer que les victoires communistes dans un certain nombre de villes, notamment autour de Paris (que l’on appellera la banlieue rouge) a joué un rôle certain dans les choix des gouvernements successifs, car il n’existe guère d’initiatives fortes destinées notamment à prendre en compte certaines recompositions territoriales qui se font jour depuis le début du siècle, notamment dans le domaine de l’intercommunalité. Un certain nombre de villes avaient en effet souhaité aller plus loin dans la coopération sur la mise en commun d’objets comme l’eau, le gaz ou l’électricité. L’échec du Grand Paris durant les années 1930 témoigne de la volonté du pouvoir étatique de ne pas laisser trop de latitude à un pouvoir local désireux quant à lui de s’affranchir de certaines règles régies par la loi de 1884. En 1928, le gouvernement de Raymond Poincaré a créé le Comité supérieur d’aménagement et d’organisation de la région parisienne (CSAORP). Il a surtout pour mission de préparer le vaste plan d’aménagement qui doit permettre à la capitale et à son agglomération de procéder à sa modernisation. Notamment en ce qui concerne l’édification de nouvelles grandes voies de transports ainsi que la promotion de vastes cités d’habitation, comme le suggère cet extrait d’un article paru en 1935 sur les grands ensembles :

• 16 M. Rotival, « Les grands ensembles », L’architecture d’aujourd’hui, vol. 1, n^o 6, juin 1935.

Nous espérons, un jour, sortir des villes comme Paris, non seulement par l’avenue des Champs-Élysées, la seule réalisation de tenue sans laquelle Paris n’existerait pas, mais sortir par Belleville, par Charonne, par Bobigny, et trouver harmonieusement disposés le long de larges autostrades, au milieu de grands espaces boisés, de parcs, de stades, des grandes cités claires, bien orientées, lumineusement éclairées par le soleil. Nous devons rêver de voir les enfants propres, heureux, jouant sur du gazon et non pas sur le trottoir. Nous rêvons en un mot, d’un programme d’urbanisme, d’habitations à bon marché en liaison avec l’aménagement des grandes villes16.

22Comme l’Italie, la France est confrontée à un double défi : reconstruire le pays dans son état matériel aussi bien que civique. Le contexte politique de l’époque, commun aux deux nations, la prédominance du parti communiste, rend toutefois prudentes les autorités publiques françaises à propos d’une possible extension des prérogatives des collectivités locales. Un projet de loi, en préparation en 1947, est repoussé sine die étant donné le déclenchement de la crise politique à la suite de l’éviction des ministres communistes du gouvernement en mai de la même année. Pour éviter tout risque de sédition locale, le gouvernement créé les Inspecteurs généraux en mission extraordinaire (IGAME) chargés de coordonner, au niveau territorial, les pouvoirs civils et militaires en vue du maintien de l’ordre. Le rapport pouvoir-territoire se traduit, surtout à partir des années 1950, par une ambitieuse politique en matière d’aménagement du territoire qui devient alors une catégorie à part entière de l’action publique. Pour la mener à bien, l’État dispose d’outils très performants comme le Commissariat général au Plan ou, à partir de 1963, la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR). Il peut également compter sur la très puissante Caisse des dépôts qui s’engage tant sur le volet constructions de logements que sur celui des problématiques liés à l’équipement du territoire. Dès lors, les programmes qui sont engagés à l’aube des Trente Glorieuses contribuent efficacement à la modernisation du pays, qui plus est dans un contexte favorable à l’ouverture européenne. Il reste toutefois à articuler ces efforts à la question des compétences dédiées aux acteurs locaux du territoire. Ce qui pose à nouveau pour la puissance publique la question de la décentralisation autre qu’industrielle et économique. À cet égard, la parution de l’ouvrage du géographe Jean-François Gravier en 1947, Paris et le désert français, constitue un propos d’étape dans la mesure où il dénonce l’hypertrophie parisienne et plaide au contraire pour une meilleure prise en compte des besoins régionaux. Dès 1950, le ministre Eugène Claudius-Petit met en place un plan national d’aménagement du territoire qui prend en compte les aspirations régionales.

5. Vers une République territorialisée

• 22 Loi n^o 72‑619 du 5 juillet 1972 portant création des régions, consultable sur <www.legifrance.gouv. (...)

[…] dans le respect des attributions des départements et des communes, de contribuer au développement économique et social de la région par : 1^o Toutes études intéressant le développement régional ; 2^o Toutes propositions tendant à coordonner et à rationaliser les choix des investissements à réaliser par les collectivités publiques ; 3^o La participation volontaire au financement d’équipements collectifs ; 4^o La réalisation d’équipements collectifs présentant un intérêt régional direct, avec l’accord et pour le compte de collectivités locales, d’autres Etablissements Publics ou de l’État22.

Partie II. – Territoire et pouvoir des anciens États de Savoie à la République italienne

1. Le rapport entre territoire et pouvoir dans les anciens États de Savoie

28La relation entre territoire et pouvoir en Italie s’est historiquement développée, de manière pas toujours linéaire et cohérente, sur la base de modèles d’organisation inspirés en partie par des expériences étrangères — notamment le modèle français — et en partie en expérimentant des solutions tout à fait originales dans le panorama comparé.

29Au cours des 160 ans de son histoire unifiée, l’Italie a connu à l’époque libérale des formes de centralisation territoriale, dont la rigidité s’est profondément accentuée sous le fascisme ; la Constitution de 1948 a ainsi donné naissance à un modèle d’État régional innovant, qui a fait l’objet d’importantes réformes successives, visant à introduire des éléments plus directement inspirés des solutions « fédérales ».

30Notre analyse couvre une période qui va du xix^e siècle à nos jours ; toutefois, certaines tendances qui ont marqué la gouvernance territoriale à des époques antérieures méritent d’être mentionnées ici, puisqu’elles se sont affirmées au cours de l’expérience historique du « noyau » original du futur royaume d’Italie (précisément pour cette raison elles font l’objet d’une contribution plus approfondie de Michele Rosboch dans ce numéro).

32L’extension des frontières des anciens « États du roi de Sardaigne » aux « pays nouvellement acquis », au xviii^e siècle, s’est en fait produite tout en maintenant les systèmes juridiques et les institutions existant dans les territoires incorporés (bien que cela ait fini par dépendre de la volonté du souverain et du résultat de la négociation de concessions et de privilèges spéciaux par les sujets).

33La dynastie sabaudienne a su exprimer de manière prudente et progressive sa « passion de l’uniformité », poursuivant le dessein centripète avec une bonne dose de réalisme politique, visant à dépasser progressivement les résidus des traditions médiévales d’autonomie, avant d’atteindre le Statut albertin de 1848.

36D’autres territoires ont cessé d’appartenir, après des siècles de domination, à la Maison de Savoie, qui a joué un rôle décisif dans la définition de leur identité (comme dans le cas du comté de Bresse, devenu français en 1601 ou de la baronnie de Vaud, que la dynastie sabaudienne a maintenu de 1234 à 1526).

37Les « Regi Stati » étaient traversés par des lignes de faille représentées par l’existence à la fois de règles juridiques régissant les relations entre les sujets de manière différente selon les territoires, et d’autres caractéristiques différentielles, considérées pour la plupart comme des éléments de faiblesse par les adeptes de la modernité étatique.

40Les territoires de la res publica de Savoie, à la lumière de ce qui vient d’être dit, ne constituaient donc pas — au moins jusqu’en 1848 — un « État-nation », mais conservaient, à des degrés divers, leur propre identité « régionale ».

41Le tournant « italien » opéré par Carlo Alberto dans les années 1840 — avec le lancement d’une nouvelle politique libérale et nationale — a mis fin à une tendance du gouvernement sabaudien qu’on pouvait définir de type interrégional, dans une communauté caractérisée par une affectio fédéralis où l’unité (comme la fidélité à la dynastie) était acceptée dans la perspective du maintien de la diversité.

42Dans les études historiographiques les plus récentes, une attention croissante est également portée à la montagne en tant qu’élément identitaire de la dynastie sabaudienne et de la domination alpine de la Maison de Savoie, pour le développement d’une approche transnationale — et multilingue — dans l’exercice de la souveraineté sur les différents domaines, pragmatiquement adaptée aux spécificités des différents territoires, qui ont pu maintenir (par la suite de la médiation avec les populations, avec des résultats qui ont évolué dans le temps) des structures de pouvoir locales dotées d’une certaine autonomie.

43La représentation des Alpes (qui traversaient longitudinalement tout l’État composite), par la dynastie sabaudienne, comme un élément identitaire supranational, capable d’unir symboliquement la Savoie et le Piémont (et pas seulement une barrière « politico-administrative » interne) a permis de consolider un processus osmotique et l’échange d’expériences culturelles, linguistiques, religieuses, etc., entre les communautés situées des deux côtés des montagnes.

45Comme nous le verrons plus loin, le développement du fait régional et les politiques de cohésion économique, sociale et territoriale promues par l’Union européenne ont favorisé, ces derniers temps, une intéressante recomposition de l’ancien espace géographique (et politique) sabaudien, qui a permis un intense échange d’expériences de part et d’autre des Alpes et un rapprochement des modèles culturels et institutionnels respectifs de décentralisation territoriale, qui semblaient à bien des égards s’être éloignés après la Seconde Guerre mondiale.

2. Fédéralisme et régionalisme dans le débat du Risorgimento et après l’unification de l’Italie

46Entre 1859 et 1860, avec la deuxième guerre d’indépendance et l’expédition des Mille — qui a démarré de Gênes — sept États préexistants (c’est-à-dire le royaume de Sardaigne, une partie du Lombardo-Veneto, le duché de Parme, le duché de Modène, le grand-duché de Toscane, une partie des États pontificaux et le royaume des Deux-Siciles) ont été réunis en une seule entité.

47La construction de la structure administrative qui caractérisa le royaume d’Italie jusqu’au début du xx^e siècle a été réalisée par l’extension à toute la péninsule du modèle sardo-piémontais, défini à partir des années 1840 et fortement inspiré du système administratif français.

48Dans le débat animé du Risorgimento et dans le débat après l’unification (reconstruits dans l’article de Maura Fortunati dans ce numéro), d’autres propositions ont cependant émergé, très éloignées du centralisme rigide qui a finalement prévalu, afin de ne pas compromettre « l’unité des Italiens ».

51Le célèbre patriote (originaire de Gênes, ville qui a longtemps été l’épicentre de sa propagande, et dont les intellectuels et les artistes ont souvent su décliner de manière originale, aux xviii^e et xix^e siècles, le rapport entre le territoire et l’art, comme le montre l’étude de Maurizia Migliorini, Francesca Gastaldo et Chiara Capobianco dans ce numéro) était fermement convaincu que l’unité de l’État ne devait pas nécessairement coïncider avec une centralisation des fonctions.

52S’éloignant de la tradition administrative française, Mazzini s’était prononcé en faveur de la création d’une autorité territoriale nouvelle, la « région », placée dans une position intermédiaire entre la commune et l’État, visant à surmonter les problèmes du « localisme », pour mieux répondre aux besoins « politiques » des territoires et renforcer l’efficacité de l’action publique.

55Le réalisme politique a prévalu sur les solutions visant à mieux prendre en compte les différences géographiques, historiques, culturelles, sociales et économiques des divers territoires, dans la crainte de susciter des particularismes jugés dangereux pour l’unité nationale.

56Un autre facteur de « désunion », qui a rendu impraticables les hypothèses fédérales et confédérales (cette dernière proposée par exemple par Vincenzo Gioberti) et qui a fini par entraver celles à caractère régional, a été représenté par l’Église catholique, qui se présentait dans la péninsule également comme un sujet étatique.

57Il ne fait aucun doute que la prévalence de la ligne politique destinée à construire un système administratif uniforme pour l’ensemble du royaume sur celle visant à valoriser les anciennes autonomies locales (avec le rejet des propositions de régionalisation de l’Italie par le Parlement) dépendait aussi du poids de l’héritage institutionnel français. Le système administratif de tradition napoléonienne a été adopté comme modèle dans de nombreux pays européens, y compris les États italiens de la Restauration et, parmi eux, le Piémont était resté ancré, après le Statut albertin, à une structure institutionnelle particulièrement centralisée.

60La question territoriale a été relancée après la Première Guerre mondiale et c’est surtout Don Luigi Sturzo qui a soutenu la nécessité d’une réforme de la structure de l’État basée sur la valorisation du principe d’autonomie et sur la reconnaissance institutionnelle des régions.

61Le fondateur du Parti populaire italien était fermement convaincu que la décentralisation régionale aurait renforcé l’efficacité du système administratif national, dont la faiblesse découlait de son organisation centralisée.

64La question régionale est revenue au centre du débat politico-institutionnel après la Seconde Guerre mondiale, avec le tournant républicain en 1946, suite au référendum institutionnel et à l’élection de l’Assemblée constituante, chargée de rédiger le nouveau texte constitutionnel, qui est entré en vigueur le 1^er janvier 1948.

65Contrairement à ce qui s’est passé dans la période post-unification, l’institution des régions ne s’inscrivait plus dans un projet politique visant à rendre moins traumatique la transition du pluralisme du Risorgimento à l’unité nationale, mais reposait sur une réinterprétation du rapport entre territoire et pouvoir.

67C’est surtout le Parti populaire italien qui a soutenu que les régions devaient devenir l’élément fondateur de la nouvelle organisation nationale, fondée sur le principe démocratique et le pluralisme institutionnel, en faisant contrepoids aux éventuelles pressions centralisatrices de l’État. Les forces d’inspiration catholique ont longtemps lié la défense de l’idée régionale aux instances participatives : les régions, dans cette perspective, auraient renforcé la démocratie, rapproché le pouvoir des citoyens et favorisé la sélection de la classe politique nationale.

68Si les libéraux se montraient méfiants (à quelques exceptions notables, dont celle de Luigi Einaudi, qui sera plus tard élu à la présidence de la République), les forces de gauche estimaient que la création des régions et surtout la reconnaissance d’un pouvoir législatif à celles‑ci, en multipliant les centres de décision, n’étaient pas compatibles avec les besoins de la politique économique nationale et pouvaient entraver la mise en œuvre des réformes socio-économiques indispensables, freinant le développement du pays, aggravant la fracture territoriale et la condition de sous-développement économique du Sud.

69Dans la phase finale des travaux de l’Assemblée constituante, cependant, la méfiance initiale des communistes et des socialistes a fini par se transformer en un intérêt concret pour l’institution régionale. Depuis le printemps 1947, dans un scénario international caractérisé par la guerre froide et la tension entre blocs idéologiques, les deux partis de gauche, évincés par le gouvernement national, ont en effet commencé à interpréter les autonomies régionales comme une garantie : dans le cas où ces formations politiques auraient été défaites au niveau national (comme cela s’est produit plus tard), dans certaines zones du pays les Régions auraient pu assurer la fonction de contre-pouvoir efficace vis-à-vis des institutions de l’État.

70Une disposition de caractère général a émergé de l’intense débat qui s’est déroulé à l’Assemblée constituante. Cette disposition a été inscrite dans la partie consacrée aux principes fondamentaux de la Charte de 1948, visant à reconnaître les autonomies locales ; un titre entier a ensuite été consacré aux régions, provinces et communes dans la deuxième partie de la Constitution.

71Une solution originale et innovante est née de la contamination entre différents courants de pensée politique et cultures juridiques. Cependant, étant le fruit d’un compromis, elle est aussi marquée par des zones d’ombre et des ambiguïtés qui ont marqué le développement même du régionalisme en Italie.

72L’article 5 de la Constitution établit l’équilibre entre l’indivisibilité de la République, la reconnaissance et la promotion des collectivités régionales. Toutefois, l’apport aux conséquences les plus originales, sur le plan théorique, fut le choix de fonder le nouvel ordre national sur la valeur de l’autonomie et sur le principe de la décentralisation politico-institutionnelle, à comprendre comme une garantie essentielle de liberté.

73Les régions ont été configurées comme des autorités autonomes, représentatives, constitutionnellement garanties, dotées de pouvoirs administratifs et normatifs qui, dans certaines matières identifiées, sont diversement limités.

76L’abandon d’une organisation fondée sur les principes de centralisation et d’uniformité s’est exprimé également à travers la création, à côté des quatorze régions « ordinaires » (destinées à devenir quinze en 1967, avec la séparation du Molise des Abruzzes), de cinq autres régions « spéciales » auxquelles des formes et des conditions particulières d’autonomie, régies par des lois constitutionnelles spécifiques, ont été reconnues.

78La revendication de l’autonomie en Sardaigne avait déjà commencé en 1944 (après une année de bombardements intenses), en raison des spécificités culturelles de l’île et des conditions particulières de retard, dues à des raisons économico-sociales et à la morphologie du territoire. Entre 1945 et 1946, la Vallée d’Aoste et la Sicile ont été créées pour endiguer les pressions séparatistes dans ces territoires. Dans la première région, il y avait une forte majorité francophone, tandis que dans la seconde il s’agissait de contenir d’urgence d’inquiétantes poussées sécessionnistes.

79La situation du Trentin-Haut-Adige était particulièrement complexe, puisque les problèmes politiques internes s’ajoutaient à ceux de nature internationale, liés à l’équilibre instable des relations entre l’Italie et l’Autriche. La naissance de cette région — et des deux provinces autonomes de Trente et de Bolzano — est due à la nécessité d’assurer une protection adéquate au fort groupe allemand, installé sur le territoire de Bolzano (tout en s’opposant au séparatisme, mais en tenant compte de l’aspiration de la majorité germanophone à demander le retour à l’Autriche d’un territoire annexé à la fin de la Première Guerre mondiale).

80Ces régions dotées d’une autonomie spéciale — auxquelles le Frioul-Vénétie Julienne s’est ajouté en 1963, après la solution des problèmes internationaux complexes liés à la définition de la frontière avec l’ex‑Yougoslavie, au statut juridique de Trieste et à la protection des minorités linguistiques — sont les seules à avoir réellement fonctionné au cours des deux premières décennies de la vie de la République italienne, la mise en œuvre concrète du titre V de la deuxième partie de la Constitution ayant connu un long retard.

3. Évolution, involution et problèmes (encore) non résolus du régionalisme italien

81Le retard dans le processus de mise en œuvre concrète des régions ordinaires (qui n’a commencé qu’à la fin des années 1960) est dû à des raisons essentiellement politiques.

82L’irruption de la guerre froide sur la scène politique italienne, qui s’est traduite par la fin du dialogue entre le parti à majorité relative (la Démocratie chrétienne) et ceux de gauche, a conduit à un « blocage » de l’application de la Constitution et notamment des institutions de garantie — telles que la Cour constitutionnelle et le Conseil supérieur de la magistrature, institués respectivement seulement en 1956 et 1958 — préfigurées par l’Assemblée constituante pour limiter « le pouvoir de la majorité ».

83L’obstructionnisme de la majorité au démarrage de l’expérience régionale provenait de la crainte que, dans un système de « démocratie bloquée », les partis d’opposition (proches de Moscou), ne pouvant accéder au gouvernement national en raison de la conventio ad excludendum qui s’était ajoutée à l’interdiction formelle de reconstituer le parti fasciste, arriveraient à acquérir un poids excessif au niveau régional, en assumant le contrôle politique de certaines parties du territoire national.

84La résistance à la régionalisation de l’Italie s’est atténuée dans les années 1960, coïncidant avec une relative détente des relations internationales entre les États‑Unis et l’Union soviétique, qui a conduit, au niveau national, à l’extension de la majorité à gauche (avec l’implication des partis social-démocrate et socialiste, mais pas du parti communiste) et au début d’une saison de réformes de grande envergure, sur le plan social et économique.

85L’institution concrète des régions à statut ordinaire a eu lieu en 1970, la même année que les règles d’application du référendum abrogatif. Si les démocrates-chrétiens acceptaient une plus grande articulation politique du pays, ils acquéraient en même temps la possibilité de tenter de faire abroger la loi sur le divorce par voie de référendum, dans des années de grand changement de mœurs dans la société italienne.

86Une certaine méfiance à l’égard de l’institution régionale a continué de se dégager des textes d’application (la loi de 1968 portant élection des conseils régionaux, la loi de finances de 1970, les lois de délégation de 1972 et 1975 et les actes normatifs conséquents du transfert des fonctions administratives, des ressources économiques et humaines nécessaires au fonctionnement des régions), caractérisés par de fortes contraintes d’uniformisation, par de nombreuses formes de contrôle sur les nouvelles collectivités territoriales et les actes qu’elles pouvaient adopter.

87Les régions ordinaires exerçaient des fonctions législatives et administratives telles que celles définies dans la liste circonscrite et non systématique de l’article 117 de la Constitution (dans sa version d’origine) ; elles étaient conditionnées par de nombreux contrôles. Le pouvoir législatif n’était pas plein — comme les forces d’inspiration catholique l’avaient proposé à l’Assemblée constituante — mais de type « concurrent » (solution issue d’une médiation avec les partis de gauche), il ne pouvait être exercé que dans le respect des principes fondamentaux établis par les lois nationales.

88La première saison du régionalisme, qui s’est développée jusqu’au début des années 1990, est évaluée comme une expérience globalement faible et décevante : la mise en place des régions s’est faite sur la base d’une impulsion inspirée par des besoins très différents de ceux de la valorisation de l’autonomie et du rôle des nouvelles collectivités territoriales.

89Une législation nationale de plus en plus détaillée plutôt que fondée sur des principes justifiés par l’intérêt national, la disponibilité de nombreux pouvoirs de substitution ainsi que l’exercice par l’État d’une fonction de direction et de coordination dans le domaine administratif, non prévue dans la Constitution de 1948, ont largement vidé de son contenu l’autonomie régionale, la restreignant en fait dans les limites d’une activité de simple exécution.

90L’absence d’une collaboration constructive entre les différents niveaux de gouvernement a affecté tant les relations des régions avec l’État — en raison de la faiblesse des liens institutionnels — que celles avec les communes et les provinces (dont les régions pouvaient utiliser les bureaux dans l’exercice de leurs fonctions).

91La référence constitutionnelle à l’élection du Sénat « sur une base régionale » ne visait alors qu’à préciser les circonscriptions au sein desquelles se dérouleraient les élections de la seconde Chambre, qui s’est vue reconnaître les mêmes pouvoirs que la première, définissant ainsi un système de bicamérisme égalitaire qui est resté à ce jour presque unique dans le panorama comparé.

92Le modèle d’ensemble préfiguré par l’Assemblée constituante, qui impliquait une volonté de coopération et d’intégration, dans un système de gouvernance à plusieurs niveaux, est resté largement inachevé, remplacé par une concurrence entre les différentes collectivités et par un contraste marqué entre les régions et l’État. Ce conflit a alimenté un contentieux constant — plus large que celui qui caractérise d’autres pays régionaux ou même fédéraux — devant la Cour constitutionnelle, qui a consolidé la prédominance de l’État central.

93Dans la première phase, l’instabilité politique dans les relations entre les juntes [giunte] municipales et les conseils des régions a également pesé (entraînant un fonctionnement déséquilibré de la forme de gouvernement) ; c’était le reflet, au niveau régional, de la forte instabilité des gouvernements nationaux, en raison du conflit constant entre les partis, sans toutefois que cela s’accompagne d’une rotation importante du personnel politique.

94Placées dans une réalité dominée par la présence de forces politiques organisées sur une base nationale, les régions sont essentiellement devenues des instruments — et non des interlocuteurs actifs — entre les mains de ces forces, sans même parvenir à développer une relation constructive avec les autres collectivités territoriales.

95Dans l’ensemble, le système régional était donc plus utile aux stratégies des principaux partis nationaux qu’au développement harmonieux des identités et des cultures politiques locales.

96La première phase du régionalisme italien a pris fin de manière imprévisible, au début des années 1990, en raison de la combinaison de plusieurs facteurs qui, d’une part, ont provoqué des changements radicaux dans le système politique et, d’autre part, n’ont plus permis de reporter les interventions visant à redonner de l’espace à la législation régionale et à renforcer la décentralisation politique.

97Une impulsion importante est issue de l’entrée de la dimension régionale dans les politiques de l’Union européenne, ce qui à son tour a entraîné le développement du fait régional dans le Vieux Continent.

98L’Union européenne a soutenu la création et le renforcement de l’échelon intermédiaire de gouvernement afin de réduire les disparités et d’atteindre la cohésion économique, sociale et territoriale dans le grand espace d’une Europe élargie. Grâce à cette sollicitation — qui sert également à assurer une utilisation optimale des fonds structurels par les États membres — les régions sont désormais devenues un partenaire privilégié des institutions européennes et sont de plus en plus impliquées dans le développement économique de leurs territoires. Ce n’est pas un hasard si de nombreux pays ont lancé des processus de régionalisation précisément en prévision de leur adhésion imminente à l’Union européenne.

100Il y avait certainement la nécessité de mieux définir le rôle des régions dans les processus décisionnels européens ; il ne faut pas non plus négliger l’objectif d’assainissement financier, qui est devenu une priorité à la lumière de la crise économique du début des années 1990, puis des contraintes liées au Pacte de stabilité et de croissance.

101La relance de l’image et du rôle des régions (pour équilibrer également le renforcement des provinces et des communes) était nécessaire au regard de l’accélération donnée à la dynamique du système politique par les événements qui ont conduit au déclin de ce que l’on a appelé, avec une expression journalistique, la « première République ».

102Sa crise peut également être mieux comprise en rappelant l’irruption sur la scène italienne (dans un contexte international marqué par la fin de la guerre froide) d’un parti « régional » — aux traits initiaux de type sécessionniste — la Ligue du Nord, née en 1989 de l’union de divers mouvements autonomistes du nord de l’Italie.

103Le succès électoral de cette force politique en 1992 était lié à la délégitimation des partis traditionnels, qui au cours de ces années‑là ont été progressivement dépassés — au point de disparaître complètement ou d’être drastiquement redimensionnés — par les résultats des enquêtes judiciaires (une saison connue sous le nom de « Mani pulite » [« Mains propres »] et « Tangentopoli ». L’élément central était toutefois la demande d’une forte autonomie et de plus importantes ressources financières en faveur des régions du nord de l’Italie.

104En catalysant l’indignation de l’opinion publique et en la retournant contre la bureaucratie nationale et la structure « centraliste » de l’État, la Ligue demandait une réforme radicale des institutions, faisant un large usage de la rhétorique du « fédéralisme ».

105Il semble utile de rappeler que, dès le départ, le nouvel acteur politique a tenté d’exploiter l’ambiguïté sémantique de ce terme, comme une arme médiatique et de propagande.

106Les premiers idéologues du mouvement (dont le politologue Gianfranco Miglio) ont même proposé un projet de réforme qui envisageait une véritable désarticulation de l’Italie et l’union fédérative subséquente de trois macro-régions (le Nord ou Padania, le Centre ou Etruria et le Sud ou Ausonia).

107L’implication de la Ligue du Nord dans la coalition gouvernementale dirigée par Silvio Berlusconi (qui est « entré en scène » en 1994 avec le nouveau parti « Forza Italia ») a conféré une centralité absolue à la question de la réforme de l’État au sens « fédéral », mais a coïncidé en même temps avec un vidage progressif de la signification originale et quelque peu perturbatrice du même adjectif.

108Afin de mieux absorber ses implications centrifuges, le « fédéralisme » est rapidement devenu une priorité également dans l’agenda politique des gouvernements de centre-gauche. Son contenu, tel qu’il est proposé par ceux‑ci, n’est cependant pas lié au modèle théorique de l’organisation fédérale de l’État, mais indique plutôt, de façon pragmatique, un « federalizing process », au sens proposé par la science politique nord-américaine. Il exprime un simple processus de dévolution de pouvoirs, plus ou moins importants, du centre du système aux niveaux périphériques subnationaux ; la distinction entre dimension fédérale et dimension régionale dans le résultat de cette dynamique apparaît tout à fait marginale et superflue.

109Le vaste processus de révision institutionnelle, qui s’est déroulé dans un climat de dure confrontation politique et d’absence de dialogue entre les partis, a culminé en 2001 avec l’approbation d’une loi constitutionnelle — confirmée ensuite par le corps électoral à travers un référendum populaire — approuvée par la seule majorité de centre-gauche.

110Il n’est pas possible ici d’entrer dans les détails de cette ample réforme, mais il faut certainement indiquer que, parmi les innovations les plus importantes qu’elle a introduites, il y a eu l’élargissement du pouvoir législatif des régions, l’attribution de fonctions administratives en premier lieu aux communes, sur la base du principe de subsidiarité, et le renforcement de l’autonomie financière des collectivités locales.

111Les spécialistes s’accordent presque tous pour penser que cette deuxième saison du régionalisme italien est également inachevée, et que des problèmes peut‑être encore plus graves que ceux qui avaient caractérisé la précédente y sont apparus.

113Cette dynamique a certainement été influencée par le fait que la réforme, visant à résorber les pressions politiques centrifuges qui s’étaient développées dans le nord du pays, a été approuvée précipitamment par le centre-gauche « à la majorité », et a dû ensuite être mise en œuvre, après les élections, par la coalition qui s’était fortement opposée au Parlement au projet de loi (y compris sa composante la plus autonomiste, la Ligue du Nord).

114La réforme constitutionnelle de 2001 visait à faire évoluer le régionalisme italien dans un sens coopératif et solidaire, stimulant des synergies positives entre les collectivités locales ; cependant, le texte ne révèle pas une vision univoque du rôle des régions, le législateur n’ayant pas opté pour un modèle net de répartition du pouvoir politique sur une base territoriale : la Constitution contient des dispositions qui relèvent de visions opposées, mettant tantôt l’accent sur l’uniformité (dans une ligne de continuité avec le passé), tantôt sur la différenciation (avec des références aux expériences fédérales allemande et espagnole).

115À cet égard, il convient de noter que, précisément en invoquant la garantie des exigences unitaires, l’État a continué, après la réforme constitutionnelle de 2001, à se tailler de vastes compétences au détriment des régions ou à imposer sa propre législation à ces dernières.

116Ce qui est le plus important est le fait que la réforme n’a pas été en mesure de surmonter les deux limites qui caractérisaient la Constitution de 1948.

118Les limites découlant de l’absence de formes de raccordement institutionnel entre les différents niveaux de gouvernement territorial sont devenues encore plus évidentes, à la suite de la pandémie de Covid‑19, dans la gestion de l’urgence sanitaire, avec une référence spécifique à l’adoption de mesures de confinement du virus, à l’organisation de la campagne de vaccination et, plus généralement, aux mécanismes de coordination de l’action publique (qui auraient été nécessaires, compte tenu de l’imbrication existante, en matière de santé, entre compétences administratives et législatives, étatiques et régionales).

119L’absence d’une action coordonnée a conduit à de fortes tensions, surtout dans la première phase de la pandémie, dans les relations entre le gouvernement et certaines régions (en partie aussi à cause du « protagonisme » des présidents des conseils, en particulier dans les régions gouvernées par des majorités d’orientation politique différente de celles qui soutenaient l’Exécutif national).

122D’autre part, il convient de noter que l’incertitude des dispositions constitutionnelles, souvent dépourvues d’un contenu substantiel clair, a produit une augmentation considérable du contentieux devant la Cour constitutionnelle.

123Le juge des lois a ainsi été contraint d’exercer « une fonction de substitution non sollicitée et non désirée », aboutissant à « réécrire » le titre V par ses arrêts. Bien que la Cour ait toujours recherché l’équilibre nécessaire entre l’exigence d’unité et celle d’autonomie, en suggérant des solutions fondées sur le principe de collaboration entre les différents sujets institutionnels, ses décisions se sont souvent révélées pénalisantes pour les régions.

124Il convient de rappeler en outre que les fonctions administratives ont été transférées de manière fragmentée et désorganisée ; une évaluation tout aussi critique peut être faite de la dynamique difficile du fédéralisme fiscal, concrètement amorcé seulement en 2009 (et resté inachevé à ce jour), à travers une série d’interventions réglementaires qui ont parfois opéré une recentralisation des compétences et des ressources.

125Enfin, la principale ambiguïté du système de décentralisation italien, concernant les relations entre l’État et les autonomies territoriales, n’a pas été résolue.

126La réforme de 2001 a maintenu inchangée une double voie dans les relations entre l’État et les collectivités territoriales (État-régions et État-collectivités locales), empêchant aux régions une relation directe avec les provinces et les communes au niveau infranational ; ceci a conditionné le bon fonctionnement du système administratif régional et accentué la compétition — plutôt que la collaboration synergique — entre les différents niveaux de gouvernement dans la répartition des fonctions administratives (notamment entre la région et les provinces, perçues par les premières comme un résidu de l’articulation périphérique de l’État).

127L’Italie est donc un État régional, mais à forte « tendance communale » : la tradition communale représente une composante enracinée de la décentralisation et cela empêche l’expérimentation de solutions plus directement inspirées des expériences fédérales (également en relation avec la configuration d’une future Chambre de représentation territoriale).

129Il n’est donc pas surprenant que, selon l’opinion de beaucoup, si l’on exclut le pouvoir législatif, les Régions conçues par l’Assemblée constituante « ressemblent plus aux régions françaises qu’aux Länder allemands ou autrichiens » : un troisième niveau de gouvernement, avec des fonctions administratives décentralisées par l’État car elles ne peuvent plus s’exercer au niveau national, mais qui est en concurrence avec les autres collectivités locales pour l’élargissement de ses fonctions administratives.

131La révision promue par le gouvernement dirigé par Matteo Renzi entendait aborder certains profils critiques du système de l’autonomie en Italie, mais n’offrait pas concrètement une solution claire aux problèmes que nous avons mis en évidence jusqu’ici. Au contraire, elle révélait une logique néo-centraliste, en continuité avec la (re)centralisation des compétences qui avait déjà eu lieu en 2012 (à travers la réforme qui a transposé dans la Constitution les contraintes découlant du cadre réglementaire européen, telles que l’équilibre budgétaire structurel et la soutenabilité de la dette de toutes les administrations publiques).

132La loi constitutionnelle Renzi-Boschi a également reproposé l’ambiguïté historique des réformes italiennes en matière de décentralisation territoriale, réformes partagées entre les instances « dévolutives » d’un côté, et la volonté de renforcer le rôle unificateur de l’État de l’autre. Par ailleurs, les raisons de la transformation du Sénat en une Chambre (mal définie) de représentation territoriale, la suppression des provinces et la reformulation des compétences des régions reposaient essentiellement sur la rhétorique de l’antipolitique et de la réduction des dépenses publiques, au lieu de s’insérer dans un plan articulé et organique de réorganisation de tout le système des autonomies territoriales.

133Au fil du temps, les Régions ont en effet fait l’objet d’une méfiance croissante de la part de l’opinion publique et des institutions centrales elles‑mêmes, dans une évaluation générale parfois excessivement sévère, quant à la capacité de ces organismes à gérer efficacement les ressources publiques.

134Il est vrai aussi que les régions ont beaucoup souffert des effets de la crise économique (à laquelle s’ajoute aujourd’hui l’impact de la pandémie, qui accentue le décalage entre les territoires).

135Cela a créé des perceptions contradictoires de la valeur de l’autonomie et générée des attentes divergentes dans les différentes régions, à l’égard du pouvoir central.

136Les collectivités infranationales devenues plus fragiles, sous l’effet des plans d’assainissement budgétaire et de la réduction des transferts de l’État, sont forcées à couper les services publics ou à affaiblir les standards qualitatifs ; elles réclament un engagement plus fort de l’État en termes de péréquation territoriale, pour soutenir les niveaux minimaux de bien-être dans les territoires historiquement défavorisés ou touchés par la crise.

137Les régions plus riches, qui ont des ressources propres utilisables pour contenir les effets de la crise sur leur territoire, considèrent les contraintes uniformisantes et les interventions de l’État comme des obstacles à leur développement socio-économique et revendiquent une plus forte autonomie financière, pour encore mieux garantir leurs particularités.

4. L’influence française sur la réforme des collectivités territoriales italiennes

144La création des régions a entraîné un changement profond du modèle français d’articulation territoriale du pouvoir politique : non seulement ces autorités apparaissent bien consolidées dans le paysage institutionnel, mais une classe de gouvernement infranationale s’est désormais constituée, qui demande aujourd’hui des compétences plus importantes, à la lumière du processus d’intégration européenne et de la politique de cohésion économique, sociale et territoriale promue par l’UE.

151Ces collectivités territoriales ont une capacité administrative limitée, en raison du manque de personnel et de ressources financières. Afin de résoudre ce problème, de rationaliser les dépenses et de rendre les services publics plus efficaces, le législateur a longtemps encouragé les communes à exercer leurs fonctions de manière associée.

153La forme privilégiée de coopération est l’union des communes, par laquelle deux ou plusieurs communes créent une nouvelle collectivité locale, avec son propre statut et ses organes représentatifs, pour l’exercice stable de fonctions et de services.

154Les communes dont la population est inférieure à 5 000 habitants — ou jusqu’à 3 000 si elles sont classées comme communes de montagnes — sont « obligées » d’exercer les fonctions « fondamentales » par le biais d’une forme associée (par union ou convention).

155Les régions jouent ici un rôle important, puisqu’il leur appartient d’assurer le lien entre les niveaux central et local de gouvernement, tout en veillant à ce que les dispositions nationales en matière de gestion associée soient appliquées par les collectivités locales. Les régions doivent identifier d’autres formes susceptibles d’encourager l’exercice associé de certaines fonctions par les communes. En outre, en ce qui concerne les communes de taille géographique plus réduite, les régions doivent identifier les « niveaux optimaux » d’exercice associé des fonctions, en consultation avec les collectivités locales (mais aussi exercer un pouvoir de substitution à l’égard des communes qui ne respectent pas l’obligation prévue par la loi). Toutefois, les normes régionales sur la coopération intercommunale ne sont pas homogènes et le cadre réglementaire est plutôt fragmenté.

156L’approche du législateur a évolué dans le temps. Au début des années 1990, les règles italiennes relatives aux unions des communes ont exprimé une préférence pour des formes d’unification « forcée » des autorités locales : cette forme associative avait été conçue comme une phase transitoire, dans le cadre d’un processus d’agrégation plus profond, qui aurait dû conduire à la fusion des communes.

157C’est précisément cette contrainte qui a suscité une forte résistance de la part des communes, craignant de perdre leur identité et leur autonomie.

159Depuis 2010, dans un contexte fortement marqué par les effets de la crise économique, l’objectif de consolidation des comptes publics est devenu une priorité, avec la conséquente approbation d’une série de révisions des dépenses visant, entre autres, à réduire les coûts de la politique sur le plan local.

160Une dynamique associative obligatoire a ainsi été imposée aux petites communes, pour la gestion des services et l’exercice des fonctions fondamentales.

162Cela découle, d’une part, du fait que le législateur a voulu prendre en compte les difficultés « politiques » qui existent au niveau local dans la mise en œuvre de cette obligation. Il est vrai, cependant, que le report continu des délais d’entrée en vigueur de l’obligation de gestion associée des fonctions locales dites « fondamentales » a créé une incertitude et renforcé la culture du non-respect de la réglementation nationale.

163Par ailleurs, une réflexion approfondie sur l’intercommunalité — inscrite dans un débat plus général et plus organique sur la réorganisation du système des collectivités locales — semble désormais nécessaire également à la lumière d’un arrêt de la Cour constitutionnelle, qui concerne précisément l’association obligatoire imposée aux petites communes par la législation susmentionnée.

164Dans sa décision n^o 33 de 2019, la Cour a déclaré la non-conformité à la Constitution des dispositions en vertu desquelles les communes de moins de 5 000 habitants sont tenues de gérer leurs fonctions fondamentales sous une forme associée. Les communes ne peuvent pas démontrer l’impossibilité de réaliser, grâce à l’union, des économies d’échelle ou des améliorations dans la fourniture de biens publics aux populations concernées. Le juge constitutionnel a en outre considéré comme trop rigide l’obligation d’association imposée aux collectivités locales, parce qu’elle ne tient pas compte de la situation géographique, des caractéristiques démographiques et socio-environnementales des communes associées dans l’union.

165Qui plus est, la Cour a également jugé nécessaire d’attirer l’attention du législateur national sur les graves limitations qui marquent la structure organisationnelle administrative concrète des collectivités locales (découlant surtout des exigences économico-financières) ; en outre, avec le temps, la « dialectique physiologique » entre les différents acteurs institutionnels (et en particulier entre la région et les communes), qui doit être caractérisée par une « coopération loyale », semble être devenue de plus en plus faible. Il est ensuite rappelé que le principe d’uniformité, selon lequel les communes ont les mêmes fonctions, sans distinction entre les petits villages de quelques dizaines d’habitants et les grandes villes, produit « le résultat paradoxal de ne pas pouvoir […] garantir une jouissance égale des services ».

166Enfin, la Cour constitutionnelle rappelle que dans d’autres systèmes nationaux « des interventions structurelles ont été réalisées avec succès pour répondre au problème de la fragmentation des communes, en mettant souvent en œuvre une différenciation non seulement au niveau organisationnel mais également au niveau fonctionnel ». Cela s’est produit par exemple en France, où le problème a été résolu à la fois par la promotion de formes innovantes d’intercommunalité et par des procédures accompagnant financièrement les fusions.

167Dans l’ensemble, les associations ne concernent encore qu’un faible pourcentage des communes en Italie et pour certains il serait opportun de stimuler davantage des processus d’agrégation par le bas. En 2007, il n’y avait que 290 unions de communes, qui sont passées à 444 en 2014 et à 565 en janvier 2022 (et seulement 30 % des communes de moins de 5 000 habitants ont adhéré au modèle de gestion associé des fonctions « fondamentales »).

169Il est clair que l’intercommunalité en Italie est encore un « phénomène inachevé », qui exige un effort plus décisif de la part du législateur national dans le sens d’une simplification des procédures de coopération et de la création de formes plus efficaces d’incitation économique (mais aussi de mécanismes de dissuasion ou de sanction pour les communes qui quittent prématurément des structures associatives auxquelles elles ont adhéré, en prévenant la répétition de comportements souvent liés plus à une logique politique qu’à des raisons de convenance économique ou administrative). En outre, la refonte des formes associatives des communes entraîne une définition claire des rôles et des liens entre les différents acteurs — État, régions, provinces et villes métropolitaines — impliqués dans les processus d’union ou de fusion.

170Une réorganisation des relations entre le territoire et les institutions rend également nécessaire la (re)configuration d’un modèle de gouvernement de niveau intermédiaire qui soit alternatif et efficace, après la transformation des provinces intervenue en 2014.

172Dans les deux pays, au nom de la modernisation et de la simplification, ainsi que du principe de subsidiarité, la volonté de réforme est allée jusqu’à la tentative de supprimer le niveau intermédiaire de gouvernement (la province en Italie, le département en France), en utilisant la rhétorique de la rationalisation et de l’efficacité des fonctions des collectivités locales, mais poursuivant en réalité l’objectif de réduire les dépenses publiques et les coûts de la politique.

173À plusieurs reprises, ces dernières décennies, la disparition des départements français a été annoncée comme inéluctable ; les réformes sur l’organisation territoriale ont en effet affaibli au cours des années le rôle des départements, fragilisé par l’amputation de certaines compétences et par le renforcement de la dimension régionale et des métropoles.

175En Italie, le débat sur la réforme des provinces a en revanche eu une issue différente. Dans un contexte fortement favorable à réduire les coûts de la politique et compte tenu qu’en Italie il n’y a pas le totem historique du département comme en France, on a décidé d’apporter des modifications profondes à l’organisation des « province », considérées comme le maillon territorial faible.

177En vertu des nouvelles dispositions législatives, la province est devenue une entité intermédiaire de « area vasta » (chargée essentiellement de la gestion et de l’aménagement du territoire), qui ne représente plus ses habitants mais les organes et les institutions de ses entités locales.

178Ces innovations devaient s’accompagner d’un projet de révision constitutionnelle qui prévoyait la suppression des provinces et concevait un système d’autonomie reposant essentiellement sur deux niveaux de gouvernement — le régional et le communal — dont les institutions représentent directement les populations.

179Comme nous l’avons déjà mentionné, la loi constitutionnelle a été rejetée par le référendum qui s’est tenu en décembre 2016, ce qui entraîne une très grande incertitude concernant l’avenir des provinces. L’échec du référendum nécessite une refonte complète de la stratégie de réforme territoriale, pour laquelle aucune solution ne semble encore se dessiner.

180Il faut reconnaître que les provinces italiennes avaient un problème d’identité politique et institutionnelle, mais elles exerçaient un rôle administratif important (bien que pas toujours efficace) dans des domaines liés à la gestion et au développement du territoire (eau, déchets, énergie, environnement, travail, éducation, transports, etc.). La réorganisation de la province au sein d’un nouveau système rationalisé des pouvoirs locaux aurait pu devenir la clé pour améliorer l’efficacité de l’action publique.

181Au contraire, les provinces ont été radicalement transformées, mais sans reconfigurer l’autonomie locale. En conséquence de cela, il y a de grandes différences entre les villes métropolitaines et le reste du territoire régional ; les régions ont été privées du soutien de « vastes entités territoriales » qui les auraient aidées à gérer la planification urbaine, les déchets et l’environnement, les routes, les transports locaux, l’assistance technique aux communes. Ces fonctions ne peuvent pas être fragmentées au niveau communal, ni concentrées totalement dans la région.

182En ce qui concerne enfin les villes métropolitaines, le législateur italien a voulu promouvoir — toujours en regardant la France avec un intérêt particulier — le « fait urbain ». Ces collectivités territoriales nouvelles (mais déjà prévues par la révision constitutionnelle en 2001) ont été concrètement instituées par la loi « Delrio » : les dix villes métropolitaines des régions ordinaires (auxquelles s’ajoutent les quatre créées dans les régions avec une autonomie spéciale) sont des autorités de deuxième échelon et se situent à mi‑chemin entre les communes et les régions.

183Chacune ville métropolitaine s’est substituée à la province préexistante, dont elle a hérité l’ensemble des ressources et des compétences, surtout dans le domaine de la planification stratégique, de la promotion et de la coordination des services publics.

184Contrairement aux métropoles françaises, la création des villes métropolitaines en Italie ne semble cependant pas avoir entraîné une amélioration ou une simplification notable de l’organisation territoriale.

185En outre, le profil politique et institutionnel de ces collectivités reste plutôt ambigu. Le maire du chef-lieu de l’ancienne province est de jure le maire métropolitain ; la loi « Delrio » a prévu la possibilité d’organiser un scrutin direct pour l’élire, mais elle en a renvoyé la réglementation à des normes nationales, qui doivent être encore adoptées. Cela signifie que les villes métropolitaines finissent par être contrôlées par les dirigeants de l’ancien chef-lieu de province, en fonction de leurs priorités (et les communes voisines se transforment en banlieues de ce chef‑lieu). Enfin, elles ne semblent pas avoir de ressources adéquates pour exercer leurs compétences fondamentales, ni pour les investissements dans le secteur des infrastructures et des transports, ni pour jouer un rôle stratégique dans l’économie nationale.

5. La coopération transfrontalière franco-italienne

186Dans les pays membres de l’Union européenne, les collectivités territoriales située de part et d’autre d’une frontière ont progressivement développé des relations internationales pour la gestion des politiques publiques destinées à déployer leurs effets au‑delà des limites de leurs territoires.

187Les politiques de coopération transfrontalière ont permis aux collectivités infranationales de surmonter en quelque sorte les cicatrices de l’histoire représentées par les frontières et d’acquérir de nouveaux espaces institutionnels de collaboration.

188L’espace de cette coopération transnationale, dont l’extension ne coïncide pas toujours avec la géographie administrative des États impliqués, a parfois été défini sur la base du partage de liens anciens et d’une même expérience historique entre les territoires concernés.

189Les premières formes de collaboration internationale (dans un domaine traditionnellement « réservé » à la politique étrangère de l’État) ont vu le jour à partir des années 1950. Le terme « eurorégion » remonte à cette période, pour désigner les différentes formes expérimentales de gestion de la coopération entre les collectivités territoriales, développées au cours de la première expérience transfrontalière.

190L’expression « eurorégion » est désormais utilisée de manière ambiguë pour désigner, sans aucune distinction, des expériences de coopération — mises en œuvre dans le cadre des instruments définis par le Conseil de l’Europe et l’UE — qui sont en réalité très différentes les unes des autres, qui n’impliquent pas nécessairement, de manière symétrique, des collectivités territoriales du même niveau, et qui n’aboutissent pas toujours à la création d’entités dotées de la personnalité juridique. Dans certains cas, il peut s’agir de simples associations sans but lucratif, qui relèvent donc du droit privé, dans d’autres, au contraire, d’accords interétatiques spécifiques confèrent un caractère de droit public à la structure de coopération.

192Un dynamisme plus prononcé des relations italo-françaises a sans doute été en partie favorisé par le lancement dans l’Hexagone, en 1982, du grand chantier de la régionalisation, qui a permis d’engager, dans les années suivantes, des coopérations plus synergiques avec les régions italiennes déjà existantes.

194Après deux déclarations d’intention, adoptées en 2006, les représentants des régions italiennes Piémont, Ligurie, Vallée d’Aoste et des régions françaises Rhône-Alpes (aujourd’hui Auvergne-Rhône-Alpes) et Provence-Alpes-Côte d’Azur ont signé, l’année suivante, un protocole d’accord pour la coopération dans l’espace alpin et méditerranéen, assumant l’engagement de collaborer étroitement « pour intensifier les échanges dans les domaines de compétence communs, afin de renforcer les liens politiques, économiques, sociaux et culturels auprès de leurs populations ».

195L’objectif déclaré n’était cependant pas seulement d’encourager « une meilleure coordination autour d’objectifs communs », afin de « partager des stratégies dont la mise en œuvre peut s’appuyer sur des programmes de coopération territoriale européenne », mais aussi « de donner une visibilité politique et d’aboutir à la création d’une Eurorégion Alpes-Méditerranée, favorisant une intégration territoriale plus forte ».

196Afin de permettre à l’Eurorégion (également connue sous l’acronyme AlpMed) d’être plus directement liée aux institutions européennes, il a été décidé d’établir des bureaux communs à Bruxelles, inaugurés en 2008. Pour rendre plus efficace l’action de l’Eurorégion — qui aurait dû ensuite impliquer également les cantons romands de Genève, Vaud et Valais — sa structure et son organisation avaient été envisagées de manière à permettre son évolution vers un Groupement européen de coopération territoriale (GECT). Un organisme doté de la personnalité juridique européenne aurait en effet pu agir de manière autonome et avec des ressources inscrites à son propre budget, assumant directement les responsabilités découlant de ses activités.

197Il semble opportun dès maintenant de rappeler, en quelques mots, que ce résultat n’est pas encore atteint en pratique.

198Le processus de réalisation du projet visant à définir un espace collaboratif fort et institutionnalisé — dont le lancement a sans doute été favorisé par la convergence politique substantielle des leaderships régionaux de l’époque, qui partageaient une forte sensibilité européiste — a été assez cahoteux dès le départ et a été définitivement arrêté en 2012.

199D’une part, la réaction des autorités nationales face à cette dynamique a été plutôt prudente et peu encline à « casser le carcan » de l’exclusivité de la compétence étatique en matière de relations internationales (bien qu’en Italie la réforme du titre V de la deuxième partie de la Constitution, en 2001, eût déjà reconnu aux régions, dans les matières de leur compétence, les outils nécessaires pour projeter leur action sur le plan international).

200Outre la résistance persistante des autorités gouvernementales à certains aspects du projet — une difficulté aggravée par des querelles interinstitutionnelles — il y avait la résistance de l’une des régions participantes (le Piémont), dont l’élan initial ne semblait plus être partagé par le nouvel exécutif entré en fonction en 2010 et dirigé par un parti (la Ligue du Nord) dont le programme politique a toujours été caractérisé par un euroscepticisme marqué ou un antieuropéanisme mal dissimulé.

201L’activité d’AlpMed devrait être développée par des groupes de travail thématiques spécifiques (dédiés à l’identité de l’Eurorégion, à la cohésion économique, sociale et territoriale, à la lutte contre le changement climatique, à l’innovation et à la transition des systèmes de production). Or, celles‑ci ne se sont plus réellement réunies depuis 2012 (après l’« abandon injustifié des tables » par les Français, à l’époque où Nicolas Sarkozy occupait le poste de chef de l’État), ce qui a conduit à un appauvrissement croissant des contenus exprimés par l’Eurorégion.

202À l’heure actuelle, l’Eurorégion Alpes-Méditerranée n’est qu’un accord interrégional transfrontalier, dont la transformation en GECT pourrait permettre une structuration cohésive de tous les territoires impliqués dans la coopération — même indépendamment des financements européens — et projeter avec force AlpMed au niveau européen, pour gagner en visibilité et en poids politique.

203Tout ceci considéré, il convient de souligner que la coopération italo-française qui s’est développée au fil des années grâce aux nombreux programmes soutenus par l’Union européenne apparaît très dynamique. Cependant, les activités économiques, sociales et environnementales à caractère transfrontalier, menées dans le cadre d’actions conjointes à l’intérieur des frontières de l’Eurorégion en question, constituent un ensemble encore très fragmenté, qui ne repose pas sur un plan stratégique unique, mais exprime plutôt de fortes différences entre les territoires de montagne, côtiers et insulaires et poursuit des objectifs souvent limités.

206L’espace d’AlpMed compte un certain nombre de petites et moyennes structures de coopération, qui ont développé leurs propres stratégies territoriales sectorielles et ont parfois pris la forme juridique d’un GECT : c’est le cas, par exemple, du Parc européen Alpi Marittime-Mercantour — né en 2013 (grâce à l’action synergique des parcs transfrontaliers des Alpes-Maritimes et du Parc national du Mercantour) pour mieux protéger la richesse géologique et la grande biodiversité de la zone à cheval sur la frontière — et dont le cœur est constitué par les territoires où Victor-Emmanuel II, en 1857, avait établi une réserve royale de chasse.

207D’un autre point de vue, il convient également de rappeler que, dans l’ensemble, certaines difficultés subsistent dans la mise en œuvre de projets communs, dues à la fois à l’asymétrie des compétences (et pouvoirs) des régions italiennes et françaises, et à la différence de rôle et d’implication des départements transalpins et des provinces italiennes (notamment après la réforme de ces dernières en 2014) ; à cela s’ajoute le poids du plus grand dynamisme des métropoles françaises — et de l’activité menée par celles‑ci en concurrence avec celle des régions — par rapport à la capacité d’initiative qui distingue aujourd’hui les villes métropolitaines italiennes.

208Enfin, en matière de sélection et de gestion des projets de coopération transfrontalière, le niveau national a toujours joué un rôle plus incisif en France qu’en Italie.

209À ce dernier égard, il est opportun de souligner que l’Eurorégion Alpes-Méditerranée est née avec l’ambition de développer en son sein une stratégie unifiée de cohésion économique et territoriale et de s’adresser directement aux institutions européennes, sans forcément recourir à la médiation de l’État (d’où la décision d’installer ses bureaux à Bruxelles).

210Cette volonté reposait sur la prise de conscience d’une proximité géographique, historique et culturelle entre les cinq régions associées à AlpMed et du rôle structurant, dans la formation d’une identité transfrontalière franco-italienne, joué non seulement par les Alpes, mais aussi par la dimension méditerranéenne et maritime du projet.

211On a tenté d’appréhender en quelque sorte les propositions de la Communauté de travail Alpes-Adriatique, fondée en 1978. Celle‑ci visait à créer un espace économique, culturel et politique commun entre les territoires qui, jusqu’au xix^e siècle, avaient été un élément fondamental de l’Empire austro-hongrois : la Vénétie et le Frioul-Vénétie Julienne en Italie (plus tard la Lombardie a été ajoutée), la Styrie et la Carinthie en Autriche, les provinces de Vas et de Baranya en Hongrie, la Slovénie et la Croatie.

212Cependant, l’absence d’une « volonté politique » au sein d’AlpMed a pesé négativement sur la construction espérée d’une identité commune, à faire valoir dans le cadre d’une future « Europe des Régions » promue par l’UE. Ainsi l’autre finalité pour laquelle l’Eurorégion a été créée a prévalu, à savoir permettre aux collectivités territoriales participant à la structure de coopération d’exercer une activité de lobbying plus intense à Bruxelles, en vue d’une défense efficace de leur spécificité et d’une plus grande implication dans la gouvernance de la politique régionale européenne (dans une Union qui étendait ses frontières à l’est). Cela à son tour constituait une condition préalable pour revendiquer, au niveau national, l’attribution de pouvoirs décisionnels plus larges par l’État.

213Cette dynamique a toutefois favorisé les processus nationaux de renforcement de la décentralisation territoriale et une répartition différente des responsabilités dans la gestion effective des fonds de développement régional.

215En ce qui concerne plus directement les questions traitées dans notre étude, un effet de la politique de cohésion promue par l’UE se manifeste cependant dans l’élargissement progressif du rôle joué par les régions françaises dans la gestion des fonds structurels, traditionnellement attribués au niveau de l’État et, depuis 1989, aux préfets de région.

216Avec la Loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles de 2014 (MAPTAM), remplacée l’année suivante par la Loi portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), la gestion de la plupart des fonds structurels et d’investissement européens a été confiée aux régions, comme le demandait depuis longtemps l’Association des régions de France (devenues Régions de France).

218Combien tout cela pèse sur la collaboration transfrontalière dans l’espace d’AlpMed est très évident, entravant la dynamique d’innovation et empêchant l’exploitation du plein potentiel d’une zone qui s’étend sur plus de 142 000 kilomètres carrés, a un poids démographique important (avec plus de 21 millions d’habitants), un PIB qui dépasse les 630 milliards d’euros — si c’était un État, l’Eurorégion se classerait au 22^e rang mondial — et un tissu économique composé de plus de 2 millions d’entreprises.