• 1 P. Aimo, Stato e poteri locali in Italia. 1848‑1995, Roma, Carocci, 1998, p. 29. Ricca la bibliogra (...)

e talvolta anche maggiormente all’avanguardia, come quello della Lombardia austriaca1.

• 2 Al proposito si vedano le considerazioni di P. Aimo, Le origini della giustizia amministrativa. Con (...)

4Come è ampiamente noto, il modello amministrativo napoleonico, pur accogliendo alcuni istituti giuridici del cessato regime rivoluzionario, si basava in sostanza sul principio espresso dallo stesso Bonaparte per cui «l’amministrare è affare d’uno, come il giudicare è l’affare di più; in mano di uno solo l’amministrazione ha unità di vedute e celerità esecutiva»2, cioè su un processo di razionalizzazione, burocratizzazione ed accentramento della pubblica amministrazione, in una rigida struttura piramidale gerarchicamente sovrapposta dalla forte impronta centralistica.

• 3 Nel Regno di Sardegna, che è la realtà che qui maggiormente interessa per gli sviluppi futuri dell’ (...)
• 4 Ai funzionari statali vennero infatti affiancati, soprattutto dopo la promulgazione dello statuto, (...)

5Il sistema di matrice francese della divisione del territorio in dipartimenti retti da un prefetto che la penisola italiana aveva conosciuto durante il periodo napoleonico non venne abbandonato all’indomani del Congresso di Vienna. La caduta di Napoleone non ne determinò il declino e, pur a fronte di alcune difformità nelle modalità organizzative delle diverse amministrazioni locali, con livelli di autonomia più o meno marcati, esso continuò a sopravvivere negli stati restaurati nelle sue linee fondamentali: burocrazia statale gerarchica, controllata dal Ministero dell’Interno e incentrata sulla figura di amministratori modellati sui prefetti francesi3. Anche dove, come accadde per volontà dei sovrani sabaudi, la partecipazione dei sudditi venne progressivamente ampliata, la vigilanza statale non venne mai meno4.

• 5 N. Randeraad, Autorità in cerca di autonomia: i prefetti nell’Italia liberale, cit. Sulle vicende a (...)

6Erano d’altra parte questi gli aspetti fondamentali della concezione di ‘buona amministrazione’ della prima metà dell’Ottocento; un’amministrazione dal duplice volto, fondata sull’idea di un forte legame tra Stato e società e su due presupposti fondamentali: concedere al governo locale una propria sfera d’azione, garantendo la partecipazione dei cittadini e la possibilità di espansione ed emancipazione, ma al tempo stesso vincolare quello stesso governo a norme e regolamenti ovunque uniformi attraverso la presenza continua e costante del potere centrale5.

• 6 Regie Patenti del 26 agosto 1841, 25 agosto 1842, 31 agosto 1843.
• 7 A. Petracchi, Le origini dell’ordinamento comunale e provinciale italiano, Venezia, Neri Pozza, 196 (...)

8La novità più rilevante in quei decenni fu senz’altro la costituzione delle province come enti autonomi realizzata con le Regie Patenti promulgate da Carlo Alberto tra il 1841 ed il 18436 «con finalità essenzialmente ‘conservatrici’, come elemento ‘d’ordine’ e di moderazione, come ponte gettato tra Governo centrale e Comuni progressisti e ribelli»7.

• 8 G. Melis, Storia dell’amministrazione italiana, 1861‑1993, Bologna, Il Mulino, 1996, p. 22. La legg (...)

9Negli anni successivi si succedettero diverse leggi volte ad operare sia una revisione dell’ordinamento comunale e provinciale che a gettare le basi per un nuovo sistema amministrativo; tra queste, la cosiddetta ‘legge Cavour’ del 1853 che aveva provveduto al riordinamento dell’amministrazione centrale dello Stato ‘inaugurando’ il modello ‘ministeriale’ e abbandonando quello ‘misto’ — diviso tra aziende [attività di esecuzione] e ministeri [attività di direzione], degli stati sabaudi prestatutari — che, se pur valido, era ormai superato in presenza del nuovo ordinamento costituzionale8. L’art. 67 dello Statuto albertino, prevedendo la responsabilità ministeriale

• 10 R. Romanelli, Il comando impossibile. Stato e società nell’Italia liberale, cit. Dello stesso autor (...)

10Uno stato centralista, dunque? Da qualche decennio gli storici delle istituzioni vanno conducendo un’opera di rilettura di quella che era l’opinione comune, mettendo in rilievo la complessità dei rapporti centro —periferia ed il ruolo dei ceti dirigenti locali nella definizione del sistema amministrativo. Si parla di ‘centralismo debole’ o, come intitolava Romanelli il suo bel volume, di ‘comando impossibile’10, dove nel concreto funzionamento delle istituzioni, se non nella normativa, ci si stacca sempre più dal modello francese.

• 11 E. Genta, La provincia di Torino dall’antico regime all’avvento del fascismo. Panorama storico-giur (...)

11A livello periferico, già a partire dall’indomani del varo della legge del 1853, Urbano Rattazzi, in qualità di Ministro della Giustizia, reggente ad interim gli Interni nel governo dello stesso Cavour, aveva presentato diversi disegni di legge sull’amministrazione comunale e provinciale: si trattava di progetti che oscillavano tra l’abolizione delle Divisioni amministrative a favore di un rafforzamento dell’ordinamento provinciale (1854) e, al contrario, il loro aumento, in una sorta di grosse circoscrizioni destinate ad esautorare nei fatti le Province (1856), il cui eccessivo numero veniva considerato dallo stesso Rattazzi fonte di moltiplicazione delle spese e «spunto di egoismo e di separatismo»11.

• 12 Sull’argomento, vd. F. Ingravalle, Urbano Rattazzi e la legge per l’unificazione amministrativa del (...)

13La legge voluta proprio da Rattazzi, che vedrà la luce in Piemonte il 23 ottobre 1859 e sarà destinata a costituire la base di quella unitaria del ’65, sembra riflettere questa idea di centralizzazione12.

• 13 L. 25 aprile 1859, n. 3345.
• 14 Per un panorama d’insieme sugli aspetti legislativi del periodo in questione, sempre validi A. Aqua (...)
• 15 U. Rattazzi, Relazione sul nuovo ordinamento comunale e provinciale fatta a S.M. dal Ministro dell’ (...)

14Come è noto, la Legge sull’ordinamento comunale e provinciale del 1859 (legge Rattazzi) — la «più liberale delle leggi che siano mai state sottoposte alla sanzione» del sovrano, come venne definita dal suo artefice — venne varata in una situazione che potremmo dire di emergenza. Il governo La Marmora in virtù dei pieni poteri conferitigli dal parlamento alla vigilia della guerra con l’Austria nel 1859 («emanare per semplici decreti reali e sotto la responsabilità ministeriale, […] gli atti che saranno necessari per la difesa della patria e delle […] istituzioni»13) e interpretandoli in maniera piuttosto estensiva, si fece infatti artefice, soprattutto per impulso proprio di Rattazzi, di un enorme lavoro legislativo, al di fuori di ogni possibile controllo da parte del Parlamento. Videro così la luce i nuovi codici e diverse riforme politiche14: una rinnovata legge elettorale per la Camera dei deputati, la legge istitutiva della Corte dei Conti e quella di riforma del Consiglio di Stato, la legge di pubblica sicurezza, quella di riforma dell’ordinamento giudiziario, ordinamenti in materia di sanità, lavori pubblici ed istruzione e, come detto, la nuova legge sull’ordinamento comunale ed amministrativo. Si trattava di un testo, cui collaborò una commissione composta da piemontesi e lombardi, introdotto così per decreto, e quindi senza discussione parlamentare, che intendeva, come espresso dallo stesso Rattazzi nella relazione al Re, «accentrare nell’ordine politico ed emancipare nell’ordine amministrativo tutte le parti dello Stato, per forma che ognuna di esse si trovi tanto più libera nel governo delle cose proprie, quanto, coll’altre si sentirà più strettamente avvinta al […] trono per le cose comuni della Nazione e del Regno»15.

• 16 Ibid.

15La legge, proseguiva il ministro alessandrino, si informava da un lato al principio dell’unità politica, «al quale i grandi popoli moderni debbono la loro forza, la loro sicurezza, la loro prosperità»; dall’altro «essa si attempera francamente al principio di libertà, senza il quale l’accentramento politico ad altro non riuscirebbe per avventura che a scemare le sorgenti della vita civile in tutto lo Stato». In questo modo «mentre più contrasta ad ogni tendenza federativa, assicura maggiormente le libertà locali»16.

• 17 Si veda al riguardo quanto riportato da A. Petracchi, Le origini dell’ordinamento comunale, cit., v (...)

16Un’affermazione che sembrava rispecchiare le intenzioni della classe politica dominante che lo stesso Cavour aveva condensato chiaramente ricordando come «noi non siamo federalisti, né vogliamo essere accentratori» e precisando ulteriormente, in un altro contesto che «la centralizzazione amministrativa è una delle più funeste istituzioni dell’età moderna»17.

• 18 C. Schwarzenberg, La formazione del Regno d’Italia, cit., p. 16.

17Per quanto la relazione di Rattazzi sembri lasciare spazio a margini di autonomia, al di là delle formule di maniera e delle dichiarazioni di principio, le innovazioni in essa contenute erano tuttavia in realtà assai limitate e, soprattutto, si veniva consolidando un ordinamento comunque accentrato, nel quale «gli interessi dell’autorità centrale prevalevano nettamente sulle esigenze di sviluppo autonomo della vita locale»18.

• 19 F. Mazzanti Pepe, Profilo istituzionale dello stato italiano. Modelli stranieri e specificità nazio (...)

18Insomma, libertà sì, ma purché «compatibile con una necessaria forte presenza dello Stato»19. L’impressione è che:

• 21 C. Astengo, La guida amministrativa in base alla legge 23 ottobre 1859, Milano, presso Luigi di Gia (...)

20Il decreto, tentando di rispondere anche alle richieste dei lombardi, fino a quel momento inseriti in un sistema amministrativo in cui i comuni godevano di ampia autonomia, e di mediarle con quelle piemontesi, dava, come è noto, origine a un ordinamento che prevedeva l’articolazione statale in province, rette da un governatore con funzione di organo di governo e da un Consiglio elettivo, a loro volta ripartite in circondari «semplici anelli della catena di trasmissione delle direzioni che dà il potere centrale» per usare le parole dell’amministrativista savonese Carlo Astengo21, e retti da un Intendente; i circondari comprendevano a loro volta un certo numero di mandamenti, utili, dal punto di vista amministrativo, unicamente come base per l’elezione dei Consiglieri provinciali, ed erano ulteriormente suddivisi in comuni, ‘corpi morali’ dotati di una propria amministrazione retti da un sindaco scelto dal re tra i componenti il Consiglio, organo comunale elettivo.

• 22 U. Rattazzi, Relazione sul nuovo ordinamento comunale e provinciale, cit., p. 1250.

21È vero che, nella nuova legge, le attribuzioni dell’amministrazione provinciale erano piuttosto ristrette, ma una delle funzioni precipue finiva per comprendere l’esercizio della tutela sui comuni. Lo stesso Rattazzi lo ricordava nella sua relazione quando, pur rilevando l’ampia libertà che a suo parere la legge consentiva agli ordinamenti comunali, ricordava come «la libertà comunale però rimarrebbe, a cagione dell’ineguaglianza degli enti che sono chiamati a parteciparvi, sfornita di sufficienti guarentigie ove questi enti disaggregati avessero a trovarsi soli senza alcun esterno presidio a fronte del potere politico»22. All’uopo la legge — proseguiva Rattazzi —

• 24 Ibid.

22Ad assistere i comuni, a tutelarli, ma in definitiva anche a controllarli, veniva così chiamata la provincia, descritta come una «grande associazione di comuni e destinata a provvedere alla tutela dei diritti di ciascuno di essi, ed alla gestione degli interessi morali e materiali che hanno collettivamente fra loro»24.

• 25 P. Aimo, Stato e poteri locali in Italia, cit., p. 32.

23Si trattava nel complesso di un sistema che, come rilevato da Piero Aimo, presentava elementi di contraddittorietà perché da un lato garantiva alcune aperture democratiche, quali l’allargamento del suffragio ed una riduzione nel numero dei controlli, ma dall’altro «accentuava gli elementi di rigidità ed enfatizzava i momenti di guida dall’alto dell’ordinamento esistente»25.

• 26 Ivi, p. 29.

24Naturalmente, con il progredire delle annessioni e la graduale unificazione politica, la questione amministrativa assunse dimensioni ancora più ampie: si trattava in sostanza di risolvere «il problema della congruità e compatibilità degli assetti organizzativi di stampo franco-piemontese con l’allargamento del quadro geografico e con la presenza, nelle altre regioni, di tradizioni, istituzionali e burocratiche, nonché di modelli culturali e di condizioni socio-economiche profondamente difformi o addirittura divergenti», e talvolta anche maggiormente all’avanguardia come, abbiamo visto, quello della Lombardia austriaca26.

• 27 L. Garibbo, Politica, amministrazione e interessi a Genova (1815‑1940), Milano, Franco Angeli, 2000 (...)

25Tra il 1859 e il 1861 la legge Rattazzi venne progressivamente estesa, fatta eccezione per la Toscana, alle regioni entrate a far parte dello stato unitario ma non senza parecchi malumori, soprattutto da parte dei lombardi, e non senza forti critiche alla cosiddetta piemontesizzazione; tali censure si trasformarono in un dibattito più ampio che investiva il tema dell’accentramento e del decentramento o ‘discentramento’ come dicevano alcuni e quello della definizione dei rapporti fra Stato ed Enti locali, centro e periferia. Il problema maggiore che si doveva affrontare era in sostanza quello di salvaguardare l’unità politica finalmente raggiunta e di governare, obiettivo che avrebbe potuto essere raggiunto non con la scelta semplicistica dell’accentramento tout court ma «attraverso una contrattazione continua tra potere centrale e poteri locali: quelli economici dei ceti socialmente dominanti, quelli politici espressi dalla deputazione parlamentare, quelli amministrativi dei consigli e delle giunte comunali e della deputazione provinciale»27.

• 28 R. Romanelli, Centralismo e autonomie, in Id. (a cura di), Storia dello stato italiano dall’Unità a (...)

26Sul piano amministrativo il dibattito che si sviluppò in quegli anni presentò marcati accenti di autonomismo e di difesa delle forme locali di autogoverno da quello che veniva definito il «centralismo dirigista di stampo giacobino»28. La stessa applicazione della legge del 1859 alle nuove province venne per qualche tempo considerata come provvisoria, intesa semplicemente a provvedere fino alla realizzazione di un nuovo e migliore ordinamento, alla cui attuazione si cominciò a lavorare alacremente.

• 29 N. Raponi, L’unificazione legislativa e amministrativa dello Stato, in Il Parlamento italiano. 1861 (...)

27È così che agli inizi degli anni ’60, su impulso del Farini e del Minghetti, vennero presentati nuovi progetti e si affacciarono anche ipotesi — sia pure cautamente — regionalistiche volte, come si diceva, a consolidare l’unità nazionale e, al tempo stesso, «ad emancipare gli interessi e le istituzioni locali dai vincoli della burocrazia centrale», pur senza concedere loro un’eccessiva autonomia che avrebbe potuto porre in discussione l’unità politica e morale del Regno29.

• 30 «Al di sopra della provincia, al disotto del concetto politico dello Stato, io penso che si debba t (...)
• 31 Il testo della Nota, così come gli estratti dei verbali della Commissione istituita presso il Consi (...)

28Nella Nota inviata da Farini alla Commissione istituita nel giugno del 1860 per procedere ad una riforma degli assetti amministrativi del nuovo Stato che si veniva formando, il ministro individuava la via da seguire nel coordinamento tra «la forte unità dello Stato coll’alacre sviluppo della vita locale» e con una progressiva emancipazione di alcuni settori (insegnamento, beneficenza, istituti municipali e provinciali) dalla burocrazia centrale. In tale occasione proponeva, richiamandosi alle condizioni naturali e storiche del passato, la divisione del territorio in sei regioni (e a seguire province, — «arbitre degli interessi propri, dentro i limiti delle leggi d’ordine generale» — circondari, mandamenti e comuni)30; le Regioni, semplici circoscrizioni amministrative, prive di rappresentanze elettive deliberanti per evitare pericolosi ritorni alla frammentazione politica degli antichi Stati a danno dell’unità del paese, dovevano essere rette da un governatore, rappresentante del potere esecutivo, interlocutore diretto del governo, cui spettava anche la nomina dei sindaci e la direzione degli intendenti provinciali31.

• 32 R. Romanelli, Centralismo e autonomie, cit., p. 132.

30Tra i diversi modelli che i legislatori avevano a disposizione si andava così cercando una ‘terza via’: non — per usare le parole pronunciate dallo stesso Minghetti alla Camera — «la centralità francese», né «una indipendenza amministrativa come quella degli Stati Uniti d’America o come quella della Svizzera» ma piuttosto un ordinamento che conservasse «nel nuovo Stato alcuni elementi specifici delle diverse tradizioni amministrative» e consentisse la creazione di organismi regionali o superprovinciali32.

• 33 «Obietto della presente riforma sarebbe adunque di dare o restituire alla provincia l’amministrazio (...)
• 34 Il discorso ed il progetto di Minghetti sono riportati integralmente in A. Petracchi, Le origini de (...)

31A suo parere il decentramento avrebbe dovuto riguardare solo alcuni ministeri (Interno, Lavori pubblici, Istruzione ed Agricoltura) delegando la competenza in materia non più ai ministri ma ai rappresentanti locali del governo o, in alcuni casi, agli stessi cittadini. Nel disegno di Minghetti la provincia rivestiva un ruolo fondamentale33 mentre le regioni (consorzi di province senza rappresentanza elettiva) avrebbero potuto essere introdotte in via transitoria «per facilitare il trapasso dallo stato di divisione» al nuovo ordinamento34.

• 35 Si vedano per tutti le critiche ai progetti Farini e Minghetti che Carlo Cattaneo pubblicò sul «Pol (...)

35Il dibattito sulle scelte da operare fu però assai vivace anche al di fuori delle aule parlamentari; sulle riviste, nei manuali, nelle opere dottrinarie gli studiosi del diritto amministrativo valutarono e soppesarono le diverse opzioni35. A essere messe in discussione non erano le sole scelte regionaliste ma l’intera struttura amministrativa decentrata.

• 36 G. E. Garelli, Lezioni di diritto amministrativo date nella R. Università di Torino raccolte e comp (...)

36Una precisa sintesi delle ragioni che militavano a favore dell’accentramento o della ‘libertà’ è contenuta nel compendio delle lezioni che, proprio negli anni della discussione in ambito politico, Giusto Emanuele Garelli tenne nel suo corso di Diritto amministrativo nella regia Università di Torino36. Secondo la sua ricostruzione, i sostenitori di un rigoroso sistema centralistico ritenevano che questo avrebbe contribuito a rafforzare un sentimento nazionale ancora in fieri e a garantire quella continua uniformità di azione propria di una compagine statale. I poteri locali, in quanto tali, non sarebbero stati in grado di garantire tale risultato ed anzi

• 38 «L’autonomia del Comune è necessaria […] I bisogni locali non sono ben conosciuti se non da chi li (...)

37I teorici del decentramento, per contro, sostenevano come l’autonomia fosse necessaria per dare concrete risposte ai bisogni locali, difficilmente risolvibili da un’autorità lontana distolta da troppi compiti, e per rendere tutti i cittadini concretamente partecipi alla vita pubblica38.

• 39 P. Maestri, Del dicentramento amministrativo in Francia, «Il Politecnico», vol. 10, 1861, pp. 288‑3 (...)
• 40 «Una cosa sola è chiara ed evidente; ed è la tendenza incorreggibile d’intrudere per tutto le istit (...)
• 41 F. Daneo, Del rapporto dello Stato coi comuni nell’ordinamento amministrativo del Regno, «Rivista a (...)

39Scorrendo le riviste di quegli anni appare chiaro quanto il dibattito fosse attuale e sentito anche al di fuori dei circoli dei professionisti del diritto; se sulle pagine del Politecnico vi era chi auspicava la realizzazione del decentramento in Francia come propedeutico al suo compimento anche in Italia39 e manifestava il malessere diffuso nelle nuove province annesse per le scelte piemontesi40, nella Rivista amministrativa del Regno pubblicata nel 1861 lo storico astigiano Felice Daneo, che da lì a poco avrebbe dato alle stampe il volume La monarchia italiana, ne anticipava un brano, pubblicando le proprie convinte critiche al progetto di creazione delle Regioni41. Le sue parole sembrano ben riassumere quella che era l’idea di autonomia locale del tempo:

• 43 G. Alasia, Lettere sul discentramento, Firenze, Tipografia della Gazzetta d’Italia, 1871. Sull’auto (...)
• 44 Il programma si trova in Sul programma dei signori senatori G. Conte Ponza di S. Martino e Comm. St (...)

41Un dibattito destinato a non sopirsi neppure negli anni successivi: nel 1871 Giuseppe Alasia nelle sue Lettere sul discentramento dimostrava, con varie argomentazioni come il decentramento, qualora praticato in modo radicale, fosse ben lontano dall’incarnare un principio liberale, non fosse ‘libertà’, così come l’accentramento se correttamente praticato non rappresentasse l’‘assolutismo’43. Tramontati i progetti regionalistici di Minghetti e Farini la critica di Alasia si rivolgeva al programma «per un decentramento amministrativo» presentato nel novembre del 1870 dai senatori Gustavo Ponza di San Martino e Stefano Jacini, a dimostrazione di quanto la questione rimanesse ancora ampiamente dibattuta44.

• 45 «L’ordinamento messo in atto dalle leggi del ’65 […] segnava la vittoria della linea centralizzatri (...)

42D’altra parte la scelta operata da Ricasoli era stata ancora una volta di accentramento e dettata dall’urgenza. Con il trasferimento nel 1864 della capitale a Firenze, il problema dell’unificazione legislativa ed amministrativa non poteva più essere rimandato: lo Stato aveva bisogno di un assetto uniforme e non poteva più tollerare eccezioni, come quella toscana, ora anche sede della capitale. La strada, come già accaduto nel 1859, fu ancora una volta quella della legge delega e il 20 marzo del 1865 veniva varato una specie di codice amministrativo, destinato a rimanere invariato fino alle riforme di Crispi. Nei sei allegati che componevano la legge trovavano disciplina la Pubblica sicurezza, la Sanità pubblica, il Consiglio di Stato, il contenzioso amministrativo, le Opere pubbliche e, naturalmente, l’amministrazione comunale e provinciale45.

• 47 F. Ingravalle, Urbano Rattazzi e la legge, cit., p. 107.

45Si trattò, in definitiva, di «una sorta di armatura contenitiva finalizzata a limitare l’espansione di forze centrifughe ben presenti e operanti già a partire dal primo quinquennio dell’unità della penisola» necessaria per permettere al neonato stato di esistere e conservarsi47. Fu probabilmente proprio il timore del sorgere in seno ad esso di forze volte a minare l’unitarietà appena raggiunta, cui si aggiunse, come detto, la spinosa ‘questione meridionale’ che portarono al rigetto delle ipotesi regionalistiche.

• 49 G. Melis, Storia dell’amministrazione, cit., p. 79.
• 50 P. Aimo, Amministrazioni locali e grandi città in Italia: uniformità dell’ordinamento e dimensione (...)
• 51 Ibid., p. 29.

46Rispetto a quanto i legislatori prospettavano le cose andarono però diversamente, condizionate dall’innumerevole varietà delle realtà istituzionali esistenti sul territorio del Regno; «la vocazione astrattamente centralistica dell’ordinamento contrastava con le condizioni di fatto e l’ipotesi razionalistica dell’uniformità si scontrava con l’insopprimibile presenza della diversità»49. Se pur come avrebbe detto alcuni anni più tardi Francesco Crispi nell’uniformità vi era la garanzia di più efficace controllo50, lo stesso principio di uniformità degli enti locali era destinato ad arenarsi di fronte all’assurdità della pretesa di «applicare un medesimo schema giuridico-istituzionale ad una realtà profondamente articolata»51.

• 53 F. Ingravalle, Urbano Rattazzi e la legge, cit., p. 111.

48Gli stessi effetti dell’accentramento relativo voluto dalla legislazione del 1865 finirono per essere profondamente differenti; da un lato, infatti, la legge senz’altro favorì lo sviluppo di alcuni comuni assai più di quanto avrebbe fatto una politica di decentramento; nella varietà delle situazioni vi sarebbe stati certamente enti locali incapaci, per condizioni economiche, ma soprattutto culturali, sociali e politiche di badare a sé stessi. Al contempo però divenne presto un «dispositivo di deresponsabilizzazione delle autorità locali che non venivano aiutate a crescere, ma indotte ad appoggiarsi all’amministrazione centrale»53.